Справа № 380/12505/21
Суддя: Довга Ольга Іванівна
Дата ухвалення: 2022-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2022 рокуЛьвівСправа № 380/12505/21 пров. № А/857/12069/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Глушко І.В.,

суддя Запотічний І.І.

секретар судового засідання Юник А.А.

за участю представників:

відповідача Охотник О.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року (головуючий суддя Гулик А.Г., м. Львів, проголошено 12:32:03) у справі №380/12505/21 за адміністративним позовом Комунального некомерційного підприємства «Львівське територіальне медичне об`єднання «Багатопрофільна клінічна лікарня інтенсивних методів лікування та швидкої медичної допомоги» до Східного Офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Приватне підприємство «Західспецбудтранс-7» про визнання протиправним і скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

28.07.2021 року позивач звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі UA-2020-12-22-015750-с.

Позов обгрунтовує протиправністю висновку Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі UA-2020-12-22-015750-с, а саме тендеру на закупівлю «Капітальний ремонт відділення анестезіології та інтенсивної терапії КНП «Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова» на вул. І.Миколайчука, 9» (ДК: 021:2015:45451000-7 Капітальний ремонт і реставрація), оголошеного у системі Prozorro 22.12.2022. Позивач спростовує твердження відповідача про ненадання відповіді на запит в системі Prozorro від 01.07.2021. Вказує, що аргументована відповідь на запит оприлюднена в системі 05.07.2021. Крім того, наголошує на належності оформлення усієї тендерної документації, зокрема проєкту договору з переможцем аукціону приватним підприємством Західспецбудтранс-7 (ПП Західспецбудтранс-7). Зазначає, що тендерна документація замовника не містила жодних вимог щодо відповідності матеріально-технічної бази відомостям у локальних кошторисах, підсумкових відомостях ресурсів та розрахунках вартості інформації. Таким чином, при розгляді тендерної пропозиції ПП Західспецбудтранс-7 позивач діяв правомірно, а тому у нього відсутні підстави для припинення зобов`язань за договором з вказаним контрагентом.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано пункт 3 Розділу ІІ Висновку Східного офісу Держаудитслужби від 14.07.2021 №275 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2020-12-22-015750-с. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального права зазначив, що зважаючи на виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель у сукупності, оскаржуваний висновок Східного офісу Держаудитслужби є обґрунтованим і таким, що прийнято з врахуванням всіх істотних обставин і оприлюднено в межах наділених повноважень та з дотриманням вимог законодавства. Вважає, що зобов`язання, викладене у висновку сприяє забезпеченню ефективного та прозорого здійснення закупівель, тому суд першої інстанції при винесенні рішення в частині визнання протиправним та скасування пункту 3 Розділу II Висновку Східного офісу Держаудитслужби 14.07.2021 № 275 про результати моніторингу процедури закупівлі за номером ГО: UA-2020- 12-22-015750-с неповністю з`ясував обставини, що мають значення для справи. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Враховуючи те, що рішення суду першої інстанції не оскаржується в частині відмови в задоволенні позову, відтак, у відповідності до статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає оскаржуване рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримує вимоги апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.

Судом встановлені наступні обставини.

Згідно з пунктом 1 Статуту комунального некомерційного підприємства «Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова», затвердженого наказом управління охорони здоров`я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради №157 від 17.05.2021, позивач є лікарняним закладом охорони здоров`я комунальним унітарним некомерційним підприємством, яке надає послуги первинної, вторинної/спеціалізованої медичної допомоги будь-яким особам у порядку на умовах, встановлених законодавством України та Статутом.

Позивач у системі електронних торгів Prozorro 22.12.2020 оголосив тендер на закупівлю «Капітальний ремонт відділення анестезіології та інтенсивної терапії КНП «Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова» на вул.І.Миколайчука,9» (ДК: 021:2015:45451000-7 Капітальний ремонт і реставрація).

За результатами аукціону, який відбувся 13.01.2021 переможцем визначено ПП «Західспецбудтранс-7».

02.02.2021 між позивачем та ПП «Західспецбудтранс-7» укладено договір про закупівлю (на закупівлю робіт) від 02.02.2021 №43.

На підставі наказу від 17.06.2021 №317 Східний офіс Держаудитслужби провів моніторинг процедури закупівлі UA-2020-12-22-015750-с, здійсненої комунальним некомерційним підприємством «Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова» на вул.І.Миколайчука, 9. Предмет закупівлі : «Капітальний ремонт відділення анестезіології та інтенсивної терапії КНП «Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м.Львова» на вул.І.Миколайчука,9» (ДК: 021:2015:45451000-7 Капітальний ремонт і реставрація).

За результатами моніторингу складено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2020-12-22-015750-с від 14.07.2021 №275 (далі Висновок моніторингу, оскаржений висновок). Моніторинг тривав з 22.06.2021 по 14.07.2021.

Розділом 2 констатуючої частини Висновку моніторингу встановлено порушення вимог: частини 5 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», що полягає в несвоєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених вказаним Законом (замовник не оприлюднив обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розмір бюджетного призначення очікуваної вартості предмета закупівлі); абзацу 3 пункту 1, абзацу 2 пункту 2 частини 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» щодо розгляду тендерної пропозиції ПП «Західспецбудтранс-7» (замовник не відхилив тендерну пропозицію через невідповідність вимог учасника відповідно до законодавства).

У пункті 3 Розділу ІІ "Констатуюча частина" Висновку моніторингу з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2, 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» відповідач зобов`язав позивача здійснити заходи щодо припинення зобов`язань за договором від 02.02.2021 №43 з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.

Вважаючи вказаний висновок Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі UA-2020-12-22-015750-с протиправним, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його заперечення.

Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

Згідно із положеннями частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади установлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (Закон України № 922-VIII), пунктом 11 частини першої статті 1 Закону України №922-VIII визначено, що моніторингом закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель врегульовано положеннями статті 8 Закону України №922-VIII. Моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Відповідно до частини 6 статті 8 Закону України №922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються, в тому числі, опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (пункти 4, 5 частини 7 статті 8 Закону України №922-VIII).

Колегія суддів зазначає, що висновок, складений за наслідками моніторингу закупівель є ненормативним індивідуально-правовим актом, оскільки його виконання має безпосередній вплив на права і обов`язки позивача, а також права та обов`язки переможця конкурсу у сфері публічних закупівель.

Статтею 8 Закону №922-VIII встановлено, що замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку. Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. У разі підтвердження органом державного фінансового контролю факту усунення замовником порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, про що цей орган зазначає в електронній системі закупівель протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення замовником відповідної інформації в електронній системі закупівель, службова (посадова) особа замовника та/або уповноважена особа замовника не притягається до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель з порушень, що були усунуті замовником відповідно до висновку. У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

Наведене дає підстави апеляційному суду прийти до висновку, що вимоги, визначені у висновку органу державного фінансового контролю, є обов`язковими до виконання замовником. Невиконання цих вимог є підставою для притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Проте, у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, останній має право оскаржити його до суду.

Форму висновку про результати моніторингу процедури закупівлі та порядок його заповнення, затверджено наказом Міністерства фінансів України від 08 вересня 2020року №552 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01 жовтня 2020 року за №958/35241; Порядок №552).

У розділі ІІІ Порядку №552 визначено, що у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель констатуюча частина висновку має містити опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням: структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін); найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

У пункті 3 розділу ІІІ Порядку №552 також зазначається, що у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Щодо пункту 3 Розділу ІІ "Констатуюча частина" оскарженого висновку про результати моніторингу, зокрема, в частині зобов`язання позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, зокрема, шляхом розірвання договору від 02.02.2021 №43, апеляційний суд зазначає наступне.

Згідно з пунктами 7, 8, 10, 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

Проте, ні вказаним Законом, ні іншим нормативно-правовим актом безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати розірвання договорів.

Відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.

Колегія суддів зазначає, що замовник не може в односторонньому порядку розірвати договір, якщо таке право не обумовлено у самому договорі. Альтернативою може бути розірвання договору за рішенням суду. Водночас, ані моніторинг, ані вимога аудиторів за результатами перевірки чи ревізії не є підставою для розірвання договорів.

Втручання органу державного фінансового контролю в публічні закупівлі є виправданим в разі, якщо виявлене порушення має негативний вплив для бюджету (зайве витрачання бюджетних коштів). В той же час відповідні дії замовника неодмінно повинні утворювати порушення одного з основних принципів здійснення державних закупівель, визначеного статтею 5 Закону України №922-VIII, а саме недискримінація учасників.

Апеляційний суд зазначає, що у висновку про результати моніторингу закупівлі не встановлено неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що, у свою чергу, не узгоджується із вимогою відповідача про розірвання укладеного за результатами публічної закупівлі договору з повноваженнями органу державного фінансового контролю, визначеними статею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Станом на день складання оскарженого висновку 14.07.2021 договір від 02.02.2021 №43 про закупівлю робіт, укладений між позивачем (замовник) та ПП «Західспецбудтранс-7» (підрядник), є чинним, фінансується та виконується. Строк дії договору встановлено до 31.12.2021 включно і він діє до повного виконання сторонами своїх зобов`язань.

Позивач стверджує про неможливість розірвання в односторонньому порядку договору з ПП «Західспецбудтранс-7» від 02.02.2021 №43 про закупівлю робіт, який виконується без порушення його умов, у зв`язку із відсутністю визначених положеннями Цивільного та Господарського кодексів України та самим договором підстав для розірвання договору.

Такий договір не скасований, окрім того, частина його вже виконана, що підтверджується довідками про вартість виконаних будівельних робіт та витрати за березень, травень, серпень, жовтень, листопад 2021 року, а тому вимога відповідача про усунення виявлених під час проведення моніторингу закупівлі недоліків шляхом розірвання укладеного договору, призведе до порушення прав та інтересів третьої особи - ПП «Західспецбудтранс-7» та матиме негативні наслідки як для репутації позивача, так і завдасть матеріальної шкоди державі, що є непропорційним у співвідношенні з виявленими недоліками.

Вказане відповідає висновку Верховного Суду, викладеному зокрема у постанові від 21.01.2021 у справі № 120/1297/20-а.

Норми статей 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», на які посилається апелянт, ні інші нормативно-правові акти безпосередньо не встановлюють ні повноважень органів фінансового контролю спонукати суб`єктів господарювання до розірвання господарського договору, ні право таких органів вимагати розглядати питання щодо припинення зобов`язань за господарськими договорами. Також, нормами Закону України № 922-VIII не передбачено відміну торгів замовником, визнання їх такими, що не відбулися, чи розірвання договору про закупівлю замовником в односторонньому порядку за вимогою органу державного фінансового контролю після укладення такого договору.

Колегія суддів вважає, що зазначені у висновку порушення мають формальний характер, і вимоги, викладені у ньому не сприяють реалізації основної мети Закону, а саме: забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції, при тому, що жодні негативні наслідки для бюджету не настали, не встановлено неефективного, незаконного, нецільового використання бюджетних коштів, зловживань з боку учасників торгів тощо, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку про часткове задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправним та скасування пункту 3 Розділу ІІ "Констатуюча частина" Висновку Східного офісу Держаудитслужби від 14.07.2021 №275 про результати моніторингу закупівлі UA-2020-12-22-015750-с в частині зобов`язання здійснення заходів щодо усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції, зробивши системний аналіз положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, дійшов вірного висновку про часткове задоволення позову, а тому апеляційну скаргу слід відхилити.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі № 380/12505/21 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. В. Глушко
І. І. Запотічний
Повне судове рішення складено 10 листопада 2022 року.