Справа № 460/8479/21
Суддя: Нос Степан Петрович
Дата ухвалення: 2022-11-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 460/8479/21 пров. № А/857/11365/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Носа С. П.,

суддів Кухтея Р.В., Іщук Л.П.;

за участю секретаря судового засідання Максим Х.Б.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Керівника Здолбунівської окружної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року у справі № 460/8479/21 (головуючий суддя Щербаков В.В., м. Рівне) за позовом Керівника Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу до Мізоцької селищної ради Рівненського району Рівненської області про визнання незаконним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

23 червня 2021 року Керівник Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу звернувся у Рівненський окружний адміністративний суд з адміністративним позовом до Мізоцької селищної ради Рівненського району Рівненської області в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення виконавчого комітету Мізоцької селищної ради від 28.04.2021 №53 та №54.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що відповідач порушив процедуру прийняття рішень про видалення зелених насаджень по вул. Тараса Якимчука та І. Франка в смт. Мізоч Рівненського району, а саме не дотримався норм постанови Кабінету Міністрів України від 01.08.2006 №1045 «Про затвердження порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах», оскільки виконавчим комітетом селищної ради попередньо до прийняття спірних рішень, не направлено листи до Державної екологічної інспекції Поліського округу щодо можливості участі її представника у роботі комісії по обстеженню зелених насаджень та як наслідок не затверджено склад комісії по обстеженню зелених насаджень у відповідності до вимог законодавства щодо видалення саме вказаних дерев у Акті №1 від 05 квітня 2021 року та Акті №2 від 19 квітня 2021 року складених комісією про обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню. Щодо представництва позивачем інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу, Здолбунівська окружна прокуратура зазначає, що незаконне надання виконавчим комітетом Мізоцької селищної ради Рівненського району дозволу на зріз дерев в смт. Мізоч порушує інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною об`єктів рослинного світу, ефективного використання зелених насаджень, що суперечить державній політиці у сфері природоохоронного законодавства. Таким чином, звернення прокурора до суду спрямоване на дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності при охороні, використанні та відновленні зелених насаджень.

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 11 липня 2022 року провадження в адміністративній справі №460/8479/21 за позовом Керівника Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу (вул. Княгині Ольги, 36, м. Здолбунів Рівненська область, 35700, ідентифікаційний код 002910077) до Мізоцької селищної ради Рівненського району Рівненської області (вул. Т. Якимчука,12,с. Мізоч, Здолбунівський район, Рівненська область,35740, ) про визнання протиправними та скасування рішень закрито.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач Керівник Здолбунівської окружної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу, а справу направити для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, зіслалася на висновок Верховного Суду викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Разом з тим, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу у зв`язку із неналежним здійсненням останньою наданих їй повноважень. Пунктом 6 розділу 2 Положення про Державну екологічну інспекцію Поліського округу, затверджене наказом Державної екологічної інспекції України від 12.02.2021 №58 передбачено, що Інспеція звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб про визнання недійсними індивідуальних актів або окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Здолбунівська окружна прокуратура керуючись ст.. 23 Закону України «Про прокуратуру», у листі від 03.06.2021 року звернулась до Державної екологічної інспекції Поліського округу з повідомленням про порушення інтересів держави під час прийняття рішень про надання дозволу на видалення зелених насаджень виконавчим комітетом Мізоцької селищної ради. З листа Державної екологічної інспекції Поліського округу від 09.06.2021 за №3-06/2675 встановлено, що контролюючим органом перевірки по факту порізки дерев в смт. Мізоч Рівненського району не проводились, а тому відсутні підстави для вжиття заходів реагування по вказаних фактах у листі окружної прокуратури від 03.06.2021 року. Виходячи з наведених аргументів, апелянт вважає, що орган контролю (нагляду) за дотриманням природоохоронного законодавства (Державна екологічна інспекція Поліського округу) не вжив заходи спрямовані на визнання незаконним та скасування розпорядчих документів виконавчого комітету Мізоцької селищної ради, тому як наслідок поведінка інспекції виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень.

Учасники справи в судове засідання не прибули, про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у їх відсутності за наявними в справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.

Відповідно до ч.4 ст.229 КАС України за відсутності осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувану ухвалу скасувати з таких підстав.

Матеріали справи встановлено, що 28.04.2021 виконавчим комітетом Мізоцької селищної ради прийнято рішення №53 «Про порізку дерев по вул. І.Франка» та №54 «Про порізку дерев по вул. Тараса Якимчука» в смт. Мізоч.

Із зазначених вище рішень Мізоцької селищної ради вбачається, що виконавчий комітет селищної ради погодив порізу дерев в смт. Мізоч згідно Акту №1 обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню від 05 квітня 2022 року у кількості 1 аварійного дерева по вул. Тараса Якимчука за заявою ОСОБА_1 та згідно Акту №2 обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню від 19 квітня 2022 року у кількості 9 аварійних дерев по вул. І.Франка в смт. Мізоч за заявою ТзОВ «МЕТТАЛКРАФТ».

Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2006 №1045 затверджено Порядок видалення дерев, кущів, газонів і квітників (зелених насаджень) на території населених пунктах.

Відповідно до п. 4 Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників (зелених насаджень) на території населених пунктах затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2006 №1045 підставою для прийняття рішення компетентним органом є заява про видалення зелених насаджень, подана юридичною чи фізичною особою (далі - заявник).

Після надходження заяви компетентний орган утворює комісію з питань визначення стану зелених насаджень та їх відновної вартості (далі - комісія), до складу якої входять представники заявника, власника земельної ділянки (користувача), компетентного органу, територіального органу Держекоінспекції, а у разі потреби - балансоутримувача території та комунального підприємства, що здійснює утримання зелених насаджень.

Під час формування складу комісії компетентний орган протягом двох днів після надходження заяви надсилає запити до територіального органу Держекоінспекції, власника земельної ділянки (користувача), балансоутримувача території та комунального підприємства, що здійснює утримання зелених насаджень, щодо можливості їх участі в роботі комісії.

Територіальний орган Держекоінспекції та заінтересовані організації у п`ятиденний строк після надходження запиту надсилають компетентному органу в письмовій формі повідомлення про включення свого представника до складу комісії.

Після надходження повідомлень компетентний орган протягом трьох днів затверджує склад комісії. У разі надходження повідомлень про відмову від участі представників територіального органу Держекоінспекції та заінтересованих організацій склад комісії затверджується без таких представників.

З вказаних вище Актів №1,2 обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню від 05 квітня 2022 року та 19 квітня 2022 року встановлено, що у них відсутній підпис працівника компетентного органу, а саме Державної екологічної інспекції Поліського округу.

03.06.2021 року Здолбунівська окружна прокуратура листом №54-500 вих-21 від 03.06.2021 звернулась до Державної екологічної інспекції Поліського округу з повідомленням про порушення інтересів держави під час прийняття рішень про надання дозволу на видалення зелених насаджень виконавчим комітетом Мізоцької селищної ради.

Листом від 09.06.2021 №306/2675Державна екологічна інспекція Поліського округу повідомила Здолбунівську окружну прокуратуру про те, що контролюючим органом перевірки по факту порізки дерев в смт. Мізоч не проводились, а тому відсутні підстави для вжиття заходів реагування по вказаних у листі Здолбунівської окружної прокуратури від 03.06.2021 фактах.

Указані вище обставини, як свідчать матеріали справи, і стали підставою для звернення керівника Здолбунівської окружної прокуратури до суду із цим позовом, оскільки, як зазначено останнім, уповноважений суб`єкт владних повноважень фактично самоусунувся від виконання власних владно-управлінських функцій та обов`язків.

З урахуванням наведеного, надаючи оцінку указаним обставинам у площині мотивів суду першої інстанції про необхідність закриття провадження у справі та через призму аргументів апеляційної скарги, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

У свою чергу, положеннями ч. 3 ст. 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. А згідно ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Приписи п. п. 3, 5 ч. 2 ст. 19 КАС України визначають, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон №1697-VII).

За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

За таких обставин оскаржувана у межах цього апеляційного провадження ухвала є такою, що постановлена судом першої інстанції із неправильним застосуванням норм процесуального права, а відтак підлягає скасуванню.

Поряд з цим, зважаючи на те, що спір у цій справі було ініційовано не безпосередньо Державною екологічною інспекцією Поліського округу, а Прокурором, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що за правилами ч. ч. 1, 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18 та від 17.03.2021 у справі № 0440/6601/18.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у цьому ж рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно якого за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно п. 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів Верховного Суду у постанові від 17.03.2021 у справі № 0440/6601/18, проаналізувавши попередні висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді підсумувала, що таке представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

Виходячи з наявних у справі доказів суду апеляційної інстанції встановив, що на виконання ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Здолбунівська окружна прокуратура з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді на адресу Державної екологічної інспекції Поліського округу направила лист №54-500вих21 від 03ю06ю2021 з повідомленням про порушення інтересів держави під час прийняття рішень про надання дозволу на видалення зелених насаджень виконавчим комітетом Мізоцької селищної ради, чим фактично повідомлено Держекоінспекцію про порушення інтересів держави та надала можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення інтересів держави у належний спосіб.

Листом від 09.06.2021 №306/2675Державна екологічна інспекція Поліського округу повідомила Здолбунівську окружну прокуратуру про те, що контролюючим органом перевірки по факту порізки дерев в смт. Мізоч не проводились, а тому відсутні підстави для вжиття заходів реагування по вказаних у листі Здолбунівської окружної прокуратури від 03.06.2021 фактах.

Зазначене підтверджує, що Державна екологічна інспекція поліського округу була обізнана про порушення інтересів держави та проінформована листом окружної прокуратури від 03.06.2021 за № 54-500вих-21. Проте до цього часу належних заходів реагування не вжила, що свідчить про її бездіяльність, яка полягає у не зверненні у розумний строк до суду за захистом порушених інтересів держави з позовом про визнання протиправними та скасування рішень виконавчого комітету Мізоцької селищної ради від 28.04.2021 №53 «Про порізку дерев по вул. І.Франка» та №54 «Про порізку дерев по вул. Тараса Якимчука» в смт. Мізоч.

Здолбунівською окружною прокуратурою листом від 22.06.2021 №54-591вих-21 повідомлено Державну екологічну інспекцію Поліського округу про звернення до суду з позовом до Мізоцької селищної ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправними та скасування рішень виконавчого комітету Мізоцької селищної ради від 28.04.2021 №53 «Про порізку дерев по вул. І.Франка» та №54 «Про порізку дерев по вул. Тараса Якимчука» в смт. Мізоч.

Таким чином, прокурором дотримано процедуру, передбачену ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме: попередньо, до звернення до суду з позовом, фактично повідомлено уповноважений орган про порушення інтересів держави, чим надано цьому органу можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення інтересів держави у належний спосіб у розумний термін.

Відтак, як вже було неодноразово підкреслено вище, закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, зазначивши, що цей спір не підлягає розгляду у порядку будь-якого судочинства взагалі. Разом з тим, з урахуванням суб`єктного складу учасників справи та належності її розгляду у порядку адміністративного судочинства суд першої інстанції повинен насамперед встановити наявність або відсутність у Прокурора повноважень на звернення із цим позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу, врахувавши при цьому наведені вище висновки Верховного Суду у схожій категорії справ.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи, що, як було неодноразово підкреслено вище, цей спір за своєю суттю та суб`єктним складом учасників справи охоплюється компетенцією адміністративного суду, то судова колегія приходить до висновку про необґрунтованість постановленої Рівненським окружним адміністративним судом оскаржуваної ухвали.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про закриття провадження у справі було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 238, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Здолбунівської окружної прокуратури задовольнити. Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 11липня 2022 року про закриття провадження у справі № 460/8479/21 скасувати.

Справу 460/8479/21 за позовом Керівника Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу до Мізоцької селищної ради Рівненського району Рівненської області про визнання незаконним та скасування рішення направити до Рівненського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С. П. Нос
судді Р. В. Кухтей
Л. П. Іщук
Повне судове рішення складено 14 листопада 2022 року.