Справа № 640/1120/20
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2022-11-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 640/1120/20

адміністративне провадження № К/9901/28078/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Кашпур О.В.,

за участю:

секретаря судового засідання Шевченко В.В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідачів Бойко В.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 640/1120/20

за позовом ОСОБА_1 до П`ятої кадрової комісії Генеральної прокуратури України, Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2021 року (суддя Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року (суддя-доповідач Грибан І.О., судді: Кузьмишина О.М., Лічевецький І.О.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до П`ятої кадрової комісії Генеральної прокуратури України (далі - Комісія), Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Комісії № 3 від 03 грудня 2019 року про неуспішне проходження ним атестації (далі - рішення Кадрової комісії) та протокол №1 засідання Комісії від 03 грудня 2019 року у частині, що стосується голосування членами Комісії відносно ОСОБА_1 (що є невід`ємною частиною зазначеного рішення);

- зобов`язати Офіс Генерального прокурора та Генерального прокурора вилучити оприлюднені 03 грудня 2019 року на вебсайті Генеральної прокуратури України відомості про результати проходження ним атестації за підсумками проведеної Комісією 03 грудня 2019 року співбесіди;

- зобов`язати Офіс Генерального прокурора та Генерального прокурора доручити відповідним кадровим Комісіям, які діють при Офісі Генерального прокурора переглянути результати співбесіди за його участю, які оформленні рішенням Комісії від 03 грудня 2019 року №3 про неуспішне проходження прокурором атестації та протоколом №1 засідання Комісії від 03 грудня 2019 року, на підставі встановлених результатів попередніх етапів атестації, а також встановлених обставин у цій адміністративній справі.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що після успішного проходження перших двох етапів атестації (передбачуваної Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX)) його було допущено до третього етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Проте за результатами співбесіди членами Комісії було прийнято рішення № 2 про неуспішне проходження ним атестації. Позивач вважає, що рішення Кадрової комісії підлягає скасуванню, оскільки є немотивованим, необґрунтованим та незаконним, а його зміст жодним чином не характеризує компетентність, професійну етику та доброчесність прокурора. Вказує, що протокол засідання Комісії як невід`ємна частина зазначеного рішення (у частині ухвалення рішення про неуспішне проходження ним атестації) також має бути скасоване. Ураховуючи викладене, просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано рішення Кадрової комісії №5 від 03 грудня 2019 року про неуспішне проходження прокурором атестації. В решті позову відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанцій мотивовано тим, що зміст оскаржуваного рішення Кадрової комісії №2 не містить конкретних підстав невідповідності прокурора ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладене у рішенні. Крім того, вказано, що уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування є безпосередньо Національне агентство з питань запобігання корупції, проте, відповідних висновків вказаного суб`єкта владних повноважень відносно позивача, відповідачами суду не надано.

5. Суд звернув увагу на те, що оскаржуване рішення Кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.

6. За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення Кадрової комісії № 2 про неуспішне проходження прокурором атестації є протиправним та підлягає скасуванню. Водночас зазначив, що протокол Комісії не є рішенням у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України, а тому визнанню протиправним та скасуванню не підлягає.

7. Оскільки належним способом захисту прав та охоронюваних законом інтересів позивача є визнання протиправним та скасування спірного рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, то суд першої інстанції дійшов висновків, що решта позовних вимог зобов`язального характеру задоволенню не підлягають.

8. Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з наведеною позицією суду першої інстанції та постановою від 30 червня 2021 року залишив указане рішення без змін.

9. Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що оскаржуване рішення не містить посилання на докази на підтвердження допущення позивачем порушень вимог професійної етики та доброчесності та, відповідно, його невідповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Не надано таких доказів і суду.

10. Водночас суд апеляційної інстанції установив, що відносно позивача проводилась таємна перевірка доброчесності (що підтверджується копіями довідок), за результатами якої будь-яких порушень не виявлено.

11. Шостий апеляційний адміністративний суд зауважив, що у спірному рішенні Комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто «обґрунтованих сумнівів» щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила Комісія під час ухвалення такого рішення.

12. Таким чином, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що рішення Кадрової комісії № 3 про неуспішне проходження прокурором атестації є протиправним та немотивованим, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

13. Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з доводами позивача про те, що здійснення контролю та перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема щодо достовірності повноти відомостей, зазначених суб`єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.

14. Натомість, будь-яких рішень Національного агентства з питань запобігання корупції у відношенні позивача в частині задекларованих ним відомостей не виявлено.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

15. Від Офісу Генерального прокурора до Верховного Суду 02 серпня 2021 року надійшла касаційна скарга на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року, де скаржник просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

16. Скаржником рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

17. На обґрунтування підстав касаційного оскарження зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 12 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації, надавати оцінку професійній етиці та доброчесності, професійній компетентності прокурора, пункту 15 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ щодо повноважень кадрових комісій при проведені співбесід отримувати інформацію в органах прокуратури та інших державних органах, пунктів 9, 11 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221), пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233.

18. Скаржник зазначає, що завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної компетентності, професійної етики і доброчесності прокурора.

19. Також скаржник вказує, що суди не наділені повноваженнями здійснювати переоцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня їх професійної компетентності, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають лише члени кадрової комісії.

20. На переконання скаржника, кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття рішення, що підтверджує наявність у членів кадрової комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. При цьому, відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини, жодним чином не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим та протиправним.

21. Вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що кадровою комісією при зборі та дослідженні матеріалів атестації перебрано на себе повноваження, які віднесенні до виключної компетенції НАЗК є безпідставним та суперечить нормам закону. Крім того, висновок про виключність повноважень НАЗК базується лише на одній з правових позицій Верховного Суду у правовідносинах, що не є подібними до правовідносин, які є предметом позову у цій справі (справа № 814/886/17).

22. Зазначає, що мета перевірки, яку здійснює НАЗК є відмінною від мети перевірки - Кадрової комісії у рамках атестації. Такі перевірки мають різні методи та процеси проведення, які прямо визначені різними законами, мають відмінний предмет та мету, різні інструменти її досягнення та інші результати. Так НАЗК наділено повноваженнями перевіряти декларації лише з чітко визначеною метою: а) з`ясування достовірності задекларованих відомостей, б) точності оцінки задекларованих активів, в) перевірка на наявність конфлікту інтересів г) ознак незаконного збагачення. Водночас НАЗК не може вирішувати і не вирішує питання доброчесності декларанта, відповідності витрат та майна члена сім`ї декларанта його доходам, відповідності дій декларанта вимогам щодо професійної етики тощо. Тому висновок, про необхідність попереднього рішення НАЗК для оцінки доброчесності прокурора кадровою комісією, у т.ч. щодо майнових питань є хибним.

23. Ухвалою від 18 серпня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.

24. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а рішення судів - без змін.

25. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 20 жовтня 2022 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні за участю сторін на 03 листопада 2022 року.

26. У судовому засіданні представник відповідачів Бойко В.А. підтримала вимоги касаційної скарги та просила її задовольнити.

27. Позивач заперечував щодо задоволення касаційної скарги Офісу Генерального прокурора.

IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини

28. Позивач подав Генеральному прокурору Рябошапці Р.Г. заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

29. ОСОБА_1 успішно склав два етапи атестації, а саме: 1) іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, результати якого опубліковано на сайті Офісу Генерального прокурора; 2) іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, результати якого опубліковано на сайті Офісу Генерального прокурора, та був допущений до третього етапу атестації у формі проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, з виконанням письмового практичного завдання.

30. За результатами співбесіди Комісією прийнято рішення №3 від 03 грудня 2019 року про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.

31. У рішенні Кадрової комісії зазначено, що під час проведення співбесіди Комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність начальника п`ятого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема:

- на підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора вимогам доброчесності та професійної компетентності у зв`язку у зв`язку з проведенням слідчих (розшукових) та інших процесуальних дій у рамках кримінального провадження та законності джерел походження коштів на придбання нерухомого майна членами родини/близькими родичами.

32. У зв`язку з викладеним, комісією зроблено висновок про те, що позивач не пройшов атестацію.

33. Вважаючи дане рішення кадрової комісії протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.

V. Нормативне регулювання

34. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

36. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким до Закону № 1697-VII були внесені зміни, якими, зокрема, зменшено загальну чисельність прокурорів органів прокуратури, запроваджено процедуру атестації прокурорів, а також у тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

37. Пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ визначено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

38. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9).

39. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

40. Згідно з пунктами 11-13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація прокурорів включає такі етапи:

1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;

2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

41. За змістом пункту 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

42. Відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї із наступних підстав, зокрема, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

43. На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок № 221, пунктами 6, 8 розділу I якого визначено, що атестація включає в себе три етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:

1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;

2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

44. Розділ IV Порядку № 221 визначає порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.

45. До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2 розділу IV).

46. На виконання практичного завдання прокурору надається 45 хвилин. Виконання практичного завдання після завершення наданого часу забороняється. Після виконання завдання прокурор здає комісії написане ним вирішення завдання на аркуші (аркушах) з відміткою комісії (пункт 7 розділу IV).

47. Співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання (пункт 8 розділу IV).

48. Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень (пункт 9 розділу IV).

49. Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно) (пункт 10 розділу IV).

50. Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії (пункт 11 розділу IV).

51. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу IV).

52. Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу IV).

53. Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (пункт 14 розділу IV).

54. Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 розділу IV).

55. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16 розділу IV).

56. Відповідно до пункту 4 розділу V Порядку № 221 кадрові комісії за результатами атестації регулярно подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

57. Рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації може бути оскаржене прокурором у порядку, встановленому законодавством (пункт 5 розділу V).

58. За змістом абзаців 2, 3 пункту 12 Порядку № 233 рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

59. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

60. Рішення і протоколи комісії підписуються всіма присутніми членами комісії. У разі відмови члена комісії підписати рішення або протокол, у такому рішенні або протоколі робиться відповідна відмітка (пункт 13 Порядку № 233).

61. Пунктом 6 розділу V Порядку № 221 визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

VІ. Позиція Верховного Суду

62. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

63. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

64. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги Офісу Генерального прокурора Верховний Суд виходить з такого.

65. Предметом судового контролю у цій справі є рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

66. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги Офісу Генерального прокурора щодо незгоди із оскаржуваними судовими рішеннями в частині визнання необґрунтованим та немотивованим рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, в основу яких скаржник покладає посилання на дискреційність повноважень кадрових комісій щодо прийняття відповідних рішень у межах їх компетенції, колегія суддів виходить із такого.

67. Слід зазначити, що Верховний Суд неодноразово надавав оцінку вказаним доводам та висловлював правову позицію щодо застосування, зокрема, і пунктів 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). У постановах від 10 квітня 2020 року (справа № 819/330/19), від 10 січня 2020 року (справа № 2040/6763/18), від 21 жовтня 2021 року (справа № 640/154/20), від 02 листопада 2021 року (справи № № 120/3794/20-а, 640/1598/20), від 04 листопада 2021 року (справа № 640/537/20), від 02 грудня 2021 року (справа № 640/25187/19), від 16 грудня 2021 року (справа № 640/26168/19), від 22 грудня 2021 року (справа № 640/1208/20) Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу [кадрової комісії] можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

68. За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

69. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.

70. Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

71. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

72. З приводу зазначеного є сталою позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі № 826/6528/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі № 2040/6763/18).

73. Отже, в аспекті порушених у касаційній скарзі питань та з огляду на існуючу правозастосовну практику Верховного Суду у цій категорії спорів колегія суддів відхиляє посилання Офісу Генерального прокурора на дискреційність повноважень кадрових комісій та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації.

74. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, позивач успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

75. За наслідками проведення співбесіди Комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.

76. Таке рішення Комісії вмотивоване наявністю «обґрунтованих сумнівів» у її членів щодо відповідності прокурора ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності з огляду на досліджені ними матеріали атестації, у тому числі отримані пояснення прокурора.

77. Оцінюючи висновки Комісії, які слугували прийняттю спірного рішення, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили про їх необґрунтованість та невмотивованість. Дійшли висновку, що таке рішення не відповідає критеріям правомірності, оскільки ґрунтується виключно на припущеннях.

78. Колегія суддів погоджується із таким висновком судів попередніх інстанцій та зазначає про таке.

79. Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

80. З огляду на положення Порядків №221 та №233 рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.

81. Згідно позиції Верховного Суду у цій категорії спорів, яка викладена зокрема у постанові від 07 липня 2022 року у справі № 560/214/20, рішення кадрової комісії про невідповідність прокурора, який проходить атестацію, критеріям компетентності, професійної етики або доброчесності, не просто повинно містити мотиваційну частину, а щоб ця мотиваційна частина доповнювалася документами, які перевіряються, і які містять інформацію та посилання на порушення прокурором певних стандартів професійної етики та доброчесності.

82. Отже, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критерія ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

83. Виходячи із суті процедури атестації, Верховний Суд у справі № 540/1053/21 дійшов висновку, що особливість цієї процедури, її нормативно-правове регулювання не дає підстав вважати, що кадрові комісії не мають доводити обґрунтованість свого сумніву. Скоріше навпаки, адже це стосується проходження публічної служби чинними прокурорами. Тут не йдеться про необхідність відтворювати перебіг обговорення чи позицію кожного із членів Кадрової комісії стосовно прокурора за наслідками співбесіди, як вважає відповідач, а про потребу належно обґрунтувати колегіальне рішення в обсязі, якого буде достатньо (у кожному конкретному випадку) для розуміння підстав і мотивів його ухвалення, адже на відміну від перших двох етапів, на цьому етапі (співбесіди) результат атестації визначає не кількість балів, а думка членів кадрової комісії, їхній обґрунтований сумнів у відповідності прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики і доброчесності.

84. Вказане дає підстави для висновку, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації може бути предметом оцінки судом адміністративної юрисдикції, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку № 233.

85. Приймаючи рішення про неуспішне проходження прокурором етапу співбесіди Комісія виходила з того, що на підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

86. Зокрема, про невідповідність прокурора критеріям професійної компетентності, Комісія дійшла такого висновку у зв`язку з проведенням слідчих (розшукових) та інших процесуальних дій у рамках кримінального провадження.

87. Надаючи оцінку вмотивованості та обґрунтованості вищевказаних висновків Комісії про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності, суди попередніх інстанцій виходили з того, що такі висновки не обґрунтовані, не містять посилань на конкретні обставини і підстави, а також відсутні будь-які докази, які б слугували і стали підставою для таких висновків Комісії.

88. Додатково суд апеляційної інстанції зазначив про те, що відповідачем до суду не надано доказів які б містили підтвердження невідповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, а наявні «обґрунтовані сумніви» не дають змоги встановити у зв`язку з чим конкретно позивач не відповідає таким критеріям.

89. Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що висновки Комісії щодо невідповідності вимогам професійної компетентності позивача не містять належного обґрунтування із посиланнями на конкретні приклади чи обставини (факти), що слугували підставою для такого висновку.

90. Варто зауважити, що в цьому рішенні відсутня будь-яка ідентифікуюча інформація стосовно кримінального провадження, у рамках якого проводились ОСОБА_1 слідчі (розшукові) та інші процесуальні дії, а саме його номер та дата, назва, тощо. В наданих до суду відповідачем матеріалах атестації такі відомості також відсутні.

91. У спірному рішенні не наведено жодних фактів протиправних дій, наявність службових розслідувань, дисциплінарних скарг або рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора під час його участі у кримінальному провадженні (на яке посилається Комісія) які, у свою чергу, можуть викликати обґрунтовані сумніви щодо його можливо низької професійної компетенції. Так само, відповідачем не надано будь-яких доказів, які б підтверджували наявність таких фактів/обставин.

92. Рішення Кадрової комісії не містить також посилань на документи, які підтверджують викладені у ньому факти. Такі документи не долучено відповідачем до матеріалів справи, що, в свою чергу, позбавляє можливості співставити інформацію, з`ясовану кадровою комісією, джерелам походження цих відомостей.

93. Разом з тим відсутність конкретних відомостей щодо вищевказаних обставин не надає можливості суду підтвердити/спростувати обґрунтованість сумнівів Комісії у професійній компетенції прокурора.

94. При цьому, зазначення про певні обставини, які у членів Кадрової комісії викликають сумнів, потребує як належного підтвердження, так і пояснень у чому він полягає. Припущення чи домисли, які можуть виникати на основі інформації щодо особи прокурора, не можна вважати аргументом, який пояснює «обґрунтований сумнів» членів Кадрової комісії.

95. Таким чином, сама лише констатація факту участі прокурора у кримінальному провадженні (до того ж без конкретизації даних та зазначення процесуальних дій які проводились ОСОБА_1 у рамках цього провадження) не дають можливості визначити, на чому ґрунтувались «обґрунтовані сумніви» членів Кадрової комісії під час прийняття спірного рішення.

96. Більше того, згідно напрацьованого Верховним Судом підходу щодо застосування положень Порядку № 221 оцінка професійної компетентності прокурора, зокрема, включає також перевірку загальних здібностей та навичок прокурора, які, у свою чергу, встановлюються за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, а також на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.

97. Однак, з оскаржуваного рішення слідує, що оцінка професійної компетентності позивача була здійснена Комісією без урахування того, що позивач успішно пройшов попередні етапи атестації.

98. Ураховуючи ненаведення Комісією у спірному рішенні будь-яких конкретних доказів неналежного рівня знань позивачем законодавства (наприклад переліку питань, які ставилася комісією під час співбесіди позивачу та на які останній не відповів або відповів неправильно, зауважень до вирішення позивачем практичного завдання та ін.), неможливо встановити на чому ґрунтується сумнів її членів щодо невідповідності прокурора вимогам професійної компетентності.

99. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків, що оскаржуване рішення Кадрової комісії стосовно позивача у цій частині не відповідає критеріям обґрунтованості.

100. Щодо висновків комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності колегія суддів зазначає таке.

101. При вирішенні спірних правовідносин необхідно враховувати, що оцінка професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ) - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.

102. Тому завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності або відсутності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

103. Висновки комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності вмотивовані наявністю сумнівів у членів Комісії щодо законності джерел походження коштів на придбання нерухомого майна членами родини/близькими родичами ОСОБА_1 .

104. Суди попередніх інстанцій надаючи оцінку вмотивованості та обґрунтованості рішення Кадрової комісії у цій частині зазначили, що здійснення перевірки способу життя особи та його співмірності з її доходами, а також перевірки законності набуття наявного у неї майна, відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року №1700-VII (надалі - Закон №1700-VII) належить до компетенції НАЗК, а не атестаційної Комісії.

105. У постановах Верховного Суду від 16 грудня 2021 року у справі №640/26168/19 та № 640/1787/20, від 14 липня 2022 року у справі № 640/1083/20, від 30 серпня 2022 року у справі № 420/7408/20 сформовано правову позицію згідно якої встановлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

106. Наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону №113-ІХ.

107. Суд послідовно дотримуючись своєї позиції про те, що рішення кадрової комісії можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу, яка викладена у постановах від 10 квітня 2020 року (справа № 819/330/19), від 10 січня 2020 року (справа № 2040/6763/18), від 21 жовтня 2021 року (справа № 640/154/20), від 02 листопада 2021 року (справи № № 120/3794/20-а, 640/1598/20), від 04 листопада 2021 року (справа № 640/537/20), від 02 грудня 2021 року (справа № 640/25187/19), від 16 грудня 2021 року (справа № 640/26168/19), від 22 грудня 2021 року (справа № 640/1208/20), зазначає, що суд не здійснює оцінку доброчесності прокурора, натоміть здійснює оцінку обґрунтованості рішення кадрової комісії.

108. В оскаржуваному рішенні відсутні будь-які відомості щодо якого конкретно визначеного нерухомого майна у Комісії наявні сумніви стосовно законності джерел походження (набуття) коштів на його придбання, як і яким саме членом родини/близьким родичем ОСОБА_1 таке майно придбано.

109. У рішенні комісії не вказано які відомості були предметом дослідження Комісії та слугували підставою для висновків стосовно законності джерел походження коштів на придбання нерухового майна членами родини позивача. При цьому ОСОБА_1 відповідно до пункту 11 розділу IV Порядку №221 був надісланий опитувальник перед проведенням співбесіди. Позивач надав відповіді на зазначені в ньому питання. Водночас в оскаржуваному рішенні Кадрової комісії жодним чином не надано оцінку ані таким поясненням ОСОБА_1 , ані доданим до опитувальника документам.

110. Поряд із цим, оскаржуване рішення Кадрової комісії не містить висновків про невідповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, задекларованим ним доходам.

111. Таким чином колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості висновку комісії за наведених комісією у рішенні мотивів невідповідності позивача критеріям доброчесності, оскільки не можна установити, які саме факти свідчать про його недоброчесніть стосовно незаконності джерел походження коштів на придбання нерухового майна членами родини позивача.

112. Підсумовуючи колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій надаючи оцінку оскаржуваному рішенню комісії крізь призму положень статті 2 КАС України не допустили порушення норм матеріального права та дійшли правильного висновку щодо наявності правових підстав для його скасування через його необґрунтованість. А відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

113. З огляду на це Суд резюмує, що рішення судів попередніх інстанцій, яким позов ОСОБА_1 задоволено частково та скасовано оскаржуване рішення Комісії, ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка. Суди правильно застосували норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

114. Отже, переглянувши судові рішення судів першої та апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права та не допустили порушень норм процесуального права, які б вплинули або змінили цю оцінку.

115. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

116. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

117. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Висновки щодо розподілу судових витрат

118. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року у справі № 640/1120/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько О.В. Кашпур