Справа № 400/13383/21
Суддя: Скрипченко В.О.
Дата ухвалення: 2022-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 листопада 2022 р.м.ОдесаСправа № 400/13383/21
Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Южноукраїнської міської ради Миколаївської області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 червня 2022 року (суддя Біоносенко В.В., м. Миколаїв, повний текст рішення складений 30.06.2022) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Южноукраїнської міської ради Миколаївської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

24 грудня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Южноукраїнської міської ради, в якому просив: визнати бездіяльність міськради, яка допущена у неприйнятті рішення щодо надання дозволу позивачу, як члену фермерського господарства "ШЕЛЕБМА", на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства орієнтованою площею 6,25 га за рахунок земельних ділянок з кадастровими номерами №:06:000:0064, №:06:000:0065, що знаходиться в межах території Южноукраїнської міської територіальної громади Вознесенського району Миколаївської області, через не набрання достатньої кількості голосів депутатів міської ради протиправною; та зобов`язати міськраду надати такій дозвіл.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 червня 2022 року адміністративний цей позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням Южноукраїнська міська рада подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким повністю відмовити у задоволенні позовних вимог.

На думку апелянта, висновок суду першої інстанції щодо наявності протиправної бездіяльності міської ради з підстав відсутності жодного рішення протягом тривалого строку є необґрунтованим та зробленим у зв`язку з неправильним застосуванням Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану" від 24.03.2022 року №2145 та постанови КМУ від 28.02.2022 №165 "Про зупинення строків надання адміністративних послуг та видачі документів дозвільного характеру".

Також апелянт звернув увагу на те, що члени фермерських господарств можуть отримати безоплатно у приватну власність земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) із земель державної та комунальної власності у порядку, передбаченому ЗК України, та лише після припинення права власності чи користування такими земельними ділянками у визначеному законом порядку.

Позивач надав відзив на апеляційну скаргу, у якому просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення, у зв`язку із необґрунтованістю доводів апелянта.

Справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.

Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах поданої скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є одним із засновників ФГ "ШЕЛЕМБА".

9 серпня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Южноукраїнської міської ради з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 6,25 га умовних кадастрових гектарів для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності в межах Іванівського сільської ради Южноукраїнської територіальної громади.

До заяви було додано: копію паспорту та ідентифікаційного коду, копію статут ФГ "ШЕЛЕМБА", копію інформації про середній розмір частки (паю) по Іванівській сільській раді; заяву землекористувача на виділення земель у власність за рахунок земель, що перебувають у його користуванні, викопіювання.

В реагування на зазначену заяву міська рада листом від 27.09.2021 року №20/02-34/3052 повідомила ОСОБА_1 про те, що відповідно до його заяви підготовлено проект рішення Южноукраїнської міської ради "Надання дозволу громадянину України ОСОБА_1 , як члену ФГ "ШЕЛЕМБА" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства орієнтовною площею - 6,25 га. за рахунок земельних ділянок за кадастровими номерами :06:000:0064 та :06:000:0065, що знаходяться в межах території Южноукраїнської міської територіальної громади Вознесенського району Миколаївської області", який винесено на розгляд 19 сесії VII скликання Южноукраїнської міської ради, яка відбулася 23.06.2021, дає зазначений проект рішення не прийнято, у зв`язку з не набранням достатньої кількості голосів депутатів міської ради.

Вважаючи, що Южноукраїнська міська рада за результатом розгляду заяви про надання містобудівних умов проявила протиправну бездіяльність, оскільки не прийняла передбаченого чинним законодавством рішення, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним адміністративним позовом про визнання протиправною таку бездіяльність міськради, та зобов`язання її надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства.

Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 суд першої інстанції виходив з того, що не прийнявши жодного рішення протягом тривалого строку, відповідач допустив протиправну бездіяльність та втратив можливість для надання аргументів про правомірність відмови у наданні дозволу. В даному випадку єдине можливе правомірне рішення відповідача є надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки відмова у його наданні буде неправомірною.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Так, частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності

Частиною першою статті 3 ЗК України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Набуття права на землю громадянами врегульовано главою 19 ЗК України, яка, зокрема, визначає підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності (стаття 116), порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами (стаття 118), норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам (стаття 121 ЗК України), повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування (стаття 122 ЗК України).

Так, відповідно до частини четвертої статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 у справі №263/16221/17.

При цьому, статтею 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Частиною другою статті 116 ЗК України визначено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом (частини четверта та п`ята статті 116 ЗК України).

Як вбачається із матеріалів справи позивач у серпні 2021 року звернулася до відповідача із заявою для реалізації відповідно до статей 118, 121 ЗК України право на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення фермерського господарства (а.с. 11).

Станом на час розгляду справи рішення з цього питання Южноукраїнської міської радою прийнято не було.

Статтею 25 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання з регулювання земельних відносин.

Положеннями статті 59 цього Закону визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно цього не зробив.

Відсутність належним чином оформленого рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи відмову у його наданні свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, питання вирішене відповідачем не у встановленому законом порядку, якій діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення місцевим органом самоврядування протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданого позивачем заяви.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 6 листопада 2019 року у справі №509/1350/17 зазначила таке.

Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем за результатом розгляду заяви позивача підготовлено проект рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрій щодо відведення земельної ділянки у власність. Проте зазначений проект рішення не прийнято, у зв`язку з не набранням достатньої кількості голосів депутатів міської ради.

З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача надати такій дозвіл.

При цьому, колегія суддів враховує, що відповідно до статті 7 Закону України від 19.06.2003 № 973-IV "Про фермерське господарство" (далі - Закон №973-IV) надання земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або користування для ведення фермерського господарства здійснюється в порядку, передбаченому ЗК України.

Положеннями статті 32 ЗК України також передбачено право членів фермерських господарств на приватизацію земельних ділянок шляхом передачі безоплатно у приватну власність наданих їм у користування земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.

Землі фермерського господарства можуть складатися із:

а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі;

б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності;

в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди (частина перша статті 31 ЗК України та частина перша статті 12 Закону №973-IV).

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що члени фермерського господарства наділені правом на одержання безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю) в загальному порядку, передбаченому ЗК України. Виділення членам фермерського господарства земельної ділянки у власність із земель, що перебувають у власності чи користуванні фермерського господарства чинним законодавством не передбачено.

Частинами третьою та четвертою статті 142 ЗК України визначено, що припинення права постійного користування земельною ділянкою у разі добровільної відмови землекористувача здійснюється за його заявою до власника земельної ділянки.

Власник земельної ділянки на підставі заяви землекористувача приймає рішення про припинення права користування земельною ділянкою, про що повідомляє органи державної реєстрації.

Як вбачається з матеріалів справи, а саме копії Державного акту на право постійного користування землею Серії МК від 05.11.1994 року (а.с. 25) та витягів з Державного земельного кадастру про земельну ділянку (а.с. 26-29), земельні ділянки кадастровий номер №:06:000:0064 площею 32,5 га та №:06:000:0065 площею 17,5 га сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства знаходяться у постійному користуванні у ОСОБА_2 .

Водночас в матеріалах справи міститься адресована голові Южноукраїнської міської ради нотаріально засвідчена заява ОСОБА_2 від 03.08.2021 року про надання згоди на вилучення з подальшим розпаюванням належних йому на праві користування земельних ділянок площею 32,5 га кадастровий номер 48203:000:06:000:0064, та 17.5 га кадастровий номер :06:000:0065, загальна лота земельних ділянок становить 50 га (а.с. 31, 32).

Згідно Протоколу №03 Загальних зборів членів (засновників) ФГ "ШЕЛЕМБА" від 02.08.2021 року вирішено обрати головою ФГ ОСОБА_2 та розпаювати земельні ділянки з кадастровими номерами №48203:000:06:000:0064 та №:06:000:0065, які надані ОСОБА_2 в постійне користування (а.с. 33, 34).

Ураховуючи наведені обставини справи колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що належним і ефективним способом відновлення порушеного права ОСОБА_1 , за захистом якого він звернувся до суду, є зобов`язання відповідача прийняти рішення надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства.

Як вбачається з листа відповідача від 27.09.2021 року №20/02-34/3052, Южноукраїнською міською радою відповідно до заяви позивача підготовлено проект рішення про надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства. Що свідчить, міською радою було здійснено повну перевірку наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.

При цьому колегія суддів відхиляє посилання апелянта, що до припинення (скасування) воєнного стану в Україні діє встановлена законом заборона на надання уповноваженим органом виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі земельних ділянок у власність, оскільки зазначене стосується процедури виконання судового рішення.

Між тим, відповідач не позбавлений права звернутися до суду в поряду статті 378 КАС України із заявою про відстрочення або розстрочення виконання судового рішення.

Підсумовуючи викладене колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та не допустив порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи, і наведені в апеляційній скарзі доводи є необґрунтованими та не спростовують вірних висновків суду першої інстанції.

Згідно з пунктом першим частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права

Відтак, апеляційна скарга міської ради задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Южноукраїнської міської ради залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 червня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає відповідно до ч. 6 ст. 12, ст. 257 та ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя І.П.Косцова

Суддя Ю.В.Осіпов