Справа № 580/9514/21
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2022-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/9514/21
УХВАЛА

14 листопада 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернулись ОСОБА_1 (далі - позивач 1) та ОСОБА_2 (далі - позивач 2) з позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - відповідач) в якому просять визнати нечинним та скасувати наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09.04.2021 "Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області" в частині включення до меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення "Могила цадика Нахмана 1811 р" житлового будинку по вул. Пушкіна, 54 .

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року адміністративний позов було задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, Черкаська обласна прокуратура звернулася до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що питання та порядок затвердження меж та режимів використання зон охорони памяток, жодним чином не залежить від розроблення відповідних проектів зміни цільового призначення земельних ділянок з наявного на землі історико-культурного призначення.

Крім того, апелянт зауважує, що визначення оскаржуваним наказом режимів використання охоронних зон памятки не має звязку з правовим статусом обєктів нерухомості, розташованих в таких охоронних зонах та не змінює такого правового статусу, що визначений безпосередньо законом.

Виходячи з наведеного, на переконання прокуратури, відсутній факт будь-якого впливу оскаржуваного наказу на право володіння, користування та розпорядження земельними ділянками позивачів. При цьому, режими використання охоронних зон обєкту культурної спадщини повністю кореспондуються з нормами чинного законодавства України, що діяло станом на момент набуття права власності на зазначені вище земельні ділянки позивачами.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області» відповідач затвердив межі та режими використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана 1811 р», що визначені науково-проектною документацією «Визначення меж та режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана» та території Історико-культурного центру на місті поховання духовного лідера Брацлавських хасидів цадика Нахмана у м. Умань (Указ Президента №284/94 від 7 червня 1994 року), виготовленої на замовлення Міжнародного і Благодійного фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу».

Вважаючи наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2021 №41 протиправним, позивачі звернулись з даним позовом до суду.

Звертаючись із апеляційною скаргою та обґрунтовуючи підстави для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, апелянт вказав, що він реалізує свої представницькі повноваження на захист інтересів держави в суді у спірних правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини, які безпосередньо відносяться до інтересів держави.

Так, апелянт вказав про те, що рішення суду першої інстанції у даній справі відповідачем станом на момент звернення з апеляційною скаргою, не оскаржене, що на переконання прокуратури, свідчить про неналежне здійснення ним своїх повноважень, що в свою чергу зобов`язує прокурора згідно з вимогами ст.131-1 Конституції України, ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» з метою захисту державних інтересів та збереження об`єктів культурної спадщини вжити заходів представницього характеру, шляхом вступу у справу №580/9514/21 через подачу до Шостого апеляційного адміністративного суду апеляційної скарги на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15.02.2022.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Тобто, закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Аналогічні правові висновки містяться й у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді дійшла по суті аналогічних висновків.

Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м. Умань Черкаської області» відповідач затвердив межі та режими використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана 1811 р», що визначені науково-проектною документацією «Визначення меж та режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана» та території Історико-культурного центру на місті поховання духовного лідера Брацлавських хасидів цадика Нахмана у м. Умань (Указ Президента №284/94 від 7 червня 1994 року), виготовленої на замовлення Міжнародного і Благодійного фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу».

Спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

За приписами ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до п.п. 13, 14, 17 ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: здійснення нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування й музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Згідно з підпунктом 6 пункту 5 Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28.03.2017 № 136 (зі змінами) Управління забезпечує в межах в своїх повноважень визначення меж територій пам`яток культурної спадщини місцевого значення та затвердження їх зон охорони, встановлення режиму використання пам`яток культурної спадщини місцевого значення, їх територій, зон охорони.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачі, не погоджуючись із спірним наказом Управління звернулись до суду з позовом.

При цьому, відповідачем в межах даної справи було подано до суду першої інстанції заяву про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, клопотання про залучення до участі у справі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, відзив на позовну заяву, заяву про долучення доказів.

Крім того, апелянтом не доведено належними і допустимими доказами у справі того, що вказаний вище орган не може самостійно здійснити захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.

Більше того, відповідачем - Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, також подано апеляційну скаргу, що спростовує доводи Черкаської обласної прокуратури щодо неналежного виконання відповідачем своїх обов`язків.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року зазначила, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, колегія суддів вважає, що оскільки прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, та, враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який реалізував своє право на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції, то в цій справі прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Колегія суддів звертає увагу на те, що саме лише посилання прокурора у позовній заяві або скарзі на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки, за змістом абз. 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що апелянтом не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Тобто, апелянтом не підтверджено наявність у нього адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою в інтересах держави, що є підставою для повернення апеляційної скарги, визначеною п.1 ч.4 статті 298 КАС України.

Відповідно до п.7 ч.4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві у разі відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно п.1 ч.4 статті 298 КАС України апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції також, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

Таким чином, оскільки вищевказані обставини (відсутність у прокуратури права звертатися до суду з апеляційною скаргою) перешкоджають прийняттю апеляційної скарги до провадження суду апеляційної інстанції, то вказану апеляційну скаргу необхідно було повернути скаржнику. Разом з тим, суд помилково відкрив апеляційне провадження.

У зв`язку з наведеним провадження за апеляційною скаргою Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним та скасування наказу підлягає закриттю як помилково відкрите.

Керуючись ст. 293, 299, 311, 321, 325, 328 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційне провадження за апеляційною скаргою Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання нечинним та скасування наказу - закрити.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: І.В. Федотов

Судді: Н.М. Єгорова

Є.О. Сорочко