Справа № 500/7653/21
Суддя: Коваль Роман Йосипович
Дата ухвалення: 2022-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 500/7653/21 пров. № А/857/10650/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р. Й.,

суддів Гуляка В. В.,

Ільчишин Н. В.,

з участю секретаря судового засідання Петрунів В. І.,

позивача ОСОБА_1 ,

представник відповідача Дикої Т.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у м. Львові апеляційну скаргу Тернопільської міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 червня 2022 року (прийняте у м. Тернополі суддею Осташем А. В.; складене у повному обсязі 14 червня 2022 року) в справі № 500/7653/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тернопільської міської ради, третя особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Центр надання адміністративних послуг у місті Тернополі про визнання протиправним і скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Тернопільської міської ради Надала С.В. від 13.10.2021 № 205 «Про додаткові заходи щодо роботи Тернопільської міської ради в умовах карантину» (далі розпорядження №205).

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що розпорядження № 205 за своєю правовою природою є регуляторним нормативно-правовим актом, у зв`язку із чим порушена процедура його прийняття. Юрисдикція питання, яке регулюється цим розпорядженням не належить до повноважень міського голови. Так, на думку позивача, розпорядження міського голови, є організаційно-розпорядчим актом, який вирішує процедурні питання діяльності ТМР та її органів. Разом з тим, оскаржуване розпорядження встановлює привілеї для громадян за ознакою вакцинований, що є порушенням його законного інтересу, який гарантований Основним Законом України - мати рівні права та свободи разом з іншими громадянами. У зв`язку із чим, під час видання розпорядження №205 міський голова діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним розпорядження Тернопільського міського голови від 13.10.2021 № 205 «Про додаткові заходи щодо роботи Тернопільської міської ради в умовах карантину».

У задоволенні позовних вимог про скасування розпорядження Тернопільського міського голови від 13.10.2021 № 205 «Про додаткові заходи щодо роботи Тернопільської міської ради в умовах карантину» відмовлено.

Не погодившись із цим рішенням, його оскаржила Тернопільська міська рада, яка вважає, що оскаржуване рішення прийняте за неповного встановлення судом обставин у справі та з порушенням норм процесуального і матеріального права. Тому просила скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що підставою для видання розпорядження №205 послуговувало рішення штабу з ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайно ситуації природного характеру на території Тернопільської міської територіальної громади від 12.10.2021 № 50 яке є обов`язковим до виконання на території Тернопільської міської територіальної громади.

В частині можливості позивача отримати послугу, звернутися із запитом чи зверненням до Тернопільської міської ради, зазначає, що Тернопільською міською радою забезпечувалося прийняття документів, заяв, звернень та видача документів у альтернативний спосіб - дистанційно електронними засобами і через встановлені скриньки. Поштові відправлення та інтернет- ресурси покрили усі запити відвідувачів міської ради. Також варто зауважити, що позивач сам неодноразово, у період дії оскаржуваного розпорядження, звертався із електронними зверненнями/запитами та отримував відповіді на них.

Вважає, що при прийнятті вказаного розпорядження, Тернопільським міським головою враховано саме пріоритетність природного права особи на життя та безпечне довкілля, у балансі між правом особи на безпечне для життя і здоров`я та правом на доступ до приміщень міської ради, правом отримувати послуги, які орган місцевого самоврядування повинен надавати у порядку та на умовах, що встановлені законом.

Просить суд врахувати той факт, що підставою для звернення до суду є порушення прав, свобод та інтересів особи, на підтвердження чого вона має подати належні та допустимі докази, проте позивачем не надано жодних доказів чи відомостей про зміну його правового становища або негативних наслідків, які, внаслідок дії оскаржуваного розпорядження, настали безпосередньо для нього, що свідчить про недоведеність позивачем обставин наявності суб`єктивного порушеного права та невиконання обов`язку доказування наявності порушеного права, який покладено на позивача положеннями КАС України. Вказана обставина відома лише з слів позивача. А отже, судом першої інстанції не дотримано принципу справедливого суду, так як обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, на підставі отриманих доказів, з`ясував яке саме право та охоронюваний законом інтерес позивача порушено з боку відповідача.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу і просив її залишити без задоволення, з наведених в ній підстав.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав вимоги апеляційної скарги з аналогічних підстав; просив апеляційну скаргу задовольнити. Позивач просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити з таких підстав.

Як встановлено судом, що 12 жовтня 2021 року відбулось засідання штабу з ліквідації наслідків медико-білогічної надзвичайної ситуації природного характеру на території Тернопільської міської територіальної громади на якому були присутні: Сергій Надал (міський голова), Владислав Стемковський (заступник міського голови), Софія Ткач (завідувач сектору медико-профілактичної роботи відділу охорони здоров`я ТМР, секретар штабу), Володимир Дідич, Вікторія Остапчук, Іван Хімейчук, Ігор Крисоватий (заступники міського голови), Ігор Гірчак (секретар ради), Володимир Паничев (заступник генерального директора ДУ Тернопільський обласний центр контролю та профілактики хвороб МОЗ України), Ігор Гавришків (начальник Тернопільського міського управління Головного управління Держспоживслужби в Тернопільській області), Сергій Осадця (начальник Тернопільського районного управління поліції ГУНП в Тернопільській області), Богдан Шевчук (начальник патрульної поліції у Тернопільській області), Віталій Поврозник (начальник Тернопільського районного відділу УДСНС України у Тернопільській області).

За результатами засідання штабу прийнято рішення від 12.10.2021 №50, відповідно до якого, серед іншого, вирішено:

1. З 18.10.2021 дозволити відвідування громадянам структурних підрозділів Тернопільської міської ради за умови наявності документа, що підтверджує отримання повного курсу вакцинації або документа, що підтверджує отримання однієї дози дводозної вакцини для регіонів жовтого рівня епідемічної небезпеки; міжнародного, внутрішнього сертифіката або іноземного сертифіката, що підтверджує вакцинацію від COVID-19 однією дозою однодозної вакцини чи двома вакцинами дводозної вакцини, дозволених ВООЗ для використання в надзвичайних ситуаціях, негативний результат тестування методом полімеразної ланцюгової реакції або одужання особи від зазначеної хвороби, чинність якого підтверджена за допомогою Єдиного державного вебпорталу електронних послуг, зокрема з використанням мобільного додатку Порталу Дія; негативного результату тестування на COVID-19 методом ПЛР або експрес-тесту на визначення антигену коронавірусу SARS-CoV-2, який чинний 72 години.

2. Обмежити доступ до структурних підрозділів міської ради відвідувачів, забезпечити можливість подання документів, заяв, звернень тощо поштовими чи електронними засобами (т.1 а.с.74,75).

Вказане рішення затверджене протоколом засідання місцевої комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій при Тернопільській міській раді (т.1 а.с.76).

13 жовтня 2021 року голова Тернопільської міської ради Надал С. В. видав розпорядження № 205 Про додаткові заходи щодо роботи Тернопільської міської ради (а.с.182).

Відповідно до розпорядження № 205, з метою створення належних умов для надання якісних послуг Тернопільською міською радою в умовах карантину, враховуючи рішення штабу з ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру на території Тернопільської міської територіальної громади від 12 жовтня 2021 року № 50, керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» З 18.10.2021 заборонити роботу з відвідувачами у приміщеннях Тернопільської міської ради та виконавчих органів (в т.ч. на особистих прийомах громадян), за відсутності у відвідувачів: документа, що підтверджує отримання повного курсу вакцинації або документа, що підтверджує отримання однієї дози дводозної вакцини для регіонів «жовтого» рівня епідемічної небезпеки; міжнародного, внутрішнього сертифіката або іноземного сертифіката, що підтверджує вакцинацію від COVID-19 однією дозою однодозної вакцини чи двома дозами дводозної вакцини, дозволених ВООЗ для використання в надзвичайних ситуаціях; одужання особи від зазначеної хвороби, чинність якого підтверджена за допомогою Єдиного державного вебпорталу електронних послуг з використанням мобільного додатка Порталу Дія; негативного результату тестування на COVID-19 методом ПЛР або експрес-тесту на визначення антигену коронавірусу SARS-CoV-2, який чинний 72 години.

20 жовтня 2021 року голова Тернопільської міської ради Надал С. В. видав розпорядження №212 Про внесення змін до розпорядження міського голови від 13.10.2021 №205 Про додаткові заходи роботи Тернопільської міської ради в умовах карантину (а.с.182).

Відповідно до розпорядження від 20.10.2021 №212, в розпорядження №205 внесено наступні зміни: 1. Пункт 3 розпорядження вважати пунктом 4; 2. Доповнено розпорядження пунктом 3 з текстом наступного змісту: 3. Визначити, що особистий прийом громадян міським головою, секретарем ради, заступником міського голови керуючим справами, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, старостами, керівниками виконавчих органів міської ради проводиться у випадку наявності у громадян одного з документів, перелічених у пункті 1 розпорядження. У випадку відсутності такого документа, особистий прийом проводити виключно в телефонному режимі.

05 квітня 2022 року голова Тернопільської міської ради Надал С. В. видав розпорядження №87 Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження міського голови від 13.10.2021 №205 Про додаткові заходи роботи Тернопільської міської ради в умовах карантину (т.2 а.с.163).

Уважаючи, що видане розпорядження № 205 на нормативному рівні встановлює привілеї для громадян за ознакою вакцинація, що порушує його законний інтерес, що гарантований Основним Законом України мати рівні права та свободи разом з іншими громадянами, позивач оскаржив його до суду.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що на час прийняття розпорядження № 205, питання які були його предметом регулювання на законодавчому рівні не визнались.

Таким чином, вирішивши розпорядженням № 205 питання, яке віднесене Конституцією України до виключного законодавчого регулювання, міський голова фактично перебрав на себе повноваження Верховної Ради України, як єдиного законодавчого органу влади.

Також суд наголосив, що міський голова може лише втілювати в життя те, що прийнято законодавчим органом, а за певних обставин впроваджувати рішення, які прийняті в установленому законом порядку виконавчим органом влади. Проте, за жодних обставин, міський голова не може перебирати на себе повноваження органів влади, вимагати виконання від громадян того, що держава не вважає обов`язковим, забороняти те, що дозволяє держава.

Проте, колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими, виходячи з таких підстав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 64 Конституції України не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, відповідно до Конституції України, визначає Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР.

Статтею 12 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно міста.

Відповідно до повноважень міського голови, визначених статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування», а саме п.п.2,19 ч.4, міський голова організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів. До питань організаційної роботи міської ради належать питання її організаційного забезпечення та діяльності.

Преамбулою Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» встановлено, що цей Закон визначає правові, організаційні та фінансові засади діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спрямованої на запобігання виникненню і поширенню інфекційних хвороб людини, локалізацію та ліквідацію їх спалахів та епідемій, встановлює права, обов`язки та відповідальність юридичних і фізичних осіб у сфері захисту населення від інфекційних хвороб.

Статтею 5 зазначеного закону передбачено, що органи місцевого самоврядування у сфері захисту населення від інфекційних хвороб здійснюють комплексні заходи, спрямовані на ліквідацію епідемій, спалахів інфекційних хвороб та їх наслідків; вирішують інші питання у межах повноважень, визначених законом.

У статті 10 містяться основні принципи профілактики інфекційних хвороб. Серед яких: визнання захисту населення від інфекційних хвороб одним із пріоритетних напрямів діяльності органів місцевого самоврядування; комплексність проведення профілактичних, протиепідемічних, соціальних і освітніх заходів, обов`язковість їх фінансування.

Відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності.

Згідно статті 30 Закон України «Про захист населення від інфекційних хвороб» передбачає, що на територіях, де встановлено карантин, органам місцевого самоврядування надається право установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних, та інших заходів.

Як видно з матеріалів справи розпорядження від 13.10.2021 «Про додаткові заходи щодо роботи Тернопільської міської ради в умовах карантину» приймалось, враховуючи рішення штабу з ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру на території Тернопільської міської територіальної громади. Однією з важливих причин прийняття розпорядження було створення належних умов для надання якісних послуг Тернопільською міською радою в умовах карантину, ускладнення епідеміологічної ситуації в Тернопільській міській територіальні громаді.

Апелянт зазначає, що при прийнятті вказаного розпорядження, Тернопільським міським головою враховано саме пріоритетність природного права особи на життя та безпечне довкілля, у балансі між правом особи на безпечне для життя і здоров`я та правом на доступ до приміщень міської ради, правом отримувати послуги, які орган місцевого самоврядування повинен надавати у порядку та на умовах, що встановлені законом.

При цьому Тернопільською міською радою забезпечувалося прийняття документів, заяв, звернень та видача документів у альтернативний спосіб - дистанційно електронними засобами і через встановлені скриньки. Поштові відправлення та інтернет- ресурси покрили усі запити відвідувачів міської ради. Позивач сам неодноразово, у період дії оскаржуваного розпорядження, звертався із електронними зверненнями/запитами та отримував відповіді на них.

Разом з тим, позивач вказує на те, що він зазнав порушення від видання оскаржуваного розпорядження, не міг безперешкодно користуватися доступом до міської ради, отримувати послуги, які орган місцевого самоврядування надає у порядку та на умовах, що встановлені законом, тому і оскаржив це розпорядження в суді.

Колегія суддів зазначає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай безпосередніх індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення та підтверджене належними та допустимими доказами.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Разом з тим, позивачем не надано жодних доказів чи відомостей про зміну його правового становища або негативних наслідків, які, внаслідок дії оскаржуваного розпорядження, настали безпосередньо для нього, що свідчить про недоведеність позивачем обставин наявності суб`єктивного порушеного права та невиконання обов`язку доказування наявності порушеного права, який покладено на позивача положеннями КАС України.

При цьому відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Колегія суддів вважає, що оскаржуване розпорядження Тернопільського міського голови від 13.10.2021 «Про додаткові заходи щодо роботи Тернопільської міської ради в умовах карантину» було видано на виконання управлінських функцій та у межах повноважень, передбачених Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб» і Законом України «Про місцеве самоврядування». На період видання оскаржуваного розпорядження дотримано пріоритетність природного права особи на життя та безпечне довкілля, у балансі між правом особи на безпечне для життя і здоров`я довкілля та правом на доступ до приміщень міської ради, правом отримувати послуги, які орган місцевого самоврядування повинен надавати у порядку та на умовах, що встановлені законом.

Це розпорядження не встановлювало заборони доступу до приміщень міської ради чи права отримати послуги, які надає Тернопільська міська рада (при дотриманні певних умов), а лише встановлюють обмеження відвідування приміщень, у силу епідеміологічної ситуації та швидкого поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.

Відтак, вказані обмеження не є та не можуть бути визнані обмеженням прав людини, оскільки становлять собою ніщо інше як виключно превентивні заходи, направлені на запобігання поширенню хвороби, створення сприятливих умов для надання якісних послуг.

При цьому, колегія суддів враховує й рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Куїмов проти Росії» від 08.01.2009, заява № 32147/04), в якій було розглянуто правомірність застосування карантину, Європейський суд наголосив, що обмеження повинні бути «тимчасовим заходом, який слід припинити, як тільки дозволять обставини», і що «суворі та тривалі обмеження ... велика тривалість, ймовірно, буде непропорційною законним цілям, що переслідуються». Вплив карантину грипу на можливий контакт батька та його дитини був лише частково підґрунтям для оскарження втручання в сімейне життя заявника, яке було розглянуто у цій справі. У цьому випадку більша частина відповідного періоду була наслідком того, що дитина перебувала на карантині. Однак, стосовно карантинного періоду, який тривав трохи більше 3 місяців, Європейський суд з прав людини підкреслив, що він «не тривав необґрунтовано довго, і, крім того, заявнику було дозволено щотижня відвідувати А. та спілкуватися з ним крізь скло» (п. 103 рішення).

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що розпорядження Тернопільського міського голови від 13.10.2021 прийняте правомірно, в межах повноважень, і підстави для скасування цього розпорядження відсутні.

З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення позову, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції та прийняття постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Згідно зі статтею 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, через що рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог підлягає скасуванню з прийняттям в цій частині постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 229, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Тернопільської міської ради задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 червня 2022 року в адміністративній справі № 500/7653/21 в частині задоволених позовних вимог скасувати.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Тернопільської міської ради, третя особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Центр надання адміністративних послуг у місті Тернополі про визнання протиправним і скасування розпорядження відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. Й. Коваль
судді В. В. Гуляк
Н. В. Ільчишин
Постанова складена у повному обсязі 05 грудня 2022 року.