Справа № 640/16131/20
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2022-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 640/16131/20

адміністративне провадження № К/9901/29982/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Єресько Л.О., Мартинюк Н.М.,

секретаря судового засідання: Кульчій А.М.

за участю:

позивача: ОСОБА_1

представника відповідача: Бублієва Д.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року (головуючий суддя - Кузьменко В.А.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року (головуючий суддя - Грибан І.О., судді: Беспалов О.О., Ключкович В.Ю.)

у справі №640/16131/20

за позовом ОСОБА_1

до Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора

про визнання протиправними та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2020 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 01 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ;

- зобов`язати уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур та Офіс Генерального прокурора призначити новий час (дату) для проходження співбесіди (III етапу атестації).

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що оскаржуване рішення є протиправним, упередженим та необґрунтованим, а тому підлягає скасуванню. Під час співбесіди не було встановлено факти, які мали б вирішальне значення для його прийняття та свідчили про сумніви у компетентності як прокурора, його професійній етиці та доброчесності.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 01 липня 2020 року №2 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 .

В іншій частині адміністративного позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

5. Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

6. У судовому засіданні позивач та представник відповідача надали свої пояснення щодо обставин справи та обґрунтувань касаційної скарги.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач з липня 2004 року проходить службу в органах прокуратури на різних посадах, з листопада 2019 року призначений на посаду заступника прокурора Харківської області.

8. На підставі пункту 10 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ) позивач подав заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

9. У зв`язку з успішним проходженням перших двох етапів атестації, був допущений до проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.

10. Відповідно до оскаржуваного рішення № 2 Чотирнадцятої кадрової комісії від 01 липня 2020 року на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі особової справи, а також пояснень прокурора під час співбесіди, матеріалів, що знаходяться у відкритому доступі, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо доброчесності ОСОБА_1 та відповідності його критерію професійної етики.

11. Не погодившись з таким рішенням позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначав що оскаржуване рішення не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладене у рішенні. Відповідач не надав до суду будь-яких доказів на підтвердження висновків, викладених в оскаржуваному рішенні, зокрема, не надав доказів звернення до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), як органу, до виключної компетенції якого належить контроль та перевірка декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з приводу задекларованого позивачем майна та коштів, а також доказів, які викликали сумніви щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності.

13. Тобто, в матеріалах справи відсутні будь-які документи, які б дали можливість суду співставити інформацію, зазначену в оскаржуваному рішенні з джерелами походження цих відомостей.

14. Оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості, а його зміст фактично ґрунтується на сумніві у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.

15. Відповідно до положень Порядку №221 порядок роботи, перелік та склад кадрових комісій визначається відповідними наказами Генерального прокурора. Формування графіку проведення співбесід (ІІІ етапу атестації) покладається на кадрову комісію, а тому призначення прокурорам нового часу (дати) для проходження співбесіди є дискреційними повноваженнями відповідачів, передбаченими законом.

16. Погоджуючись з висновками суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції також зазначав, що повноваження стосовно здійснення контролю, в тому числі щодо перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК, яка має відбуватися у порядку, визначеному Законом України «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII), що узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 02 жовтня 2018 року у справі № 800/433/17 (П/9901/112/18). Також посилався на постанову Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 814/886/17.

17. Натомість будь-яких рішень НАЗК у відношенні позивача в частині задекларованих ним відомостей не виявлено.

18. Проведення атестації є дискреційними повноваженнями комісії, водночас, обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому.

19. У спірному рішенні комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто «обґрунтованих сумнівів» щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила комісія під час ухвалення такого рішення. Відтак, оскаржуване рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора без наведеного обґрунтування такого висновку.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора вказував на те, що оскаржуване рішення кадрової комісії є мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

21. Під час співбесіди кадровою комісією надавалася оцінка професійної етики та доброчесності, а також професійної компетенції позивача, що є безпосереднім предметом атестації в силу вимог підпункту 2 пункту 12 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ.

22. Голосуючи за те чи інше рішення, кожний член комісії діє за внутрішнім переконанням.

23. Обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія, жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено, таким чином висновки суду про недостатню вмотивованість цього рішення не відповідають вимогам законодавства.

24. Суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.

25. Оцінка професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ) - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, НАЗК, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності.

26. Обґрунтовані сумніви членів кадрової комісії можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності) офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).

27. Завданням комісії не є встановлення невідповідності задекларованої інформації дійсності, а надання оцінки доброчесності прокурора у зв`язку із виявленням інформації, яка породжує обґрунтований сумнів у дотриманні прокурором відповідних правил. Рішення приймається кадровою комісією колегіально за внутрішнім переконанням її членів, з дотриманням атестаційної процедури відповідно до вимог Конституції та законів України, а також Порядку № 221.

28. Не ґрунтуються на нормах закону висновки судів щодо перебирання на себе відповідачем повноважень НАЗК, оскільки мета перевірки НАЗК є відмінною від мети перевірки кадровою комісією в цій частині, як і різні методи проведення перевірки, а питання доброчесності суб`єктів декларування не є предметом жодної з перевірок, що проводить НАЗК.

29. Кадрові комісії опрацьовували засоби масової інформації, звернення (в тому числі анонімні) фізичних та юридичних осіб та здійснюючи перевірку кожного доводу, в тому числі спростування чи підтвердження доводів щодо доброчесності чи недоброчесності прокурора та перевіряли факти, які не входять до повноважень НАЗК.

30. Касатор наголошує на тому, що процедура перевірки доброчесності прокурорів кадровими комісіями у межах атестації та перевірка їх декларацій НАЗК в рамках повної перевірки є різними процесами, які прямо визначені різними законами, мають різний предмет та мету, різні інструменти її досягнення та різні результати.

31. Вказує підставу касаційного оскарження пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначаючи про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 11, 12, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, а також вирішення питання про межі дискреційних повноважень кадрових комісій для ухвалення рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

32. Крім того, заявник касаційної скарги зазначає про необхідність відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 13 травня 2021 року у справі №120/3458/20-а щодо застосування статей 4, 11, 50 Закону України «Про запобігання корупції», а саме щодо перебирання на себе кадровою комісією повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції. Вказує що завданням НАЗК під час проведення перевірок є лише достовірність, точність та правильність оцінки задекларованих доходів, в той час як кадрова комісія надавала оцінку доброчесності прокурора у зв`язку із виявленням необхідної для цілей атестації інформації. Верховним Судом не було враховано, що підпунктом 3 пункту 15 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ чітко визначено, що відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції, є предметом дослідження кадровою комісією дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності.

33. Позивач відзив на касаційну скаргу не надіслав.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

35. Касаційне провадження за касаційною скаргою відкрито з підстав, передбачених пунктами 2 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

36. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

37. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

38. Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VІІІ «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

39. Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

40. Проведення атестації прокурорів здійснювалося в силу Закону №113-ІХ як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

41. Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

42. У разі неуспішного проходження атестації прокурором такий прокурор підлягає звільненню суб`єктом владних повноважень.

43. Аналізуючи доводи Офісу Генерального прокурора в межах перевірки касаційної скарги щодо наявності у кадрової комісії у цій справі дискреційних повноважень на прийняття рішення за результатами проведеної співбесіди та, відповідно, відсутності у судів попередніх інстанцій повноважень здійснювати переоцінку висновків щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.

44. Як встановлено судами попередніх інстанцій позивач пройшов перші два етапи атестації та був допущений до співбесіди.

45. Порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора врегульовано розділом ІV Порядку №221.

46. Верховний Суд неодноразово висловлювався щодо перевірки дискреції кадрової комісії під час проведення співбесіди на третьому етапі атестації прокурорів, процедура проведення якого визначена пунктом 9 розділу IV Порядку №221, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 липня 2022 року (справа № 640/1083/20), від 22 вересня 2022 року (справа № 200/7541/20-а), від 29 вересня 2022 року (справа №260/3026/20), від 20 жовтня 2022 року (справа № 140/17496/20 та №640/18156/20), 06 жовтня 2022 року (справа № 640/777/20), від 24 жовтня 2022 року (справа №640/1358/20), від 03 листопада 2022 року (справа № 640/1088/20), від 08 листопада 2022 року (справа № 640/1559/20), від 17 листопада 2022 року (справа №280/7188/20).

47. Відповідно до пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

48. Пунктами 10, 11, 13 розділу IV Порядку №221 визначено, що фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду, здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

49. Відповідно до пункту 14 розділу IV Порядку №221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

50. У постанові від 03 листопада 2022 року у справі №600/1450/20-а Верховний Суд зазначав, що критерій доброчесності є надзвичайно важливим з огляду на те, яку роль прокуратура відіграє у становленні правової держави, особливо з урахуванням зміни її статусу у результаті вказаних вище конституційних змін. Саме доброчесність є ключовою категорією у формуванні морально-етичного образу прокурорів, запорукою формування довіри народу до прокурорів та органів прокуратури в цілому.

51. Доброчесність - це необхідна морально-етична складова діяльності прокурорів, які віднесені до української системи правосуддя, яка, серед іншого, визначає межу і спосіб його поведінки, що базується на принципах чесності у способі власного життя та виконанні своїх професійних обов`язків.

52. Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.

53. Легітимна мета вимірювання доброчесності полягає в здобутті доказів умисного порушення норм прокурорської етики чи свідомого нехтування стандартами поведінки, які забезпечують суспільну довіру до органів прокуратури як складової органів правосуддя, а також допущення поведінки, що підриває авторитет правосуддя.

54. Відсутність у законі визначення поняття "доброчесність", яке використовується у процедурі атестації прокурорів, не звільняє суб`єктів правовідносин використовувати його в процесі правозастосування та під впливом як змісту (суті) зовнішніх поведінкових факторів, так і через їхнє зіставлення з якостями, чеснотами чи властивостями, під якими в моральному, етичному, соціально-правовому, світоглядному та іншому сенсах розуміється (сприймається) поняття доброчесність, пояснити і мотивувати за якими ознаками той чи інший прокурор не може бути віднесений до доброчесних.

55. Пунктами 15-16 розділу IV Порядку №221 встановлено, що після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

56. Пунктом 12 Порядку №233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

57. Таким чином, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

58. Матеріали атестаційної справи відповідно до Порядку №233 можуть містити інформацію про прокурора, в тому числі про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

59. Кадрова комісія враховує вказану вище інформацію та відомості щодо прокурора, який проходить співбесіду, у тому числі декларації, у яких міститься інформація, що підлягає оцінці комісією.

60. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, щодо достовірності повноти відомостей, зазначених суб`єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції НАЗК. Суд апеляційної інстанції посилався на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 02 жовтня 2018 року (справа №800/433/17) та постанову Верховного Суду від 11 квітня 2018 року (справа №814/886/17).

61. Проте наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону № 113-ІХ.

62. Так, встановлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

63. Вказаний висновок підтверджується правовими позиціями Верховного Суду, сформульованими у постановах від 16 грудня 2021 року у справі №640/26168/19 та №640/1787/20, від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20.

64. Тому посилання суду апеляційної інстанції під час надання оцінки обґрунтованості рішення кадрової комісії, на правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, є помилковим, оскільки спірні правовідносини у цих справах не урегульовані приписами Закону №113-ІХ.

65. Чинним законодавством не передбачено проведення повної перевірки декларанта на запити прокурора чи кадрових комісій з метою проведення атестації. Моніторинг способу життя суб`єкта декларування комісією передбачає лише вибіркову перевірку та на підставі повідомлень фізичних чи юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування задекларованим ним майну і доходам.

66. А тому також є помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що саме НАЗК є уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування.

67. Щодо доводів суду апеляційної інстанції про те, що відносно позивача здійснювалась таємна перевірка доброчесності, потрібно вказати, що відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності.

68. Відповідно до пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, пункту 9 розділу IV Порядку для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора.

69. Таким чином, як проведення таємної перевірки доброчесності, так і проведення атестації, передбачені нормами законодавства. Водночас вони є різними процедурами та мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одне одному. Таємна перевірка доброчесності не може замінювати собою третій етап атестації.

70. Щодо посилання відповідача у касаційній скарзі на необхідність відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 13 травня 2021 року у справі №120/3458/20-а щодо перебирання на себе кадровою комісією повноважень НАЗК, то необхідно в черговий раз зазначити про неподібність процедур, встановлених Законом України «Про запобігання корупції» та Законом № 113-ІХ, їх різні правові наслідки для прокурора.

71. Завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

72. Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).

73. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішення № 2 кадрової комісії № 14 від 01 липня 2020 року мотивовано тим, що:

«відповідно до даних декларації ОСОБА_1 за 2015 рік, грошові активи (заощадження) прокурора та членів його родини складали 1 250 000 грн. Цей же показник за даними декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави за 2016 рік складав 890 000 грн. (різниця 360 000 грн). Згідно з даними декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої ОСОБА_1 за 2016 рік, у цьому році він придбав автомобіль Volkswagen Jetta вартістю 532 664 грн. З урахуванням різниці між рівнем задекларованих грошових активів прокурора та членів його родини за 2015-2016 роки очевидно, що 172 664 грн. вартості автомобіля мали покриватися за рахунок доходів, отриманих прокурором у 2016 році.

Відповідно до даних цієї ж декларації ОСОБА_1 та члени його сім`ї отримали 322 641 грн доходів, 296 492 грн з яких складала заробітна плата. Враховуючи, що отримані сім`єю прокурора доходи підлягали оподаткуванню, чистий розмір доходу з заробітної плати не перевищував 240 тисяч грн., а загальний дохід 267 000 грн.

Враховуючи той факт, що з суми 267 000 грн. мало бути сплачено 172 664 грн. вартості автомобіля, на прожиття прокурору та членам сім`ї залишалося менше ніж 95 000 грн. на рік.

- відповідно до наданих робочою групою матеріалів щодо ОСОБА_1 , у 2016 році ним разом з членами родини здійснено 2 тривалі закордонні подорожі. Під час співбесіди прокурор пояснив, що на кожну з цих подорожей витрачено 40-50 тисяч грн. При цьому очевидно, що прокурором здійснювалися також і інші витрати, пов`язані зокрема з обслуговуванням автомобіля, його реєстрацією, витратами на харчування протягом року тощо.

- відповідно наданих робочою групою матеріалів щодо ОСОБА_1 , він є кандидатом психологічних наук та здобув цей науковий ступінь під час роботи в органах прокуратури. Під час проведення співбесіди прокурор не зміг пригадати свого наукового керівника, прізвища офіційних опонентів, або назвати хоча б одну книгу, яку прочитав прокурор при підготовці до написання дисертації.

З наведеного комісія робить висновок про наявність обґрунтованих сумнівів у самостійному виконанні та захисті ОСОБА_1 дисертаційного дослідження, що порушенням вимог доброчесності та професійної етики».

74. Отже, мотиви спірного рішення в частині майнового питання фактично зводиться до сумнівів членів кадрової комісії у доброчесності прокурора з огляду на отриманий у 2015-2016 роках дохід та дохід членів сім`ї, витрати у цей період на придбання автомобіля, закордонні подорожі, щоденні витрати на обслуговування автомобіля, витрати на харчування та проживання упродовж року.

75. Відомості, які містяться в декларації, поданій прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції, поряд з іншими відомостями, які отримано кадровою комісією відповідно до положень Порядку №221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.

76. У той же час у матеріалах справи та наданих відповідачем матеріалах атестації відсутні копії е-декларації позивача за 2015 та 2016 роки, на підставі яких члени кадрової комісії прийшли до висновку про грошові активи (заощадження) прокурора та членів його родини, а також про невідповідність їх витрат задекларованим доходам.

77. Зокрема, у обґрунтування позовної заяви позивач зазначав про помилковість підрахунку загального доходу його сім`ї у 2016 році, зокрема щодо невключення до складу сукупного сімейного доходу доходів дружини. Про таку ж обставину прокурор повідомляв під час перегляду судових рішень у касаційному порядку.

78. Підсумовуючи колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій не дослідили всі обставини, які містять інформацію щодо предмета доказування у цій частині, та не дають змогу суду дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

79. Виходячи із суті спірних правовідносин у цій справі, суди повинні під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства, витребувати та дослідити декларації позивача за 2015-2016 роки, відомості з яких стали підставою для висновку про невідповідність позивача вимогам професійної етики та доброчесності; дослідити пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих ним пояснень щодо фактів встановлених комісією під час проведення співбесіди та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення кадрової комісії.

80. Також Верховний Суд звертає увагу судів першої та апеляційної інстанцій на необхідності перевірки оскаржуваного рішення кадрової комісії щодо кожного з аргументів комісії, які лягли в основу висновку про порушення прокурором вимог доброчесності та професійної етики (щодо сумнівів членів кадрової комісії у самостійному виконанні та захисті прокурором дисертаційного дослідження), а також висновку про недоброчесність прокурора в частині викликаних сумнівів у правдивості його пояснень, наданих комісії, щодо користування кімнатами у місті Харкові.

81. Верховний Суд наголошує, що за правилами статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

82. Підсумовуючи Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим дійшли передчасних висновків по суті справи. Висновки судів попередніх інстанцій та оскаржувані рішення в цій справі не відповідають завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирішення спору.

83. Водночас, в силу положень статті 341 КАС України їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається.

84. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

85. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

86. Приписами частини четвертої статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

87. Ураховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

88. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 356 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року в справі №640/16131/20 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Повний текст судового рішення виготовлено 22 листопада 2022 року.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

Л.О. Єресько

Н.М. Мартинюк,

Судді Верховного Суду