Справа № 360/4047/21
Суддя: Гаврищук Тетяна Григорівна
Дата ухвалення: 2022-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2022 року справа №360/4047/21

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Гаврищук Т.Г., суддів: Блохіна А.А., Казначеєва Е.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 р. у справі №360/4047/21 (головуючий І інстанції Свергун І.О., повне судове рішення складено 04.10.2021 року у м. Сєвєродонецьк Луганської області) за позовом ОСОБА_1 до Луганської обласної державної адміністрації треті особи: Голова Луганської обласної державної адміністрації Гайдай Сергій Володимирович, Директор Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації Кушелева Альбіна Валеріївна про визнання дій протиправними та стягнення моральної шкоди,-

УСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Луганської обласної державної адміністрації (далі відповідач), треті особи: Голова Луганської обласної державної адміністрації Гайдай Сергій Володимирович, Директор Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації Кушелева Альбіна Валеріївна, в якому просив:

- визнати дії відповідача протиправними, що полягають у ненаданні достовірної інформації на запит позивача на отримання публічної інформації Вих. №03/06/01 від 03.06.2021, у неналежному реагуванні на скаргу позивача з боку третьої особи № 1 щодо ненадання його інформації, приниженні позивача у Фейсбуці з боку третьої особи № 2 з приводу надання відповіді на запит позивача від 03.06.2021;

- стягнути з відповідача на користь позивача моральну шкоду у розмірі 25000 грн. (а.с. 1-5).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року у задоволенні позову відмовлено (а.с. 131-135).

Не погодившись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, посилаючись на порушення норм матеріального права, просив рішення місцевого суду скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позов у повному обсязі.

В обґрунтування зазначено, що відповідач має у своєму складі структурні підрозділи (Департаменти), що не звільняє відповідача від відповідальності саме як орган державної влади, який може виконувати і виконує свої повноваження саме як цілісний та єдиний суб`єкт публічного права, до якого звернувся позивач. Не дивлячись на те, що підрозділи відповідача мають статус окремих юридичних осіб, поодинці вони не здатні виконувати функції органу влади у відповідності до встановлених повноважень місцевих державних адміністрацій. Тому перекладання відповідальності на структурні підрозділи відповідача не є виправданням бездіяльності та відсутності реагування на звернення позивача. Також зазначає, що розрахунок економії фонду оплати праці Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації за спірний період створюється саме Луганською обласною державною адміністрацією. Також зазначає, що скарга позивача була з приводу невиконання конкретною службовою особою відповідача своїх обов`язків згідно з Законом України «Про доступ до публічної інформації», відповідач мав організувати проведення перевірки жалоби у вигляді службового розслідування.

Справа розглянута у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено таке.

03.06.2021 журналіст Інформ Агентства «Аргентум» ОСОБА_1 звернувся до Луганської обласної державної адміністрації обласної військово-цивільної адміністрації із запитом № 03/06/01 на отримання публічної інформації, в якому просив у відповідності до ст. 34 Конституції України, ст. 35 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», ст. 9, 10, 28, 29, 30 ЗУ «Про інформацію» надати інформацію, а саме належним чином завірену копію Розрахунку економії фонду оплати праці Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації за квітень, травень, червень, липень, вересень, жовтень, листопад, грудень 2020 року (а.с. 15).

Листом Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації від 08.06.2021 № 01.1.1-16/00776 за результатами розгляду запиту на публічну інформацію від 03.06.2021 № 03/06/01 позивачу повідомлено, що при задоволенні запиту на отримання публічної інформації необхідно враховувати той факт, що дані, які запитуються, повинні бути заздалегідь зафіксовані та збережені на матеріальних носіях. Враховуючи викладене, повідомляється, що в Департаменті масових комунікацій облдержадміністрації розрахунок економії фонду оплати праці Департаменту не створювався (а.с. 16-17).

25.06.2021 журналіст Інформ Агентства «Аргентум» Стулов С.П. подав голові Луганської обласної державної адміністрації - керівнику обласної військово-цивільної адміністрації скаргу № 016-с/06 на бездіяльність посадової особи у зв`язку з наданням недостовірної інформації, в якій просив: усунути порушення його прав на доступ до запитаної ним публічної інформації; зобов`язати відповідальну особу за надання інформації щодо Розрахунку економії фонду оплати праці у Луганській обласній державній адміністрації у строк не більше ніж 5 днів надати йому наступну достовірну інформацію щодо Розрахунку економії фонду оплати праці Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації за квітень, травень, червень, липень, вересень, жовтень, листопад, грудень 2020 року; в межах компетенції прийняти заходи до винних у тому, що він не отримав вчасно інформацію, яку просив надати; провести службове розслідування за фактом надання неправдивої інформації директоркою масових комунікацій ОСОБА_2 на інформаційний запит вих. № 03/06/01 від 03.06.2021 щодо Розрахунку економії фонду оплати праці у Луганській обласній державній адміністрації (а.с. 18-19).

Листом від 02.07.2021 № 1/01.01-16-3229 у відповідь на скаргу від 25.06.2021 № 016-с/06 відповідач повідомив ТОВ «Інформ Агентство «Аргентум», що при підготовці відповіді на запит від 03.06.2021 № 03/06/01 Департаментом невірно інтерпретовано норми Закону України «Про доступ до публічної інформації», при цьому не маючи на меті надання недостовірної інформації. ОСОБА_3 наголошено на необхідності всебічного розгляду запитів на інформацію з наданням за результатами вичерпної відповіді. Проведення службового розслідування щодо державних службовців передбачено лише в певних випадках за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або за приписом Національного агентства з питань запобігання корупції. Також було надано копії розрахунків економії фонду оплати праці Департаменту за квітень-грудень 2020 року (а.с. 20, 108-126).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Стаття 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) визначає: публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Згідно з пунктами 1, 3 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації.

Стаття 4 Закону № 2939-VI визначає, що суб`єктами інформаційних відносин є: фізичні особи; юридичні особи; об`єднання громадян; суб`єкти владних повноважень. Об`єктом інформаційних відносин є інформація.

Пунктом 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI визначено, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Відповідно до частин п`ятої-сьомої статті 6 Закону № 2939-VI не може бути обмежено доступ до інформації про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов`язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України «Про державну таємницю»), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону.

Не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», крім випадків, визначених зазначеним Законом.

Не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага керівника, заступника керівника юридичної особи публічного права, керівника, заступника керівника, члена наглядової ради державного чи комунального підприємства або державної чи комунальної організації, що має на меті одержання прибутку, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді.

Частиною першою статті 13 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків;

4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Згідно з частинами першою, другою статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Частиною першою статті 23 Закону № 2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Щодо доводів апелянта, що відповідач має у своєму складі структурні підрозділи (Департаменти), що не звільняє відповідача від відповідальності саме як орган державної влади, який може виконувати і виконує свої повноваження саме як цілісний та єдиний суб`єкт публічного права, суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 15 Положення про Департамент масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови облдержадміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 01.07.2021 № 437, Департамент масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, рахунки в органах Казначейства, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки (а.с. 98-105).

Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 02.08.2021 Департамент масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації зареєстровано в якості юридичної особи 21.02.2001, дата запису 30.05.2005, номер запису 0004468 (а.с. 28-32).

Отже, на момент виникнення спірних правовідносин Департамент масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації був самостійною юридичною особою.

Департамент є розпорядником бюджетних коштів у розумінні пункту 47 частини першої статті 2 та статті 22 Бюджетного кодексу України.

Оскільки запит позивача на отримання публічної інформації від 03.06.2021 № 03/06/01 стосувався інформації щодо розрахунку економії фонду оплати праці Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації, суд дійшов висновку, що відповідачем правомірно було передано вказаний запит на розгляд за належністю до Департаменту, який є розпорядником вказаної інформації.

Як вбачається з копії розрахунків фонду оплати праці Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації, такі розрахунки підписано директором Департамента (а.с. 109-126).

Позивачем не доведено, що розрахунок економії фонду оплати праці Департаменту масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації за спірний період створювався Луганською обласною державною адміністрацією.

Таким чином, правовідносини щодо надання інформації за запитом позивача від 03.06.2021 № 03/06/01 фактично виникли між позивачем і Департаментом масових комунікацій Луганської обласної державної адміністрації, а не Луганською обласною державною адміністрацією.

Отже, відповідно до матеріалів справи, судом не встановлено, що саме відповідачем було надано недостовірну інформацію на запит позивача від 03.06.2021 № 03/06/01.

Щодо доводів апелянта, що скарга позивача була з приводу невиконання конкретною службовою особою відповідача своїх обов`язків згідно з Законом України «Про доступ до публічної інформації», та відповідач мав організувати проведення перевірки жалоби у вигляді службового розслідування, суд зазначає наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13.09.2017 № 691) затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок).

Відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон) прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування:

у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;

у разі недодержання посадовими особами місцевого самоврядування законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства;

на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особи, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри;

з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, а у разі його відсутності - особи, яка виконує його обов`язки (далі - керівник органу) (пункт 1 Порядку).

Рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування (далі - особа, стосовно якої проводиться службове розслідування) (пункт 2 Порядку).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Отже формулювання «може бути проведено службове розслідування» свідчить про дискрецію суб`єкта владних повноважень у вирішенні питання про призначення чи не призначення службового розслідування.

Як встановлено судом, відповідачем у межах наданих повноважень, у строк та спосіб, визначений законом, розглянуто скаргу позивача та надано відповідь від 02.07.2021 № 1/01.01-16-3229 про відсутність підстав для проведення службового розслідування.

Тобто, відповідачем не допущено протиправної бездіяльності при розгляді скарги позивача.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги, суд зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції під час розгляду та ухвалення рішення, їм була надана відповідна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом першої інстанцій норм матеріального права, у апеляційній скарзі не наведено.

У контексті оцінки доводів апеляційної скарги колегія суддів звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент.

Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За приписами пункту 1 частини 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись статями 291, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 р. у справі №360/4047/21 залишити без задоволення.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 р. у справі №360/4047/21 залишити без змін.

Повне судове рішення 17 листопада 2022 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Т.Г. Гаврищук

Судді: А.А. Блохін

Е.Г. Казначеєв