Справа № 420/11833/22
Суддя: Потоцька Н.В.
Дата ухвалення: 2022-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2022 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Потоцької Н.В.

за участі секретаря Загрійчук О.В.

позивача ОСОБА_1

представника відповідача Неруш А.Ю.

розглянувши в порядку загального позовного провадження (у відкритому судовому засіданні по суті) справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича про визнання протиправними та нечинними розпоряджень Одеського міського голови,

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 до міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича, в якому позивач просить:

визнати протиправним та нечинним Розпорядження Одеського міського голови №249 від 14.06.2022 року «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану»;

визнати протиправним та нечинним Розпорядження Одеського міського голови №256 від 17.06.2022 року «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VIII скликання».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що законодавчою основою, відповідно до якої видавалось Розпорядження № 249 від 14.06.2022 року й затверджувався Порядок проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану є: стаття 42, пункт 111 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Указ Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

Метою видання Розпорядження № 249 від 14.06.2022 року й затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану є: забезпечення здійснення Одеською міською радою своїх повноважень в умовах воєнного стану та проведення дистанційних засідань із дотриманням правового режиму воєнного стану.

Також міським головою прийнято Розпорядження №256 від 17.06.2022 року про скликання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання та проведення її в режимі відеоконференції (дистанційне засідання).

Законодавчою основою видання вищевказаного розпорядження є: пункт 8 частини 4 статті 42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»; частина 4 статі 46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»; пункт 111 Прикінцевих та перехідних положень ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»; розпорядження міського голови від 14 червня 2022 року №249 «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану».

На переконання позивача зазначені розпорядження є незаконними з огляду на наступне.

Розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 540-IX «Про місцеве самоврядування в Україні» був доповнений пунктом 111 Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 30 березня 2020 року.

Пункт 111 наступного змісту:

«Установити, що в період карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID- 19):

1) пленарні засідання місцевих рад, засідання виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, постійних депутатських комісій можуть проводитися в режимі відеоконференції або аудіоконференції (дистанційне засідання), крім питань, що потребують таємного голосування;

2) у разі відсутності у регламенті ради, виконавчого комітету ради, положенні про постійні комісії порядку проведення дистанційних засідань, такий порядок визначається сільським, селищним, міським головою, а у випадках, передбачених цим Законом, особою, яка виконує ці повноваження чи головує на засіданні колегіального органу, до внесення змін у відповідний регламент чи положення;

3) порядок проведення дистанційних засідань повинен забезпечувати: можливість реалізації прав депутатів місцевих рад, членів виконавчого комітету ради; ідентифікацію особи, яка бере участь у засіданні колегіального органу; встановлення та фіксацію результатів голосування щодо кожного питання;

4) до порядку денного дистанційних засідань можуть включатися виключно питання невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, інші питання щодо невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами, епідеміями та пандеміями, чи реалізації повноважень, пов`язаних з такими обставинами, процедурні питання;

5) рішення про дистанційне засідання доводиться до відома депутатів, членів виконавчого комітету і населення не пізніш як за 24 години до його початку із зазначенням порядку денного та порядку відкритого доступу до трансляції дистанційного засідання місцевої ради. Рішення про дистанційне засідання розміщується на офіційному веб-сайті ради з одночасним направленням цієї інформації та проектів актів із супровідними документами на офіційну електронну адресу кожного члена колегіального органу.

Це єдина існуюча законодавча підстава, яка дозволяє проведення дистанційних засідань міської ради на підставі Розпорядження міського голови до внесення змін у відповідний Регламент ради, однак лише в період карантину, лише з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID-19) та лише з виключних питань.

Разом з цим, відповідачем прийнято оскаржуваний порядок саме для проведення дистанційних засідань в умовах воєнного стану, що не відповідає ст. 19 Конституції України.

Крім того, Одеським міським головою видано Розпорядження №249 без наданих на те законних підстав, всупереч умов та обставинам визначених ним. Розпорядження №249 видано з посиланням на статтю 42, пункт 111 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Указ Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», які не визначають та не надають повноваження міському голові на затвердження такого порядку в умовах воєнного стану, якщо відповідні зміни не внесені до Регламенту ради.

Одеським міським головою видано Розпорядження №249 без передбачених на те законом повноважень.

Відповідно до ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими нормативно-правовими актами прямо не закріплено право міського голови затверджувати порядок проведення дистанційних засідань ради в період воєнного стану. Більше того такі повноваження безпосередньо не випливають з положень законодавства і не є необхідними для реалізації міським головою своїх функцій (завдань).

Адже загальний порядок організації роботи ради встановлюється Регламентом ради, який у свою чергу затверджується виключно на пленарних засіданнях міською радою, що передбачено ст. 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» й що виключає застосування в даних правовідносинах пункт 19 частини 4 статті 42 цього Закону, яким передбачено що міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів.

В даному випадку саме в повноваженнях ради приймати відповідні зміни до Регламенту щодо визначення порядку проведення засідань ради, в тому числі дистанційних засідань ради в умовах воєнного стану.

Одеським міським головою видано Розпорядження №249 без передбаченого на те законом способу та з порушеннями принципу гласності.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює лише загальні засади організації роботи органів місцевого самоврядування. Уся деталізація процедур, зокрема скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії згідно з ч. 15 ст. 46 Закону визначається регламентом ради. При цьому, закон говорить тільки про обов`язок організації засідань (у т.ч. виконкому, постійних комісій), але не обмежує формат їхньої роботи. Тобто законодавець відповідно до Європейської хартії дає органам місцевого самоврядування дискреційні повноваження - право самим, власними нормативними актами визначати особливості їхньої діяльності.

Пунктом 1 частиною 1 статті 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується таке питання як затвердження регламенту ради.

Пунктом 2 ст. 2 Регламенту Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради №1-VIII від 02.12.2020 р. встановлено, що зміни до цього Регламенту вносяться у загальному порядку, передбаченому для внесення проектів рішень. Рішення про внесення змін до регламенту приймається радою на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.

Одеським міським головою видано Розпорядження №249 з порушенням принципу урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії.

В Розпорядженні Одеського міського голови №249 від 14.06.2022 року чітко зазначена мета прийняття даного підзаконного нормативно-правового акту, а саме, з метою забезпечення здійснення Одеської міською радою своїх повноважень в умовах воєнного стану, проведення дистанційний засідань із дотриманням правового режиму воєнного стану.

Однак Порядок проведення дистанційних засідань в умовах воєнного стану, затверджений Розпорядженням міського голови №249 від 14.06.2022 року, який приймався нібито відповідно до пункту 111 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» за аналогією, ніяких застережень про порядок проведення дистанційних засідань ради в період карантину не містить, тим більше не відповідає його вимогам, так як зокрема порядком не передбачено обмеженого переліку питань, що вносяться до порядку денного.

Також Одеським міським головою видано Розпорядження №256 від 17.06.2022 року про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання з грубими порушеннями норм чинного законодавства, без наданих на те законних підстав, всупереч умов на обставинам визначених ним й на основі протиправного Розпорядження №249 від 14.06.2022 року.

На підставі викладеного позивач просить позов задовольнити у повному обсязі.

Процесуальні дії

Ухвалою суду від 29.08.2022 року відкрито провадження по справі в порядку загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 22.09.2022 року.

14.09.2022 року за вхід.№ЕП/26577/22 надійшов відзив на позовну заяву, в якому Одеський міський голова заперечує проти позову ОСОБА_1 , вважає його безпідставним, необґрунтованим, а отже таким, у задоволенні якого має бути відмовлено, виходячи з наступного.

Регламентом Одеської міської ради VIII скликання, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 02.12.2020 року № 1-VIII, не визначено порядку проведення дистанційних засідань міської ради.

Керуючись вищенаведеними положеннями ст. 42 та п. 111 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», 14.06.2022 року Одеським міським головою видано розпорядження № 249 «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану».

Як розпорядження Одеського міського голови від 14.06.2022 року №249, так і затверджений ним Порядок проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану повністю відповідають вимогам п. 111 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

розпорядження прийнято в період карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID-19);

розпорядження видано Одеським міським головою у зв`язку з відсутністю у Регламенті Одеської міської ради порядку VIII скликання порядку проведення дистанційних засідань;

Порядок забезпечує можливість реалізації прав депутатів місцевих рад шляхом участі у дистанційному засіданні як перебуваючи безпосередньо у сесійній залі, так і в режимі відеоконференції;

Порядок забезпечує ідентифікацію особи, яка бере участь у засіданні ради, шляхом надсилання посилання на дистанційне засідання на особисту сторінку депутата на Депутатському порталі або на його офіційну електронну пошту, обов`язкового підключення депутата з відеозображенням та реєстрації депутатів шляхом складення поіменного списку депутатів, присутніх у сесійній зали, та тих, що підключилися онлайн;

Порядок забезпечує встановлення та фіксацію результатів голосування щодо кожного питання шляхом голосування депутатами підняттям руки, підрахунку та оголошення результатів голосування обраною радою лічильною комісією, а також здійсненням фіксації результатів голосування депутатів у протоколі дистанційного засідання та веденням відеозапису дистанційного засідання.

Розпорядження Одеського міського голови від 14.06.2022 року №249 «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану» оприлюднено на офіційному веб-сайті Одеської міської ради 15.06.2022 року.

Керуючись положеннями п. 8 ч. 4 ст. 42, ч. 4 ст. 46, п. 111 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та розпорядженням міського голови від 14.06.2022 року №249 «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану», 17.06.2022 року Одеським міським головою видано розпорядження №256 «Про скликання та проведення дистанційного засідання XІV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання».

Розпорядження Одеського міського голови від 17.06.2022 року № 256 повністю відповідає вимогам пп. 5 п. 111 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

17.06.2022 року розпорядження оприлюднено на офіційному веб-сайті Одеської міської ради omr.gov.ua та направлено на офіційні електронні адреси депутатів;

21.06.2022 року на офіційні електронні адреси депутатів для ознайомлення направлено перелік проектів рішень та проекти рішень;

22.06.2022 року на офіційні електронні адреси депутатів направлено попередній порядок денний пленарного засідання XІV сесії ради та повторно направлено проекти рішень, що пропонується включити до такого порядку денного;

28.06.2022 року, після проведення погоджувальної ради, на офіційні електронні адреси депутатів направлено порядок денний пленарного засідання XІV сесії ради та проект рішення 2.1 «Про встановлення партнерських відносин між містом Одеса (Україна) та містом Венеція (Італійська Республіка)».

Пунктом 2 розпорядження від 17.06.2022 року № 256 Одеський міський голова лише рекомендував XІV сесії ради попередній порядок денний, тоді як остаточний порядок денний затверджується рішенням ради.

Відповідач у відзиві окремо наголошує на наступному.

Щодо відсутності порушеного права, нібито за захистом якого ОСОБА_1 звертається до адміністративного суду з цим позовом.

Як вбачається з правових позицій Верховного Суду, викладених, зокрема, у рішеннях від 01.02.2018 року у справі № 800/502/17 (800/659/16) та від 08.02.2018 року у справі № 800/191/17, адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб, зокрема встановити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача. Відсутність порушеного права або неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Одеський міський голова звертає увагу на те, що оскаржувані розпорядження жодним чином не порушують та не обмежують права депутатів міської ради, в тому числі позивача. Навпаки, відповідні розпорядження надають можливість депутатам реалізувати своє право на участь у пленарному засіданні сесії ради як перебуваючи безпосередньо у сесійній залі, так і шляхом участі в режимі відеоконференції.

Також відповідач зазначає, що розпорядження Одеського міського голови від 17.06.2022 року №256 «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» є актом ненормативного характеру, яке вичерпало свою дію шляхом проведення відповідного дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у своїх постановах (зокрема, але не виключно, від 14.01.2022 року у справі №826/20453/16, від 17.02.2022 року у справі №804/2275/17, від 20.04.2022 року у справі №815/2215/18) неодноразово зауважував, що неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Крім цього, звертаємо увагу на правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09.11.2018 року у справі №263/15749/16-а та від 10.12.2019 року у справі №808/4131/16.

Верховний Суд зауважує, що стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, крім іншого визначає те, що засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 року (заява № 38722/02)

У свою чергу, касаційний суд звертає увагу, що відсутність «бажаного результату» виключає можливість визначення ефективності правового захисту, оскільки «бажаний результат» встановлює межі (кінцеву мету) правового захисту, який полягає у використанні передбачених законом можливостей для поновлення порушеного, визнання невизнаного, чи присудження оспорюваного права саме в цих межах.

Пленарне засідання XІV сесії Одеської міської ради вже відбулося, а тому розпорядження Одеського міського голови від 17.06.2022 року №256 «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» вичерпало свою дію. Скасування або визнання нечинним наведеного розпорядження ніяким чином не вплине на права або обов`язки ОСОБА_1 .

Враховуючи все вищенаведене, даний позов ОСОБА_1 не відповідає завданню адміністративного судочинства, оскільки не направлений на захист порушених прав або інтересів позивача, тоді як оскаржувані у справі рішення прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законом.

20.09.2022 р. за вхід.№ЕП/27071/22 надійшла відповідь на відзив, в якій позивачка наголошує, що відповідачем при виданні Розпорядження №249 від 14.06.2022 року застосовано аналогію закону для визначення підстав, меж повноважень та способу його дії, що в свою чергу, суперечить ч. 6 ст. 7 КАС України.

В підготовчому засіданні оголошено перерву до 19.10.2022 року для ознайомлення відповідача із відповіддю на відзив.

26.09.2022 року за вхід.№ЕП/27827/22 заперечення відповідача, де окремо наголошено, що прийняття розпорядження міського голови №249 було пов`язано зі збройною агресією росії проти України та введенням у зв`язку з цим воєнного стану, не спростовує обставин дії карантину, в період якого законодавець надає можливість проводити дистанційні засідання ради.

Також відповідачем зазначено, що ОСОБА_1 не оскаржуються жодні рішення, прийняті на пленарному засіданні XIV сесії Одеської міської ради, а самі по собі доводи позивача стосовно незаконності розпорядження Одеського міського голови про скликання та проведення відповідного пленарного засідання не мають самостійного юридичного сенсу.

Ухвалою суду від 19.10.2022 року продовжено строк для проведення підготовчого провадження та призначено наступну дату підготовчого засідання на 14.11.2022 року.

Ухвалою суду від 14.11.2022 року закрито підготовче провадження по справі та призначено розгляд справи по суті а 28.11.2022 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14 червня 2022 року міським головою м. Одеса Трухановим Геннадієм Леонідовичем видано Розпорядження №249 «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану».

17 червня 2022 року міським головою м. Одеса Трухановим Геннадієм Леонідовичем видано Розпорядження №256 від 17.06.2022 року «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» на 29 червня 2022 року.

29 червня 2022 року відбулось засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання та прийнято ряд рішень.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА ВИСНОВКИ СУДУ

Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.

Водночас, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Статтею 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

В рішенні Конституційного суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 року зазначається, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно- правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. А відповідно до пункту 7 частини 1 вищезазначеної статті, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з ч.1 ст.12 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

На міського голову відповідно до п.1-2, 20 ч.4 ст. 42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», покладаються обов`язки серед іншого:

забезпечувати здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

організовувати в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

видавати розпорядження у межах своїх повноважень.

Розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 540-IX «Про місцеве самоврядування в Україні» був доповнений пунктом 111 Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 30 березня 2020 року.

Пункт 111 наступного змісту:

«Установити, що в період карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID- 19):

1) пленарні засідання місцевих рад, засідання виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, постійних депутатських комісій можуть проводитися в режимі відеоконференції або аудіоконференції (дистанційне засідання), крім питань, що потребують таємного голосування;

2) у разі відсутності у регламенті ради, виконавчого комітету ради, положенні про постійні комісії порядку проведення дистанційних засідань, такий порядок визначається сільським, селищним, міським головою, а у випадках, передбачених цим Законом, особою, яка виконує ці повноваження чи головує на засіданні колегіального органу, до внесення змін у відповідний регламент чи положення;

3) порядок проведення дистанційних засідань повинен забезпечувати: можливість реалізації прав депутатів місцевих рад, членів виконавчого комітету ради; ідентифікацію особи, яка бере участь у засіданні колегіального органу; встановлення та фіксацію результатів голосування щодо кожного питання;

4) до порядку денного дистанційних засідань можуть включатися виключно питання невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, інші питання щодо невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами, епідеміями та пандеміями, чи реалізації повноважень, пов`язаних з такими обставинами, процедурні питання;

5) рішення про дистанційне засідання доводиться до відома депутатів, членів виконавчого комітету і населення не пізніш як за 24 години до його початку із зазначенням порядку денного та порядку відкритого доступу до трансляції дистанційного засідання місцевої ради. Рішення про дистанційне засідання розміщується на офіційному веб-сайті ради з одночасним направленням цієї інформації та проектів актів із супровідними документами на офіційну електронну адресу кожного члена колегіального органу.

У постанові Верховного Суду від 11.03.2021 року по справі №640/23179/19 встановлено наступне:

«Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини шостої статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Таким чином, аналогія закону та аналогія права допускається для застосування адміністративним судом виключно з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень та лише у випадку взагалі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини.

Водночас аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Практика Верховного Суду щодо помилковості застосування суб`єктами владних повноважень аналогії закону у випадку визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування сформована, зокрема, у постановах 17.02.2020 у справі №826/1376/18 та від 14.08.2020 у справі №820/432/17».

Частиною першою статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Від наведених вище правових висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах палата, об`єднана палата або Велика Палата Верховного Суду у відповідності до статті 346 КАС не відступала, а тому підстав для їх неврахування при вирішенні даного спору немає.

Як встановлено судом, розпорядження Одеського міського голови від 14.06.2022 року №249 «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану» прийнято на підставі стаття 42, пункт 111 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

Разом з цим, жодна законодавча норма, яка зазначена у спірному розпорядженні не передбачає проведення дистанційних засідань під час правового режиму воєнного стану.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Таким чином, прийняття спірного Розпорядження міського голови м. Одеси Труханова Г.Л. №249 від 14.06.2022 року «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану» з порушенням ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 6 ст. 7 КАС України дає підстави суду для висновку про його протиправність.

Також суд окремо зазначає, що Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України надало Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо проведення дистанційних засідань Верховної Ради України» де, серед іншого зазначено, що варто враховувати, що чинні приписи ст. 84 Основного Закону України передбачають, що рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування, а голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.

Відтак, діючий регламентний порядок реалізації повноважень народного депутата України під час пленарного засідання у залі Верховної Ради України дозволяє забезпечити його вільне волевиявлення в умовах відсутності безпосереднього тиску на нього під час голосування та інших причин, які б спонукали до голосування не з його власної волі. Пропонований же порядок проведення засідань Верховної Ради України та голосувань в режимі відеоконференції містить певний ризик, оскільки не дає повної гарантії захисту народного депутата України від стороннього тиску та не дозволяє з`ясувати, наскільки вільно відбувається волевиявлення особи під час голосування в режимі відеоконференції.

Такий висновок релевантний до спірних правовідносин, оскільки способи голосування народними депутатами України та депутатами Одеської міської ради є ідентичними.

Так, ст. 37 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» визначено, що відкрите голосування здійснюється кожним народним депутатом особисто за допомогою електронної системи в такий спосіб, що унеможливлює голосування замість народного депутата іншою особою.

У ст. 26 Регламенту Одеської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради №1-VIII від 02.12.2020 р. встановлено, що рішення ради приймаються шляхом відкритого поіменного голосування картками за допомогою електронної системи підрахунку голосів. Відкрите поіменне голосування за допомогою електронної системи підрахунку голосів дозволяє здійснювати фіксацію (в тому числі друкування) персональних результатів голосування кожного депутата.

Щодо розпорядження №256 «Про скликання та проведення дистанційного засідання XІV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання».

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуване Розпорядження є актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо скликання сесії міської ради, визначає її дату та орієнтовний порядок денний, адресоване депутатам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямоване на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо проведення сесії, не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення сесії.

Як встановлено судом та не заперечується позивачем та відповідачем, XІV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання, яка скликана Розпорядженням №256, відбулась 29.06.2022 року. За її результатами прийнято ряд рішень, які станом на день винесення рішення в даній справі, не оскаржені.

Крім того, у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09.11.2018 року у справі №263/15749/16-а та від 10.12.2019 року у справі №808/4131/16 викладено наступне.

Верховний Суд зауважує, що стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, крім іншого визначає те, що засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 року (заява № 38722/02).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

У свою чергу, касаційний суд звертає увагу, що відсутність «бажаного результату» виключає можливість визначення ефективності правового захисту, оскільки «бажаний результат» встановлює межі (кінцеву мету) правового захисту, який полягає у використанні передбачених законом можливостей для поновлення порушеного, визнання невизнаного, чи присудження оспорюваного права саме в цих межах.

У розглядуваних справах Верховний Суд зазначив, що звертаючись до суду, позивач не визначив способу відновлення порушених прав, тобто не вказав «бажаного результату» правового захисту, що виключає можливість такого захисту та є підставою для відмови в задоволенні позову.

Оскільки пленарне засідання XІV сесії Одеської міської ради вже відбулося, а тому розпорядження Одеського міського голови від 17.06.2022 року №256 «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» вичерпало свою дію. Скасування або визнання нечинним наведеного розпорядження ніяким чином не вплине на права або обов`язки ОСОБА_1 .

Відтак, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову в цій частині.

Також суд вважає за необхідне окремо зазначити щодо доводі позивача та заперечень відповідача про наявність/відсутність порушеного права позивача.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення ного реальної участі у діяльності ради та її органів.

Частина 4 статті 49 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» зобов`язує депутата брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано. Частиною 5-6 зазначеної статті встановлено, що у разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому законом порядку. Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Згідно з ст. 18 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради зобов`язаний: 1) додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; 2) брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; 3) виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень.

З цього випливає наступне, що для того, щоб ефективно, з користю, з усією повнотою наданих прав та головним чином законно депутат використовував можливості свого мандату й виконував покладені на нього законом обов`язки, органи місцевого самоврядування, тим паче засідання ради, мають відбуватись у відповідності до норм чинного законодавства та забезпечувати належний рівень легітимності.

Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують.

Згідно з ч.1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

При розв`язанні спору, суд зважає на практику Європейського суду з прав людини щодо застосування ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі за текстом - Конвенція; рішення від 21.01.1999р. у справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", від 22.02.2007р. у справі "Красуля проти Росії", від 05.05.2011р. у справі "Ільяді проти Росії", від 28.10.2010р. у справі "Трофимчук проти України", від 09.12.1994р. у справі "Хіро Балані проти Іспанії", від 01.07.2003р. у справі "Суомінен проти Фінляндії", від 07.06.2008р. у справі "Мелтекс ЛТД (MELTEX LTD) та Месроп Мовсесян (MESROP MOVSESYAN) проти Вірменії") і тому надав оцінку усім обставинам справи, котрі мають юридичне значення для правильного вирішення спору, та дослухався до усіх аргументів сторін, які ясно і чітко сформульовані та здатні вплинути на результат вирішення спору.

Згідно зі ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Керуючись ст.ст. 2-9, 139, 241, 242-246, 250, 255, 264, 295, 297 КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до міського голови м. Одеси Труханова Геннадія Леонідовича про визнання протиправними та нечинними розпоряджень Одеського міського голови - задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним Розпорядження Одеського міського голови №249 від 14.06.2022 року «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану».

В іншій частині позовних вимог - відмовити.

Рішення набирає законної сили згідно ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст. 293-297 та п. 15-5 розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення складено та підписано 06.12.2022 року.

ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , електронна пошта: ІНФОРМАЦІЯ_1 )

Міський голова м. Одеси Труханов Геннадій Леонідович (адреса: 65026, м. Одеса, Думська площа, будинок 1, електронна пошта: )

Головуючий суддя Нінель ПОТОЦЬКА