Справа № 260/2363/20
Суддя: Гебеш С.А.
Дата ухвалення: 2022-11-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

15 листопада 2022 рокум. Ужгород№ 260/2363/20

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Гебеш С.А.

при секретарі судових засідань - Романець Е.М.

та осіб, які беруть участь у судовому засіданні:

представник позивача - Лук`яненко А.О.;

представник відповідача - Ільтьо І.І.;

представник третьої особи - Корнейчук О.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Мукачівської міської ради про визнання незаконним та недійсним рішення,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Мукачівської міської ради Закарпатської області, третя особа - Державна регуляторна служба України про визнання протиправними та скасування рішення.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Мукачівської міської ради Закарпатської області, третя особа - Державна регуляторна служба України про визнання протиправними та скасування рішення відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у праві № 260/2363/20 залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 01 червня 2022 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до витягу з протоколу передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 14.06.2021 року головуючим суддею для розгляду даної адміністративної справи було визначено суддю Гебеш С.А.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 20.06.2022 року вказану адміністративну справу прийнято до провадження суддею Гебеш С.А. та призначено підготовче судове засідання.

26.07.2022 року відповідачем подано відзив на позовну заяву, з якого вбачається, що такий проти позову заперечує та просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог. Заперечуючи проти позову вказує на те, що 25.03.2016 року на офіційній сторінці Мукачівської міської ради було оприлюднено проект рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок користування земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю" з відповідним додатками до нього, в тому числі з аналізом регуляторного впливу проекту рішення Мукачівської міської ради. З 01.09.2020 року розпочав свою роботу новий сайт Мукачівської міської ради і відповідна інформація з попереднього сайту органу місцевого самоврядування була актуалізована у новому. Зокрема проект рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок користування земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю" з відповідними додатками до нього, в тому числі з аналізом регуляторного впливу проекту рішення Мукачівської міської ради опубліковано у Розділі "Управління містом", вкладка "Регуляторна діяльність" режим посилання https://mukachevo-rada.gov.ua/upravlinnya-mistom/regulyatorna-diyalnist/proekti-regulyatornih-aktiv-ta-analiz-reguljatornogo-vplyvu. Крім того, зазначає про те, що Державна регуляторна служба України, як уповноважений орган, мала б право звернутися до Мукачівської міської ради, як регуляторного органу із запитом чи пропозицією про вжиття заходів щодо не скасування регуляторного акту, а внесення до нього відповідних змін чи визнання його таким, що втратив чинність.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 30.08.2022 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

У судовому засіданні представник позивачів підтримав позовні вимоги та просив суд задовольнити позов. В обґрунтування позову зазначив, що законами України, відповідно до яких розроблено Рішення та іншими законодавчими актами Украйни не передбачено повноважень міських рад щодо додаткового врегулювання питань стосовно визначення та відшкодування відповідним радам збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю, в тому числі шляхом затвердження будь-яких положень чи порядків.

Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечив та просив суд відмовити у задоволенні позову, як безпідставного, з мотивів наведених у письмовому відзиві.

Представник третьої особи зазначив, що Державна регуляторна служба (ДРС), з метою захисту прав та законних інтересів суб`єктів господарювання, порушених внаслідок дії оскаржуваного рішення зверталась до Мукачівської міської ради з пропозицією вжити заходи щодо скасування Рішення №184, як такого, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, однак відповіді на листи ДРС від Мукачівської міської ради до ДРС не надходило.

Третьою особою до суду було подано пояснення що до позовної заяви, де зазначено, що за результатами проведеного аналізу положень Рішення №184 Мукачівської міської ради, про яке стало відомо ДРС зі звернення адвоката позивачів, була надана відповідь, що останнє не відповідає вимогам чинного законодавства України, оскільки законами України, відповідно до яких Рішення № 184 прийнято та іншими законодавчими актами України не передбачено повноважень місцевих рад щодо затвердження будь-яких положень чи порядків визначення та відшкодування збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю.

Представник третьої особи в судовому засіданні підтримав висунуті позивачем судові вимоги та просив суд позовну заяву задовольнити.

Дослідивши подані сторонами документи, матеріали справи, заслухавши пояснення сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Так, судом встановлено, що 28 квітня 2016 року Мукачівською міською радою Закарпатської області прийнято рішення №184 «Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю».

Вказаний проект рішення було опубліковано на офіційному сайті Мукачівської міської ради 25.03.2016 року.

З 01.09.2020 року розпочав свою роботу новий сайт Мукачівської міської ради і відповідна інформація з попереднього сайту органу місцевого самоврядування була актуалізована у новому. Зокрема проект рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок користування земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю" з відповідними додатками до нього, в тому числі з аналізом регуляторного впливу проекту рішення Мукачівської міської ради опубліковано у Розділі "Управління містом", вкладка "Регуляторна діяльність" режим посилання https://mukachevo-rada.gov.ua/upravlinnya-mistom/regulyatorna-diyalnist/proekti-regulyatornih-aktiv-ta-analiz-reguljatornogo-vplyvu.

07 червня 2019 року Мукачівська місцева прокуратура Закарпатської області звернулася до Мукачівського міськрайонного суду в інтересах Мукачівської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю на підставі рішення Мукачівської міської ради №184.

11 лютого 2020 року представником ОСОБА_1 подано скаргу до Державної регуляторної служби України про невідповідність рішення №184 вимогам чинного регуляторного законодавства.

Державна регуляторна служба України 24 лютого 2020 року направила до Мукачівської міської ради лист за наслідком аналізу Рішення №184 на предмет його невідповідності статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Станом на момент розгляду даної справи Державна регуляторна служба Україна не отримала від Мукачівської міської ради інформацію про скасування Рішення №184. Так само відсутня інформація у засобах масової інформації або на інтернет ресурсі Мукачівської міської ради про те, що рішення скасоване.

ОСОБА_2 і ОСОБА_1 вважають рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату" від 28 квітня 2016 року №184 протиправним, що і стало підставою для звернення до суду з цим позовом.

Вирішуючи правомірність оскаржуваного рішення Мукачівської міської ради, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 26 вказаного Закону визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Частинами 1, 2, 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У частині 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

З аналізу вказаних положень чинного законодавства вбачається, що міська рада може приймати нормативні та інші акти у формі рішень у межах повноважень, у тому числі й задля регулювання земельних відносин.

При цьому важливим при вирішенні подібних спорів є з`ясування того чи не суперечить прийняте органом місцевого самоврядування рішення положенням нормативно-правових актів вищої юридичної сили.

Відповідно до статті 156 Земельного кодексу України, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок:

а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов`язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом;

б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання;

в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок;

г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників;

ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан;

д) неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Частиною 3 статті 157 Земельного кодексу України передбачено, що Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам затверджений також постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 (далі - Порядок № 284).

Відповідно до примітки до пункту 3 цієї постанови неодержаний доход - це доход, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі або приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян.

Статтею 211 Земельного кодексу України передбачено, що за порушення земельного законодавства настає цивільна, адміністративна або кримінальна відповідальність, а також визначено, за які саме порушення земельного законодавства настає така відповідальність.

Частиною другою цієї статті передбачено, що законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства.

Пунктом 5.1 оскаржуваного Порядку передбачено, що у разі використання земельної ділянки без документів, що підтверджують право користування, збитки визначаються за фактичний період користування земельною ділянкою.

Відповідно до пункту 5.4 Порядку відшкодування збитків проводиться за період використання землі з порушенням земельного законодавства у розмірі орендної плати за землю, яку власник землі (міська рада) міг би отримати при належному виконанні (дотриманні) землекористувачем вимог земельного законодавства.

Збитки визначаються за ставками орендної плати, які діяли на момент виникнення таких збитків із застосування коефіцієнтів, які дорівнюють подвійній обліковій ставці Національного банку України на початок кожного звітного року, встановленої згідно наступних рішень Мукачівської міської ради: рішення 44 сесії 6-го скликання Мукачівської міської ради від 27 червня 2013 року №869 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Мукачево»; рішення 52 сесії 6 скликання Мукачівської міської ради №1005 «Про внесення змін в Положення «Про порядок надання в оренду та встановлення розмірів орендної плати земельних ділянок в межах м. Мукачево».

У постанові Верховного Суду від 22 січня 2020 року у справі № 638/11790/16-а, на яку посилаються позивачі у касаційній скарзі, проаналізовано наведені вище норми та аналогічні положення Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді в особі Харківської міської ради та зроблено висновок, що чинним на час виникнення спірних правовідносин законодавством було передбачено виключний перелік підстав для відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, в т.ч. у вигляді неодержаного доходу, до якого неодержана орендна плата віднесена не була. Передбачивши оскаржуваним рішенням підставу для відшкодування збитків у вигляді неотриманої орендної плати за користування земельною ділянкою з порушенням вимог земельного законодавства відповідач фактично розширив передбачені законом підстави для відповідальності за порушення земельного законодавства, цим самим вийшовши за межі наданих законом повноважень.

Із Постанови Верховного Суду від 01.06.2022 року у даній справі вбачається, що колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї позиції.

Суд вказує на те, що при вирішені даної справи, застосовує вказані правові висновки до обставин цієї справи, та погоджується з позивачами і Державною регуляторною службою України про те, що Мукачівська міська рада протиправно розширила передбачені законом підстави для відповідальності за порушення земельного законодавства, що служить підставою для визнання протиправним та нечинним рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату" №184 від 28.04.2016 року.

Оцінюючи правомірність рішення, дій чи бездіяльності відповідача як суб`єкта владних повноважень, суд керувався критеріями, закріпленими у ч.2 ст.2 КАС України, що відображають принципи адміністративної процедури, якої повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень суб`єктів владних повноважень.

Як передбачено п.1 ч.2 ст. 245 КАС України в разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 264 КАС України встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду (ч.2 ст.265 КАС України).

Таким чином, враховуючи встановлені судом обставини справи, оцінивши, докази в їх сукупності за правилами ст. 90 КАС України та аналізуючи наведені положення законодавства, суд приходить до висновку, що позов підлягає до задоволення в частині вимог про визнання протиправним та нечинним рішення рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату" №184 від 28.04.2016 року.

Однак, судом не встановлено нормативних підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та нечинним вказаного рішення з моменту його прийняття, оскільки за правилами КАС України датою втрати чинності нормативно-правового акта є дата набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та наданих сторонами доказів, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість позовних вимог та, відповідно, наявність правових підстав для задоволення позову частково, із зазначених у рішенні підстав.

Керуючись ст. ст. 242 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Мукачівської міської ради про визнання незаконним та недійсним рішення - задоволити частково.

2. Визнати протиправним та нечинним рішення Мукачівської міської ради "Про затвердження Порядку визначення та відшкодування Мукачівській міській раді збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату" №184 від 28.04.2016 року.

3. В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги на рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення виготовлено та підписано 22 листопада 2022 року.

СуддяС.А. Гебеш