Справа № 990/118/22
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2022-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Гриціва М. І.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі № 990/118/22 (провадження № 11-90заі22) за позовом Приватної компанії з обмеженою відповідальністю CPI INVESTMENT FUND LTD (СІПІАЙ ІНВЕСТМЕНТ ФАНД ЛТД) (далі - Приватна компанія) до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 30 квітня 2020 року № 162/2020 у частині
Обставини справи
У серпні 2022 року Приватна компанія звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 30 квітня 2020 року № 162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» в частині, що стосується самопредставництва (далі - Указ № 162/2020).
На обґрунтування позовних вимог посилалася на те, що оскаржуваний Указ є протиправним, оскільки суперечить установленому законом порядку здійснення самопредставництва, а також інституту самопредставництва.
На думку позивача, на підставі цього Указу в судовому процесі за його участю під час розгляду справи № 9901/348/21 від імені Президента України діяла особа, яка не мала б вчиняти дій від його імені. Зазначає, що це призвело до того, що суд приймав від такої особи процесуальні документи, відсутність яких могла б бути підставою для задоволення позову. Фактично Приватна компанія пов`язує результат розгляду справи № 9901/348/21 з участю в судовому процесі особи, яка діяла від імені Президента України.
Позивач вказував на те, що Офіс Президента України може діяти лише як допоміжний орган для здійснення безпосередньо повноважень Президента України, а тому цей орган не може діяти від імені Президента України, а його посадові особи не можуть за «передорученням» від керівника Офісу здійснювати від імені Президента України юридично значущі дії.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 серпня 2022 року відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) з огляду на те, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ухвалюючи таке рішення, суд виходив з того, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та не належить до юрисдикції жодного іншого суду. Захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Натомість заявлені вимоги не стосуються управлінської діяльності Президента України в публічних відносинах з позивачем, а тому необхідно відмовити у відкритті провадження в цій справі. При цьому, оскільки розгляд такого спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, то немає підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції належить його вирішення.
Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, Приватна компанія в особі її представника Голованя І. В. подала апеляційну скаргу, у якій з підстав порушення цим судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати постановлену ним ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Представник позивача зазначає, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку, що цей спір не може бути розглянутий за правилами адміністративного судочинства, окрім того, зазначивши, що спірний Указ не порушує прав позивача.
Також представник позивача переконаний, що Велика Палата Верховного Суду має відступити від сформованих раніше висновків щодо «спорів, які не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства», оскільки така категорія виглядає штучною і такою, що перешкоджає реалізації права на доступ до суду.
У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. Зазначає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування.
Велика Палата Верховного Суду за наслідками розгляду апеляційної скарги прийняла постанову, якою апеляційну скаргу залишила без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду з покликанням на свою постанову від 2 липня 2020 року у справі № 9901/39/20 дійшла висновку, що доводи позивача, викладені на обґрунтування своєї позиції в позовній заяві та апеляційній скарзі, ґрунтуються виключно на оціночних судженнях суб`єктивного характеру щодо порушення його інтересів. А зміст позовної заяви свідчить про висловлення позивачем незгоди зі здійсненням самопредставництва інтересів Президента України в судах працівниками Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, однак не засвідчує, що скаржник навів обставини, які підтвердили б те, що його права та інтереси порушено відповідачем під час здійснення ним владних управлінських функцій, що, у свою чергу, призвело до настання правових наслідків.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції, що спірний Указ № 162/2020 стосується наділення повноваженнями (брати участь у справах) працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, тобто не є ані нормативно-правовим актом, ані актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а його дія не вичерпується виконанням або строком.
Також Велика Палата Верховного Суду зазначила, щоміж позивачем та відповідачем відсутні будь-які правовідносини, а відтак між позивачем та відповідачем відсутній публічно-правовий спір, що свідчить про відсутність безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між виданням оскарженого в частині Указу Президента України і порушеними правами, як їх ідентифікує (сприймає) позивач.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
З постановою Великої Палати Верховного Суду від 17 листопада 2022 року не погоджуємося і, керуючись частиною третьою статті 34 КАС, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
На нашу думку, у цій справі не було підстав для відмови у відкритті провадження у справі, натомість її обставини, обґрунтування та доводи, викладені на підтвердження своєї правової позиції, давали підстави для відкриття провадження у справі, розгляду справи по суті з ухваленням відповідного судового рішення, у якому мали б отримати правову оцінку й належне обґрунтування доводи цього спору.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Ця норма містить загальне правило, яке означає право кожного звернутися до суду, якщо право чи свобода порушені або створюються перешкоди для їх реалізації, або мають місце ущемлення прав та свобод. Ця норма зобов`язує брати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова у прийнятті позовних заяв чи скарг, які відповідають установленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене. Положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина (абзаци перший - третій пункту 2 Рішення Конституційного Суду України у справі № 9-зп від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води)).
Гарантоване Основним Законом України право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, зокрема й дій чи бездіяльності Президента України, є видом охоронних (правоохоронних) відносин, які реалізуються шляхом участі в ньому відповідних юрисдикційних органів, діяльність яких прописана процесуальними (процедурними) нормами. Суб`єкт цих відносин, приміром, кожен, хто вважає, що його право порушено, контактує з уповноваженим юрисдикційним органом, опосередковує та реалізує своє право на позов (право на оскарження, право про захист свого блага) через відповідні процесуальні (процедурні) форми, у яких ці відносини набувають властивостей (ознак) процесуальних правовідносин.
Право на оскарження виникає тоді, коли дією чи бездіяльністю суб`єкта оскарження відбулося посягання на об`єкт права (матеріальне чи нематеріальне благо), з приводу якого (чи щодо якого) склалися правовідносини шляхом винесення відповідного рішення, вчинення певної дії або зволікання із вчинення дій, які належить вчинити суб`єкту владних повноважень.
Право на оскарження в охоронному правовідношенні має (повинно мати) матеріальний прояв (властивості), стосуватися юридично значимих, фактичних (конкретних) життєвих (соціальних) обставин, з якими норми права пов`язують виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Таке право повинно мати під собою об`єктивно обґрунтовану матеріальну основу, свій предмет захисту, обсяг та межі порушеного права, існувати в просторі та часі, досягати рівня «спору» чи конфлікту.
У такому правовому відношенні кожен, хто має право на оскарження, наділяється повноваженнями на вчинення власних дій або/та вимагати від протилежної сторони виконувати свої зобов`язання та функції правомірно, а також має право вимагати конкретних дій від певного юрисдикційного органу, зокрема й суду, який не має стосунку до матеріального права того, хто звертається за його охороною до суду.
Звернення до суду є гарантією реалізації права на захист порушеного права, оскільки через застосування в процесуальному порядку заходів примусу, які надає держава відносно суб`єкта оскарження, досягається мета і виконується завдання процесу - здійснюється правосуддя, встановлюється (об`єктивна) істина і забезпечується захист матеріального права особи.
Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС).
Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) гарантує кожному право на справедливий суд, що включає, крім іншого, право на розгляд справи. Відповідні положення Конвенції знайшли своє втілення у статті 55 Конституції України, відповідно до якої, зокрема, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Гарантування приписом частини другої статті 55 Конституції України кожному права на доступ до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень є вимогою принципу верховенства права. Такий доступ не означає автоматичної незаконності цих рішень, дій або бездіяльності, а спрямований на перевірку в судовому порядку їх законності та правомірності, що не лише забезпечує ефективний захист прав, свобод кожної особи, якої стосується неправомірна діяльність суб`єктів владних повноважень, а й сприяє підтримці законності та правопорядку в цілому шляхом виявлення та усунення нелегітимних проявів у такій діяльності.
Як уже зазначалося, стаття 5 КАС визначає право на звернення до суду та способи судового захисту.
Частина перша статті 77 названого процесуального закону визначає, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до пунктів 4, 5 частини п`ятої статті 160 КАС у позовній заяві особа, яка стверджує про порушене її право, повинна навести зміст позовних вимог, викласти обставини, якими обґрунтовує свої вимоги, та зазначити докази, що підтверджують вказані обставини.
Із цих законодавчих положень випливає, що особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси, і яка у зв`язку із цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві - хто, котрий саме суб`єкт владних повноважень порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням, бездіяльністю) відбулося втручання в її права чи інтереси, які саме права чи інтереси були порушені, чи належать вони позивачу та які обставини про це свідчать.
Закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право.
Зміст та обсяг порушеного права, виклад обставин, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть бути різними, але поряд із цим принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові рамки події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних з визнанням позовної заяви прийнятною / неприйнятною.
Як видно з матеріалів справи, Приватна компанія у своїй позовній заяві виклала зміст дій відповідача, описала, у чому полягало порушення її прав та інтересів, сформулювала наслідки, які, з погляду скаржника, настали внаслідок протиправного Указу відповідача, а також виклала пояснення, яким чином і чому оскаржуваний Указ відповідача зачіпає права та інтереси позивача.
Зміст позовної заяви викладений в обсязі, з якого можна визначити характер спірних правовідносин і з дотриманням встановленого процесуальним законом порядку ухвалити одне з рішень, продиктованих їхнім змістом.
З покликанням на норми Конституції України та КАС позивач просив скасувати оскаржуваний Указ, вважаючи, що він суперечить установленому законом порядку здійснення самопредставництва, а також інституту самопредставництва.
На думку позивача, Офіс Президента України може діяти лише як допоміжний орган для здійснення безпосередньо повноважень Президента України, а тому цей орган не може діяти від імені Президента України, а його посадові особи не можуть за «передорученням» від керівника Офісу здійснювати від імені Президента України юридично значущі дії.
При цьому в суду першої інстанції не виникло питань щодо відповідності позовної заяви вимогам норм КАС за формальними ознаками.
На нашу думку, суд першої інстанції під час ухвалення свого рішення вдався до оцінки доводів позовної заяви, що необхідно робити в ході судового розгляду, а не на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Хочемо наголосити, що коли суд відмовляє у відкритті провадження з тієї підстави, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої статті 170 КАС), і додає, що розгляд такого спору не належить до юрисдикції жодного суду, то в такому випадку позивач позбавлений можливості скористатися одним із найважливіших прав - правом на звернення до суду.
Вважаємо, що кожен має право на позов (у матеріальному аспекті) й право на звернення з позовом до суду (процесуальний аспект).
Право на звернення до суду поєднує в собі також право на розгляд справи.
Право на розгляд справи, у свою чергу, означає, що справа буде розглянута та вирішена судом. Обов`язковою умовою дотримання цього права є те, що особі має бути забезпечена можливість реалізації зазначених прав без будь-яких обмежень, перешкод чи ускладнень. Можливість людини без перепон одержати судовий захист є головним змістовним аспектом поняття доступу до правосуддя.
Ми вважаємо, що в цій справі позивач реалізовував своє право на звернення до суду, звертався до нього з вимогою вирішити спір із суб`єктом владних повноважень, який, на думку позивача, вчиняє протиправну бездіяльність.
Проте позивача обмежили у праві на розгляд справи в суді. У нашому випадку (коли у суду не було застережень до оформлення позовної заяви) суд мав би відкрити провадження, розглянути справу по суті та ухвалити відповідне рішення.
Ми не знаємо, який би був результат розгляду цього спору, але знаємо точно, що суд першої інстанції не повинен був відмовляти у відкритті провадження у справі з підстави, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Також ми не погоджуємося з висновками судів, що спорюваний Указ № 162/2020 є внутрішньо-організаційним документом. На наше переконання, суди помилково встановили існування правових актів, зокрема й оскаржуваного Указу, які не є ані нормативно-правовими, ані індивідуальними актами.
Пунктом 18 частини першої статті 4 КАС визначено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
На нашу думку, оскаржуваний Указ встановлює загальні правила регулювання однотипних відносин щодо, зокрема, самопредставництва Президента України, і розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Підсумовуючи, вважаємо за необхідне зазначити, що оцінка порушення прав позивача має міститися виключно в рішенні суду, як це і передбачено пунктом 4 частини четвертої статті 246 КАС, а Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, з рішенням якого погодилася більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, фактично обмежили право сторони на доступ до суду.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду, перевіряючи справу в контексті дотримання судом норм процесуального права, повинна була за наслідками розгляду апеляційної скарги представника позивача скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 серпня 2022 року та направити справу до цього ж суду для розгляду по суті.
Судді: О. Б. Прокопенко