Справа № 640/10978/19
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2022-11-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2022 року

м. Київ

справа №640/10978/19

провадження № К/990/22874/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №640/10978/19

за позовом Приватного акціонерного товариства «Міжнародні авіалінії України» до Кабінету Міністрів України, за участі третьої особи: Державна авіаційна служби України, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва, ухвалене 22 жовтня 2021 року у складі головуючого судді - Клименчук Н.М., суддів: Костенко Д. А., Мамедова Ю.Т., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду, прийняту 29 червня 2022 року у складі колегії суддів: головуючої - Губської Л. В., суддів: Епель О. В., Карпушової О. В.,

І. Суть спору

1. У червні 2019 року Приватне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» (далі - ПАТ «Авіакомпанія «МАУ», позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, за участі третьої особи: Державна авіаційна служби України, і якому просило:

1.1. визнати протиправними та нечинними з моменту прийняття п. 11 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101) та п.п. 25 і 26 Додатку до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101).

1.2. зобов`язати Кабінет Міністрів України опублікувати оголошення про оскарження Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101) в окремій його частині, у виданні, в якому цей акт був офіційно оприлюднений.

2. В обґрунтування позову зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Положення № 819).

2.1. Вказує, що 21 листопада 2018 року на засіданні Кабінету Міністрів України прийнято постанову № 1101 «Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях» (далі - Положення № 1101).

2.2. Наведеним нормативно-правовим актом Положення № 819 викладено в новій редакції.

2.3. Позивач стверджує, що Положення № 1101 опубліковано в газеті «Урядовий кур`єр» від 21 грудня 2018 року № 242 та, відповідно, з цієї дати набрало чинності.

2.4. Однак пункт 11 Положення № 1101 та підпункти 25 і 26 додатку до Положення № 1101, на думку позивача, не відповідають актам вищої юридичної сили та прийнятті з порушенням Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV) Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент), чим порушують права та законні інтереси позивача як суб`єкта авіаційної діяльності.

2.5. Вважаючи пункт 11 Положення № 1101 та підпункти 25 і 26 додатку до Положення № 1101 незаконними, оскільки у КМУ відсутні повноваження щодо встановлення ставок, строків, порядку нарахування та сплати Державних зборів, а також визначення платників Державних зборів, ПАТ «Авіакомпанія «МАУ» звернулось до суду з вимогою про їх скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ПАТ «Авіакомпанія «МАУ» є суб`єктом надання послуг з перевезення пасажирів, вантажу повітряним транспортом (ліцензія № 505921 серії АГ від 27 червня 2012 року).

4. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

5. 21 листопада 2018 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1101 «Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях», якою п. 11 Положення № 819 викладено в наступній редакції:

«Розрахунок державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, проводиться щомісяця на підставі інформації про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.

Інформацію про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України, експлуатант аеропорту подає Державіаслужбі щомісяця до 20 числа наступного періоду. Така інформація повинна містити найменування авіаперевізника, вид повітряних перевезень (регулярні або нерегулярні, повітряні перевезення у межах України або міжнародні повітряні перевезення з України), період (місяць та рік), за який подається інформація. Інформація подається окремо щодо регулярних та нерегулярних перевезень.

Для виявлення та усунення можливих неточностей та помилок у такій інформації авіаперевізник у разі потреби повинен провести з експлуатантами аеропортів до 10 числа місяця, що настає за звітним, звірку щодо кількості пасажирів, які відлетіли з аеропорту, та кількості тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.

Датою оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, є дата робочого дня, що настає за датою надходження до Державіаслужби від усіх експлуатантів аеропортів звіту про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.

Інформація про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України, яку експлуатант аеропорту не подав Державіаслужбі в установлений строк, включається до розрахунку в наступному місяці. У даному випадку для розрахунку державних зборів застосовується офіційний курс валют, установлений Національним банком на день оформлення рахунка-фактури за попередній місяць.

Платником рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, є авіаперевізник, який виконував повітряні перевезення.

Рахунок-фактура на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, надсилається платнику факсимільним зв`язком або електронною поштою в день оформлення, а протягом двох робочих днів - поштою (рекомендованим листом).

Державні збори згідно з рахунком-фактурою на сплату державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, сплачуються протягом 30 днів з дати його оформлення.

Державні збори, не сплачені протягом 30 днів з дати оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, вважаються простроченою заборгованістю перед Фондом».

6. Також Постановою Кабінету Міністрів України № 1101 в п.п. 25 та 26 додатку до Положення № 819 встановлено державні збори за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.

7. Не погоджуючись із внесеними змінами постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101 до постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 22 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, адміністративний позов задовольнив повністю.

8.1. Визнав протиправним та нечинним з моменту прийняття пункт 11 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101).

8.2. Визнав протиправними та нечинними з моменту прийняття пункти 25 і 26 Додатку до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101).

8.3. Вирішив питання щодо розподілу судових витрат.

9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що державні збори, зокрема, за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, у тому числі елементи правового механізму регулювання таких зборів, як-то розмір та порядок сплати, мають бути передбачені виключно законом. Делегування парламентом функції із встановлення державних зборів іншим органам державної влади суперечить Конституції України. Отже, встановлення відповідних зборів постановою КМУ як підзаконним нормативно-правовим актом суперечить Конституції України та унеможливлює застосування такого акта для нарахування та стягнення відповідного збору.

9.1. Також, суд відзначив, що для України є чинною Конвенція про міжнародну цивільну авіацію від 07 грудня 1944 року, частина друга статті 15 якої передбачено, що жодна Договірна держава не стягує будь-яких мита, податків або інших зборів лише за право транзиту через її територію або вліт на її територію, або вильоту з її території будь-якого повітряного судна Договірної держави або присутніх на ньому осіб або майна.

10. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

IV. Касаційне оскарження

11. Представник Кабінету Міністрів України подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.

12. В обґрунтування касаційної скарги представник КМУ посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень статті 55 Конституції України в поєднанні зі статтею 264 КАС України у взаємозв`язку з частиною дев`ятою статті 12 Повітряного кодексу України, статтями 9, 29 Бюджетного кодекс України та статтею 3 Податкового кодексу України у спірних правовідносинах.

12.1. Представник Кабінету Міністрів України вказує на порушенням судами частини другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Натомість суди визнали незаконним та нечинним пункт 11 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях та пункти 25 і 26 Додатку до цього Положення з моменту їх прийняття.

12.1. Наголошує на неправильному тлумаченні судами приписів Повітряного кодексу України, Бюджетного кодексу України, Податкового кодексу України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України», а також Конвенції про міжнародну цивільну авіацію та Закону України «Про міжнародні договори».

13. Представник Державної авіаційної служби України надав пояснення на касаційну скаргу, в яких вимоги касаційної скарги підтримав, просив скаргу задовольнити, скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, та ухвалити у справі нове рішення яким у задоволенні позову відмовити повністю.

14. Позивач своїм правом подати до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу в письмовій формі відповідно до статті 338 КАС України не скористався і відзив не подав.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

15. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

15.1. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

16. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. В силу частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

18. Згідно з частинами першою, четвертою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

18.1. Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

19. Відповідно до статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.

20. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, Державна авіаційна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

21. Підпунктом 19 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Державна авіаційна служба України відповідно до покладених на неї завдань забезпечує надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

22. Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

VI. Позиція Верховного Суду

23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

26. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

27. Визначення нормативно-правового акту міститься у пункті 18 частини першої статті 4 КАС України та означає акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

28. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів виконавчої влади, регламентовано положеннями статті 264 КАС України.

29. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

30. Згідно з підпунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт -акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

31. Обов`язковою ознакою нормативно-правового акту чи правового акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, для цілей їх застосування та оскарження, є створення ними юридичних (негативних) наслідків у формі права, обов`язків, їх зміни чи припинення.

31.1. Отже, до суду може бути оскаржений певний акт суб`єкта владних повноважень, який набрав чинності, є чинним та створює юридичні наслідки.

32. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 року у справі № 1-7/99 дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

33. Зміст оскаржуваних судових рішень свідчить про те, що вирішуючи цей спір, суди встановили, що оскаржувані положення Кабінету Міністрів України були чинними на момент звернення позивача до суду, тому у судів попередніх інстанцій були правові підстави для визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту суб`єкта владних повноважень, у зв`язку з тим, що оскаржуваний нормативно-правовий акт на момент звернення позивача з цим позовом не втратив чинність.

34. Водночас, судами попередніх інстанцій не взято до уваги положення частини третьої статті 264 КАС України, якими встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

34.1. Слід зауважити, що станом на дату прийняття рішення суду першої інстанції у цій справі, акт, що оскаржується був не чинним вже майже календарний рік.

35. З наведеного можна зробити висновок, що оскаржуваний акт, який на момент, прийняття судового рішення у судовій справі, вже був не чинним, не підлягає повторно визнанню нечинним, в порядку статті 264 КАС України, враховуючи приписи частини третьої цієї статті, оскільки нормативний акт, що є не чиним не може бути оскаржений, а отже і скасованим в судовому порядку.

36. Отже, з урахуванням того, що оскаржувані положення спірної постанови втратили чинність шляхом їх виключення постановою Кабінету Міністрів України від 02.12.2020 року № 1188, то на момент прийняття рішення Окружним адміністративним судом міста Києва 22 жовтня 2021 року та постанови Шостим апеляційним адміністративним судом 29 червня 2022 року, предмет спору у межах спірних правовідносин був відсутній, що виключає можливість задоволення позовних вимог Приватного акціонерного товариства «Міжнародні авіалінії України».

36.1. З урахуванням зазначеного, судом касаційної інстанції не перевіряються обставини щодо відповідності оскаржуваного акту приписам Повітряного кодексу України, Бюджетного кодексу України, Податкового кодексу України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Конвенції про міжнародну цивільну авіацію та Закону України «Про міжнародні договори» та Конституції України.

37. За приписами частин першої, другої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

38. Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог Приватного акціонерного товариства «Міжнародні авіалінії України».

39. За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційну скаргу слід задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення та в порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення про відмову в позові.

VII. Судові витрати

40. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 260, 262, 263, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року у цій справі скасувати.

3. Ухвалити нове рішення у справі № 640/10978/19.

4. В задоволенні позовних вимог Приватного акціонерного товариства «Міжнародні авіалінії України» до Кабінету Міністрів України, за участі третьої особи: Державна авіаційна служби України, про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко