Справа № 380/8445/22
Суддя: Судова-Хомюк Наталія Михайлівна
Дата ухвалення: 2022-11-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 380/8445/22 пров. № А/857/13418/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.

суддів Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Ради суддів України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2022 року у справі №380/8445/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ради суддів України про визнання дії та бездіяльності протиправними,-

суддя в 1-й інстанції Сидор Н.Т.,

час ухвалення рішення не зазначено,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складання повного тексту рішення не зазначено,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Ради суддів України (далі апелянт, відповідач), в якій просив:

- визнати протиправною відмову Ради суддів України від 08.06.2022 у задоволенні його запиту на інформацію від 29.05.2022;

- зобов`язати Раду суддів України негайно (в порядку ч. 1 ст. 371, п. 1 ч. 1 ст. 263 КАС України) надати запитувані документи, а саме перелік кандидатів, які на день надання відповіді подали свої кандидатури на посади суддів Конституційного Суду України відповідно до оголошення Ради Суддів України від 28.01.2022 №1 та електронні копії документів, поданих цими кандидатами.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що відповідач незаконно відмовив йому у задоволенні його запиту на публічну інформацію з порушенням вимог статей 20, 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому такі дії відповідача є незаконною та необґрунтованою відмовою у задоволенні запиту на інформацію, що є порушенням його права на доступ до публічної інформації. Також, позивач зазначає, що відповідач такими діями блокує громадський аналіз кандидатів до Конституційного Суду України, а отже позбавляє суспільство можливості ефективного контролю процесу призначення суддів Конституційного Суду України та створює небезпечний прецедент, коли прикриваючись воєнним станом суб`єкти владних повноважень при відсутності реальних причин для відмови зможуть приховувати суспільно значущу інформацію.

Позивач вказував, що рішення про відмову в задоволенні запиту на інформацію є протиправним та порушує його право доступу до публічної інформації таким: 1) рішення відповідача про відмову в задоволенні запиту на інформацію є незаконним через відсутність підстав для такої відмови, а саме: розпорядник володіє і зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; запитувана ним інформація не належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»; оприлюднення інформації розпорядником не звільняє його від обов`язку надати публічну інформацію на запит; щодо не зазначення у запиті мети отримання запитуваної інформації, спосіб її поширення та коло осіб, яким цю інформацію планується поширити, то такої вимоги до запиту про доступ до публічної інформації у законодавстві немає; 2) відповідач порушив свій обов`язок надати відповідь на запит у встановлені Законом строки; 3) рішення відповідача про відмову у задоволенні запиту є незаконним через відсутність обов`язкового елементу у такій відмові (порядок оскарження такої відмови).

Крім того, позивач наголошує, що запитувана інформація є предметом значного суспільного інтересу, а метою її отримання є ефективна реалізація суспільного контролю за ключовими процесами у державі та його права на свободу вираження поглядів.

Позивач вважав, що такі дії відповідача є неправомірною відмовою у наданні інформації на запит та порушують його конституційне право на доступ до публічної інформації, що передбачене Законом.

Вказане зумовило звернення до суду з відповідним позовом.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 19.08.2022 адміністративний позов задоволено повністю; визнано протиправною відмову Ради суддів України від 08.06.2022 у задоволенні запиту ОСОБА_1 на інформацію від 29.05.2022; зобов`язано Раду суддів України надати ОСОБА_1 запитувані документи згідно його запиту від 29.05.2022, а саме перелік кандидатів, які на день надання відповіді подали свої кандидатури на посади суддів Конституційного Суду України відповідно до оголошення Ради суддів України від 28.01.2022 №1 та електронні копії документів, поданих цими кандидатами; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Ради суддів України на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 793,92 грн.

Не погодившись із прийнятим рішенням Рада суддів України оскаржила його в апеляційному порядку (апеляційна скарга надійшла засобами електронного зв`язку 15.09.2022 та засобами поштового зв`язку 22.09.2022), просила апеляційну скаргу задовольнити у повному обсязі, а саме скасувати рішення Львівського оружного адміністративного суду від 19.08.2022 у справі №380/8445/22 та у задоволенні позову відмовити повністю; якщо суд не вбачатиме підстав для відмови у задоволенні позову застосувати імперативну норму п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України та закрити провадження у справі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм процесуального права, неправильним застосуванням норм матеріального права та неповним з`ясуванням обставин справи.

Апелянт, з огляду на рішення Ради суддів України №11 від 25.03.2022 (про обмеження публічної інформації щодо діяльності органів державної влади, їхніх працівників, в тому числі щодо судів та органів системи правосуддя через військову агресію російської держави проти України) та лист Ради суддів України від 28.04.2022 №9рс-126/2022 (щодо застосування інструменту у задоволенні запитів на публічну інформацію залежно від характеру запитуваної інформації та неможливість застосування такого інструменту у всіх без винятку випадках), звернув увагу позивачу, що у запиті не вказано мети отримання запитуваної інформації, спосіб її поширення та коло осіб, яким цю інформацію планується поширити.

З огляду на триваючу війну відсутність таких даних у запиті та їх не зазначення не дало можливості обґрунтовано встановити чи є у даному випадку інтерес позивача на отримання інформації правомірним, чи настане шкода внаслідок розголошення інформації та чи переважатиме завдана шкода внаслідок розповсюдження інформація суспільний інтерес від її отримання. З позиції апелянта, не зазначення мети отримання запитуваної інформації, способу її поширення та кола осіб, яким цю інформацію планується поширити, є підставою для відмови у наданні запитуваної інформації.

Рада суддів України вказала, що на виконання вимог Закону України «Про Конституційний Суд України» на офіційному сайті опубліковано та знеособлено документи кандидатів на посаду суддів Конституційного Суду України (виключно мотиваційні листи та автобіографії), а оприлюднення інших документів законом не передбачено.

У своєму запиті позивач просив надати документи, які Радою суддів України на момент надходження запиту не створювалися і створення яких взагалі не передбачено жодними нормативними документами. Запитувані позивачем документи містили велику кількість персональних даних, які відносяться до «чутливої інформації» та підлягали знеособленню. Таке знеособлення мало здійснюватися виключно з метою надання необхідної інформації делегатам з`їзду і виключно щодо осіб, які отримують позитивну рекомендацію на посаду судді Конституційного Суду України від Ради суддів України. Враховуючи обсяг поданих кандидатами документів та кількість кандидатів до Конституційного Суду України, здійснювати знеособлення персональних даних виключно задля задоволення запитів позивача було недоцільним. Більше того, це вимагало проведення змістовного аналізу та певних інтелектуальних зусиль, що було самостійною підставою для відмови у задоволенні запитів.

Вважає відмову у наданні інформації на запит позивача правомірною, оскільки позивачем не зазначено мети отримання запитуваної інформації, способу її поширення та коло осіб, яким цю інформацію планувалося поширити.

Також апелянт не погоджується із висновками суду першої інстанції стосовно строку для розгляду відповідного запиту, оскільки вважає, що його продовження є правом, а не обов`язком розпорядника інформації. Наведена у рішенні від 19.08.2022 практика Європейського суду з прав людини відображає усталений підхід до розгляду відповідної категорії справ, однак без врахування дії воєнного стану та ведення війни, а тому така практика не є релевантною.

Крім викладеного, апелянт вважає, що судом першої інстанції недостатньо мотивовано оцінку кожного аргументу наведеного учасниками справи щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову.

Зауважив також, що 16.06.2022 позивач звернувся з доповненнями до попереднього запиту та цього ж дня йому надано відповідь №9рс-135/22 та надіслано відповідні документи на електронну адресу позивача. Тобто позивачем визнано правомірність наданої відповіді під час військової агресії росії проти України та направлено доповнення до попередніх запитів. Апелянт вказує, що як наслідок (оскільки позивач доповнив свої запити) відповідачем надано вичерпну відповідь на запитувану позивачем інформацію щодо переліку кандидатів, які на день надання відповіді подали свої кандидатури на посади суддів Конституційного Суду України відповідно до оголошення Ради суддів України від 28.01.2022 №1 та направлено електронні копії документів, поданих цими кандидатами.

Також зазначено, що визнавши неправомірними дії відповідача суд першої інстанції не захистив жодних прав позивача, оскільки по суті зобов`язав надати документи, які вже були надані на момент розгляду справи, у зв`язку з цим у випадку відсутності підстав для задоволення апеляційної скарги, провадження у справі слід закрити на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Позивач надав до суду відзив на апеляційну скаргу від 11.10.2022 за вх.№64137.

Зауважив, що рішення Ради суддів України від 25.03.2022 та лист від 28.04.2022 мають лише рекомендаційний характер, а тому не можуть бути підставою для порушення законодавства про доступ до публічної інформації. Підстави для відмови у наданні інформації на запит, на які покликається відповідач стосовно мети збору інформації, способу її поширення, кола осіб, яким цю інформацію планується поширити, не узгоджується з нормами чинного законодавства, зокрема Закону України «Про доступ до публічної інформації». Ба більше, Раді суддів України відома діяльність позивача та діяльність громадських організацій, до яких позивач має відношення, а також як використовуватиметься відповідна інформація надалі.

Також підставою для відмови у наданні інформації за запитом про надання публічної інформації, з позиції позивача, може бути те, що «розпорядник не володіє і не зобов`язаний володіти», а не «створює і не зобов`язаний створювати» відповідну інформацію. Рада суддів України отримала запитувану інформацію в процесі виконання своїх обов`язків, а отже володіє нею.

Позивач також не погоджується із аргументацією відповідачем відмови у наданні інформації на запит необхідністю для знеособлення інформації значних інтелектуальних зусиль та проведення змістовного аналізу відповідної інформації.

Рішення суду першої інстанції вважає таким, що повністю відповідає вимогам процесуального законодавства.

ОСОБА_1 не погоджується із позицією відповідача, що подання позивачем додаткових запитів з доповненнями є визнанням правомірності відповіді від 08.06.2022.

Позивач також вважає, що підстав для закриття провадження у справі немає.

З позиції позивача, надання відповіді відповідачем на другий запит не може бути підставою для відмови у позові про неправомірність відмови на перший запит. Модель поведінки Ради суддів України, яку відповідач вважає такою, що максимально спрямована на захист інтересів позивача, взагалі не врахувала його законні інтереси.

Просив залишити апеляційну скаргу Ради суддів України без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Апеляційний розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 29.05.2022 ОСОБА_1 надіслав на електронну пошту Ради суддів України запит на доступ до публічної інформації щодо кандидатів до КСУ, у якому просив: надати перелік кандидатів, які на день надання відповіді подали свої кандидатури на посади суддів КСУ відповідно до оголошення; надати електронні копії документів, поданих цими кандидатами.

08.06.2022 позивач надіслав на електронну пошту Ради суддів України повторний запит на публічну інформацію, тотожного змісту запиту на публічну інформацію від 29.05.2022, в якому додатково зазначив про неодержання відповіді у встановлений законом строк, що й зумовило повторне звернення із запитом.

Рада суддів України на вказані вище запити листом від 08.06.2022 за №9рс-111/22 та №9рс-127/22 повідомила наступне :

«На Ваші запити, щодо надання переліку кандидатів та електронних копій документів поданих цими кандидатами на посади суддів Конституційного Суду України, повідомляю наступне.

25 березня 2022 року Радою суддів України прийнято рішення №11 щодо надання публічної інформації про діяльність органів державної влади, їхніх працівників, в тому числі про діяльність судів та установ системи правосуддя. Однією з основних підстав прийняття Радою суддів України вказаного рішення є військова агресія російської держави проти України, оскільки публічна інформація щодо діяльності органів державної влади, їхніх працівників, в тому числі щодо суддів та органів системи правосуддя може становити загрозу життю та здоров`ю, спричиняти злочини та бути загрозою національній безпеці, а тому, на переконання Ради суддів України, підлягає обмеженню в силу згаданих вимог закону.

Додатково, листом від 28 квітня 2022 за вих. №9рс-126/2022 Рада суддів України звернула увагу суддів України та установ в системі правосуддя щодо необхідності врахування деяких аспектів при опрацюванні інформаційних запитів. Зокрема, Радою суддів України звернуто увагу, що застосування інструменту відстрочки у задоволенні запиту залежить від характеру запитуваної інформації та не може застосовуватися у всіх без винятку випадках.

Крім того, Радою суддів України рекомендовано враховувати роз`яснення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо розгляду звернень та запитів громадян на публічну інформацію в умовах воєнного стану від 30 березня 2022 року.

З огляду на рішення Ради суддів України №11 від 25 березня 2022 року та лист Ради суддів України від 28 квітня 2022 за вих. №9рс-126/2022, звертаю вашу увагу на те, що у своєму запиті Ви не вказуєте мету отримання запитуваної інформації, спосіб її поширення та коло осіб, яким цю інформацію плануєте поширити.

При цьому пунктом 1 частини 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що обмеження доступу до публічної інформації здійснюється виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

З огляду на триваючу війну в України, відсутність цих даних у запиту та їх не зазначення не дає можливості обґрунтовано встановити, чи є в даному випадку ваш інтерес на отримання інформації правомірним, чи настане шкода внаслідок розголошення інформації та чи переважатиме завдана внаслідок розповсюдження інформація суспільний інтерес від її отримання.

З огляду на викладене, не зазначення мети отримання запитуваної інформації, способу її поширення та кола осіб, яким цю інформацію планується поширити, є підставою для відмови у наданні запитуваної інформації.

Одночасно звертаю вашу увагу, що на виконання Закону України «Про Конституційний Суд України» Радою суддів України будуть опубліковані на офіційному сайті знеособлені документи кандидатів на посаду Конституційного Суду України (мотиваційні листи та автобіографії). Оприлюднення інших документів згаданим Законом не передбачено (абз. 4 частини четвертої статті 12).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Однією з основних «ознак» публічної інформації є те, що вона повинна бути «готовою», тобто створеною на момент отримання запиту розпорядником. Закон України «Про доступ до публічної інформації» не регулює відносини зі створення інформації (надання витягів, довідок, пояснень, роз`яснень тощо). Розпорядник інформації зобов`язаний надати ту інформацію, яка вже існує і зафіксована на певному матеріальному носієві.

У пункті 1.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №10 від 29 вересня 2016 року також роз`яснено, що «не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Крім того, звертаю вашу увагу, що у вказаній постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України роз`яснено:

«Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «від ображеності та за документованості» і є публічною».

Не є створенням інформації, якщо для надання відповіді не потрібно залучати «значні інтелектуальні зусилля», проводити «змістовний аналіз».

Змістовним аналізом може бути надання висновку щодо певного документа, аналіз чи узагальнення, надання висновку щодо співвідношення його частини, здійснення нових розрахунків тощо.

Аналітичною обробкою може вважатись опис чи переказ повного змісту документа, певного відео, аудіо чи фото, що полягає у перенесенні інформації на новий матеріальний носій. Тобто йдеться не просто про копіювання інформації, в про її створення у новому форматі, що потребує змістовного аналізу.

Так, у своєму запиті Ви просите надати документи, які Радою суддів України наразі не створювалися і створення яких взагалі не передбачено жодними нормативними документами.

Запитувані вами документи містять велику кількість персональних даних, які відносяться до «чутливої інформації».

На виконання закону України «Про захист персональних даних» вони підлягають знеособленню.

Таке знеособлення буде здійснюватися з метою надання необхідної інформації делегатам з`їзду і виключно щодо осіб, які отримають рекомендацію на посаду судді Конституційного Суду від Ради суддів України.

Враховуючи обсяг поданих кандидатами документів та кількість кандидатів до Конституційного Суду України, здійснювати знеособлення персональних даних виключно задля ваших запитів є недоцільним. Більше того це вимагатиме проведення змістовного аналізу та певних інтелектуальних зусиль, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні ваших запитів.».

Не погоджуючись із такою відповіддю на його запит на доступ до публічної інформації, ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції з`ясував, що вимоги щодо форми та змісту запиту на отримання публічної інформації були дотримані позивачем, запит належним чином оформлений, направлений та отриманий відповідачем.

Із змісту самого запиту судом першої інстанції встановлено, що запитувана позивачем інформація є публічною інформацією в силу припису ч. 1 ст. 1 Закону №2939-VI, що відповідачем, який є розпорядником такої інформації, не заперечувалося.

З позиції суду першої інстанції, право звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів не може бути обмежене за умови введення воєнного стану.

Також Закон України «Про доступ до публічної інформації» не містить таких вимог до запиту на доступ до публічної інформації як зазначення мети отримання запитуваної інформації, способу її поширення та кола осіб, яким цю інформацію планується поширити. Тому на переконання суду першої інстанції, наведена відповідачем причина відмови у задоволенні запиту є протиправною.

Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закон України «Про доступ до публічної інформації» законодавцем визначено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Рада суддів України в процесі виконання своїх обов`язків, визначених ч. 4 ст. 12 Закону України «Про Конституційний Суд України», отримала запитувану позивачем інформацію, відтак в силу припису ч. 1 ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувана позивачем публічна інформація знаходиться у володінні відповідача, який є її розпорядником, незважаючи на те, що така інформація не була ним створена і створення ним такої інформації не передбачено законом.

Відповідач, покликаючись у оскаржуваній відмові у задоволенні запиту позивача на те, що позивачем запитувався великий обсяг документів з великою кількістю персональних даних, які також в силу Закону України «Про захист персональних даних» підлягають знеособленню, не продовжив строк розгляду запиту до 20 робочих днів, як передбачено ч. 4 ст. 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а протиправно, як вказав суд першої інстанції, відмовив у задоволенні запиту позивача всупереч вимог ч. 1 ст. 22 Закон України «Про доступ до публічної інформації» .

Суд першої інстанції також погодився з доводами позивача про те, що не зазначення відповідачем у відмові в задоволенні запиту порядку оскарження рішення розпорядника інформації є порушенням ч. 4 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Втім, відмовляючи у наданні запитуваної позивачем інформації, відповідач покликався на підстави, яких Закон №2939-VІ не містить, що свідчить, на переконання суду, про неправомірність відмови відповідача у наданні запитуваної інформації.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність відмови Ради суддів України від 08.06.2022 у задоволенні запиту позивача на інформацію від 29.05.2022, а тому позовна вимога в цій частині є обґрунтованою та підлягає задоволенню. Надана відповідачем запитувана позивачем інформація на його запит від 16.06.2022 не відновлює порушене право позивача на доступ до публічної інформації на його запит від 29.05.2022.

Тож з метою ефективного захисту порушеного права позивача суд першої інстанції уважав за необхідне зобов`язати відповідача надати позивачу запитувані документи згідно його запиту від 29.05.2022, а саме перелік кандидатів, які на день надання відповіді подали свої кандидатури на посади суддів Конституційного Суду України відповідно до оголошення Ради суддів України від 28.01.2022 №1 та електронні копії документів, поданих цими кандидатами.

Враховуючи зазначені висновки суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про задоволення позову та зазначає таке.

Завданням адміністративного судочинства України відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею ст. 19 Конституції України регламентовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір (ст. 34 Конституції України).

За змістом ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

У Рішенні Конституційного Суду України від 20.01.2012 №2-рп/2012, даючи офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України, Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких законами України може передбачатися обмеження прав особи на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації, оскільки реалізація цих прав не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб, у тому числі й конституційне право особи на невтручання в її особисте і сімейне життя; збирання, зберігання, використання та поширення державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням в її особисте та сімейне життя, яке допускається винятково у визначених законом випадках і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (абзац шостий пункту 4, абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини вказаного Рішення).

У абзаці 3 підпункту 2.1 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 01.06.2016 №2-рп/2016 Конституційним Судом України вказано, що обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права.

Конституційний Суд України визначив, що під правомірним обмеженням конституційних прав і свобод людини і громадянина слід розуміти передбачену Конституцією України можливість втручання держави за допомогою юридичних засобів у зміст та обсяг конституційних прав і свобод людини і громадянина, яке відповідає вимогам верховенства права, потрібності, доцільності та пропорційності у демократичному суспільстві; метою такого обмеження є охорона основоположних цінностей у суспільстві, до яких належать, зокрема, життя, свобода та гідність людини, здоров`я і моральність населення, національна безпека, громадський порядок (абзац 2 п. 6 мотивувальної частини Рішення від 12.07.2019 №5-р(I)/2019).

У Рішенні Першого сенату Конституційного Суду України від 22.01.2020 №1-р(I)/2020 Конституційний Суд України наголосив, що право особи на доступ до інформації, гарантоване статтею 34 Конституції України, не є абсолютним і може підлягати обмеженням. Такі обмеження мають бути винятками, які передбачені законом, переслідувати одну або декілька законних цілей і бути необхідними у демократичному суспільстві. У разі обмеження права на доступ до інформації законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію вказаного права і не порушувати сутнісного змісту такого права (абзац 7 п. 2.2 мотивувальної частини Рішення від 22.01.2020 №1-р(I)/2020).

Відповідно ст. 1 Закону України «Про інформацію» №2657-XII від 02.10.1992 інформація є будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Частинами 1, 2 ст. 7 Закону №2657-XII встановлено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес врегульовано Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VI (далі Закон №2939-VI).

У ст. 1 Закону №2939-VI передбачено, що публічна інформація це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

За приписами ст. 3 Закону №2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону Закон №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

За правилами ст. 5 цього Закону одним із способів доступу до інформації є надання такої за запитами на інформацію.

Суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації (ст. 12 Закону №2939-VI).

За змістом ч. 1 ст. 19 Закону №2939-VI запит на інформацію це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту.

Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту (ст. 20 Закону №2939-VI).

Згідно з ч.ч. 1-3, 5, 6 ст. 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі.

Отже, визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона має бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що між сторонами не існує спору щодо того, що запитувана інформація є публічною, відповідач є її розпорядником, позивачем дотримано вимог щодо форми та змісту відповідного запиту та такий відповідачем одержано.

Щодо доводів апелянта про те, що однією з підстав для відмови у задоволенні запиту позивача було не зазначення ОСОБА_1 мети отримання запитуваної інформації, способу її поширення та кола осіб, яким цю інформацію планувалося поширити, суд апеляційної інстанції, проаналізувавши приписи Закону №2939-VI, таких вимог до запиту на публічну інформацію як вказав відповідач не встановив, а серед підстав для відмови у задоволенні запиту такі підстави не значаться.

Висновки суду першої інстанції щодо неможливості обмеження права звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів під час введення воєнного стану повністю узгоджуються з нормами чинного законодавства та, з позиції суду апеляційної інстанції, є вірними.

Суд апеляційної інстанції зважає на позицію та зусилля Ради суддів України вжити усіх заходів для убезпечення судів, органів системи правосуддя та їх працівників під час війни, запобігти злочинам та загрозі національної безпеки, однак обмеження інформації, яка є публічною та у доступі до якої просив позивач, можливе лише в випадках визначених законом, а не рішенням Ради суддів України та листами, які мають рекомендаційний характер.

Аналіз положень Закону №2939-VI дає підстави для висновку, що інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація. При цьому, запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог п. 1-3 ч. 2 ст. 6 цього Закону.

Ці вимоги є «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. Доступ до інформації може бути обмежено за умови додержання сукупності всіх трьох підстав.

Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».

Верховний Суд звернув увагу на те, що положення ч. 2 ст. 6 Закону №2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».

Отже, обов`язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

Поряд з цим, Верховний Суд наголошує на тому, що відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових «трискладового тесту» означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 30.01.2020 у справі №806/1959/16, та постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 у справі №9901/249/19.

Також суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про неправомірність відмови відповідачем у наданні інформації на запит позивача з покликанням на опублікування на офіційному сайті знеособлених документів кандидатів, оскільки вказане є фактично відсиланням до можливості одержати інформацію із загальнодоступних джерел. Вказане відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону №2939-VI є неправомірною відмовою в наданні інформації.

Вірними, з позиції колегії суддів, є висновки суду першої інстанції про те, що підставою для відмови у задоволенні запиту на доступ до публічної інформації є не володіння відповідною інформацією і відсутність обов`язку такою володіти. Дійсно запитувані позивачем документи не створені відповідачем і у нього відсутній обов`язок такі створювати. Однак, одержавши запитувану позивачем інформацію в процесі виконання обов`язків відповідно до ч. 4 ст. 12 Закону України «Про Конституційний Суд України», відповідач володіє такою інформацією та є її розпорядником, незважаючи на те, що така ним не створена.

Крім того, суд апеляційної інстанції вважає відмову відповідача в наданні інформації через великий обсяг поданих кандидатами документів та кількість кандидатів до Конституційного Суду України та недоцільність у зв`язку з цим знеособлювати персональні дані кандидатів виключно задля запитів позивача, через необхідність у зв`язку з цим здійснювати змістовний аналіз та докладати певні інтелектуальні зусилля, протиправною, оскільки, як вказує відповідач, така самостійна підстава для відмови у задоволенні запиту не передбачена виключними випадками ч. 1 ст. 22 Закону №2939-VI.

Суд апеляційної інстанції також звертає увагу на те, що у рішенні суду першої інстанції жодним чином не стверджено про необхідність чи обов`язок продовжити строк розгляду запиту відповідачем до 20 робочих днів, а вказано лише, що відповідач відповідний строк не продовжив, як це передбачено ч. 4 ст. 20 Закону №2939-VI, та відповідно не визначив це самостійною підставою для визнання відмови у наданні доступу до публічної інформації протиправною.

Крім викладеного, доводи апелянта про нерелевантність практики Європейського суду з прав людини, яка відображає певний усталений підхід до розгляду справ, пов`язаних з доступом до публічної інформації, через те, що такі не сформовано у період дії воєнного стану чи війни, суд апеляційної інстанції, з врахуванням викладених вище висновків стосовно неможливості обмеження конституційного права на інформацію навіть у період дії воєнного стану, оцінює критично.

Щодо клопотання про закриття провадження у справі на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення (п.8 ч. 1 ст. 238 КАС України).

Тобто, у разі виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень суд закриває провадження у справі, якщо відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

На переконання колегії суддів, відповідач на запит позивача від 29.05.2022 не відповів, оскільки листом від 08.06.2022 у наданні такої фактично відмовлено, а тому відповідач не виконав вимоги Законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про інформацію» та не відновив право позивача на отримання відповіді на його запит.

Ба більше, задоволення в подальшому запиту позивача від 16.06.2022 не нівелює протиправність, як встановлено судом першої інстанції, відмови позивача у задоволенні запиту від 29.05.2022.

За таких обставин, у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі задоволенню не підлягає.

Проаналізувавши викладене у сукупності, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відмова Ради суддів України від 08.06.2022 у задоволенні запиту позивача на інформацію є протиправною, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність зобов`язати відповідача надати позивачу запитувану інформацію.

Колегія суддів також вважає за доцільне зауважити, що у пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Згідно з п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак подану апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.

Керуючись ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325,328, 329 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні клопотання Ради суддів України про закриття провадження у справі відмовити.

Апеляційну скаргу Ради суддів України залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2022 року у справі №380/8445/22 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н. М. Судова-Хомюк
судді Т. В. Онишкевич
Р. П. Сеник
Повне судове рішення складено 24 листопада 2022 року