Справа № 200/3012/21-а
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2022-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2022 року

м. Київ

справа №200/3012/21-а

адміністративні провадження № К/990/5872/22, № К/990/5888/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/3012/21-а

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці, третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції, про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення з публічної служби, стягнення коштів, провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці та Головного управління Держпраці у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року (суддя Абдукадирова К.Е.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року (головуючий суддя - Блохін А.А., судді: Гайдар А.В., Сіваченко І.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці (далі - Східне міжрегіональне управління Держпраці), третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), у якому, з урахуванням уточнень, просив:

- визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держпраці у Донецькій області від 18 лютого 2021 року № 79-ЛК «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновити ОСОБА_1 на посаді «заступника начальника управління - начальника відділу» Головного управління Держпраці у Донецькій області з 19 лютого 2021 року;

- стягнути на користь ОСОБА_1 з Головного управління Держпраці у Донецькій області суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 19 лютого 2021 року;

- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць;

- встановити судовий контроль за виконанням рішення суду.

2. У позові ОСОБА_1 покликається на те, що наказом Головного управління Держпраці у Донецькій області від 18 лютого 2021 року № 79-ЛК, який підписано головним державним інспектором Фольварчуком Ф.М., як заступником голови ліквідаційної комісії, його звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу державного нагляду на виробництвах і на об`єктах підвищеної небезпеки, в енергетиці, на транспорті та зв`язку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки. Такі дії позивач уважає незаконними, протиправними та такими, що порушують його право на працю та державну службу, і фактично є моббінгом. Протиправність указаних дій, на погляд позивача, підтверджується: відсутністю повноважень у Фольварчука Ф.М. на підписання спірного наказу; відстороненням останнього від виконання посадових обов`язків; порушенням прав викривача корупції; порушенням обов`язку повідомлення про ліквідацію державного органу; незаконністю ліквідації Головного управління Держпраці у Донецькій області; порушенням права на державну службу при фактичній реорганізації державного органу; порушенням переважного права залишення на роботі.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року позов задоволено повністю.

4. Визнано незаконним та скасовано наказ Головного управління Держпраці у Донецькій області від 18 лютого 2021 року № 79-ЛК «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді «заступника начальника управління - начальника відділу» Головного управління Держпраці у Донецькій області з 19 лютого 2021 року. Стягнуто на користь ОСОБА_1 з Головного управління Держпраці у Донецькій області суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 19 лютого 2021 року у розмірі 114 490,00 гривень, із вирахуванням належних до сплати податків та зборів. Рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми виплат за один місяць допущено до негайного виконання.

5. Приймаючи означене рішення, суд першої інстанції виходив із того, що спірним питанням у цій справі є факт звільнення позивача з 18 лютого 2021 року на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон №889-VIII) у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису, з припиненням державної служби.

6. У такому контексті суд першої інстанції вказав, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються Законом № 889-VIII, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом. Отже, норми Кодексу законів про працю України (по тексту- КЗпП України) застосовуються до спірних правовідносин, якщо вони безпосередньо не врегульовані спеціальним законом, яким є Законом № 889-VIII.

7. Проаналізувавши статтю 87 Закону № 889-VIII, якою врегульовано питання припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, суд першої інстанції дійшов висновку, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1-1 частини першої цієї статті чітко не визначена, а відтак до спірних правовідносин слід застосовувати законодавство про працю - КЗпП України. Тому враховуючи, що за нормами трудового законодавства обов`язок щодо працевлаштування працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, за змістом частини третьої статті 49-2 КЗпП України роботодавець є таким, що виконав цей обов`язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з`явилися на підприємстві протягом усього періоду й існували на день звільнення. Водночас, відповідачем не надано до суду доказів пропонування позивачу всіх наявних вакантних посад як станом на дату ознайомлення із попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці, так і перед самим звільненням.

8. З огляду на викладене Донецький окружний адміністративний суд зробив висновок про невиконання відповідачем обов`язку, передбаченого частиною третьою статті 49-2 КЗпП України, що фактично позбавило позивача можливості обрати посаду, яку він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації для переведення на наявну вакантну посаду відповідно до приписів частини п`ятої статті 22 Закону № 889-VІІ.

9. У підсумку окружний суд констатував, що наказ про припинення державної служби позивача не відповідає вимогам статті 22 Закону № 889-VІІ, порушує вимоги частини третьої статті 49-2 КЗпП України, оскільки зазначені положення підлягають застосуванню до спірних правовідносин. Відповідно, відповідно до приписів частини першої статті 235 КЗпП України ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді, з якої його було звільнено. При розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача суд застосував положення Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100.

10. Понад те, в ході розгляду справи суд першої інстанції дійшов висновку про те, що наказ Головного управління Держпраці у Донецькій області від 18 лютого 2020 року № 79-лк «Про звільнення ОСОБА_1 » підписаний повноважною особою, а зі змісту пояснень НАЗК слідує, що у позивача відсутній статус викривача корупції. Так само суд відхилив доводи позивача щодо порушення обов`язку повідомлення про ліквідацію державного органу.

11. Постановою від 11 січня 2022 року Перший апеляційний адміністративний суд змінив рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року, а саме, в абзаці 4 резолютивної частини рішення замінив цифри та слова «114 490,00 гривень (сто чотирнадцять тисяч чотириста дев`яносто гривень 00 коп.)» на цифри та слова « 80 785,00 грн (вісімдесят тисяч сімсот вісімдесят п`ять гривень 00 коп.)». В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року залишив без змін.

12. Така зміна резолютивної частини рішення суду першої інстанції зумовлена неправильним обрахунком кількості робочих днів (214 днів) у період вимушеного прогулу позивача, що, відповідно, вплинуло на суму середнього заробітку. Суд апеляційної інстанції установив, що середній заробіток за час вимушеного прогулу позивача складає 80 785,00 грн (535,00 (середньоденна заробітна плата) х 151 (робочі дні за час вимушеного прогулу)), без відрахування податків і зборів.

13. В іншій частині вирішення позовних вимог ОСОБА_1 апеляційний суд повністю погодився із висновками та позицією Донецького окружного адміністративного суду.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їхній рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

14. 14 лютого 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Східного міжрегіонального управління Держпраці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

15. Касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушенням норм процесуального права з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

16. Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

17. На обґрунтування підстав касаційного оскарження касатор указує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права - частину третю статті 87 Закону № 889-VІІ у редакції Закону України від 14 січня 2020 року № 440-IX «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи України» (далі - Закон № 440-IX) без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 08 грудня 2021 року у справі № 380/3646/20. Вказує, що подібність правовідносин у справі №380/3646/20 та у справі, що розглядається, полягає у суб`єктивному складі учасників (державний службовець, юридична особа публічного права) та нормативно-правовому регулюванні спірних правовідносин.

18. У касаційній скарзі скаржник апелює до того, що у постанові Верховного Суду від 08 грудня 2021 року у справі № 380/3646/20 сформовано висновок про те, що процедура звільнення державних службовців з підстав, передбачених пунктами 1 та 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІ у редакції Закону № 440-IX врегульована спеціальним законом, а законодавство про працю застосуванню не підлягає. З огляду на це касатор уважає, що судами попередніх інстанцій зроблено помилковий висновок про те, що частина третя статті 87 Закону № 889-VІІ не врегульовує питання звільнення працівників на підставі пункту 1-1 у зв`язку із ліквідацією державного органу.

19. Також касатор вказує на неповне з`ясування судами обставин справи, оскільки позивача було звільнено з посади не на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІ - внаслідок зміни штатного розпису державного органу, а на підставі пункт 1-1 частини першої статті 87 цього Закону - у зв`язку із ліквідацією державного органу. Крім того, судами попередніх інстанцій не враховано фактичні обставини справи № 200/586/21-а, рішення у якій набрало законної сили 03 липня 2021 року та у якій ОСОБА_1 оскаржував дії відповідачів щодо не пропонування йому рівнозначної посади, адже у цій справі судом першої інстанції вже досліджувалося питання нормативного регулювання звільнення з підстави ліквідації державного органу. Вказаним рішенням позивачу було відмовлено у задоволенні позову і це рішення ним оскаржувалось.

20. Ухвалою від 18 квітня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Східного міжрегіонального управління Держпраці з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

21. 14 лютого 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держпраці у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

22. Касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушенням норм процесуального права з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

23. Скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а саме, застосували закон, який не підлягає застосуванню, - частину третю статті 49-2 КЗпП України та частину п`яту статті 22 Закону № 889-VІІ та, відповідно, не застосували закон, який підлягав застосуванню, - частину третю статті 87 Закону № 889-VІІ у редакції Закону № 440-IX, а також допустили порушення норм процесуального права - статтю 2 та частину четверту статті 78 КАС України.

24. На обґрунтування підстав касаційного оскарження касатор указує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права - частину третю статті 87 Закону № 889-VІІ без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20 та від 08 грудня 2021 року у справі № 380/3646/20. Автор касаційної скарги акцентує увагу на тому, що на момент ознайомлення позивача з повідомленням про наступне звільнення та видання наказу про звільнення частина третя статті 87 Закону № 889-VІІ діяла у редакції змін, внесених Законом № 440-IX, якою було обумовлено право, а не обов`язок роботодавця пропонувати позивачу іншу вакантну посаду державної служби.

25. Інші доводи та міркування скаржника є аналогічними тим, що викладені у касаційній скарзі Східного міжрегіонального управління Держпраці.

26. Ухвалою від 18 квітня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Донецькій області з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

27. 27 квітня 2022 року до суду касаційної інстанції від НАЗК надійшли відзиви на касаційні скарги відповідачів, у яких зазначено, що позиція третьої особи у справі № 200/3012/21-а викладена у листі від 15 квітня 2021 року № 23-10/23140/21, який міститься у матеріалах справи. Будь-якими іншими документами та доказами НАЗК не володіє.

28. Позивач заперечень (відзивів) на касаційні скарги відповідачів не надіслав.

29. Слід зауважити, що позивачу направлялись копії ухвал Верховного Суду від 18 квітня 2022 року разом із копіями касаційних скарг Східного міжрегіонального управління Держпраці та Головного управління Держпраці у Донецькій області, однак повернулися до Суду з відміткою відділення поштового зв`язку «за закінченням терміну зберігання». Водночас, згідно з довідками про доставку документа в кабінет електронного суду, ухвали Верховного Суду від 18 квітня 2022 року про відкриття касаційного провадження у справі № 200/3012/21-а доставлені до електронного кабінету ОСОБА_1 19 квітня 2022 року.

30. Ураховуючи наведене та враховуючи положення частини четвертої статті 338 КАС України, відсутність відзиву позивача не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваних судових рішень.

31. 28 квітня 2022 року ОСОБА_1 через підсистему «Електронний суд» подав клопотання про зупинення розгляду справи до завершення активних бойових дій на території Донецької області.

32. Ухвалою Верховного Суду від 21 листопада 2022 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про зупинення провадження у справі.

33. Ухвалою від 21 листопада 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

34. 26 серпня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 762 «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці», відповідно до якої постановлено:

1. Ліквідувати як юридичні особи публічного права Головне управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головне управління Державної служби з питань праці у Луганській області.

2. Утворити Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці як юридичну особу публічного права.

3. Установити, що:

Головне управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головне управління Державної служби з питань праці у Луганській області, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконувати свої повноваження та функції до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці;

здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головного управління Державної служби з питань праці у Луганській області згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Державну службу з питань праці;

Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, що утворюється згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступником Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головного управління Державної служби з питань праці у Луганській області, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови.

35. На виконання вказаної постанови Уряду наказом Держпраці від 03 вересня 2020 року № 103 наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права вказані головні управління та утворити як юридичну особу публічного права Східне міжрегіональне управління Держпраці. Підпунктом 6 пункту 5 цього наказу голові ліквідаційних комісій наказано, зокрема, забезпечити письмове персональне попередження працівників, які мають статус державних службовців, про їх наступне звільнення не пізніше ніж за 30 календарних днів відповідно до Закону України «Про державну службу».

36. Наказом Держпраці від 04 вересня 2020 року № 106 скасовано попередній наказ Держпраці від 03 вересня 2020 року № 103, а іншим наказом № 107 наказано здійснити заходи щодо утворення як юридичної особи публічного права Східного міжрегіонального управління Держпраці.

37. Наказом Держпраці від 04 вересня 2020 року № 108 наказано ліквідувати як юридичну особу публічного права Головне управління Держпраці у Донецькій області; призначено головою ліквідаційної комісії Головного управління Держпраці у Донецькій області заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області Зуб Ганну Володимирівну; наказано голові ліквідаційної комісії забезпечити письмове персональне попередження працівників, які мають статус державних службовців, про їх наступне звільнення не пізніше ніж за 30 календарних днів відповідно до Закону України «Про державну службу».

38. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2020 року у справі №640/21776/20 у порядку забезпечення позову заборонено Головному управлінню Держпраці у Донецькій області вчиняти дії щодо ліквідації юридичної особи публічного права відповідно до наказу Держпраці від 04 вересня 2020 року № 108 до моменту набрання законної сили судовим рішенням.

39. Наказом Держпраці від 21 вересня 2020 року № 119 визнано таким, що втратив чинність, наказ від 04 вересня 2020 року № 108 «Про ліквідацію Головного управління Державної служби України з питань праці у Донецькій області».

40. Наказом Держпраці від 28 вересня 2020 року № 122 наказано ліквідувати як юридичну особу публічного права Головне управління Держпраці у Донецькій області; призначено головою ліквідаційної комісії Головного управління Держпраці у Донецькій області заступника начальника Головного управління Головного управління Держпраці у Донецькій області Зуб Ганну Володимирівну; наказано голові ліквідаційної комісії забезпечити письмове персональне попередження працівників, які мають статус державних службовців, про їх наступне звільнення не пізніше ніж за 30 календарних днів відповідно до Закону України «Про державну службу».

41. Наказом Держпраці від 12 січня 2021 року № 1 припинено з 13 січня 2021 року повноваження Головного управління Держпраці у Донецькій області, а наказом № 4 розпочато з 13 січня 2021 року здійснення Східним міжрегіональним управлінням Держпраці повноважень та виконання функцій, передбачених положенням про цей орган.

42. Позивач працював у Головному управлінні Держпраці у Донецькій області на посаді заступника начальника управління - начальника відділу державного нагляду на виробництвах і на об`єктах підвищеної небезпеки в енергетиці, на транспорті та у зв`язку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки.

43. 08 жовтня 2020 року позивача попереджено про наступне звільнення у зв`язку з ліквідацією Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області 09 листопада 2020 року, про що свідчить його підпис.

44. Попередження підписано головою ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області Зуб Г.В.

45. Листом від 24 грудня 2020 року № 145 Східне міжрегіональне управління Держпраці просило Головне управління Держпраці у Донецькій області звільнити позивача в порядку переведення для подальшої роботи в новоствореному органі на посаді головного державного інспектора відділу нагляду західного напрямку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки.

46. Заява на переведення на посаду головного державного інспектора відсутня в матеріалах справи.

47. 11 січня 2021 року позивачем направлено на адресу Держпраці заяву про працевлаштування на рівнозначну посаду від 05 січня 2021 року, що підтверджується поштовою квитанцією.

48. Листом від 25 січня 2021 року Держпраці надана відповідь, що за змістом статті 87 Закону України «Про державну службу» пропонування службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком; при звільненні державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення положення 49-2 КЗпП України не застосовуються.

49. 11 січня 2021 року позивачем аналогічну заяву подано через електронну пошту до Головного управління Держпраці у Донецькій області, що підтверджується реєстраційним штампом на копії заяви.

50. Листом від 21 січня 2021 року Головним управлінням Держпраці у Донецькій області надана відповідь на заяву позивача, в якій зазначено, що пропозицію на зайняття рівнозначної посади має надавати правонаступник - Східне міжрегіональне управління Держпраці, головне управління, у свою чергу, направить пропозиції про переведення на рівнозначні посади.

51. Листом від 05 лютого 2021 року за підписом заступника голови ліквідаційної комісії Фольварчука Ф.М. Головне управління Держпраці у Донецькій області направило позивачу запрошення прибути 17 лютого 2021 року до ліквідаційної комісії для отримання пропозицій для подальшого працевлаштування у Східному міжрегіональному управлінні Держпраці.

52. Отримання листа підтверджується змістом відповіді позивача від 17 лютого 2021 року, в якому він, з посиланням на карантин та віддалену роботу, просив надати пропозиції на електронну адресу.

53. 17 лютого 2021 року позивач до Головного управління Держпраці у Донецькій області не прибув.

54. Наказом Головного управління Держпраці у Донецькій області від 18 лютого 2021 року №79-ЛК позивача звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу державного нагляду на виробництвах і на об`єктах підвищеної небезпеки в енергетиці, на транспорті та у зв`язку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки, у зв`язку з ліквідацією Головного управління Держпраці у Донецькій області, відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

V. Нормативне регулювання

55. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

56. Згідно з частинами другою, третьою статті 5 Закону № 889-VIII (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

57. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

58. В силу пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).

59. Частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:

1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;

1-1) ліквідація державного органу;

2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;

3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;

4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

60. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

61. Суб`єкт призначення приймає рішення про припинення державної служби з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, у п`ятиденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту.

62. Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.

63. Згідно з частиною четвертою цієї статті, у разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.

64. Приписами частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII обумовлено, що наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.

VІ. Позиція Верховного Суду

65. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

66. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

67. Надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права у межах доводів і вимог касаційних скарг, Верховний Суд виходить із такого.

68. Спір у цій справі обумовлений звільненням позивача з посади заступника начальника управління - начальника відділу державного нагляду на виробництвах і на об`єктах підвищеної небезпеки в енергетиці, на транспорті та у зв`язку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Головного управління Держпраці у Донецькій області відповідно до пункту 1-1 частини першої 87 Закону № 889-VIII у зв`язку з ліквідацією державного органу.

69. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.

70. Відповідно до пунктів 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; ліквідація державного органу.

71. Як зазначалося вище, постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 року № 762 «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці» прийнято ліквідувати як юридичні особи публічного права Головне управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головне управління Державної служби з питань праці у Луганській області і утворити як юридичну особу публічного права Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці.

72. На виконання цієї постанови Уряду Держпраці видала наказ від 28 вересня 2020 року № 122 «Про ліквідацію Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області».

73. Верховний Суд України в постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14), від 19 січня 2016 року (справа № 810/1783/13-а) неодноразово висловлював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

74. Така позиція підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 12 грудня 2018 року (справа №826/25887/15) і від 17 липня 2019 року (справа №820/2932/16).

75. З огляду на вказане та, враховуючи зміст постанови Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 року № 762 у контексті положень статті 104 Цивільного кодексу України, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що на підставі цього розпорядчого акту фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація територіального органу Держпраці - Головного управління Держпраці у Донецькій, як юридичної особи публічного права.

76. Наказом Держпраці від 03 вересня 2020 року № 103 «Про утворення Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці» відповідно до Положення про Держпраці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 (із змінами), та на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 року № 762 «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці», утворено як юридичну особу публічного права Східне міжрегіональне управління Держпраці.

77. До правонаступника -Східного міжрегіонального управління Держпраці перейшли як функції та повноваження щодо реалізації державної політики у відповідній сфері, що виконувалися Головним управлінням Держпраці у Донецькій області, так і майнові права та обов`язки цієї юридичної особи.

78. У свою чергу, Законом № 440-IX частину третю статті 87 Закону № 889-VIII доповнено новим абзацом наступного змісту: «Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення».

79. Виходячи з наведеного, обов`язок відповідача дотримуватися у спірній ситуації процедури припинення державної служби, встановленої для реорганізації державного органу міститься у приписах спеціального законодавства (пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII).

80. З метою визначення норм права, які на момент виникнення спірних правовідносин підлягали застосуванню до процедури звільнення державних службовців у зв`язку з ліквідацією державного органу, слід провести ретроспективний та системний аналіз відповідних положень Закону № 889-VIII у взаємозв`язку з нормами КЗпП України.

81. У первинній редакції, чинній до 25 вересня 2019 року, пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII передбачав, що однією з підстав для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

82. При цьому частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII у цій же редакції було унормовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю (абзац перший). Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац другий).

83. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон № 117-IX), який мав на меті спрощення порядку прийняття на державну службу та розширення підстав її припинення з метою швидкого та ефективного перезавантаження державної влади в Україні.

84. Внаслідок цих законодавчих змін у частині першій статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції підпункту 53 пункту 6 розділу I Закону № 117-ІХ) виокремлені дві підстави припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення:

- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої);

- ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої).

85. Законом № 117-ІХ були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.

86. За приписами частин другої і третьої статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

87. Усталеною є також судова практика застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, з приводу яких виник спір.

88. Процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України (у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників) регламентована положеннями частини другої статті 40, статей 42, 49-2 цього Кодексу, що містять юридичні гарантії забезпечення прав працівників від незаконного звільнення та сприяння у збереженні роботи, до яких можна віднести обов`язок роботодавця попередити працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці та вчинити дії щодо працевлаштування працівника, в тому числі з урахуванням переважного права на залишення на роботі, а також заборону на звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності або відпустки, крім випадку повної ліквідації підприємства, установи, організації.

89. Законом № 117-ІХ стаття 40 КЗпП України доповнена частиною п`ятою такого змісту: «Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус».

90. Понад те, ретроспективний аналіз положень Закону № 889-VIII дає підстави для висновку, що стаття 87 цього Закону до набрання чинності Законом № 117-IX визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.

91. Після внесених Законом № 117-IX змін до статті 87 Закону № 889-VIII підстава звільнення державних службовців, раніше визначена пунктом 1 частини першої цієї статті, була розділена окремо на випадки скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу (пункт 1 частини першої) та ліквідації державного органу (пункт 1-1 частини першої). У частині процедури звільнення з цих підстав стаття 87 Закону № 889-VIII містила єдину норму про можливість видання наказу про звільнення в період тимчасової непрацездатності або відпустки державного службовця із зазначенням датою звільнення першого робочого дня останнього (частина п`ята).

92. У подальшому, 02 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 12 грудня 2019 року № 378-IX «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України» (далі - Закон № 378-IX), пунктом 2 розділу І якого стаття 49-2 КЗпП України після частини п`ятої доповнена новою частиною такого змісту: «Вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей:

про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів;

у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті;

не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень».

У зв`язку з цим частину шосту вважати частиною сьомою.

93. Унесення таких послідовних змін до Закону № 889-VIII та КЗпП України, якими законодавець визначав особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю, свідчить про намір законодавця обмежити дію законодавства про працю на державну службу та максимально спростити порядок звільнення державних службовців з метою швидкого та ефективного перезавантаження влади в Україні задля вирішення питання відновлення суспільної довіри до державної влади.

94. Наступні зміни до статті 87 Закону № 889-VIII внесені згідно із Законами України від 14 січня 2020 року № 440-IX та від 23 лютого 2021 року № 1285-IX, якими законодавець урегулював особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю.

95. Слід зауважити, що стаття 87 Закону № 889-VIII в редакції Закону України від 23 лютого 2021 року № 1285-IX набрала чинності 06 березня 2021 року.

96. Натомість, оскаржуваний наказ про звільнення позивача датований 18 лютого 2021 року.

97. Таким чином до спірних правовідносин слід застосовувати приписи статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону № 440-IX.

98. У цій справі суди попередніх інстанцій установили, що позивач перед звільненням обіймав посаду заступника начальника управління - начальника відділу державного нагляду на виробництвах і на об`єктах підвищеної небезпеки в енергетиці, на транспорті та у зв`язку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Головного управління Держпраці у Донецькій області.

99. Про наступне звільнення позивача попереджено 08 жовтня 2020 року. При цьому у попередженні позивачу не запропоновано будь-яку іншу рівнозначну посаду або іншу роботу.

100. Разом з тим, Законом № 440-IX частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: «Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення».

101. При цьому, вжите у частині третій статті 87 Закону № 889-VIII слово «може» означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

102. Аналогічна правова позиція щодо розуміння/тлумачення частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, у редакції, яка діяла станом на момент початку процедури звільнення позивача у цій справі, міститься у постановах Верховного Суду від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20 та від 08 грудня 2021 року у справі № 380/3646/20, на які у касаційних скаргах посилаються відповідачі, як на підставу касаційного оскарження.

103. Таким чином процедура звільнення державних службовців у зв`язку із припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент звільнення позивача із займаної посади врегульована положеннями Закону № 889-VIII.

104. При цьому колегія суддів не вбачає підстав для застосування до спірних правовідносин у цій частині положень КЗпП України, оскільки це питання було врегульовано законодавцем, який вніс зміни до профільного Закону шляхом виключення з попередньої редакції речення, яке означало наявність обов`язку суб`єкта призначення виконати такий обов`язок.

105. Згідно з Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

106. Тобто за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

107. Отже, вирішальним для правильного розв`язання цього спору є момент виникнення спірних правовідносин, враховуючи неодноразове внесення змін до Закону № 889-VIII.

108. Верховний Суд наголошує, що правовідносини щодо звільнення між роботодавцем та працівником, зокрема, у разі реорганізації підприємства виникають не з дати початку реорганізації, а з дати попередження працівника про зміну в майбутньому його становища, тобто можливого звільнення. Дане твердження підтверджується і тим, що трудове законодавство саме з цього моменту покладає обов`язок на роботодавця пропонувати працівнику вакантні посади. Припиняються ці відносини з моменту звільнення працівника.

109. Тож ураховуючи, що на момент виникнення спірних правовідносин процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення була врегульована положеннями Закону № 889-VIII, то це виключає можливість застосування КЗпП України до спірних правовідносин.

110. У вимірі встановлених у цій справі фактичних обставин, ураховуючи їхній зміст та юридичну природу, зважаючи на висловлену Верховним Судом правову позицію щодо застосування положень частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 440-IX), колегія суддів приходить до висновку про відсутність порушення Головним управлінням Держпраці у Донецькій області встановленої чинним на той час законодавством процедури при вирішенні питання про звільнення позивача та, відповідно, про відсутність підстав для задоволення позову.

111. Між тим, суди першої та апеляційної інстанцій не проаналізували належним чином обставини, які склались у спірних правовідносинах, неправильно розтлумачили вищенаведені норми матеріального права, які підлягали застосуванню, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

112. За таких підстав Суд констатує, що оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

113. Частинами першою, третьою статті 351 КАС України визначено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

114. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

115. Таким чином касаційні скарги підлягають задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в позові.

VІІ. Висновки щодо розподілу судових витрат

116. Ураховуючи, що суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб`єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

117. Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень зазначених витрат, підстави для їх стягнення з позивача відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці та Головного управління Держпраці у Донецькій області задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року у справі № 200/3012/21-а скасувати.

Ухвалити у цій справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці, третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції, про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення з публічної служби, стягнення коштів відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

О.В. Калашнікова ,

Судді Верховного Суду