Справа № 316/1075/17 (2-а/316/132/17)
Суддя: Чепурнов Д.В.
Дата ухвалення: 2022-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

08 листопада 2022 року м. Дніпросправа № 316/1075/17 (2-а/316/132/17)
суддя І інстанції Капустинський М.В.

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),

суддів: Ясенової Т.І., Сафронової С.В.,

за участю секретаря судового засідання Ліненко А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області

на постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 05 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави до Енергодарської міської ради Запорізької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог - Управління освіти Енергодарської міської ради, Комунальне підприємство «Комбінат дошкільного та шкільного харчування» Енергодарської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави звернувся до суду з вказаним адміністративним позовом в якому просив визнання незаконними та скасування п.п.3-8 рішення Енергодарської міськради № 3 від 27.01.2017 «Про організацію харчування в дошкільних та шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради».

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю спірних пунктів рішення, якими КП «Комбінату дошкільного та шкільного харчування» передано повноваження щодо організації та здійснення дитячого харчування в школах, оскільки це рішення прийнято без врахування законодавчо визначеного порядку публічних закупівель, поза межами повноважень органу місцевого самоврядування тощо.

Постановою Енергодарського міського суду Запорізької області від 5 грудня 2017 року позовні вимоги було задоволено.

Не погодившись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, Енергодарська міськрада подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 5 грудня 2017 р. як таку що винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. Апеляційна скарга мотивована тим, що спірні пункти рішення № 3 від 27.01.2017 прийняті в межах наданих законом повноважень, в порядку та у спосіб передбачений законом, з метою відновлення належного забезпечення дитячого харчування в шкільних закладах міста, оскільки розпорядження комунальним майном є організаційно-правовою діяльністю органу місцевого самоврядування, яка здійснюється шляхом прийняття відповідних актів. Вказує, що обґрунтуванням позовних вимог виступає нічим не підкріплене припущення позивача, з яким погодився суд першої інстанції, щодо настання, у випадку реалізації оскаржуваного рішення міськради, начебто негативних наслідків в майбутньому, як то наприклад: «погіршення харчування дітей в закладах освіти», чи то «здорожчання вартості харчування дітей в закладах освіти за рахунок бюджетних коштів» та порушення положень тендерного законодавства України, проте судове рішення не може регулювати суспільні відносини на майбутнє, оскільки підстави вважати і забезпечення інтересів позивача на майбутнє також є недопустимим. Вказує, що судом неповно з`ясована обґрунтованість звернення прокурора з позовом в якості позивача. Вважає, що дана адміністративна справа не підлягала розгляду в Енергодарському міському суді, оскільки позивач - заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури, діє як посадова особа органу державної влади, тому відповідно до ч.2 ст.18 КАС України зазначена справа предметно підсудна окружному адміністративному суду і відповідно до п.6 ч.3 ст.108 КАС України зазначений позов необхідно повернути заявнику, але заявлене відповідачем відповідне клопотання з цього приводу судом першої інстанції задоволено не було.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року апеляційну скаргу Енергодарської міської ради було задоволено. Постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 5 грудня 2017 року було скасовано та ухваленор нову постанову про відмову у задоволенні адміністративного позову.

За результатами розгляду касаційної скарги заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року Верховним Судом постановою від 22 грудня 2021 року постанову суду апеляційної інстанції було скасовано, справу направлено на новий розгляд до цього ж суду.

Скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції Верховний Суд, зокрема, зазначив, що апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позову, дійшов висновку, що представляти інтереси держави у сфері публічних закупівель, згідно чинного законодавства прокурор не уповноважений. При цьому суд зазначив, що у цьому випадку жодний з суб`єктів правовідносин у сфері публічних закупівель не позбавлений права самостійного звернення до суду, якщо вважає, що спірним рішенням порушені його права.

При цьому суд апеляційної інстанції, у порушення вимог статті 23 Закону №1697-VII, не дослідив чи є такий орган до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних відносинах. У разі, якщо такий орган є, не перевірив чи здійснює він належний захист цих інтересів або не належно здійснює такий захист.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представник прокуратури просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити без змін рішення суду першої інстанції, інші сторони не з`явились, про час та місце слухання справи повідомлялися належним чином.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Рішенням Енергодарської міськради від 25 листопада 2009 року №297 затверджено Положення про порядок організації харчування дітей у навчальних закладах управління освіти міської ради (далі - Положення).

Відповідно до пункту 1.3 вказаного Положення процес організації харчування дітей у навчальних закладах м. Енергодара складається з трьох основних направлень:

- організація харчування дітей в дошкільних навчальних закладах міста, ЕНВК «ДНЗ-ЗНЗ» № 9, № 10 та ЕЗОШ № 6 (закупівля продуктів харчування);

- організація гарячого харчування учнів в загальноосвітніх навчальних закладах (закупівля послуги шкільних їдальнь);

- організація харчування дітей в таборах відпочинку з денним перебуванням, які відкриваються у канікулярний період на базі навчальних закладів.

У механізмі по організації харчування приймають участь: управління освіти міської ради, навчальні заклади та інші суб`єкти підприємницької діяльності (п.1.4 зазначеного Положення про порядок організації харчування…).

Згідно з підпунктами 1.4.1, 1.4.3 пункту 1.4 Положення загальне керівництво з організації харчування дітей в навчальних закладах здійснює управління освіти, а саме сектор організації харчування відділу по централізованому господарському обслуговуванню. В обов`язки сектора входить складання єдиного меню, здійснення контролю за дотриманням натуральних та вартісних норм, дотриманням навчальними закладами єдиного меню, якістю готових страв та продуктів, що постачаються в навчальні заклади. Управління освіти є замовником по організації харчування та постачанню продуктів.

Постачання в навчальні заклади продуктів харчування та приготування гарячих страв для забезпечення харчування учнів та вихованців покладається на суб`єкти підприємницької діяльності, з якими укладаються відповідні договори та угоди.

Згідно з пункту 1.1 та підпункту 3.6.7 пункту 3.6 Положення про управління освіти Енергодарської міської ради (у новій редакції), затвердженого рішенням Енергодарської міськради від 18 лютого 2011 року №45, Управління освіти Енергодарської міськради є виконавчим органом Енергодарської міськради, яке, зокрема, організує харчування дітей у навчальних закладах за рахунок місцевого бюджету та залучених коштів.

Рішенням Енергодарської міськради від 24 липня 2015 року №194 створено юридичну особу - Комунальне підприємство «Комбінат дошкільного та шкільного харчування» Енергодарської міської ради, та затверджено Статут даного підприємства.

Відповідно до пункту 4.1 Статуту КП «КДтаШХ» ЕМР основною метою діяльності Підприємства є виробнича, організаційна, господарська та інша діяльність, спрямована на організацію та проведення дитячого харчування у дошкільних та шкільних закладах міста Енергодар та інших населених пунктах:

забезпечення вихованців дошкільних навчальних закладів та учнів шкіл міста повноцінним, різноманітним гарячим харчуванням через їдальні дошкільних закладів та їдальні шкіл, а також продукцією власного виробництва через буфети в пришкільних їдальнях;

забезпечення гарячим харчуванням вихователів, вчителів та інших працівників дошкільних та шкільних закладів міста;

забезпечення мешканців міста продукцією власного виробництва через виносну торгівлю при шкільних їдальнях та роздрібну торгівлю в магазинах;

згідно з потребою учнів та батьків організувати групову форму харчування;

забезпечення продуктами харчування, постачання в дошкільні та шкільні заклади, які утримуються та знаходяться на балансі міською відділу освіти, а також задоволення соціально-економічних інтересів членів трудового колективу.

27 січня 2017 року Енергодарською міськрадою прийнято рішення №3 «Про організацію харчування в дошкільних та шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради», згідно з пунктами 3-8 якого:

пункт 3 - Функції організації та здійснення харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради з 1 березня 2017 року покласти на КП «КДтаШХ» ЕМР;

пункт 4 - Передати з балансу управління освіти Енергодарської міської ради на баланс

КП «КДтаШХ» ЕМР:

- всі основні засоби, необхідні, або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради;

- всі малоцінні необоротні матеріальні активи, необхідні або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради;

пункт 5 - КП «КДтаШХ» ЕМР прийняти на баланс на праві господарського відання матеріальні цінності від управління освіти Енергодарської міської ради:

- всі основні засоби, необхідні, або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради;

- всі малоцінні необоротні матеріальні активи, необхідні, або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради;

пункт 6 - Управлінню освіти Енергодарської міської ради в строк до 1 травня 2017 року, скласти та підписати з КП «КДтаШХ» ЕМР акти приймання-передачі матеріальних цінностей зазначених в пункті 4 цього рішення, копії актів у тижневий термін з дня їх підписання надати до управління комунальної власності Енергодарської міської ради;

пункт 7 - Головним бухгалтерам управління освіти Енергодарської міської ради та КП «КДтаШХ» ЕМР внести відповідні зміни до бухгалтерського обліку;

пункт 8 - КП «КДтаШХ» ЕМР укласти з діючим постачальником послуг їдальнь договір безкоштовного користування матеріальними цінностями, зазначеними в пункті 4 цього рішення.

Заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури, вважаючи пункти 3-8 Рішення Ради протиправними, звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що покладення функцій з організації та здійснення харчування в навчальних закладах міста на КП «КДтаШХ» ЕМР є порушенням норм чинного законодавства України. Крім того, судом встановлено, що прийняте Енергодарською міськрадою рішення створює умови неефективного використання майна комунальної власності та збільшення видатків бюджету на організацію харчування у навчально-виховних закладах міста, до прийняття вказаного рішення надання Учаснику на безоплатній основі, на підставі відповідних актів, для організації харчування безпосередньо в навчальних закладах, зокрема, і вищевказаного технологічного обладнання, сприяло здешевленню вказаної послуги. Наведене, на думку суду, свідчить про те, що спірні пункти рішення прийняті з порушенням норм чинного законодавства, а відтак підлягають скасуванню.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися з вказаним позовом до Енергодарської міської ради Запорізької області в інтересах держави.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.

Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України у чинній на сьогодні редакції.

Так, частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.

До того ж, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки:

« 26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України»».

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» протиправністю п.п.3-8 рішення № 3 від 27.01.2017, оскільки вони прийняті на порушенні приписів Закону України «Про публічні закупівлі» та на вірогідності настання негативних наслідків такого рішення у подальшому.

При цьому в позовній заяві прокурор чітко зазначив, що у зв`язку із відсутністю державного органу, який забезпечує реалізацію державної політки у сфері здійснення державних закупівель, та уповноважений на звернення до суду про визнання незаконними рішень органів державної влади, місцевого самоврядування зі спірного питання , прокурор звертається до суду із даною позовною заявою в інтересах держави в якості позивача.

З огляду на зазначене обґрунтування звернення із вказаним позовом до суду, колегія суддів зазначає, що частиною 3 статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон про публічні закупівлі) визначено, що Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Законом України «Про Рахункову палату України» передбачено, що Рахункова палата здійснює контрольно-аналітичну та експертну діяльність, яка забезпечує єдину систему контролю за виконанням державного бюджету і бюджетів державних цільових фондів.

Рахункова палата України проводить фінансові перевірки, ревізії в Апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України.

Нарешті, Рахункова палата проводить щорічну перевірку Уповноваженого органу та АМКУ щодо виконання ними функцій відповідно регулювання закупівель та розгляду скарг. Інформація за результатами таких перевірок подається цим органам та Кабінету Міністрів України.

Рахункова палата, зокрема, має повноваження:

перевіряти в органах і на об`єктах, в яких їй надано право проводити перевірки, грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, плани, кошториси витрат та іншу документацію щодо фінансово-господарської діяльності, а також здійснювати перевірку касових операцій з готівкою та цінними паперами, матеріальних цінностей, їх обліку, зберігання і витрачання;

отримувати від керівників установ та організацій, що перевіряються, всю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську діяльність;

отримувати від Національного банку України, уповноважених банків та інших кредитних установ необхідні відомості про здійснювані ними операції та стан рахунків установ та організацій, що перевіряються, від інших підприємств і організацій - довідки, копії документів по операціях і рахунках цих підприємств та організацій;

організовувати і проводити оперативний контроль за використанням коштів Державного бюджету України за звітний період.

В цілому, діяльність Рахункової палати спрямована на наступний контроль.

Антимонопольний комітет України через спеціально створену постійно діючу адміністративну колегію з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель виконує функцію органу оскарження. Більш детально функції та порядок роботи органу оскарження викладені у статтях 8 та 18 Закону про публічні закупівлі. Крім цього, відповідно законодавства про захист економічної конкуренції АМКУ є органом виявлення і боротьби зі змовами на торгах як особливим видом порушень конкуренції.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України (далі-ДАСУ), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 ДАСУ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

ДАСУ здійснює контроль у:

міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи);

суб`єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

ДАСУ реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель; контролю за станом внутрішнього аудиту.

З огляду на зазначене слід зазначити, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.

В доповнення зазначеного висновку колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Рахункової палати, Антимонопольного комітету та Державної аудиторської служби та здійснюються на виконання владних управлінських повноважень згідно Закону й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.

Водночас, колегія суддів апеляційного суду звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 108 КАС України (в редакції чинній на момент розгляду справи) має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 155 КАС України, п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України в чинній редакції).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17) та від 23.10.2019 (справа № 0640/4292/18).

Отже, суд першої інстанцій помилково розглянув позовні вимоги по суті.

Відповідно до ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Керуючись п.3 ч.1 ст. 315, ст.ст. 319, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області задовольнити частково.

Постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 05 грудня 2017 року скасувати.

Позовну заяву заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.

В повному обсязі постанова складена 10 листопада 2022 року.

Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов

суддя Т.І. Ясенова

суддя С.В. Сафронова