Справа № 420/10145/22
Суддя: Домусчі С.Д.
Дата ухвалення: 2022-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
__________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 листопада 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/10145/22
Головуючий в 1 інстанції: Тарасишина О.М.
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Домусчі С.Д.

суддів: Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.,

за участю секретаря судового засідання Тутової Л.С.

представника відповідача Одеської обласної державної (військової) адміністрації Неїжпапи Ю.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної державної (військової) адміністрації, військової частини НОМЕР_1 про визнання протиправним та нечинним наказу №16 від 16 липня 2022 року «Про встановлення особливого режиму виїзду і в`їзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів на окремих територіях Одеської області в умовах правового режими воєнного стану»,

В С Т А Н О В И В:
27.07.2022 позивач ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до військової частини НОМЕР_1 , Одеської обласної державної (військової) адміністрації, в якому просив суд:

- визнати протиправним та нечинним повністю наказ відповідачів від 16.07.2022 №16 «Про встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів на окремих територіях Одеської області в умовах правового режиму воєнного стану».

В обґрунтування позовних вимог, з урахуванням уточнених підстав від 11.08.2022, позивач посилався на те, що оскаржуваний наказ не містить обґрунтування запровадження заборони, наказ не оприлюднений у встановленому законом порядку, а на офіційному сайті Одеської обласної державної (військової) адміністрації наведені лише окремі положення оскаржуваного наказу.

Також позивач посилався на те, що оскаржуваний наказ містить норми, що зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян, а також стосуються прав та обов`язків юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, внаслідок чого такий наказ підлягав державній реєстрації. На думку позивача оскаржуваний наказ не тільки не пройшов державної реєстрації, але не опублікований та містить корупційну складову, а його метою є загати людей на платні пляжні клуби. За таких обставин, позивач вважав, що оскаржуваний наказ не відповідає вимогам ст. 57 Конституції України, Постанов КМУ №1450 від 29.12.2021, №737 від 28.12.1992. Позивач вважав, що вказаний наказ порушує його права та інтереси на свободу пересування та відвідування пляжної зони.

Зазначав позивач і те, що оскаржуваний наказ встановлює жорсткий пропускний режим в межах пляжних зон, розташованих в межах прибережної захисної смуги Чорного моря на території Одеської області, яка за приписами ст. 88 Водного кодексу України становить не менше 100 метрів від урізу води. Однак в місті Одесі та Одеській області працюють готелі, пляжні клуби, розважальні заклади, які розташовані в межах пляжних зон, але виконання оскаржуваного наказу реалізується вибірково (стосовно пляжних клубів та розважальних закладів та їх відвідувачів, які перебувають в межах 100 метрів від урізу води, не встановлений суворий пропускний режим), що свідчить про корупційну складову оскаржуваного наказу.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2022 року, ухваленим у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження, відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_1

подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.09.2022 у справі №420/10145/22, ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що відповідач не опублікував оголошення щодо оскарження наказу №16 від 16.07.2022.

Апелянт вказує на те, що в оскаржуваному рішенні суд першої інстанції не надав правової оцінки жодному аргументу позивача, яких було два (не доведення оскаржуваного наказу до відома громадян та відсутність державної реєстрації). Також апелянт звертає увагу на те, що він в уточненій позовній заяві не посилався на Постанову КМУ 1450 від 29.12.2021.

Не погоджується апелянт і з тим, що суд першої інстанції відхилив його аргумент щодо корупційної складової оскаржуваного наказу та передбачувану неможливість його реалізації у курортному місті через посилання судом першої інстанції на те, що питання веденні господарської діяльності суб`єктами господарювання в межах встановленого особливого режиму є реалізацією акту та не впливає на його законність. Вказує апелянт і на те, що суд першої інстанції вийшов за межі позову і надав оцінку нічим не підтвердженим аргументам відповідачів про необхідність в прийнятті оскаржуваного наказу у зв`язку з непоодинокими випадками детонації мін та загибелі людей.

За таких обставин апелянт вважає, що рішення суду першої інстанції є необґрунтованим, ухваленим без дослідження та надання оцінки аргументам позивача.

Інші доводи апеляційної скарги дублюють доводи, якими апелянт обґрунтовував позовні вимоги.

Одеська обласна державна (військова) адміністрація подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржуване рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.09.2022 у справі №420/10145/22 залишити без змін.

В обґрунтування відзиву на апеляційну скаргу Одеська обласна державна (військова) адміністрація посилається на необґрунтованість вимог апеляційної скарги, оскільки оскаржуваний наказ не підлягає реєстрації та оприлюдненню. Доводи апелянта щодо недоведеності оскаржуваного наказу до відома населення є такими, що не відповідають дійсності, оскільки на офіційному веб-сайті Одеської обласної державної адміністрації 21.07.2022 було розміщене оголошення про встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів на узбережжі Чорного моря, затоках, у внутрішніх морських водах в межах пляжних зон та на територіях пляжних зон, розташованих у межах прибережної захисної смуги Чорного моря на території Одеської області. Також було доручено районним державним (військовим) адміністраціям спільно з органами місцевого самоврядування Одеської області довести зміст оскаржуваного наказу до відома підприємств, установ, організацій та населення відповідного району шляхом видачі відповідного розпорядження; організувати роз`яснювальну роботу серед місцевого населення щодо необхідності виконання оскаржуваного наказу.

Оскільки Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування» не поширює свою дію на акти військових частин та спільні накази військових адміністрацій, військового командування в умовах воєнного стану, Одеська обласна державна (військова) адміністрація зазначає про помилковість посилання апелянта в цій справі на приписи Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування».

Також Одеська обласна державна (військова) адміністрація вказує на бездоказовість доводів апеляційної скарги щодо корупційної складової оскаржуваного наказу.

Військова частина НОМЕР_1 своїм правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалась.

Апелянт належним чином повідомлений про час та місце апеляційного розгляду справи, у судове засідання не з`явився, подав заяву про апеляційний розгляд справи за його відсутності.

Військова частина НОМЕР_1 належним чином повідомлена про час та місце апеляційного розгляду справи, представник Військової частини НОМЕР_1 у судове засідання не з`явився, причини неявки не повідомив.

Апеляційний суд, заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Суд встановив, що 16 липня 2022 року військовою частиною НОМЕР_1 та Одеською обласною державною (військовою) адміністрацією прийнятий спільний наказ №16 «Про встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів на окремих територіях Одеської області в умовах правового режиму воєнного стану» (а.с. 63-64) (надалі наказ №16 від 16.07.2022).

За змістом оскаржуваного наказу №16 від 16.07.2022, він прийнятий відповідачами:

- на підставі Указів Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», від 14.03.2022 №133/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», від 18.04.2022 №259/2022, від 17.05.2022 №341/2022,

- відповідно до статті 1, 4, пункту 6 частини 1 статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»,

- керуючись Порядком встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, затвердженим Постановою КМУ від 29.12.2021 №1455,

- зважаючи на високу загрозу для життя та здоров`я людей, спричинену збройною агресією проти України;

- з метою забезпечення громадської безпеки і порядку, збереження життя цивільних осіб.

Пунктом 1 наказу №16 від 16.07.2022 встановлений особливий режим в`їзду/виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів на узбережжі Чорного моря, затоках, у внутрішніх морських водах в межах пляжних зон та на територіях пляжних зон, розташованих у межах прибережної захисної смуги Чорного моря, на території Одеської області.

Пунктом 2 наказу №16 від 16.07.2022 встановлено, що на територіях, визначених пунктом 1 цього наказу перебування, пересування, вхід/вхід громадян, іноземців та осіб без громадянства, в`їзд/виїзд транспортних засобів, за винятком, встановленим пунктом 3 цього наказу, забороняється.

Пункт 3 наказу №16 від 16.07.2022 містить перелік винятків щодо не поширення обмежень, встановлених пунктом другим цього наказу.

Пунктом 4 наказу №16 від 16.07.2022 встановлені обов`язки власників та користувачів приміщень, земельних ділянок, розташованих у межах території, визначеної пунктом 1 цього наказу, щодо забезпечення виконання цього наказу, щодо організації господарської діяльності з урахуванням вимог цього наказу та щодо вчинення дій у разі виявлення підозрілих предметів.

Пунктом 5 наказу №16 від 16.07.2022 визначені зобов`язання районних державних (військових) адміністрацій спільно з органами місцевого самоврядування Одеської області щодо виконання цього наказу

Пунктом 6 наказу №16 від 16.07.2022 визначений перелік органів до яких віднесені повноваження щодо виконання завдань з координації та здійснення контролю під час виконання цього наказу.

Пунктом 7 наказу №16 від 16.07.2022 встановлені обов`язки коменданта Одеської області щодо забезпечення виконання цього наказу та щодо доведення його змісту до певних осіб.

Пункт 8 та пункт 9 наказу №16 від 16.07.2022 визначають права органів до яких віднесені повноваження щодо виконання завдань з координації та здійснення контролю під час виконання цього наказу.

Пункт 10 наказу №16 від 16.07.2022 покладає контроль за виконанням цього наказу на очільників відповідачів в цій справі.

Відповідно до матеріалів справи (а.с. 109, 113) на офіційному сайті Одеської обласної державної адміністрації (https://oda.od.gov.ua) в розділі «Новини» підрозділ «Оголошення» (https://oda.od.gov.ua/ogoloshennya-38/), 21.07.2022 було розміщено оголошення такого змісту:

«Відповідно до наказу голови (начальника) Одеської обласної державної (військової) адміністрації та командира військової частини НОМЕР_1 від 16 липня 2022 року №16 «Про встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів на окремих територіях Одеської області в умовах правового режиму воєнного стану» встановлено особливий режим в`їзду/виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів на узбережжі Чорного моря, затоках, у внутрішніх морських водах в межах пляжних зон та на територіях пляжних зон, розташованих у межах прибережної захисної смуги Чорного моря на території Одеської області.

На цих територіях перебування, пересування, вхід/вихід громадян, іноземців та осіб без громадянства, в`їзд/виїзд транспортних засобів забороняється.

Власникам та користувачам приміщень, земельних ділянок, розташованих у межах територій, визначених наказом, доручено забезпечити:

- дотримання заборон щодо перебування, пересування, вхід/вихід громадян, іноземців та осіб без громадянства, в`їзд/виїзд транспортних засобів;

- організацію господарської діяльності, з урахування вимог заборон;

- негайне повідомлення органів ДСНС України та/або Національної поліції у разі виявлення підозрілих предметів (мін, снарядів, інших засобів вогневого ураження).»

Вирішуючи спір та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ №16 від 16.07.2022 виданий в межах Закону України №389 від 12.05.2015, забезпечує заходи правового режиму воєнного стану, що не спростовано доводами адміністративного позову.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, апеляційний суд дійшов такого висновку.

Відповідно до частини 2 статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Статтею 8 Основного Закону України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Також статтею 64 Конституції України встановлено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Відповідно до преамбули Закону України «Про правовий режим воєнного стану» (тут і надалі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), цей Закон визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.

Статтею 5 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлений порядок введення воєнного стану, який передбачає, зокрема, у разі прийняття рішення щодо необхідності введення воєнного стану в Україні видання Президентом України указу про введення воєнного стану в Україні, який підлягає затвердженню Верховною Радою України, шляхом прийняття відповідного закону. Відповідний указ Президента України офіційно оприлюднюється разом із законом щодо його затвердження та набирає чинності одночасно з набранням чинності таким законом.

Стаття 6 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначає змість указу Президента України про введення воєнного стану, зокрема в указі Президента України про введення воєнного стану зазначається вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24.02.2022 року №2102-ІХ, в Україні введений воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року. Строк дії воєнного стану неодноразово продовжувався, зокрема Указами Президента України від 14.03.2022 №133/2022 (затвердженим Законом України №2119-ІХ від 15.03.2022), від 18.04.2022 №259/2022 (затвердженим Законом України №2212-ІХ від 21.04.2022), від 17.05.2022 №341/2022 (затвердженим Законом України №2263-ІХ від 22.05.2022), від 12.08.2022 №573/2022 (затвердженим Законом України №2500-ІХ від 18 серпня 2022 року), строком до 19 листопада 2022 року.

При цьому, пунктом 2 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022, затвердженого Законом України від 24.02.2022 року №2102-ІХ, Військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, ІНФОРМАЦІЯ_1 , командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування визначено запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

Пунктом 3 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022, затвердженого Законом України від 24.02.2022 року №2102-ІХ, встановлено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Пунктом 6 Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022, затвердженого Законом України від 24.02.2022 року №2102-ІХ визначено обласним, Київській міській державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування утворити ради оборони та забезпечити сприяння військовому командуванню у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану.

Отже, на час оголошеного з 24.02.2022 на всій території України воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені такими статтями Конституції України:

- 30 (недоторканість житла);

- 31 (таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції);

- 32 (втручання в особисте і сімейне життя);

- 33 (свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України);

- 34 (право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань);

- 38 (право участі в управлінні державними справами, у референдумах, право бути обраним до органів влади, право доступу до державної служби);

- 39 (право мирно збиратися і проводити збори мітинги, походи і демонстрації);

- 41 (право власності);

- 42 (право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом);

- 43 (право на працю);

- 44 (право на страйк для захисту своїх інтересів);

- 53 (право на освіту).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Частиною 1 статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлено, що на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Спрямування, координацію та контроль за діяльністю обласних військових адміністрацій з питань забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, здійснення заходів правового режиму воєнного стану здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України, а з інших питань - Кабінет Міністрів України у межах своїх повноважень (ч. 7 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Заходи правового режиму воєнного стану визначені статтею 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Так, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану, як, зокрема встановлювати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, особливий режим в`їзду і виїзду, обмежувати свободу пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів.

Порядок встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан був затверджений Постановою Кабінету Міністрів України №1455 від 29.12.2021 (надалі Порядок №1455)

Відповідно до пункту 1 Порядку №1455, цей Порядок визначає процедуру встановлення заходів особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або її окремих місцевостях, де введено воєнний стан (далі - особливий режим), що здійснюються військовим командуванням разом з військовими адміністраціями (у разі їх утворення) самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Правовою основою встановлення та здійснення заходів особливого режиму є Конституція України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях (п. 2 Порядку №1455).

Особливий режим - комплекс заходів, які здійснюються в Україні або її окремих місцевостях, де введено воєнний стан з метою недопущення несанкціонованого переміщення громадян України, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів (абз. 5 п. 3 Порядку №1455);

Відповідно до пункту 5 Порядку №1455, особливий режим встановлюється шляхом видання наказу військовим командуванням разом з військовою адміністрацією (у разі її утворення), яким призначається комендант, а також визначаються:

- завдання коменданта, повноваження щодо забезпечення єдиного управління визначеними силами та засобами Держспецтрансслужби, Національної гвардії, Держприкордонслужби, Національної поліції, СБУ, ДПС, ДМС, ДСНС, військових адміністрацій (у разі їх утворення) та координації їх дій під час здійснення заходів особливого режиму;

- склад комендатур, місця їх розміщення, зони відповідальності та порядок взаємодії, а також порядок виконання визначених завдань;

- порядок матеріально-технічного забезпечення комендатур та їх складових;

- територіальні межі, де встановлюється особливий режим, та місця розміщення блокпостів;

- права та обов`язки посадових осіб блокпостів;

- інші питання, необхідні для забезпечення особливого режиму.

Пунктом 6 Порядку №1455 встановлено, що наказ надсилається військовим командуванням до органів військового управління, командирів (керівників) з`єднань, військових частин Збройних Сил та військових формувань, центральних органів виконавчої влади, рад оборони Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

До відома підприємств, установ, організацій та населення наказ доводиться сільськими, селищними, міськими радами, військовими адміністраціями (у разі їх утворення) або радами оборони Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя розпорядженням та через засоби масової інформації.

Також пунктом 21 Порядку №1455 визначено, що під час здійснення заходів з обмеження свободи пересування громадян України, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів не можуть бути обмежені права і свободи людини і громадянина, передбачені частиною другою статті 64 Конституції України, та повинні бути дотримані вимоги статей 12 і 13 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».

Так, зокрема частина друга статті 64 Конституції України містить вичерпний перелік прав і свобод, передбачених статтями Конституції України, які взагалі не можуть бути обмежені. Стаття 12 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» регулює питання обмеження свободи пересування, зокрема зони та території на яких може бути таке обмеження, кола осіб, щодо яких можуть бути застосовані такі обмеження, які не є вичерпними. Стаття 13 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» регулює питання обмеження вільного вибору місця проживання, зокрема зони та території на яких можу бути застосоване таке обмеження та коло осіб стосовно яких може бути застосоване таке обмеження, які є вичерпними.

Частиною 10 статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини 4 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

Відповідно до п. 1, п. 24 ч. 2 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану; сприяння Державній прикордонній службі України у підтриманні відповідного режиму на державному кордоні;

Відповідно до п. 1 ч. 6 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», начальник військової адміністрації забезпечує на відповідній території додержання Конституції і законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад). Накази, видані в межах повноважень місцевих рад, мають бути оприлюднені, крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом.

Отже, враховуючи зазначені норми матеріального права, підстави та обґрунтування прийняття оскаржуваного наказу, апеляційний суд дійшов висновку, що він прийнятий особами, уповноваженими законом на його прийняття, тобто у межах їх повноважень; з використанням наданих повноважень з метою, з якою ці повноваження надані законом; з урахуванням обставин, які мали вагоме значення для прийняття такого наказу; на виконання вимог закону та в порядку встановленому законом.

Також апеляційний суд зазначає, що ним не встановлений факт невідповідності оскаржуваного наказу правовим актам вищої юридичної сили.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги щодо не реєстрації оскаржуваного наказу в органах Міністерства юстиції України та щодо його не оприлюднення, апеляційний суд зазначає таке.

Указом Президента України від 03.10.1992 №493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» встановлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації (пункт 1).

Відповідно до пункт 2 Указу Президента України від 03.10.1992 №493/92, державну реєстрацію здійснюють:

- нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю - Міністерство юстиції України;

- нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим - Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим;

- нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю - обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

- нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів - районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.

Державна реєстрація провадиться в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Так, Постановою КМУ №731 від 28.12.1992 затверджене Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади (надалі Положення №731).

Відповідно до п. 2 Положення №731, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосуються обов`язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб`єкта нормотворення.

При цьому підпунктом д) пункту 5 Положення №731 на державну реєстрацію не подаються акти спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм.

Як вбачається зі змісту оскаржуваного наказу №16 від 16.07.2022, він прийнятий відповідачами:

- на підставі Указів Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», від 14.03.2022 №133/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», від 18.04.2022 №259/2022, від 17.05.2022 №341/2022,

- відповідно до статті 1, 4, пункту 6 частини 1 статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»,

- керуючись Порядком встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, затвердженим Постановою КМУ від 29.12.2021 №1455,

Оскаржуваний наказ №16 від 16.07.2022 спрямований на виконання Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022), пунктом 2 якого Військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, ІНФОРМАЦІЯ_1 , командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування було наказано запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

В той час як одним з таких заходів правового режиму воєнного стану, визначених законом, є встановлення, відповідно до Порядку №1455, особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів.

Отже оскаржуваний наказ №16 від 16.07.2022 спрямований на організацію виконання рішень органів виконавчої влади, та не має нових правових норм, внаслідок чого не підлягає державній реєстрації та як наслідок офіційному опублікуванню в порядку встановленому Положенням №731.

За таких обставин апеляційний суд відхиляє доводи апеляційної скарги щодо обов`язковості державної реєстрації оскаржуваного наказу та його офіційного опублікування.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги щодо порушення відповідачами вимог Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», апеляційний суд зазначає таке.

Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» №539/97-ВР від 23.09.1997 (надалі Закон №539/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає порядок всебічного і об`єктивного висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації і захисту їх від монопольного впливу органів тієї чи іншої гілки державної влади або органів місцевого самоврядування, є складовою частиною законодавства України про інформацію.

За приписами абзацу 2 ч. 1 ст. 1 Закону №539/97-ВР висвітленням діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні є одержання, збирання, створення, поширення, використання і зберігання інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, задоволення інформаційних потреб громадян, юридичних осіб про роботу цих органів.

Абзацом 5 ч. 1 ст. 1 Закону №539/97-ВР встановлено, що порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування це розклад, обсяг, форми і методи оприлюднення відомостей про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування в межах визначених цим Законом квот часу, газетних (журнальних) площ та виділених коштів.

Абзацом 6 ч. 1 ст. 1 Закону №539/97-ВР також визначено, що офіційні друковані видання - видання Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, центральних органів виконавчої влади, інших державних органів із спеціальним статусом, що видаються з метою опублікування нормативно-правових актів, рішень цих органів та інформації, обов`язковість опублікування якої передбачена законодавством, під час підготовки яких не використовується творча праця журналістів.

Абзацом 8 ч. 1 ст. 1 Закону №539/97-ВР встановлено, що офіційна інформація органів державної влади та органів місцевого самоврядування (далі - офіційна інформація) - офіційна документована інформація, створена в процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яка доводиться до відома населення в порядку, встановленому Конституцією України, законами України «Про інформацію» та «Про доступ до публічної інформації», цим Законом.

Відповідно до ст. 21-1 Закону №539/97-ВР, доведення до відома населення законів України та інших нормативно-правових актів здійснюється шляхом їх офіційного опублікування відповідно до закону державними друкованими засобами масової інформації та офіційними друкованими виданнями (офіційними виданнями), висвітлення аудіовізуальними засобами масової інформації, оприлюднення на офіційних веб-сайтах органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також в інший спосіб, визначений законом.

При цьому статтею 22 Закону №539/97-ВР встановлено, що закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Верховного Суду України, рішення та висновки Конституційного Суду України, рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних друкованих виданнях. У друкованих засобах масової інформації можуть публікуватися офіційні документи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інша публічна інформація відповідно до законодавства і на засадах, передбачених укладеним між такими органами та редакціями друкованих засобів масової інформації договором.

Аналіз зазначених норм матеріального права дає апеляційному суду можливість дійти висновку щодо їх не застосовування у спірних правовідносинах, оскільки вони стосуються офіційного опублікування нормативно-правових актів в офіційних друкованих виданнях, в той час як оскаржуваний наказ не є тим нормативно-правовим актом, який підлягає державній реєстрації та як наслідок офіційному опублікуванню, оскільки спрямований на організацію виконання рішень органів влади і не має нових правових норм.

За вказаних обставин, апеляційний суд відхиляє посилання апелянта, як помилкові, на ст. 50 Конституції України.

Водночас апеляційний суд зазначає, що у друкованих засобах масової інформації можуть публікуватися офіційні документи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інша публічна інформація відповідно до законодавства і на засадах, передбачених укладеним між такими органами та редакціями друкованих засобів масової інформації договором (речення 2 ч. 1 ст. 22 Закону №539/97-ВР). Зазначена норма не зобов`язує органи державної влади до публікації інші офіційні документи, іншої публічної інформації, а лише передбачає, на власний розсуд суб`єкта, здійснити таку публікацію.

Матеріалами справи підтверджена публікація на офіційному сайті Одеської обласної державної (військової) адміністрації інформації щодо оскаржуваного в цій справі наказу з метою доведення змісту наказу до відома населення.

Доводи апеляційної скарги щодо корупційної складової оскаржуваного наказу, апеляційний суд відхиляє як такі, що гуртуються на припущеннях, а наведені ним обставини щодо недотримання певними особами обмежень, встановлених оскаржуваним наказом, щодо неналежної організації виконання оскаржуваного наказу, не є беззаперечними підставами для визнання такого наказу протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Перевіривши доводи апеляційної скарги щодо надання судом першої інстанції правової оцінки посилання позивачем на Постанову КМУ №1450 від 29.12.2021, на яку, як вказує апелянт він не посилався, апеляційний суд вказує, що такі доводи апелянта спростовуються матеріалами справи, а саме змістом позовної заяви (а.с. 3, 4)

Також спростовуються матеріалами справи (а.с. 110) доводи апеляційної скарги щодо не оприлюднення відповідачами оголошення щодо оскарження наказу №16 від 16.07.2022, оскільки на офіційному сайті Одеської обласної державної (військової) адміністрації (https://oda.od.gov.ua) в розділі «Новини» підрозділ «Оголошення» (https://oda.od.gov.ua/category/ogoloshennya/page/2/), 15.08.2022 було розміщено оголошення такого змісту:

«Одеським окружним адміністративним судом розглядається адміністративна справа № 420/10145/22 за позовом ОСОБА_1 про визнання протиправним та нечинним повністю наказу військової частини НОМЕР_1 та Одеської обласної державної (військової) адміністрації від 16 липня 2022 року № 16 Про встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів на окремих територіях Одеської області в умовах правового режиму воєнного стану.

Розгляд справи призначено на 22.08.2022 року о 11 годині 00 хвилин у приміщенні Одеського окружного адміністративного суду за адресою: м. Одеса, Фонтанська дорога, 14, зала судових засідань №10 (перший поверх).».

Доводи апеляційної скарги щодо не надання судом першої інстанції правової оцінки всім аргументам позивача, що не призвело не неправильного вирішення спору, не є правовою підставою для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції.

Відповідно до ст. 242 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Таким чином, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, внаслідок чого апеляційна скарга залишається без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 2-12, 72-78, 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2022 року у справі №420/10145/22 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складений 23.11.2022

Головуючий суддя Домусчі С.Д.
Судді Семенюк Г.В. Шляхтицький О.І.