Справа № 120/3030/22
Суддя: Матохнюк Д.Б.
Дата ухвалення: 2022-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/3030/22

Головуючий у 1-й інстанції: Крапівницька Н. Л.

Суддя-доповідач: Матохнюк Д.Б.

10 листопада 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Матохнюка Д.Б.

суддів: Гонтарука В. М. Білої Л.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Немирівської міської ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Немирівської міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

у березні 2022 року ОСОБА_1 звернулась в суд з адміністративним позовом до Немирівської міської ради в якому просила:

-визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача №23-р від 31.01.2022 року про зупинення рішення 26 сесії 8 скликання відповідача від 27.01.2022 року №858 Про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 ;

- визнати протиправною бездіяльності відповідача щодо не прийняття рішення, за результатами розгляду клопотання позивача від 11.10.2021 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989;

- зобов`язати відповідача надати позивачу дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989.

15 червня 2022 року Вінницький окружний адміністративний суд прийняв рішення про задоволення позовних вимог частково.

Визнано протиправною бездіяльність Немирівської міської ради щодо не прийняття рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 11.10.2021 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989;.

Зобов`язано Немирівську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як встановлено судом першої інстанції, 11.10.2021 року позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність в межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989. До клопотання додано копію паспорта, ідентифікаційного номера, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та нотаріально засвідчена згода землекористувача ФГ Доладу на вилучення земельної ділянки.

Рішенням 26 сесії 8 скликання Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 № 858 від 27.01.2022 року відповідачем надано позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га (за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером :01:001:1989) із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення Вінницької області Вінницького району Немирівської територіальної громади за межами с. Медвежа із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.

Проте, розпорядженням Про зупинення рішення 26 сесії Немирівської міської ради 8 скликання від 31.01.2022 року Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 № 858 від 31.01.2022 року № 23-р. зупинено дію вказаного рішення.

11.02.2022 року на розгляд 27 сесії 8 скликання внесено рішення ради Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 № 858, що підтверджується розпорядженням відповідача Про скликання 27 (позачергової) сесії Немирівської міської ради 8 скликання № 34-р від 07.02.2022 року та витягом з протоколу сесії ради.

За результатами голосування за вказаний проект проголосували "за" 9 депутатів, "проти" 0, "утримались" 10, "не голосували" 0, відсутні - 8. Рішення не прийнято.

Вказані обставини слугували підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.

За результатами встановлених обставин судом першої інстанції зроблено висновок щодо обґрунтованості позовних вимог частково.

Колегія суддів частково погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Так, відповідно до п. б ч. 1 ст. 81 Земельного кодексу України (ЗК України) громадяни набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Згідно ч.ч. 1, 2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян проводиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в ч. 3 ст. 116 ЗК України).

Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч.7ст. 118 ЗК України).

Таким чином, з метою реалізації права на отримання земельної ділянки, зацікавлена особа повинна звернутися із клопотанням до компетентного органу державної влади чи місцевого самоврядування (у відповідності до повноважень, якими вони наділені статтею 122 ЗК України) із урахуванням правового режиму (форми власності) бажаної земельної ділянки. Наведене законодавче регулювання обумовлено розмежуванням компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної форми власності.

Тобто, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 25.02.2020 року в справі за № 723/1964/14-а, від 15.04.2020 року в справі за № 638/15764/17, від 15.04.2020 року в справі за № 638/15764/17, від 22.04.2020 року в справі за № 818/1707/16 та від 14.05.2020 року в справі за № 360/536/17-а та інших.

Згідно ч. 1 ст. 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Таким чином, з аналізу норм ч. 6 ст. 118 ЗК України та ч. 1, 2 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" слідує, що при вирішенні клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою у Ради виникає обов`язок, по - перше розглянути клопотання у місячний строк і по - друге - прийняти одне із двох рішень, а саме: 1) про надання дозволу на розроблення документації або 2) про відмову у його наданні.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, розпорядженням Про зупинення рішення 26 сесії Немирівської міської ради 8 скликання від 27.01.2022 року Про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 №858 від 31.01.2022 року №23-р зупинено дію рішення 26 сесії 8 скликання відповідача від 27.01.2022 року Про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 №858.

11.02.2022 року на розгляд 27 сесії 8 скликання внесено рішення ради Про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 №858, що підтверджується розпорядженням відповідача Про скликання 27 (позачергової) сесії Немирівської міської ради 8 скликання № 34-р від 07.02.2022 року та витягом з протоколу сесії ради.

За результатами голосування за вказаний проект проголосували "за" 9 депутатів, "проти" 0, "утримались" 10, "не голосували" 0, відсутні - 8. Рішення не прийнято.

Проте, Верховний Суд у постанові від 09.07.2021 року по справі №454/160/17 дійшов висновку про те, що результати голосування не містять і не відповідають поняттю акту органу місцевого самоврядування.

Відтак, протокол 27 позачергової сесії 8 скликання з поіменним голосуванням не є рішенням органу місцевого самоврядування, яке мало бути прийняте за результатом розгляду заяви позивача.

У даній справі, за наслідками розгляду повторного розгляду рішення, в силу вимог Земельного Кодексу України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада може відхилити зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, відповідно рішення набирає чинності, або ж прийняти відповідні зауваження та прийняти нове рішення, але, у даному випадку, відповідач не прийняв жодного рішення.

Таким чином, відповідачем допущено бездіяльність, оскільки за наслідком розгляду клопотання не прийнято ані позитивного рішення про надання дозволу, ані мотивованої відмови у його наданні, оскільки утримання від прийняття рішення не є законним способом поведінки органу, а результати поіменного голосування, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися відмовою у наданні дозволу.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність протиправної бездіяльності відповідача щодо не прийняття рішення за результатами розгляду клопотання позивача від 11.10.2021 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989.

Стосовно позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989, то колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У даній справі повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Крім того, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 24.11.2020 у справі №2240/3066/18 від 29.09.2020 по справі №814/2221/17, від 17.02.2021 справа № П/811/397/18.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що в даному випадку ефективним способом захисту прав, інтересів позивача є зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зазначити про те, що 24.02.2022 у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, Президентом України Указом №64/2022 введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 строком на 30 діб.

Указом Президента України від 14.03.2022 №133/2022 продовжено дію воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 26.03.2022 строком на 30 діб.

Указом Президента України від 18.04.2022 № 259/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 25.04.2022 строком на 30 діб.

Указом Президента України від 17.05.2022 № 341/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 25.05.2022 строком на 90 діб.

Указом Президента України від 12.08.2022 № 573/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 23.08.2022 строком на 90 діб.

15.08.2022 Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" № 2500-IX затверджено Указ Президента України від 12 серпня 2022 року № 573/2022 "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні".

Законом України від 24.03.2022 № 2145-XI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану", який набрав чинності 07.04.2022, внесені зміни до Земельного кодексу України.

Вказаним законом розділ X "Перехідні положення" Земельного кодексу України доповнено п.27, згідно з яким під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється (підпункт 5).

Отже, до припинення (скасування) воєнного стану в Україні діє встановлена законом заборона на надання уповноваженим органом виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі земельних ділянок у власність.

З урахуванням викладеного, належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання Немирівську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, у місячний строк після закінчення в Україні воєнного стану.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного питання правомірно дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог, однак вважає за необхідне змінити резолютивну частину рішення, відзначивши про обмеження, пов`язані з введенням воєнного стану в Україні.

Відповідно до ч.4 ст.317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.6 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому відповідно до п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу судове рішення за результатами її розгляду судом апеляційної інстанції в касаційному порядку оскарженню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Немирівської міської ради задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року змінити виклавши абзац 3 резолютивної частини в наступній редакції:

"Зобов`язати Немирівську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Медвежанської сільської ради Немирівського району Вінницької області в межах земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:1989, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, у місячний строк після закінчення в Україні воєнного стану".

В решті рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Матохнюк Д.Б.

Судді Гонтарук В. М. Біла Л.М.