Справа № 640/13545/20
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2022-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 640/13545/20

адміністративне провадження № К/9901/45742/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,

суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/13545/20

за позовом Плешканівської сільської ради

до Кабінету Міністрів України,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Черкаська обласна рада, Гельмязівська сільська рада,

про визнання протиправним і скасування розпорядження,

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року

(головуючий суддя: Пащенко К.С., судді: Чудак О.М., Шейко Т.І.)

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2021 року

(головуючий суддя: Оксененко О.М., судді: Лічевецький І.О., Мельничук В.П.).

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2020 року Плешканівська сільська рада звернулась до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила:

- визнати протиправним і скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області» від 6 травня 2020 року №541-р в частині включення до складу Гельмязівської територіальної громади Плешканівської, Підставківської, Коврайської, Безпальчівської територіальних громад і визнати таким, що втратило чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року №253 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Черкаської області» в частині Плешканівської об`єднаної територіальної громади.

В обґрунтування позовних вимог Плешканівська сільська рада зазначила, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року №253 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Черкаської області», а саме: пунктом 2 додатку до цього розпорядження, передбачена Плешканівська сільська рада, до складу якої включено Плешканівську, Підставківську, Коврайську, Безпальчівську територіальні громади.

До того ж, указаним розпорядженням Плешканівську сільську раду було внесено у Перспективний план як спроможну громаду, яка включає Плешканівську, Підставківську, Коврайську, Безпальчівську територіальні громади.

Позивач також звертає увагу, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2018 року №836-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад», яке є чинним станом на дату звернення до суду з цим позовом, Плешканівська сільська рада визнана спроможною об`єднаною територіальною громадою.

Натомість, оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області» від 6 травня 2020 року №541-р було визнано таким, що втратило чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року №253 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Черкаської області», а також включено Плешканівську, Підставківську, Коврайську, Безпальчівську територіальні громади до складу Гельмязівської територіальної громади.

Позивач наполягає, що оскаржуваним рішенням Кабінету Міністрів України було порушено принцип добровільності, прозорості та відкритості об`єднання територіальних громад, адже жодних консультацій з представниками Плешканівської об`єднаної територіальної громади не проводилось.

До того ж, зауважив, що Плешканівська об`єднана територіальна громада не надавала своєї згоди на об`єднання з Гельмязівською територіальною громадою, що не було враховано під час прийняття оскаржуваного рішення.

Позивач вважає, що оскаржуване розпорядження порушує його права, гарантовані Конституцією України і чинним законодавством.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2021 року, позов задоволено частково:

визнано протиправним і скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області» від 6 травня 2020 року №541-р в частині включення до складу Гельмязівської територіальної громади Плешканівської територіальної громади Золотоніського району Черкаської області.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що статтями розділу ІІ Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 року №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які нерозривно пов`язані між собою. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

На підставі аналізу положень указаного Закону у взаємозв`язку із Методикою формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214, суди дійшли висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Плешканівська сільська рада неодноразово зверталася до суб`єктів розробки перспективного плану із зауваженнями щодо збереження складу Плешканівської об`єднаної територіальної громади як адміністративно-територіальної одиниці з центром в селі Плешкані.

До того ж, Плешканівська сільська рада звернулася до Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад та територій, Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Черкаської обласної державної адміністрації зі скаргою від 25 лютого 2020 року №109, в якій вказала, що у процесі розробки перспективного плану жодних консультацій з представниками територіальної громади не проводилось. У скарзі позивач просив при розгляді перспективного плану врахувати пропозиції уже утвореної громади, не ліквідовувати її та за необхідності укрупнити шляхом приєднання навколишніх сіл.

Дійсно, окружний суд встановив відсутність у матеріалах справи доказів того, що посадові особи Черкаської облдержадміністрації проводили консультації з уповноваженими представниками позивача.

Отже, суди попередніх інстанцій констатували, що у матеріалах справи відсутні будь-які належні та достатні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості Плешканівської сільської ради, а також проведення консультацій під час розробки перспективного плану формування територій громад Черкаської області. А отже, констатували відсутність доказів дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян.

Одночасно, вимогу щодо скасування пункту 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 6 травня 2020 року №541-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області» щодо визнання таким, що втратило чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року №253 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Черкаської області» в частині Плешканівської об`єднаної територіальної громади, за висновком судів, задовольняти не належить, оскільки такий спосіб захисту не призведе до ефективного відновлення порушених прав, водночас скасування рішення у цій частині може мати правові наслідки для Підставківської, Коврайської, Безпальчівської територіальних громад.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог, Кабінет Міністрів України звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У грудні 2021 року Кабінет Міністрів України подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2021 року скасувати, й ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування касаційної скарги Кабінет Міністрів України зазначив, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм матеріального права (неправильне тлумачення закону та незастосування закону, який належало застосовувати) за відсутності висновку Верховного Суду щодо правозастосування статей 5-8, 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», статей 18-1, 25, 26, 38, 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також пункту 6-1 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних правовідносинах.

Так, скаржник обґрунтовує, що затвердження Перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання територіальних громад.

Скаржник зауважує, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про неможливість затвердження Урядом перспективного плану формування територій громад за відсутності погодження позивачем запропонованої конфігурації спроможної територіальної громади.

В контексті цього питання скаржник звертає увагу, що консультації з представниками територіальних громад має проводити, в силу положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Методики формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214, відповідна обласна державна адміністрація при розробці проекту перспективного плану. Кабінет Міністрів України, в свою чергу, суб`єктом проведення таких консультацій не є. Водночас, стадія схвалення Перспективного плану консультацій в силу положень законодавства не передбачає зворотне, на противагу доводам позивача.

Також, Кабінет Міністрів України наполягає, що у Плешканівської сільської ради відсутнє право на звернення до суду з цим позовом в силу положень статей 18-1, 25, 26, 38, 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими передбачено, що правом на звернення до суду з адміністративним позовом щодо оскарження акта Уряду наділений виконавчий комітет відповідної ради, тобто у цьому випадку - виконавчий комітет Плешканівської сільської ради, а не безпосередньо Плешканівська сільська рада як представницький орган.

До того ж, скаржник переконаний, що повноваження Плешканівської сільської ради є припиненими в силу пункту 6-1 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме у зв`язку із набуттям повноважень новообраною радою. Тож, правонаступником Плешканівської сільської ради є Гельмязівська сільська рада, яка надала суду пояснення по суті спору, зазначивши про безпідставність заявлених позовних вимог. Указане, на думку Кабінету Міністрів України, є процесуальною підставою для заміни сторони позивача, чого суди попередніх інстанцій не зробили.

Верховний Суд (у складі: головуючий суддя (судді-доповідача) Рибачук А.І., судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.) ухвалою від 13 грудня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Ухвалою від 11 липня 2022 року Суд задовольнив самовідвід колегії суддів у складі: головуючого судді (судді-доповідача) Рибачука А.І., суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю., з підстав неврахування спеціалізації при визначенні складу суду для розгляду цієї справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 липня 2022 року визначено колегію суддів у складі: головуючого судді (судді-доповідача) Мартинюк Н.М., суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.

Ухвалою Верховного Суду від 16 листопада 2022 року (суддя Мартинюк Н.М.) справа була прийнята до провадження і призначена до розгляду в порядку письмового провадження.

Плешканівська сільська рада свого відзиву на касаційну скаргу не надала. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримала 6 січня 2022 року.

Треті особи також свого відзиву на касаційну скаргу не надали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Черкаська обласна рада і Гельмязівська сільська рада отримали 4 січня 2022 року.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 року №999 затверджено перспективний плану формування територій громад Черкаської області, відповідно до якого до Плешканівської територіальної громади входили Плешканівська, Коврайська, Підставківська та Беспальчівська територіальні громади.

Проте, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року №253-р «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Черкаської області» внесено зміни до перспективного плану формування територій громад Черкаської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 року №999, виклавши його в редакції, що додається.

Так, пункт 2 перспективного плану формування територій громад Черкаської області містить перелік спроможних територіальних громад Черкаської області, до якого, зокрема, належить Плешканівська територіальна громада, що включає Плешканівську, Коврайську, Підставківську та Беспальчівську територіальні громади.

У подальшому, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 6 травня 2020 року №541-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області» у пункті 1 відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» затверджено перспективний план формування територій громад Черкаської області.

Новий перспективний план передбачає утворення Гельмязівської територіальної громади з включенням до неї Гельмязівської, Безпальчівської (Драбівський район), Богданівської, Броварківської, Калениківської, Коврайської, Коврайської Другої, Підставківської, Плешканівської територіальних громад.

До того ж, пунктом 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 6 травня 2020 року №541-р визнано такими, що втратили чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається, зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року №253 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Черкаської області».

Згідно із пояснювальною запискою до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про визначення адміністративних центрів та затвердження території територіальних громад Черкаській області» проектом акта пропонується визначити адміністративні центри та затвердити території територіальних громад Черкаської області на основі перспективного плану формування території громад Черкаської області з метою формування спроможних громад, здатних надавати населенню якісні послуги.

Пунктом 5 пояснювальної записки вказано, що проект акта не потребує проведення консультації із заінтересованими сторонами. Проект акта стосується питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць, інтересів територіальних громад, місцевого та регіонального розвитку, у зв`язку з цим погоджено із зауваженнями, які враховано всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Всеукраїнська асоціація громад», із зауваженнями, які враховано частково «Асоціація міст України», Регламенту Кабінету Міністрів України «Українська асоціація районних та обласних рад».

Одночасно, згідно довідки про погодження проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про визначення адміністративних центрів та затвердження території територіальних громад Черкаській області» до проекту акта висловлено зауваження (пропозиції), які враховано (враховано частково): Міністра фінансів України Марченко С.М., Голови Черкаської обласної державної адміністрації Боднар Р.М., Заступника Голови - Керівника Виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації громад Поєдинок М.С., Виконавчого директора Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» Слобожан О.В., Голови Всеукраїнської асоціації об`єднаних територіальних громад Корінного О.О.

Відповідно до протоколу узгодження позицій, зауваження Всеукраїнської асоціації об`єднаних територіальних громад в частині збереження в перспективному плані створеної в 2018 році Плешканівської ОТГ в існуючих межах, або, за можливості, із приєднанням до неї сусідніх сільських рад, - не враховано. Вказано, що за результатами узгоджувальної наради враховано конфігурацію запропоновану облдержадміністрацією.

В свою чергу, Плешканівська сільська рада неодноразово зверталася до суб`єктів розробки перспективного плану із зауваженням щодо збереження складу Плешканівської об`єднаної територіальної громади як адміністративно-територіальної одиниці з центром в селі Плешкані.

Так, листами від 9 грудня 2019 року №604 та від 13 грудня 2019 року №612 на адресу Голови Черкаської облдержадміністрації позивачем було повідомлено про стан спроможності Плешканівської об`єднаної територіальної громади, запропоновано прийняти рішення про включення до складу робочої групи представників Плешканівської ОТГ, внести зміни до Перспективного плану, розробленого Черкаською ОДА, у частині виключення сіл сформованої та затвердженої ЦВК Плешканівської ОТГ.

На вказані звернення Департаментом регіонального розвитку Черкаської обласної державної адміністрації надано відповідь листом від 9 січня 2020 року №02/03-04-01-10/7919/01/01-26, згідно якої під час засідання робочої групи облдержадміністрацією листом від 12 грудня 2019 року №01/01-07/6989/01/01-07 подано на розгляд Кабінету Міністрів України проект змін до перспективного плану з утворенням Гельмязівської ОТГ з включенням до неї Плешканівської сільської ради. У протоколі консультативної зустрічі від 16 грудня 2019 року щодо перспективного плану відсутні зауваження до проектної Гельмязівської ОТГ.

Також, 20 січня 2020 року рішенням №12-1/VII сесії Плешканівської сільської ради було погоджено звернення до Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад та територій, Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Черкаської ОДА, відповідно до якого позивач висловив наступні позиції:

1. Включити до складу міжвідомчої регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Черкаської області представників Плешканівської ОТГ;

2. Приймати зміни до Перспективного плану формування територій громад Черкаської області з урахуванням позиції вже створеної громади, зокрема, залишити наявний адміністративний центр - селі Плешкані;

3. Розглянути питання щодо призначення чергових місцевих виборів в межах адміністративної території Плешканівської ОТГ (селі Плешкані, селі Підставки, селі Коврай, селі Безпальче) з центром в селі Плешкані.

До того ж, Плешканівська сільська рада звернулася до Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад та територій, Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Черкаської обласної державної адміністрації зі скаргою від 25 лютого 2020 року №109, в якій вказала, що у процесі розробки перспективного плану жодних консультацій з представниками територіальної громади не проводилось. У скарзі позивач просив при розгляді перспективного плану врахувати пропозиції уже утвореної громади, не ліквідовувати її та за необхідності укрупнити шляхом приєднання навколишніх сіл.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Статтею 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Частиною першою статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 5 грудня 2019 року №348-ІХ щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей частину першу статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» доповнено пунктом 6 такого змісту: « 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області».

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Згідно з частиною четвертою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Відповідно до частин п`ятої, шостої, сьомої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Частиною першою статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Згідно з частинами першою та другою статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 5 грудня 2019 року №348-ІХ щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей частину третю статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» викладено в такій редакції: «Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації».

Відповідно до пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214 (далі - «Методика») формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

24 січня 2020 року постановою Кабінету Міністрів України №34 внесено зміни до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214.

Відповідно до пункту 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року №34) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Згідно з пунктом 5 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року №34) формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пункту 12 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року №34) з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Згідно з пунктом 11 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №662) з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховним Судом ухвалою від 13 грудня 2021 року було відкрито касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

- якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності включення Плешканівської об`єднаної територіальної громади до складу Гельмязівської територіальної громади на підставі оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України.

Перш за все Верховний Суд звертає увагу, що в силу частини третьої статті 341 КАС України Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Стосовно доводу скаржника про необхідність заміни сторони позивача шляхом процесуального правонаступництва Плешканівської сільської ради на Гельмязівську сільську раду, з огляду на те, що позивач вибув зі спірних правовідносин в силу положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Так, Верховний Суд вже висловив свою правову позицію у подібних правовідносинах стосовно правомірності заміни сторони позивача новоутвореною радою (органом місцевого самоврядування), яка сформувалась внаслідок процедури добровільного об`єднання територіальних громад, тож Суд враховує цю правову позицію і у вирішенні цієї справи.

У постанові Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі №640/12755/20, предметом касаційного оскарження у якій була саме ухвала суду апеляційної інстанції про заміну позивача - Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області, на його правонаступника - Вінницьку міську раду в аналогічних правовідносинах, Суд дійшов наступних висновків.

Так, Верховний Суд зауважив, що вирішуючи питання про правомірність заміни Гавришівської сільської ради на правонаступника - Вінницьку міську раду, передусім слід звернути увагу на підстави такого правонаступництва.

У вказаній справі (як і у справі, яка наразі переглядається у касаційному порядку) правонаступництво виникло з огляду на реалізацію положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Верховний Суд у вказаній постанові зазначив, що слід звернути увагу на те, що на час виникнення спірних правовідносин, а також на час звернення до суду за захистом порушених прав, питання щодо формування та затвердження територій громад Вінницької області було спірним у зв`язку з незгодою Гавришівської сільської ради з її включенням до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади і виявленим бажанням створити самостійну територіальну громаду. В той же час, включення до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади потягло за собою припинення діяльності позивача як самостійної юридичної особи та визнання Вінницької міської ради її правонаступником.

За результатами розгляду справи (№640/12755/20) судом першої інстанції було встановлено порушення порядку добровільного об`єднання громадян Гавришівської сільської ради, а також те, що оскаржувані розпорядження впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки, в результаті чого було задоволено позов.

Одночасно, керуючись вимогами статті 52 КАС України суд апеляційної інстанції у вказаній справі дійшов висновку про наявність правових підстав для заміни позивача у справі у порядку процесуального правонаступництва на Вінницьку міську раду з огляду на відомості ЄДРПОУ щодо такого правонаступництва.

Проте, Верховний Суд з таким висновком не погодився з огляду на оскарження Гавришівською сільською радою у судовому порядку процесу її ліквідації як органу місцевого самоврядування шляхом включення до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади і, з огляду на це, скасував відповідну ухвалу суду апеляційної інстанції про заміну сторони позивача і закриття провадження у справі у звязку із відмовою від позову висловлену правонаступником (Вінницькою міською радою), та направив справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Тож, за подібних правовідносин, Верховний Суд вже висловив правову позицію, яка полягає у відсутності достатніх процесуальних підстав для заміни сторони позивача на новоутворений орган місцевого самоврядування в процесі добровільного об`єднання територіальних громад, адже фактично позивач у таких правовідносинах оскаржує свою ліквідацію як органу місцевого самоврядування шляхом включення до складу новоутвореної ради (територіальної громади).

З огляду на викладене, Верховний Суд не вбачає правових підстав для відступу від наведеної правової позиції, а тому відхиляє довід скаржника про необхідність заміни Плешканівської сільської ради на Гельмязівську сільську раду.

Щодо доводу Кабінету Міністрів України про те, що Плешканівська сільська рада є неналежним позивачем у цій справі, адже правом на звернення до суду з цим позовом наділений лише виконавчий комітет цієї ради, а не безпосередньо рада, Верховний Суд зазначає на наступне.

Відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (абзац другий статті 1 цього Закону).

Згідно із статтею 5 цього Закону система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до частини першої статті 11 цього ж Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Приписами частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Положеннями статті 18-1 вказаного Закону встановлено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем і відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Пункт 4 частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У рішенні Конституційного Суду України №12-рп/2002 від 18 червня 2002 року визначено, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає, зокрема, правову та організаційну самостійність; органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють владу і вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

До того ж, у рішенні Конституційний Суд України №6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 року зроблено висновок про те, що положення Основного Закону України «носієм суверенітету... є народ» закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу.

Тож, Верховний Суд констатує, що Виконавчий комітет Плешканівської сільської ради і Плешканівська сільська рада є окремими суб`єктами владних повноважень із окремими функціями, повноваженнями, порядком утворення та прийняття рішень.

У своїй касаційній скарзі Кабінет Міністрів України зазначає про безпідставність подання цього позову саме Плешканівською сільською радою.

Проте, у цьому конкретному випадку Суд не погоджується з цим доводом скаржника, адже Плешканівська сільська рада звернулась до суду на підставі рішення сесії сільської ради від 3 червня 2020 року №15-3/VII, з підстав не надання своєї згоди на приєднання до складу Гельмязівської територіальної громади.

Тож, покликання скаржника на відсутність у позивача права на звернення до суду з цим позов за таких обставин цієї справи Суд відхиляє.

До того ж, Суд, вирішуючи спірні правовідносини, які виникли у цій справі враховує правову позицію, висловлену Верховним Судом у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, відповідно до якої статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Стосовно доводу скаржника про хибність висновків судів попередніх інстанцій, що саме Кабінетом Міністрів України порушено права та законні інтереси позивача, Суд зазначає наступне.

Так, у касаційній скарзі Кабінет Міністрів України стверджує, що Розділ ІІ Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачає такий порядок об`єднання територіальних громад:

1) ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад;

2) підготовка проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад;

3) підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад;

4) утворення об`єднаної територіальної громади та реорганізація органів місцевого самоврядування.

Тож, скаржник доводить, що затвердження перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного обєднання. Проведення консультацій з представниками територіальних громад, зясування їхньої думки щодо такого обєднання, та вчинення всіх інших процедурних дій, про які зазначає позивач у цьому позові, не належать до компетенції Кабінету Міністрів України, адже мають здійснюватися відповідною обласною державною адміністрацією перед тим, як подавати перспективні плани формування територіальних громад на затвердження Кабмінові.

Натомість, зазначає скаржник, Розділ ІІІ указаного Закону передбачає державну підтримку добровільного обєднання територіальних громад, зокрема, право Уряду затверджувати перспективні плани формування територіальних громад АР Крим та областей, що і було здійснено відповідачем у цій справі.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи щодо цього аспекту спірних правовідносин, дозволяє дійти наступного висновку.

Відповідно до вимог статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

З обсягу встановлених у цій справі фактичних обставин вбачається, що Плешканівська сільська рада неодноразово зверталася до суб`єктів розробки перспективного плану із зауваженнями щодо збереження складу Плешканівської об`єднаної територіальної громади як адміністративно-територіальної одиниці з центром в селі Плешкані.

До того ж, судами попередніх інстанцій було встановлено відсутність у матеріалах цієї справи доказів того, що посадові особи Черкаської облдержадміністрації проводили консультації з уповноваженими представниками позивача при розробці проекту перспективного плану.

20 грудня 2019 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 5 грудня 2019 року №348-1X щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей, яким частину першу статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» доповнено пунктом 6 такого змісту: « 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області».

До того ж, цим Законом частину третю статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» викладено в такій редакції: «Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації».

Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Отже, враховуючи, що на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, висновується, що саме Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад.

Тож, саме затверджений у подальшому розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідної облдержадміністрації Перспективний план формування територій громад безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача.

У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України наполягає, що позивач обрав невірний спосіб захисту порушеного права, оскільки Кабінет Міністрів України не є суб`єктом проведення консультацій з питань об`єднання із представниками відповідних територіальних громад.

Суд з таким доводом скаржника частково погоджується, адже відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад, тому виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а Кабінет Міністрів, відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», лише затверджує Перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації. Отже, саме дії (рішення) відповідної облдержадміністрації можуть змінити територіально-адміністративний устрій області.

Тож, саме дії (рішення) відповідної облдержадміністрації впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки.

До такого подібного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 20 вересня 2022 року у справі №140/15948/20 у схожих правовідносинах.

Проте, варто зауважити, що «кінцевим» нормативно-правовим актом, який змінює статус позивача, вносить зміни до територіального устрою відповідних громад області є оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України.

Саме з цих мотивів позивач і подав до суду позов про скасування розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області» від 6 травня 2020 року №541-р в частині включення до складу Гельмязівської територіальної громади Плешканівської, Підставківської, Коврайської, Безпальчівської територіальних громад, оскільки позивач не погоджується як з процедурою прийняття, так і з кінцевим актом, яким затверджений перспективний план, що змінює територіальну організацію населення відповідної громади.

Суд нагадує, що відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тож, статтею 2 КАС України визначено, що метою адміністративного судочинства визначено ефективний захист прав. Сам лише формальний розгляд справи і ухвалення рішення, яке завідомо не може захистити особу, не узгоджується з метою правосуддя.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення його порушених прав, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Під способами захисту суб`єктивних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника (пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 жовтня 2018 року у справі №925/1265/16).

Ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суд першої інстанції може обрати інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів; (пункт 10 частина друга статті 245 КАС України), якщо для цього є підстави. На думку колегії суддів, в такій площині суди попередніх інстанцій спірних правовідносин не розглядали.

Формальний розгляд і вирішення справи не здатен ефективно відновити права, свободи і законні інтереси позивача. Варто в цьому контексті також відзначити, що Кабінет Міністрів України наголошував при розгляді цієї справи в судах попередніх інстанцій, що він не є належним відповідачем у справі, процедурні порушенні, які були встановлені судами, допустили розробники плану, що яких не належить скаржник, проте, цим аргументам в судових рішеннях не надано жодної оцінки.

Колегія суддів ураховує, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Для правильного вирішення справи і застосування ефективного способу захисту порушеного права позивача, обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності, або залучення співвідповідачів.

Між тим суб`єктний склад учасників цієї справи залишився таким, яким його визначив позивач. Ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суд першої інстанції може самостійно залучити співвідповідача (частина третя статті 48 КАС України) чи залучити другого відповідача (частина четверта статті 48 КАС України), якщо для цього є підстави.

Колегія суддів також ураховує, що нормами КАС України апеляційний суд не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежно відповідача) або скасовувати рішення суду та направляти справу для продовження розгляду судом першої інстанції.

Водночас такими повноваженнями наділено суд касаційної інстанції, який відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, для продовження розгляду.

Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд, згідно з пунктом четвертого частини третьої статті 353 КАС України, є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

Отже, в обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин, колегія суддів уважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій з огляду на те, що судами не було визначено суті спірних правовідносин, не розглянуто справу в площині визначення ефективного способу захисту порушеного права (у разі наявності таких порушень), не вирішено питання про необхідність залучення співвідповідачів до участі у справі, що відповідно до вимог частин другої та четвертої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржуваного судових рішень судів попередніх інстанції і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Враховуючи наведене, Верховний Суд вбачає за належне скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2021 року скасувати, а справу №640/13545/20 направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

………………….

………………….

………………….

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду