Справа № 320/8674/21
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2022-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/8674/21 Суддя першої інстанції: Кушнова А.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

при секретарі - Масловській К.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на проголошене о 15 годині 34 хвилині рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року, повний текст якого складено 29 серпня 2022 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, третя особа - Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в м. Києві, про визнання протиправною бездіяльності, стягнення коштів та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

У липні 2021 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - Відповідач, Офіс ГП), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Офісу ГП, яка полягає у відмові здійснити виплату ОСОБА_1 недоотриманої частини заробітної плати за період з 01.07.2015 по 18.11.2019 включно;

- стягнути з Офісу ГП на користь ОСОБА_1 шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати за період з 01.07.2015 по 18.11.2019 включно в сумі 4 238 260,01 грн, недоотриману компенсацію за невикористані дні відпустки в сумі 242 913,09 грн, а загалом 4 481 173,10 грн;

- стягнути з Офісу ГП на користь ОСОБА_1 100 000,00 грн на відшкодування моральної шкоди;

- зобов`язати Офіс ГП надати до Управління виконавчої дирекції ФСС в м. Києві відкориговані розрахункові листи по заробітній платі ОСОБА_1 із зазначенням сум грошових коштів для нарахування та здійснення йому виплат на період тимчасової втрати працездатності за період з березня по червень 2019 року.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12.10.2021 залучено до участі у справі Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в м. Києві в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача (далі -Третя особа, Управління виконавчої дирекції ФСС в м. Києві).

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18.08.2022 у задоволенні позову відмовлено повністю.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що на виконання положень Закону України «Про прокуратуру» Кабінетом Міністрів України не було приведено свої нормативні акти у відповідність до нього, приписами Бюджетного кодексу України передбачено, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України, а відтак у Відповідача відсутні повноваження самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України здійснювати перерахунок посадового окладу Позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про прокуратуру». Також суд підкреслив, що прийняте 26.03.2020 рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 на правовідносини з 01.07.2015 по 19.11.2019 не впливає, а за своєю суттю цей спір не є спором про відшкодування матеріальної шкоди. Суд вказав на відсутність підстав для задоволення позовних вимог про стягнення шкоди у вигляді недоотриманої компенсації за невикористані дні відпустки як похідних вимог. Окремо суд наголосив на неподанні Позивачем належних і допустимих доказів заподіяння останньому Відповідачем моральної шкоди у розмірі 100 000,00 грн.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, судом не враховано, що у спірному випадку заявлено позов саме про відшкодування шкоди неконституційним законом, а не про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити дії, по-друге, суд застосував нерелевантну до спірних правовідносин практику Верховного Суду, оскільки вона не враховує рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020, по-третє, суд безпідставно ототожнив правові наслідки втрати чинності закону із визнанням його неконституційним, по-четверте, суд не врахував висновки постанови Третього апеляційного адміністративного суду у справі №160/6949/20, по-п`яте, суд не надав належної оцінки наданим на підтвердження заподіяння Відповідачем моральної шкоди Позивачу доказам.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.09.2022 відкрито апеляційне провадження у справі за цією апеляційною скаргою, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 26.10.2022.

У відзиві на апеляційну скаргу Офіс ГП просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію з посиланням на ряд правових позицій Верховного Суду обґрунтовує тим, що у державному бюджеті України на 2015-2019 роки кошти на реалізацію приписів ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачалися, а Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу Позивача. Наголошує, що рішення Конституційного Суду України не має ретроактивної дії, а тому останнє матиме наслідки виключно до правовідносин, що мають місце після його ухвалення. Підкреслює на правильності позиції суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення похідних позовних вимог, а також зауважує, що будь-яких доказів на підтвердження заподіяння Офісом ГП моральної шкоди ОСОБА_1 останнім не надано.

Відзиву на апеляційну скаргу від Третьої особи не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.10.2022 справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 30.11.2022.

У судовому засіданні Позивач та його представник доводи апеляційної скарги підтримали та просили суд її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній підстав.

Представник Відповідача наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Третя особа, будучи належним чином повідомленою про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибула.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України з 23.06.1997, зокрема на низці прокурорсько-слідчих посад в прокуратурі Драбівського району Черкаської області з 23.06.1997 по 10.12.2002 та з 04.01.2003 по 01.08.2005, в прокуратурі Черкаської області з 01.08.2005 по 31.10.2005, в прокуратурі Київської області з 30.01.2006 по 24.11.2009, а з 24.11.2009 - в Генеральній прокуратурі України, що підтверджується копією трудової книжки серії НОМЕР_1 (т. 1 а.с. 141-148).

Наказом Генерального прокурора № 1460ц від 13.11.2019 на підставі рішення кадрової комісії №1 Позивача звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18 листопада 2019 року (т. 1 а.с. 140). Аналогічний запис про звільнення зроблено в трудовій книжці.

Судом першої інстанції також встановлено, що, не погодившись із наказом Генерального прокурора від 13.11.2019 № 1460ц про звільнення, ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення першої кадрової комісії Генеральної прокуратури від 29.10.2019 № 84 про неуспішне проходження позивачем атестації;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 13.11.2019 № 1460ц про звільнення ОСОБА_1 з 18.11.2019 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України;

- поновити ОСОБА_1 з дати незаконного звільнення, а саме з 18.11.2019 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення управління нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув`язнення, а також при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Офісу Генерального прокурора;

- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 18.11.2019 до моменту прийняття судом рішення про поновлення позивача на посаді.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.03.2021 у справі № 640/25397/19, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2021 та постановою Верховного Суду від 22.09.2022, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.

Відповідно до наявного в матеріалах справи листа Офісу Генерального прокурора № 27/3-1768вих.21 від 21.05.2021 заробітна плата ОСОБА_1 за час роботи в Генеральній прокуратурі України в період з 01.07.2015 по 18.11.2019 обчислювалася з посадового окладу:

- за посадою старшого прокурора відділу: з 01.07.2015 по 27.08.2015 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова №505) - 2250,00 грн;

- за посадою прокурора відділу: з 28.08.2015 по 12.10.2015 згідно з Постановою №505 - 2075,00 грн.; з 13.10.2015 по 30.11.2015 згідно з Постановою №505 зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №763, - 2250,00 грн, з 01.12.2015 по 05.09.2017 згідно з Постановою №505 зі змінами, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 №1013, - 2812,00 грн; з 06.06.2017 по 15.07.2018 згідно з Постановою №505 зі змінами, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657, - 7140,00 грн;

- за посадою старшого слідчого в особливо важливих справах: з 16.07.2018 по 07.08.2019 згідно з Постановою №505 зі змінами, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657, - 7490,00 грн;

- за посадою прокурора відділу: з 08.08.2019 по 18.11.2019 згідно з Постановою №505 зі змінами, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657, - 7140,00 грн (т.1 а.с.172-176).

Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Цим рішенням також приписано, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Судом також встановлено, що у червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Офісу ГП із зверненнями щодо здійснення перерахунку заробітної плати відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру».

У відповідь на ці звернення, які зареєстровані за №134263-21 і №136557-21, Офіс ГП листом від 12.07.2021 №21-1866вих-21 повідомив ОСОБА_1 , що у бюджетних призначеннях органам прокуратури України на заробітну плату, встановлених законами України про державний бюджет України на 2015-2020 роки, відповідні кошти для реалізації вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» не були передбачені. З огляду на викладене органи прокуратури України не мали правових підстав для виплати заробітної плати за межами видатків державного бюджету на оплату праці в розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

Щодо рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 Офісом Генерального прокурора у листі від 12.07.2021 №21-1866вих-21 зазначено, що оплата праці прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур і окружних прокуратур, регулюється нормами статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з дня ухвалення цього Рішення. У зв`язку з чим повідомив, що для здійснення перерахунку заробітної плати відповідно до 81 Закону України «Про прокуратуру» з 2015 року по 2019 рік немає підстав (т. 1 а.с. 65-66).

На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 19, 43, 56, 152 Конституції України, ст. ст. 16, 23, 1167 Цивільного кодексу України, ст. 237-1 Кодексу законів про працю України, ст. ст. 81, 90 Закону України «Про прокуратуру», ст. ст. 8, 13 Закону України «Про оплату праці», ст. 23 і розд. VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, а також Постанови №505, а також з урахуванням ряду правових позицій Верховного Суду, суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на відсутність в Офісу ГП повноважень здійснювати перерахунок посадового окладу ОСОБА_1 без правового регулювання збільшення видатків Державного бюджету України, відсутність ретроспективного впливу на ці правовідносини рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020, а також ненадання доказів заподіяння моральної шкоди Відповідачем.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на таке.

Закон України «Про прокуратуру», який підлягає застосуванню до спірних правовідносин, набрав чинності 15.07.2015.

Відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Згідно п. 1 ч. 4 ст. 81 вказаного Закону посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури - 1,2.

Отже, починаючи з липня 2015 року відбулися зміни в оплаті праці працівників прокуратури.

Водночас, приписами ст. ст. 8, 13 Закону України «Про оплату праці» передбачено, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Приписи ч. 9 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» визначають, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

У статтях 89 та 90 Закону України «Про прокуратуру» закріплено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України. Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» установлено, що положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Тобто, Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», як спеціальним законом, який регулює бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, які фінансуються з державного бюджету, надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури. Аналогічні положення закріплені й у Законі України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».

Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (зі змінами, внесеними постановами Уряду України № 506 від 06.10.2014, № 763 від 30.09.2015 та №657 від 30.08.2017) надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2, 6).

Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Однак, Кабінет Міністрів України вказаного не здійснив, тоді як реалізація положень Закону України «Про прокуратуру» є неможливою без унесення відповідних змін до Постанови № 505 та Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» щодо заробітної плати працівників органів прокуратури.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що Законом України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» внесено зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» якого доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Отже, як правильно зазначив суд першої інстанції, Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу Позивача та виплату йому заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про прокуратуру», а тому висновок суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову є обґрунтованим.

Аналогічна позиція щодо спірних правовідносин неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26.06.2019 у справі №805/4085/18-а, від 19.09.2019 у справі №808/588/17, від 03.10.2019 у справі №826/15553/17.

У згаданих вище рішеннях суд касаційної інстанції також звертав увагу на те, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першої статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

При цьому, матеріали справи свідчать, що Відповідачем у спірний період заробітна плата Позивачу нараховувалась, виходячи з розміру посадового окладу визначеного саме Постановою №505.

Враховуючи наведене, оскільки Кабінетом Міністрів України зміни до постанови від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури» щодо умов оплати праці, зокрема, розмірів окладів працівників, не внесені, а Законами України про Державний бюджет України на відповідні роки видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачалися, Відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

Крім того, судовою колегією враховується, що, як зазначено у рішенні Конституційного суду України від 03.10.1997 у справі №18/183-97, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.

Таким чином, Закон України Про Державний бюджет України на відповідний рік, як спеціальний Закон, яким регулюються бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.

Рішення щодо неконституційності пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», пункту 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», а також Закон України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» Конституційним Судом України до моменту звільнення Позивача із органів прокуратури 18.11.2019 не приймалися.

Твердження Апелянта про те, що постанови Верховного Суду у справах №826/774/16, №808/2718/17, №0640/3667/18 та №802/1179/16-а, на які посилався суд першої інстанції, не є релевантними до спірних правовідносин, позаяк ними не враховується прийняття Конституційним Судом України рішення від 26.03.2020 №6-р/2020, судовою колегією оцінюється критично, позаяк рішення суду касаційної інстанції у згаданих вище справах стосуються як раз правовідносин щодо оплати праці прокурорів у період до 26.03.2020.

Поряд з цим колегія суддів зауважує, що статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-IX встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури.

На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Зазначений Закон є чинним та неконституційним у встановленому законом порядку не визнавався.

Закон України від 28.12.2014 № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин прийняті пізніше Закону України 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру».

За аналогічних обставин Верховний Суд у постанові від 30.06.2022 у справі №120/1674/21-а зазначив, що у 2015 році норми і положення Закону України «Про прокуратуру» щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону.

Також у цій постанові Верховний Суд наголосив, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою №505.

Як було встановлено раніше, у спірний період посадовий оклад Позивача нараховувався не відповідно до положень ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», а у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

З урахуванням наведених вище обставин колегія суддів приходить до висновку про відсутність у Відповідача права на здійснення перерахунку та виплату посадового окладу Позивачу самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України у розмірі, іншому ніж встановлений Постановою №505, до ухвалення 26.03.2020 рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020, оскільки воно не впливає на правовідносини, які виникли до його прийняття, останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Крім цього, зважаючи на обставини реформування органів прокуратури згідно Закону № 113-ІХ та пов`язані з цим збільшення посадових окладів тих працівників, які пройшли атестацію, Верховний Суд у вже неодноразово згаданій вище постанові у справі №120/1674/21-а наголосив на такому.

Відповідно до норм законодавства, яке регулює ці правовідносини, прокурори, які не були переведені на посаду прокурора в новостворені органи прокуратури, отримували/отримують заробітну плату відповідно до Постанови № 505. Водночас, ті прокурори, які переведені на такі посади, отримують заробітну плату згідно постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №1155 «Про умови оплати праці прокурорів» (далі - Постанова №1155) та статті 81 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, виплата заробітної плати згідно Постанови № 1155 і статті 81 Закону України «Про прокуратуру» пов`язувалася саме із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ). З набранням чинності Постанови № 1155 не всім прокурорам України воднораз збільшили посадові оклади, а тільки тим, кого після атестації перевели на посади прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (відповідно до Закону № 113-ІХ). Цей процес був триваючим, тож вочевидь виникали ситуації, коли протягом одного періоду прокурори отримували заробітні плати відповідно до різних нормативно-правових актів (відповідно до Постанови № 505 і Постанови № 1155).

Аналогічний висновок висловлено Верховним Судом у постанові від 30.06.2021 у справі № 826/17798/14.

За цих обставин колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду з урахуванням правових позицій Верховного Суду вважає правильним висновок Київського окружного адміністративного суду про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині, що стосується визнання протиправною бездіяльності Офісу ГП щодо невиплати ОСОБА_1 недоотриманої частини заробітної плати.

Крім того, оскільки суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про відсутність протиправної бездіяльності Відповідача щодо ненарахування та невиплати Позивачу заробітної плати, виходячи з окладу у розмірі, встановленому ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», то позовні вимоги в частині стягнення з Офісу ГП на користь ОСОБА_1 шкоди, завданої фізичній особі актом, що визнаний неконституційним, у вигляді неотриманої заробітної плати в сумі 4 238 260,01 грн, невиплаченої йому у період з 01.07.2015 по 18.11.2019 також не підлягають задоволенню.

Також у розрізі наведених вище висновків не підлягають задоволенню як похідні позовні вимоги про:

- стягнення з Відповідача на користь Позивача суми недоотриманої компенсації за невикористані дні відпустки у розмірі 242 913,09 грн, які, на переконання ОСОБА_1 , мали бути обчислені з урахуванням норм ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру»;

- про зобов`язання Офісу ГП надати до Управління виконавчої дирекції ФСС в м. Києві відкориговані розрахунків листи по заробітній платі ОСОБА_1 із зазначенням сум грошових коштів для нарахування та здійснення йому виплат на період тимчасової втрати працездатності за період з березня по червень 2019 року, які, за твердженням Позивача, мали враховувати посадові оклади працівників прокуратури, визначені виключно положеннями ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».

Щодо позовної вимоги про стягнення з Відповідача моральної шкоди у розмірі 100 000,00 грн колегія суддів зазначає таке.

Згідно ст. 56 Конституції України визначено, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Положеннями ст. 237-1 Кодексу законів про працю України передбачено, що відшкодування роботодавцем моральної шкоди працівнику провадиться у разі, якщо порушення його законних прав призвели до моральних страждань, втрати нормальних життєвих зв`язків і вимагають від нього додаткових зусиль для організації свого життя.

Порядок відшкодування моральної шкоди визначається законодавством.

Частиною 1 статті 22 Цивільного кодексу України визначено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Відповідно до ст. 1166 ЦК України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини. Шкода, завдана правомірними діями, відшкодовується у випадках, встановлених цим Кодексом та іншим законом.

Таким чином, для відшкодування шкоди за правилами ст. 1166 ЦК України необхідна наявність складу правопорушення, а саме:

- неправомірність поведінки особи. Неправомірною можна вважати будь-яку поведінку, внаслідок якої завдано шкоду, якщо заподіювач шкоди не був уповноважений на такі дії.

- наявність шкоди. Під шкодою слід розуміти втрату або пошкодження майна потерпілого та (або) позбавлення його особистого нематеріального права (життя, здоров`я тощо). У відносинах, що розглядаються, шкода - це не тільки обов`язкова умова, але і міра відповідальності, оскільки за загальним правилом статті, що коментується, завдана шкода відшкодовується в повному обсязі.

- причинний зв`язок між протиправною поведінкою та шкодою є обов`язковою умовою відповідальності та виражається в тому, що шкода має виступати об`єктивним наслідком поведінки заподіювана шкоди.

- вина заподіювана шкоди, за виключенням випадків, коли в силу прямої вказівки закону обов`язок відшкодування завданої шкоди покладається на відповідальну особу незалежно від вини.

Згідно ст. 23 ЦК України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав; моральна шкода полягає у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров`я; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім`ї чи близьких родичів; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку із знищенням чи пошкодженням її майна; у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.

Відповідно до ст. 1167 Цивільного кодексу України моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

Моральна шкода відшкодовується незалежно від вини органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, фізичної або юридичної особи, яка її завдала: 1) якщо шкоди завдано каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю фізичної особи внаслідок дії джерела підвищеної небезпеки; 2) якщо шкоди завдано фізичній особі внаслідок її незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування як запобіжного заходу тримання під вартою або підписки про невиїзд, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту або виправних робіт; 3) в інших випадках, встановлених законом.

Відповідно до постанови Пленуму Верховного Суду України від 31.03.1995 №4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб. Моральна шкода може полягати, зокрема: у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв`язку з ушкодженням здоров`я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв`язку з незаконним перебуванням під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих зв`язків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків. Разом з тим, судам слід надати оцінку тому, чим саме підтверджується факт заподіяння моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, у чому саме полягає вина заподіювача та інші обставини, що мають значення для вирішення спору в цій частині. Розмір відшкодування моральної (немайнової) шкоди суд визначає залежно від характеру та обсягу страждань (фізичних, душевних, психічних тощо), яких зазнав позивач, характеру немайнових втрат (їх тривалості, можливості відновлення тощо) та з урахуванням інших обставин. Зокрема, враховуються стан здоров`я потерпілого, тяжкість вимушених змін у його життєвих і виробничих стосунках, ступінь зниження престижу, ділової репутації, час та зусилля, необхідні для відновлення попереднього стану. При цьому суд має виходити із засад розумності, виваженості та справедливості.

Аналізуючи наведені положення законодавства, з урахуванням обставин справи, а також зваживши на згадані вище роз`яснення Пленуму Верховного Суду України щодо відшкодування моральної шкоди, колегія суддів звертає увагу на те, що у кожному випадку позивач повинен обґрунтувати заподіяння йому такої шкоди, зокрема пояснити в чому конкретно проявилося порушення його нормальних життєвих зав`язків через неможливість продовження активного громадського життя, що саме спричинило йому моральні страждання і в чому проявляється їхній взаємозв`язок з протиправними діями відповідача.

У контексті зазначеного колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на приписи статті 6 КАС України, за якими суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Статтею 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Отже, першочерговим завданням судочинства є захист порушених прав та свобод людини, які визнаються найвищою цінністю. З цією метою сторонам забезпечується рівність та свобода у наданні суду доказів, що підтверджують заявлені ними вимоги.

Поняття доказів наведено у статті 72 КАС України, відповідно до якої доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

За правилами ст. ст. 73, 74 КАС України надані сторонами докази мають відповідати вимогам належності та допустимості, тобто, містити інформацію щодо предмета доказування та бути одержаними в порядку, встановленому законом.

Обов`язок доказування в адміністративному процесі встановлений статтею 77 КАС України, відповідно до якої кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Докази суду надають учасники справи.

Викладене, у свою чергу, свідчить, що у справах про відшкодування моральної шкоди обов`язок доказування покладається на особу, яка заявляє вимогу про відшкодування такої шкоди.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 02.09.2020 у справі №1340/4056/18.

Разом з тим, зважаючи на те, що ОСОБА_1 не надано належних доказів, що підтверджують заподіяння йому сильних душевних страждань, шкоди здоров`ю, чи інших втрат немайнового характеру, з яких суд, при обрахуванні розміру компенсації, міг би встановити характер та обсяг моральних страждань і матеріальні витрати, понесені Позивачем, та не доведено причинно-наслідковий зв`язок з предметом позову, колегія суддів, з урахуванням викладених вище висновків про необґрунтованість іншої частини позовних вимог, погоджується з висновком судів першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Н.П. Бужак

М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено та підписано 30 листопада 2022 року.