Справа № 620/342/22
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2022-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/342/22 Суддя першої інстанції: Соломко І.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської міської ради (далі - Відповідач, Чернігівська міськрада) про:

- визнання протиправною бездіяльності Чернігівської міськради щодо неприйняття рішення з питання розгляду по суті клопотання (заяви) ОСОБА_1 , зареєстрованого 08.10.2021 за №С-6935-1-09, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);

- зобов`язання Чернігівської міськради розглянути по суті клопотання (заяву) ОСОБА_1 , зареєстроване 08.10.2021 за №С-6935-1-09, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та прийняти відповідне рішення.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.06.2022 у задоволенні позову відмовлено. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність належить до виключних повноважень Чернігівської міськради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Відтак, за висновками суду, отримавши заяву Позивача Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради (далі - Управління) зобов`язано було підготовити відповідний проєкт рішення та передати його на пленарне засідання ради. Разом з тим, оскільки Управління не передало проєкт рішення за заявою ОСОБА_1 на пленарне засідання Чернігівської міськради, то і відсутня протиправна бездіяльність з боку останньої з її розгляду, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог як про визнання такої бездіяльності протиправною, так і про зобов`язання Відповідача розглянути по суті клопотання (заяву) Позивача та прийняти відповідне рішення з огляду на похідний характер останньої.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, Відповідачем в порушення ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України не було вчинено дій щодо винесення на розгляд сесії клопотання Позивача, по-друге, Чернігівською міськрадою не було прийнято рішення щодо спірного питання, по-третє, ОСОБА_1 не звертався із заявою до Управління, яке є самостійною юридичною особою, а звернення було направлено саме до Чернігівської міськради, по-четверте, з посиланням на висновки Верховного Суду у справах №826/6598/17 та №461/4544/18 наголошує, що норми Земельного кодексу України не пов`язують вирішення місцевою радою питання про прийняття рішення із фактом проходження його проєкту в органах та підрозділах місцевої ради.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2022 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції, які надійшли до Шостого апеляційного адміністративного суду 01.11.2022.

Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2022 призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 20.09.2021 звернувся до Чернігівського міськради із заявою, в якій просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером :02:046:6809), для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (а.с. 17, 45). Указана заява зареєстрована 08.10.2021 Виконавчим комітетом Чернігівської міської ради за №С-6935-1-09.

До зазначеної заяви Позивачем було надано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки - викопіювання з Публічної кадастрової карти України, копію паспорта громадянина України, копію картки податника податків, копію довідки про реєстрацію місця проживання особи, копію посвідчення учасника бойових дій (а.с. 18-23).

Із змісту листа Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради від 21.10.2021 № 7587/2-08 вбачається, що рішенням Чернігівської міськради від 04.02.2008 «Про передачу земельних ділянок у власність громадянам, для ведення особистого селянського господарства, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення садівництва, індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів» (п. 1.133) земельну ділянку по АДРЕСА_2 , площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) передано у власність громадян. Також зазначено, що станом на сьогоднішній день актуальна інформація щодо власників (користувачів) земельної ділянки по АДРЕСА_2 , в Управлінні відсутня, а тому відсутні підстави для розгляду питання, зазначеного у заяві ОСОБА_1 (а.с. 13, 49).

Судом першої інстанції поряд з іншим встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради двадцять четвертої сесії п`ятого скликання від 04.08.2008 земельна ділянка по АДРЕСА_3 площею 0,1000 га передана у власність ОСОБА_2 (а.с. 50).

Крім того, рішенням Чернігівської міської ради тридцять третьої сесії шостого скликання від 30.09.2013 АДРЕСА_1 перейменовано на АДРЕСА_1 (а.с. 51).

У свою чергу, Чернігівським окружним адміністративним судом встановлено, що жодного рішення Чернігівською міською радою щодо заяви ОСОБА_1 , зареєстрованої 08.10.2021 за №С-6935-1-09, прийнято не було.

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. 118 Земельного кодексу України, ст. ст. 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», суд першої інстанції прийшов до висновку, що оскільки Управління не передало проєкт рішення по заяві ОСОБА_1 на пленарне засідання Чернігівської міської ради, то і відсутня протиправна бездіяльність з боку Відповідача, а відтак і відсутні підстави для зобов`язання останнього вчиняти певні дії.

Однак з таким висновком суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Приписи ч. 2 ст. 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно ч. ч. 3-4 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду цільового призначення.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями ст. 118 Земельного кодексу України.

Так, згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Положеннями ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Таким чином, статтею 118 ЗК України закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22.06.2022 у справі № 806/3000/17, від 18.06.2020 у справі №820/4552/17, від 22.09.2020 у справі №462/3546/17, від 27.07.2022 у справі № 580/707/21.

Виходячи з наведеного, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

У свою чергу, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

Як убачається з матеріалів справи, Позивач звернувся до Відповідача із відповідною заявою (клопотанням), за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення. Водночас, станом на момент апеляційного перегляду оскаржуваного рішення суду першої інстанції передбаченого ст. 118 ЗК України акту Чернігівською міськрадою прийнято не було.

Відсутність належним чином оформленого рішення Чернігівської міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 31.08.2022 у справі № 461/2461/17, від 14.12.2021 у справі №820/4432/17, від 22.09.2020 у справі №462/3546/17.

Висновок суду першої інстанції про те, що оскільки Управління не передало проект рішення по заяві (клопотанню) ОСОБА_1 на пленарне засідання Чернігівської міськради свідчить й про відсутність протиправної бездіяльності з боку останньої, судовою колегією оцінюється критично, оскільки, як вже було неодноразово підкреслено вище, виключно прийняття органом місцевого самоврядування одного з передбачених ст. 118 ЗК України рішень є підставою для висновку про забезпечення Відповідачем розгляду відповідного клопотання.

До того ж Верховний Суд у постановах від 09.06.2021 у справі № 826/6598/17 та від 22.12.2020 у справі №461/4544/18 прийшов до висновку, що норми Земельного кодексу України не пов`язують вирішення місцевою радою питання про прийняття такого рішення із фактом проходження його проєкту в органах та підрозділах місцевої ради.

Суд першої не взяв до уваги зазначені вище висновки Верховного Суду щодо застосування ст. 118 ЗК України; не врахував тієї обставини, що відсутність рішення Відповідача про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу Позивачу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи свідчить про те, що суб`єкт владних повноважень допустив протиправну бездіяльність.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується доводами Апелянта про обґрунтованість заявлених позовних вимог саме до Чернігівської міськради, оскільки остання діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, що свідчить про допущення Відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності щодо нерозгляду поданої Позивачем заяви, зареєстрованої 08.10.2021 за №С-6935-1-09.

Крім того, за правилами п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

За таких обставин належним способом захисту прав Позивача є зобов`язання Чернігівської міськради розглянути по суті клопотання (заяву) ОСОБА_1 , зареєстроване 08.10.2021 за №С-6935-1-09, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та прийняти відповідне рішення.

Поряд з цим не підлягають оцінці по суті у межах площини спірних правовідносин аргументи Чернігівської міськради про те, що бажана до отримання ОСОБА_1 у власність земельна ділянка перебуває у власності іншої особи, позаяк такі обставини можуть бути предметом судової перевірки виключно у випадку прийняття органом місцевого самоврядування рішення щодо поданої фізичною особою заяви (клопотання).

У розрізі наведеного колегія суддів зауважує, що виходячи з норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність земельних ділянок, вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов до неправильного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки суб`єктом владних повноважень допущено протиправну бездіяльність щодо не забезпечення розгляду поданої фізичною особою заяви у визначений ст. 118 Земельного кодексу України спосіб. Наведені вище обставини є підставою для скасування судового рішення та прийняття нового про задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу - задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати із прийняттям нового про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради (14000, м. Чернігів, вул. Магістрацька 7, ) щодо неприйняття рішення з питання розгляду по суті клопотання (заяви) ОСОБА_1 ( АДРЕСА_4 , РНОКПП НОМЕР_1 ), зареєстрованого 08 жовтня 2021 року за №С-6935-1-09, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Зобов`язати Чернігівську міську раду (14000, м. Чернігів, вул. Магістрацька 7, ) розглянути по суті клопотання (заяву) ОСОБА_1 ( АДРЕСА_4 , РНОКПП НОМЕР_1 ), зареєстроване 08 жовтня 2021 року за №С-6935-1-09, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), та прийняти відповідне рішення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Н.П. Бужак

М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено 23 листопада 2022 року.