Справа № 826/3497/18
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2022-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 826/3497/18

адміністративне провадження № К/9901/26129/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року у складі судді Палій Д.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року у складі колегії суддів: Ганечко О.М. (головуючий), суддів: Кузьменка В.В., Шурка О.І. у справі за позовом Заступника прокурора міста Києва до Київської міської ради, треті особи - Департамент з питань містобудування та архітектури виконуючого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Народний депутат України ОСОБА_16, ОСОБА_3 , ДП "Інститут Київгенплан", ДП "Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв", ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , Автогаражний кооператив «Троянда», ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , про визнання протиправним та скасування рішення, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. Заступник прокурора міста Києва звернувся з позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012 «Про затвердження детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка».

1.1. Підставами позову прокурор зазначив, що Генеральним планом м. Києва передбачено, частину земельної ділянки в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка за функціональним призначенням віднесено до земель промисловості та комунально-складських. Водночас, детальний план території вказаної земельної ділянки, затверджений оскаржуваним рішенням, передбачає будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд на території, яка за Генеральним планом належить до земель промисловості та комунально-складських, з чого слідує, що детальним планом фактично було змінено положення Генерального плану міста, а не уточнено його положення.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29 січня 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.

2.1. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що:

прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві, обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також, через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, з урахуванням чого, місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх виконавчі органи, а будь-яких форм участі прокурора у місцевому самоврядуванні Конституцією України не передбачено;

за висновками суду першої інстанції, зазначеними вище нормами заступник прокурора м. Києва знехтував, використав надані йому повноваження з метою встановлення додаткового контролю за діяльністю органу місцевого самоврядування - відповідача по справі на предмет дотримання діючого законодавства, тобто, вдався до нагляду за додержанням і застосуванням законів в Київський міській раді за повноваженнями, які надавалися прокурору за нормами закону, який втратив чинність;

підсумовуючи, суд першої інстанції констатував, що цей позов прокурора не містить вимог, спрямованих на захист інтересів держави.

3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16.09.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2020 змінив у мотивувальній частині. У іншій частині - залишив без змін.

3.1. Приймаючи постанову про зміну мотивувальної частини рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції виходив із того, що у цій справі прокурор в адміністративному позові зазначив, що порушення інтересів держави у цьому випадку полягають у тому, що оскаржуване рішення прийнято з перевищенням наданих повноважень та всупереч інтересам територіальної громади м. Києва і державним інтересам, оскільки фактично Київська міська рада своїм рішенням змінила стратегію розвитку міста, передбачену Генеральним планом без врахування потреб міста та інтересів киян.

Суд апеляційної інстанції вважав таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», адже за загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто, публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів. При цьому, поняття «публічна адміністрація» слід розуміти як систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, або його окремої територіальної громади, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

З огляду на викладене, обов`язок органу місцевого самоврядування полягає у створенні у межах визначених законом повноважень належних умов для комфортного життя у межах територіальної громади, сталого розвитку та стратегічного планування розвитку міста/села тощо. В адміністративному позові прокурор зазначає, що відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення не виконав покладені на нього повноваження із затвердження детального плану території, який би лише деталізував положення Генерального плану та не суперечив йому, що зумовлює передумови для зловживань щодо розпорядження земельними ділянками та їх функціональним призначенням, визначеним саме у Генеральним планом, виникнення ризиків для нормального функціонування міста та може призвести до негативних наслідків та порушення прав територіальної громади міста Києва. При цьому, інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів.

У цьому випадку суд апеляційної інстанції зазначив, що прокурор набуває статусу належного позивача та він обґрунтував наявність підстав для звернення до суду, оскільки у протилежному випадку, орган, який прийняв оскаржуване рішення - Київська міська рада, мав би звернутись до суду з позовом до самого ж себе, а іншого компетентного/належного органу який мав би визначені законодавством повноваження звернутись до суду, окрім «громади» чи органу прокуратури не встановлено.

Крім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що законами України не віднесено до компетенції центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування чи до компетенції центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду повноваження щодо здійснення нагляду за органом місцевого самоврядування при затвердженні ним містобудівної документації на місцевому рівні, а також, не передбачено повноважень скасовувати, змінювати чи зупиняти рішення органів місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

З огляду на вказане цей суд уважав, що у цій справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави» в особі територіальної громади міста Києва, а орган місцевого самоврядування, на якого покладені такі повноваження сам прийняв рішення, яке є предметом розгляду.

3.2. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що проектні рішення детального плану території (затвердженого оскаржуваним рішенням) відповідають вимогам чинного Генерального плану міста Києва, оскільки передбачені ними детальний план території та його функціональне призначення території не суперечать визначеному в Генеральному плані поліфункціональному використанню територій, є саме уточненням положень Генерального плану щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини населеного пункту, не змінює функціональне зонування його територій, що відповідає вимогам Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

4.1. Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.

4.2. Рішенням Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві", затверджено програму створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві. Пунктом 72 переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013-2017 роках, який є додатком до затвердженої таким рішенням Міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, передбачено розроблення ДПТ в районі проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка.

Відповідно до пункту 2 рішення Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації", Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) доручено виступити замовником створення (оновлення) містобудівної документації відповідно до Програми.

4.3. На підставі вказаного рішення Київської міської ради Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (замовник) з державним підприємством «Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв» (дирекція) та Дочірнім підприємством «Інститут Київгенплан» (виконавець) укладено договір №Г-1519/339/15 від 17.12.2015 про розробку детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка у Шевченківському районі м. Києва.

4.4. Згідно з Генеральним планом земельна ділянка в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка загальною площею 199 га за функціональним призначенням належать до території: частково до території житлової забудови (68,25 га), частково до територій установ і підприємств обслуговування (6,31 га), частково до територій земельних насаджень (5,49 га), частково до територій вулиць, дороги (36,92 га), частково до інших територій (82,03 га)

4.5. Рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012 затверджено детальний план території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка, яким передбачено будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2020, ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

5.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми статей 16, 17 та 24 Закону №3038-VI у їх взаємозв`язку з нормами статей 39 та 66 Земельного Кодексу України. З приводу застосування вказаних норм права відсутній правовий висновок Верховного Суду. Зокрема, прокурором зазначено про те, що частина земельної ділянки у межах затвердженого детального плану території віднесена до категорії земель промисловості, а за видом цільового призначення - до земель промисловості та комунально-складських територій. Проте, без зміни цільового призначення цих земель у детальному плані території передбачено їх використання під житлову та громадську забудову. На переконання позивача в такому випадку детальний план території змінює положення Генерального плану м. Києва.

5.2. Також позивач вказує, що суди попередніх інстанцій всупереч норм статей 72, 73 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановили обставини справи без надання оцінки всім наданим учасниками справи доказам. Зокрема, позивач зазначає, що його доводи з приводу невідповідності детального плану території вимогам Генерального плану міста Києва підтверджені наявними у справі графічними матеріалами (планом існуючого використання території, проектним планом території, опорним планом території) та висновком Державного підприємства «Державний проектний інститут містобудування «Міськбудпроект» (м. Полтава), який наданий до справи. Проте, вказані докази суди попередніх інстанцій належним чином не дослідили і оцінку їм не надали, а також не відхилили їх з належним обґрунтуванням. Це унеможливило встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного її вирішення.

6. Відповідач та треті особи відзив на касаційну скаргу не подали.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Згідно з частинами першою - третьою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

8. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

9. Частиною четвертою статті 246 КАС України встановлено, що у мотивувальній частині судового рішення, серед іншого, повинні зазначатися обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення; мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову;

10. Оскаржене рішення суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

11. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить із такого.

12. Висновки судів попередніх інстанцій про законність оскарженого у цій справі рішення Київської міської ради ґрунтується на тому, що під час його прийняття були дотримані норми Закону №3038-VI, а саме затверджений детальний план території відповідає Генеральному плану міста Києва. При цьому, предметом спору є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта - рішення Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012 «Про затвердження детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка».

13. Отже, у межах предмета спору, суди попередніх інстанцій повинні були, з урахуванням норм статті 9 КАС України, встановити і дослідити всі обставини щодо підготовки, прийняття вказаного нормативно-правового акта та відповідності його вимогам містобудівного законодавства. Надати з цього приводу оцінку всім арґументам учасників справи щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, а також дослідити докази, надані учасниками справи та, за необхідності, витребувати додаткові докази.

14. Правове регулювання спірних відносин унормовувалось Законом №3038-VI у відповідній редакції на час прийняття рішення від 20.12.2017 №1005/4012 Київською міською радою.

15. Частинами першою, третьою статті 16 Закону №3038-VI встановлено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

16. Частиною першою статті 17 цього Закону визначено, що Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого Генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту.

План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

17. Згідно частин першої, третьої-шостої, восьмої статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

18. Отже, аналіз зазначених правових норм свідчить про те, що детальний план території має уточнювати положення генерального плану та не повинен йому суперечити. Відповідно, під час розгляду справи суди попередніх інстанцій мали обов`язок дослідити відповідну частину Генерального плану з детальним планом для вирішення питання їх відповідності.

19. При цьому варто було врахувати вимоги ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території», затверджений наказом від 12.03.2012 №107 Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, згідно яких детальний план, проект внесення змін до детального плану містять графічні і текстові матеріали, склад яких наведено у розділах 5-6 цих Норм.

Згідно розділу 5 Норм до складу графічної частини детального плану входить: Схема розташування території у планувальній структурі населеного пункту (району); План існуючого використання території; Опорний план; Схема планувальних обмежень; Проектний план; План червоних ліній; Схема організації руху транспорту і пішоходів; Схема інженерної підготовки території та вертикального планування; Схема інженерних мереж, споруд і використання підземного простору; Креслення поперечних профілів вулиць; Схема інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони).

Згідно розділу 6 Норм текстові матеріали детального плану відповідають графічним матеріалам та формують у вигляді пояснювальної записки, яка включає розділи: Перелік матеріалів детального плану території (склад проекту); Стислий опис природних, соціально-економічних і містобудівних умов; Стисла історична довідка (за потреби); Оцінка існуючої ситуації: стану навколишнього середовища, використання території, характеристика (за видами, поверховістю, технічним станом) будівель, об`єктів культурної спадщини, земель історико-культурного призначення, інженерного обладнання, транспорту, озеленення і благоустрою, планувальних обмежень; Розподіл територій за функціональним використанням, розміщення забудови на вільних територіях та за рахунок реконструкції, структура забудови, яка пропонується (поверховість, щільність); Характеристика видів використання території (житлова, виробнича, рекреаційна, курортна, оздоровча, природоохоронна тощо); Пропозиції щодо встановлення режиму забудови територій, передбачених для перспективної містобудівної діяльності, в т.ч. для розміщення об`єктів соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, охорони та збереження культурної спадщини; Переважні, супутні і допустимі види використання територій, містобудівні умови та обмеження (уточнення); Основні принципи планувально-просторової організації території; Житловий фонд та розселення; Система обслуговування населення, розміщення основних об`єктів обслуговування; Вулично-дорожня мережа, транспортне обслуговування, організація руху транспорту і пішоходів та велосипедних доріжок, розміщення гаражів і автостоянок; Інженерне забезпечення, розміщення інженерних мереж, споруд; Інженерна підготовка та інженерний захист території, використання підземного простору; Комплексний благоустрій та озеленення території; Містобудівні заходи щодо поліпшення стану навколишнього середовища; Заходи щодо реалізації детального плану на етап від 3 років до 7 років; Перелік вихідних даних (додаток Б); Техніко-економічні показники, у т.ч. прогнозні показники відповідно до етапів реалізації генерального плану (додаток В); Матеріали проведених досліджень та проектних робіт, виконаних спеціалізованими організаціями (за наявності); До примірників пояснювальної записки, що надаються замовнику, додаються ксерокопії рішень органів місцевого самоврядування, завдання на розроблення детального плану та вихідних даних. До архівного примірника пояснювальної записки додаються оригінали зазначених документів.

20. Вчиненню судом таких дій передує обов`язок учасників справи надати суду докази. При цьому частиною третьою статті 77 КАС України встановлено, що суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи. З матеріалів справи слідує, що на виконання вимог частини першої статті 80 КАС України позивачем подано до суду першої інстанції клопотання про витребування і дослідження у судовому засіданні детального плану території, затвердженого оскарженим рішенням відповідача (т.5 а.с.23-24). Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.06.2019 клопотання задоволено, витребувано матеріали детального плану в строк до 28.06.2019 (т. 5 а. с. 56).

21. Матеріали справи не містять доказів виконання Департаментом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) ухвали суду від 12.06.2019 про витребування доказів. Документи детального плану в матеріалах справи відсутні. Проте, 17.09.2019 суд першої інстанції постановив ухвалу про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду. Не витребовувалися зазначені матеріали справи і судом апеляційної інстанції під час розгляду апеляційних скарг.

22. За таких обставин, суди попередніх інстанцій прийшли до передчасного висновку про відповідність детального плану території, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012, Генеральному плану міста Києва, оскільки не дослідили їх. На користь такого висновку свідчить також аналіз мотивувальних частин рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2020 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2020, де зазначено про дослідження судом першої інстанції лише оскарженого рішення відповідача, проте, у порушення вимог частини четвертої статті 246 КАС України, не зазначено обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини, а саме з посиланням на матеріали детального плану території. Крім того, судом касаційної інстанції наголошується на тому, що матеріали цієї адміністративної справи не містять матеріалів детального плану території в обсязі, встановленому ДБН Б.1.1-14:2012 Склад та зміст детального плану території.

23. Суд касаційної інстанції також зазначає, що матеріали адміністративної справи містять документи, подані третьою особою ОСОБА_1 до суду 17.09.2019, які, як зазначила ця особа, є частиною матеріалів детального плану, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012 (т.6 а.с.7-189). Проте, зазначені документи не покладені в основу оскаржених судових рішень, про що свідчить їх мотивувальна частина.

24. За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

25. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

26. Тому суди попередніх інстанцій на виконання вказаних норм права повинні були надати оцінку також доводам третіх осіб, які брали участь у справі, щодо порушення порядку підготовки та прийняття оскарженого рішення Київської міської ради, а також невідповідності детального плану положенням Генерального плану міста Києва.

27. Зокрема, третя особа ОСОБА_1 наводила доводи щодо порушення під час прийняття оскарженого рішення порядку його прийняття. Зазначала, що рішенням Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 у його редакції згідно рішення від 12.02.2015 №64/929 було передбачено розробку ДПТ на площі 173 га. Проте, завдання на розробку ДПТ стосувалось площі 215 га. Частина графічних матеріалів розроблена для площі 240 га, у той час як текстова частина проекту стосується площі 387,29 га. Затверджено ж ДПТ на площі 199 га. Також, вказана третя особа зазначала, що частина проектних рішень затверджена за межами ДПТ. Відтак, на переконання учасника справи ДПТ, розроблений у повній невідповідності до рішення Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 у його редакції згідно рішення від 12.02.2015 №64/929.

Також, ОСОБА_1 вказувала на порушення Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, зареєстроване в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за №1468/20206 в частині організації розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї. Зокрема зазначала, що оскарженим рішенням відповідача одночасно вирішувалось питання не тільки затвердження ДПТ, але й питання щодо внесення змін до рішення Київської міської ради 13.11.2013 №518/10006 у його редакції згідно рішення від 12.02.2015 №64/929 в частині зміни площі розробки ДПТ з 173 га на 199 га. Проте, рішення про зміну площі розробки ДПТ, яке на переконання третьої особи є частиною містобудівної документації, не проходило стадій його оприлюднення, узгодження, громадських слухань, розгляду постійною комісією ради.

Зазначала і про порушення оскарженим рішенням державних будівельних, державних санітарних норм, а також неврахування статусу природно-заповідного фонду парку «Нивки». Вказувала на те, що текст проекту ДПТ, який виносився на голосування не відповідає тексту проекту, який було оприлюднено.

Також, ОСОБА_1 посилалась на Аналіз відповідності проектних рішень ДПТ чинному Генеральному плану міста Києва КО «Інститут Генерального плану м. Києва», у якому вказано на те, що виявлено 55 земельних ділянок загальною площею 37,5 га (16% від загальної площі ДПТ), функціональне призначення яких не відповідає чинному Генеральному плану міста Києва і зазначала, що вказане суперечить нормам статті 19 Закону №3038-VI.

28. Аналогічні за змістом доводи наводив і третя особа - ОСОБА_15 , а додатково вказував на порушення процедури прийняття оскарженого рішення відповідача. Зокрема, зазначив, що згідно Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290 замовником при розробленні ДПТ є виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Проте, у спірних правовідносинах замовником виступив Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який відповідних повноважень не має.

Також зазначена третя особа вказувала, що всупереч нормам ДБН Б.1.1-14:2012 Склад та зміст детального плану території, затверджений наказом від 12.03.2012 №107 Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України затверджений оскарженим рішенням ДПТ не містить обов`язкових розділів «Комплексний благоустрій та озеленення території» та «Містобудівні умови і обмеження».

29. Позивач, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, також зазначав, що його доводи з приводу невідповідності детального плану території вимогам Генерального плану мміста Києва підтверджені висновком Державного підприємства «Державний проектний інститут містобудування «Міськбудпроект» (м. Полтава), який наданий до справи.

30. Проте, наведеним у пунктах 27-29 цієї постанови доводам суди попередніх інстанцій будь якої оцінки не дали, зазначені докази не дослідили та не ухвалили рішення про їх належність і допустимість щодо предмета спору. Суд апеляційної інстанції лише обмежився посиланням на норми частини другої статті 9 КАС України про розгляд справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог та вказав, що треті особи ОСОБА_1 та ОСОБА_15 не можуть обґрунтовувати свої доводи у ширшому обсязі ніж позивач.

31. Суд касаційної інстанції вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим. Частиною другою статті 9 КАС України встановлено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Застосування першого речення вказаної норми без взаємозв`язку з другим реченням є неправильним, оскільки суперечить принципу диспозитивності в адміністративному процесі. Вказаний принцип під час судового захисту в спорах щодо публічно-правових відносин має своє специфічне змістове наповнення, пов`язане з активною участю суду в процесі розгляду адміністративних справ. Тому адміністративний суд може та зобов`язаний в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо спосіб захисту, який обрав позивач, є недостатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів.

32. Більше того, у спорах щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень суди зобов`язані перевірити, чи такі рішення прийняті: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відповідно у цій справі, де предметом спору є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту, суди мають здійснити його повну перевірку на предмет дотримання вимог законодавства як на стадії підготовки, так і на стадії прийняття такого акту, а також на відповідність його нормам законодавства у сфері регулювання містобудівної діяльності. Доводи третіх осіб, зазначені вище, стосуються вказаних аспектів і відносяться до предмета спору, а тому не виходять за межі позовних вимог, про що помилково зазначив суд апеляційної інстанції.

33. Отже, Верховний Суд уважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини справи щодо предмету спору, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про законність та відповідність правовим актам вищої юридичної сили рішення Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012.

34. За наведених обставин, суди попередніх інстанцій внаслідок вказаних порушень норм КАС України, не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного її вирішення, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України, є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 327, 343, 349, 353 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року по справі №826/3497/18 - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя: В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін