Справа № 140/4516/22
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2022-12-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 грудня 2022 рокуЛьвівСправа № 140/4516/22 пров. № А/857/13135/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Онишкевича Т.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Виконавчого комітету Ковельської міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Сорока Ю.Ю.), ухвалене за правилами спрощеного позовного провадження в м.Луцьк 03 серпня 2022 року у справі №140/4516/22 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Ковельської міської ради про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

27.06.2022 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Виконавчого комітету Ковельської міської ради, просив: визнати протиправною відмову відповідача у наданні позивачу достовірної, точної та повної інформації по запиту на інформацію від 19.04.2022 року; зобов`язати відповідача повторно розглянути та надати позивачу достовірну, точну та повну інформацію по запиту на інформацію від 19.04.2022 року в порядку, визначеному чинним законодавством України.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року позов задоволено частково: визнано протиправною відмову Виконавчого комітету Ковельської міської ради у наданні інформації по запиту ОСОБА_1 на інформацію від 19.04.2022; зобов`язано Виконавчий комітет Ковельської міської ради повторно розглянути запит ОСОБА_1 на інформацію від 19.04.2022 року в порядку, визначеному чинним законодавством України.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитувана інформація, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію. Суд першої інстанції вказав, що розпорядник інформації повинен надати відповідь на письмовий запит запитувача інформації, при цьому, такий повинен бути повним, достовірним та точним або мотивовану відмову у наданні запитуваної інформації, у разі наявності підстав, визначених статтею 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Суд першої інстанції зазначив, що відповідачем фактично відмовлено позивачу у наданні запитуваної інформації, дана відмова є необґрунтованою, до того ж відповідачем порушено строк розгляду вказаного запиту на інформацію, що суперечить вимогам ч.1 ст.20 статтею 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправною відмову відповідача у наданні інформації на запит від 19.04.2022 та зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на інформацію від 19.04.2022 в порядку, визначеному чинним законодавством України. При цьому, суд першої інстанції вказав, що вимога позивача сформована у спосіб шляхом зобов`язання відповідача надати достовірну, точну та повну інформацію по запиту на інформацію від 19.04.2022 не підлягає задоволенню, оскільки усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації керуються Законом України «Про доступ до публічної інформації», який гарантує право на доступ до публічної інформації, крім випадків, передбачених законом. Суд першої інстанції також зазначив, що обсяг інформації, який має надати суб`єкт владних повноважень, є дискреційним повноваженням розпорядника інформації, оскільки публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, Виконавчий комітет Ковельської міської ради подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити в повністю. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що подана позивачем заява-запит не є інформаційним запитом, оскільки не відповідає критеріям встановленим статтею 19 Закону №2929-VI, а для надання відповіді по суті необхідно спочатку створити таку інформацію. Скаржник зазначає, що подана позивачем заява-запит не підпадає під дію Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки надіслана позивачем як головою експертної групи з проведення антикорупційних експертиз проектів рішень місцевих органів влади Громадської ради при Ковельському міському голові. Вважає, що рішення суду є необґрунтованим, прийнятим з порушенням норм процесуального права.

Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині вимогам статті 242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 19.04.2022 ОСОБА_1 як головою експертної групи з проведення антикорупційних експертиз проектів рішень місцевих органів влади Громадської ради при Ковельському міському голові подано запит до Ковельської міської ради про надання публічної інформації щодо обставин за яких в м.Ковелі знищені десятки дерев, факти знищення яких оприлюднено в соціальних мережах і пресі.

У вказаному запиті зазначено 20 пунктів інформації/копій документів, які просить направити ОСОБА_1 на поштову та електронну адреси.

Листом від 12.05.2022 Виконавчий комітет Ковельської міської ради на вказаний запит повідомив, що заява розглянута. Вказано, що видалення зелених насаджень у населених пунктах Ковельської територіальної громади проводиться відповідно до процедури, визначеної Порядком видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженим Постановою КМУ від 01.08.2006 №1045, та здійснюється за рішенням виконавчого органу Ковельської міської ради на підставі ордера та/або на підставі документів, визначених статтями 35-37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Вказано, що рішення виконавчого комітету про видалення зелених насаджень та про створення комісій з питань визначення стану зелених насаджень оприлюднені на офіційній сторінці Ковельської міської ради. Щодо надання запитуваних копій, то вказано, що у зв`язку з значним об`ємом запитуваної документації та враховуючи той факт, що частина документів містять конфіденційну та службову інформацію, виконати прохання щодо надання відповідних копій документів немає можливості. Зазначено, що з необхідною документацією запитувач може ознайомитись безпосередньо за місцем її знаходження у виконавчому комітеті Ковельської міської ради, використовуючи власні технічні засоби для здійснення копіювання.

Не погоджуючись з мотивами відмови Виконавчого комітету Ковельської міської ради у наданні запитуваної інформації, ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначено Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі Закон № 2939-VI).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини 1 статті 3 Закону № 2939-VI).

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Частиною 1 статті 12 Закону № 2939-VI встановлено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону.

Відповідно до положень статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

Письмовий запит подається в довільній формі.

Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

Як вбачається з матеріалів справи поданий позивачем запит від 19.04.2022 за змістом та формою вказаним вимогам статті 19 Закону № 2939-VI відповідає.

При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб`єктом владних повноважень.

Тобто публічна інформація стосується інформації, яка відповідно до вимог діючого законодавства опинилася у розпорядника інформації (зокрема, це може бути інформація, яка створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або інформація, яку вони отримали від інших суб`єктів чи, наприклад, від органу правонаступником якого вони стали).

У даному випадку під володінням розуміється не юридична правомочність, що є складовою права власності (володіння, користування, розпорядження), а характеристика фактичного стану, тобто факт контролю суб`єкта над певною інформацією як нематеріальним об`єктом (інформація зберігається у суб`єкта в зафіксованому на матеріальному носії вигляді або іншим чином доступна йому).

При цьому, Законом №2939-VI регламентовано такі варіанти поведінки розпорядника інформації у разі одержання запиту на інформацію: надання відповіді на запит на інформацію у строк, передбачений статтею 20 Закону №2939-VI; прийняття рішення про відстрочку в задоволенні запиту на інформацію (частини 6, 7 статті 22 Закону №2939-VI); відмова в задоволенні запиту на інформацію; направлення запиту належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.

Пункт 1 частини 1 статті 22 Закону №2939-VI для відмови у наданні або оприлюдненні інформації передбачає сукупність двох умов: 1) розпорядник фактично не володіє інформацією та 2) розпорядник не має обов`язку володіти нею відповідно до законодавства.

Водночас, зважаючи на наведене нормативне врегулювання, одержавши запит на інформацію, поданий згідно із Законом № 2939-VІ, який за своїм змістом, на переконання розпорядника інформації, є зверненням у розумінні Закону України «Про звернення громадян», розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам Закону №2939-VІ, та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом України «Про звернення громадян». При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п`ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 19 лютого 2020 року у справі №815/1475/17, від 18 березня 2020 року у справі №296/7879/17.

В межах спірних відносин вказане відповідачем зроблено не було, у листі-відповіді відповідач не покликався як на підставу відмови у наданні запитуваної інформації на невідповідність запиту вимогам Закону №2939-VІ щодо форми та змісту такого та/чи на те, що для надання відповіді по суті необхідно спочатку створити таку інформацію.

З врахуванням вказаного, аргументи скаржника щодо невідповідності поданого позивачем інформаційного запиту критеріям, встановленим статтею 19 Закону №2929-VI, є безпідставними.

Згідно з частиною 1 статті 20 Закону №2929-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Відповідно до частини 2 статті 20 Закону №2929-VI у разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

При цьому, у статті 1 Закону №2939-VІ закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі застосування вимог пунктів 1-3 частини 2 статі 6 Закону №2939-VІ: 1) якщо розпорядник інформації встановив, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом, такий розпорядник інформації має встановити вид інформації з обмеженим доступом, за якою звернувся запитувач (конфіденційна, таємна або службова); 2) потрібно визначити, чи запитувана інформація стосується інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, чи можливі заворушення або злочини при наданні доступу до запитуваної інформації, чи в інтересах охорони здоров`я населення обмеження доступу до цієї інформації, чи не постраждає репутація або права інших людей у результаті надання доступу до цієї інформації, чи отримана запитувана інформація конфіденційно, чи стосується дана інформація питання авторитету й неупередженості правосуддя. Якщо на всі поставлені питання відповідь негативна, розпорядник інформації надає доступ до запитуваної інформації; 3) якщо хоча б на одне з поставлених вище питань є позитивна відповідь - розпорядник інформації має визначити, чи не буде розголошенням запитуваної інформації завдана істотна шкода зазначеним інтересам, наявність яких у запитуваній інформації він встановив. Якщо відповідь на це питання негативна - розпорядник інформації надає запитувачу доступ до зазначеної інформації. Якщо відповідь на це питання позитивна - розпорядник інформації визначає: чи переважає шкода від оприлюднення такої інформації над суспільним інтересом в її отриманні. При позитивній відповіді на питання запитувачу інформації буде відмовлено в наданні доступу до запитуваної інформації. При негативній відповіді - розпорядник інформації надає запитувачу доступ до запитуваної інформації.

Вказані вимоги називають «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. Обов`язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі №9901/510/18.

В свою чергу, у листі від 12.06.2022 відповідачем не наведено обґрунтованих підстав для віднесення запитуваної позивачем інформації до конфіденційної та службової інформації; не вказано, в якому з перелічених у пункті 1 частини 2 статті 6 Закону №2939-VІ інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам); у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв`язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункту 2 частини 2 статті 6 Закону №2939-VІ); чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункту 3 частини 2 статті 6 Закону №2939-VІ).

Крім того, за змістом статті 22 Закону України № 2939-VI відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел (як це зазначено у листі-відповіді щодо рішень виконавчого комітету про видалення зелених насаджень та про створення комісій з питань визначення стану зелених насаджень) вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Закон № 2939-VI забезпечує два шляхи доступу до інформації: шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації і надання інформації за запитами на інформацію. Тому оприлюднення інформації розпорядником не звільняє його від обов`язку надати публічну інформацію на запит.

Таким чином відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із мережі Інтернету на сторінці розпорядника інформації як із загальнодоступного джерела, колегія суддів вважає неправомірною відмовою в наданні інформації.

Зазначене у своїй сукупності дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що наданням відповіді від 12.06.2022 відповідач не забезпечив доступ позивача до публічної інформації. Такими діями відповідача порушено право позивача на доступ до публічної інформації, яке гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо протиправності відмови відповідача у наданні інформації на запит від 19.04.2022 та зобов`язання відповідача повторно розглянути запит позивачу на інформацію від 19.04.2022 в порядку, визначеному чинним законодавством України.

Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Оскільки учасники справи не оскаржують рішення суду першої інстанції в частині відмови в позові, в силу приписів статті 308 КАС України рішення суду першої інстанції в цій частині не є предметом перегляду судом апеляційної інстанції.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення стаття 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви протиправності дій відповідача щодо ненадання позивачу публічної інформації на запит від 19 квітня 2022 року та порушення строків розгляду запиту, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Виконавчий комітет Ковельської міської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року у справі №140/4516/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
Т. В. Онишкевич