Справа № 640/7228/20
Суддя: Черпіцька Людмила Тимофіївна
Дата ухвалення: 2022-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/7228/20 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого суддіЧерпіцької Л.Т.,
суддівГлущенко Я.Б., Пилипенко О.Є.,

за участі секретаря: Висоцького А.М.,

представника позивача: Гора Р.М.,

представника відповідача

та третьої особи - Міністерства юстиції України: Пуленець А.С.,

третьої особи - Тренінговий центр прокурорів України: Амбарцумян К.М.,

третьої особи - Офіс Генерального прокурора: Конакова В.О.,

третя особа - Міністерство фінансів України: Гавриляко О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від "23" червня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Президент України, Офіс Генерального прокурора, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України про визнання протиправною та скасування постанови ,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом,у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України №175 від 03.03.2020 "Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 03 березня 2020 року № 175 прийнята з порушенням діючого законодавства та всупереч Регламенту Кабінету Міністрів України, є протиправною та нечинною.

Так, позивач звернув увагу, що відповідач прийняв оскаржувану постанову з порушенням Регламенту Кабінету Міністрів України, а саме: (а) без обов`язкового погодження з Міністерством фінансів України, Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством соціальної політики України, Фондом державного майна України, Науковим комітетом Національної ради України з питань розвитку науки і технологій; (б) без отримання висновку Секретаріату КМ України; (в) без розгляду на урядовому комітеті; (г) без попереднього внесення до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів України; питання про ліквідацію Академії вирішено без скасування постанови КМ України від 25 жовтня 2002 року № 1582, якою утворено Національну академію прокуратури України; Академії було присвоєно статус «національної», а тому позивач вважає, що ліквідація Академії може відбутись тільки внаслідок позбавлення її цього статусу Президентом України.

Також позивач наголосив, що оскаржуваною постановою затверджено перелік платних послуг, що можуть надаватись Тренінговим центром прокурорів України, що суперечить вимогам Закону України «Про прокуратуру», який не передбачає можливість надання таких послуг.

Крім того, у додатку 2 до постанови Кабінету Міністрів України № 175 всупереч частині шостій статті 86 Закону України «Про прокуратуру» відсутні викладацькі посади та посади наукових працівників; повноваженнями з вжиття заходів з ліквідації Академії наділено Офіс Генерального прокурора, що суперечить приписам частини другої статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, згідно з якою суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що звертаючись з цим позовом позивач діяв як суб`єкт владних повноважень - посадова особа державного органу, а саме: ректор Національної академії прокуратури України, при цьому спори між суб`єктами владних повноважень можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства виключно з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, що в цьому випадку судом не встановлено, тому наявні підстави для закриття провадження у справі.

10 серпня 2021 року постановою Шостого апеляційного адміністративного суду скасовано ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року та ухвалено нову постанову, якою провадження у справі закрито. Роз`яснено позивачу, що даний спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що приймаючи спірну постанову про ліквідацію Національної академії прокуратури України, Кабінет Міністрів України діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи публічного права, а тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) юридичної особи щодо припинення діяльності Закладу.

Постановою Верховного Суду від 18 жовтня 2022 року в цій справі постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року скасовано. Справу №640/7228/20 направлено до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, що спрямоване на реалізацію його владних управлінських функцій, застосування якого впливає та зачіпає права чи інтереси ОСОБА_1 при здійсненні останнім діяльності ректора Національної академії прокуратури України, яка пов`язана з проходження публічної служби, а тому цей спір не є трудовим, а направлення справи до суду загальної юрисдикції не сприятиме поновленню прав ОСОБА_1 та інших працівників Національної академії прокуратури України, оскільки до компетенції місцевих судів загальної юрисдикції не належить надання оцінки дотримання процедури ухвалення постанови Кабінетом Міністрів України, її правомірність та наявність чи відсутність підстав для її скасування. У зв`язку з чим, колегія суддів дійшла висновку, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справа №640/7228/20 передана судді - доповідачу - Черпіцькій Л.Т., судді Пилипенко Я.М., Собків Я.М.

У апеляційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 23 червня 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, скаржник зазначає, що при зверненні до суду з даним позовом позивач не здійснював публічно-владні управлінські функції. Насамперед, позовні вимоги обґрунтовані порушенням трудових прав позивача та трудових прав працівників Національної академії прокуратури України, внаслідок прийняття спірної постанови, що стало підставою для створення ліквідаційної комісії та переведення позивача на простій з суттєвим обмеженням заробітної плати та перспективою подальшого звільнення з установи.

Крім того, скаржник у письмових поясненнях, поданих до суду апеляційної інстанції 14.11.2022, єдиним законним та ефективним способом захисту порушених його прав та прав працівників НАПУ й Академії є визнання протиправною та скасування спірної постанови КМ України.

Міністерство фінансів України подало відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначило, що даний спір не є компетенційним, натомість позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому він є підзвітний та підпорядкований, при цьому положення законодавства не закріплюють права ректора Національної академії прокуратури України на звернення до суду з позовними вимогами про скасування постанови Кабінету Міністрів України №175 від 03.03.2020.

Тренінговий центр прокурорів України також подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що даний спір носить приватноправовий характер, оскільки обумовлений загрозою порушенням трудових прав позивача, який не є суб`єктом владних повноважень та не перебуває на публічній службі, отже даний спір підсудний судам цивільної юрисдикції, що виключає можливість розгляду даної справи в порядку адміністративного судочинства.

Також Тренінговий центр прокурорів України у поясненнях у справі, поданих до суду апеляційної інстанції 15.11.2022, зазначив, що цей спір належить розглядати у порядку господарського судочинства.

Офіс Генерального прокурора у своєму відзиві на апеляційну скаргу посилався на відсутність порушення прав позивача в результаті прийняття спірної постанови Кабінету Міністрів України, а захист трудових право позивача має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.

Кабінет Міністрів України та Міністерство юстиції України подали спільний відзив на апеляційну скаргу, в якому стверджували, що позивач є посадовою особою, що представляє інтереси Національної академії прокуратури України та є підзвітний і підпорядкований суб`єкту владних повноважень, рішення якого він оскаржує, при цьому ним не підтверджено порушення його прав та охоронюваних законом інтересів в межах спірних правовідносин.

Інші учасники справи відзиви на апеляційну скаргу не подали. Будь-які їх письмові пояснення щодо наявності підстав для закриття провадження у даній справі матеріали не містять.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Частиною першою-четвертою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

У пунктах 1, 2 та 3 частини першої статті 4 КАС України визначено, що: адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ; адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За правилами пункту 5 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною першою статті 238 КАС України визначені підстави для закриття провадження у справі, відповідно до якої суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Вирішуючи цей спір, суд першої інстанції виходив з того, що такий не є публічно-правовим.

Закриваючи провадження у справі, суд дійшов висновку, що, звертаючись з цим позовом, позивач діяв як суб`єкт владних повноважень - посадова особа державного органу, а саме: ректор Національної академії прокуратури України, при цьому спори між суб`єктами владних повноважень можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства виключно з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, що в цьому випадку судом не встановлено.

Вирішуючи питання щодо законних підстав для закриття провадження у справі, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Колегія суддів уважає за необхідне зазначити, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах, характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Судом першої інстанції установлено, що Національна академія прокуратури України при Генеральній прокуратурі України була утворена постановою Кабінету Міністрів України від 25.10.2002 №1582 та саме Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління і має право приймати рішення про її ліквідацію.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2020 року № 175 «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» Національну академію прокуратури України ліквідовано.

В оскаржуваній постанові Кабінету Міністрів України зазначено, що за пропозицією Генерального прокурора заходи з ліквідації Академії здійснюються Офісом Генерального прокурора. На базі Національної академії прокуратури України створюється Тренінговий центр прокурорів України. Затверджується перелік платних послуг, які можуть надаватися Тренінговим центром прокурорів України та його регіональними відділеннями. Внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року № 329 «Деякі питання матеріального забезпечення працівників Національної школи суддів України та Національної академії прокуратури України».

Позивач звернувся з даним позовом до суду, вважаючи, що постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 03 березня 2020 року № 175 прийнята з порушенням діючого законодавства та всупереч Регламенту Кабінету Міністрів України, є протиправною, що обумовлює звернення до суду з вказаним позовом за захистом своїх законних прав та інтересів.

Відповідно до положень Статуту Національної академії прокуратури України, затвердженого Рішенням Ради прокурорів України від 01.11.2017 № 49, Академія є державною установою зі спеціальним статусом, що здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації прокурорів. Академія функціонує при Генеральній прокуратурі України.

Колегія суддів зауважує, що Національна академія прокуратури України належить до юридичних осіб публічного права, що відповідає висновку, викладеному у постанові Верховного Суду від 04 червня 2021 року у справі 640/15027/20.

Так, у постанові Верховного Суду від 04 червня 2021 року у справі 640/15027/20 зазначено, що «…Національна академія прокуратури України є юридичною особою, що діє на підставі законодавства України та статуту, який затверджується Радою прокурорів України. Національна академія прокуратури України функціонує при Генеральній прокуратурі України.

До внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII Законом України № 113-IX від 19.09.2019 стаття 80 Закону України «Про прокуратуру» передбачала, що Національна академія прокуратури України є державною установою із спеціальним статусом, що здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора, підвищення кваліфікації прокурорів.

На Національну академію прокуратури України не поширюється законодавство про вищу освіту.

Для забезпечення спеціальної підготовки кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації прокурорів до Національної академії прокуратури України можуть відряджатися прокурори.

Національна академія прокуратури України є юридичною особою, що діє на підставі законодавства України та статуту, який затверджується Радою прокурорів України.

Національна академія прокуратури України функціонує при Генеральній прокуратурі України.

Згідно положень Статуту Національної академії прокуратури України, затвердженого Рішенням Ради прокурорів України від 01.11.2017 № 49, Академія є державною установою зі спеціальним статусом, що здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації прокурорів. Академія функціонує при Генеральній прокуратурі України…»

«…Спір, який виник між сторонами спрямований саме на захист публічно-правових відносин. Такий спір стосується трудових відносин, пов`язаних з проходженням публічної служби, що унеможливлює його розгляд у порядку цивільного судочинства.…»

При цьому, суд першої інстанції наголосив, що відповідно до підпунктів 5.2, 5.3 статуту Національної академії прокуратури України, затвердженого Радою прокурорів України від 01.11.2017, ректор, перший проректор та проректори Академії призначаються Генеральним прокурором України, з ректором Генеральним прокурором укладається контракт строком до трьох років, який може бути продовжено.

Водночас, позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до законодавства він підзвітний і підпорядкований.

У силу частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Національна академія прокуратури України при Генеральній прокуратурі України була утворена постановою Кабінету Міністрів України від 25.10.2002 №1582 та саме Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління і має право приймати рішення про її ліквідацію.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, яке спрямоване на реалізацію його владних управлінських функцій, застосування якого впливає та зачіпає права чи інтереси ОСОБА_1 при здійсненні останнім діяльності ректора Національної академії прокуратури України, яка пов`язана з проходження публічної служби, а тому вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

За наведених обставини, колегія суддів вважає, що ухвала про закриття провадження у справі прийнята з порушенням норм процесуального права, а саме: пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

За змістом ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що оскільки судом першої інстанції порушено норми процесуального права, вказане призвело до неправильного вирішення справи, що є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від "23" червня 2021 р. скасувати, , а справу направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду міста Києва

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено та підписано "23" листопада 2022 р.

Головуючий суддяЛ.Т. Черпіцька
СуддіЯ.Б. Глущенко О.Є. Пилипенко