Справа № 160/11100/22
Суддя: Сліпець Надія Євгенівна
Дата ухвалення: 2022-10-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіСліпець Н.Є.
за участі секретаря судового засіданняКудря Д.Л.
представника позивача представника відповідача представника третьої особи Бондар І.Л. Дубаневич О.З. Олійник А.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -
25.07.2022 року через систему "Електронний суд" до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі позивач) до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 (далі третя особа) в якій просить суд:
- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції, як суб`єкта владних повноважень, які виразилися у відмові в розгляді повідомлення (лист № 523/01-16 від 20.06.2022) про порушення вимог Закону України Про запобігання корупції Міністром юстиції України Малюською Д.Л.;
- зобов`язати Національне агентство з питань запобігання корупції здійснити попередній розгляд уповноваженою особою у строк не більше десяти робочих днів з дня набрання законної сили судовим рішенням в цій справі та письмово повідомити позивача про його результати.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.07.2022 року відкрито провадження та призначено розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами з 22.08.2022 року, відповідно до ч. 5 ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України.
Також, даною ухвалою залучено до участі у розгляді справи у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_2 .
Цією ж ухвалою відповідачу було надано строк для подання письмового відзиву на позовну заяву - протягом 15 днів з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі, а третій особі пояснень на адміністративний позов.
17.08.2022 року представником відповідача було подано письмовий відзив на позов, у якому у задоволенні позову просив відмовити повністю, посилаючись на те, що оскільки повідомлення позивача про вчинення правопорушення не містило жодних фактів порушення саме Закону України Про запобігання корупції, а лише виклад не підтверджених обставин та припущень Національним агентством правомірно повідомлено про відсутність підстав для вжиття заходів реагування (а.с.64-78)
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.08.2022 року суд задовольнив клопотання представника третьої особи про вихід зі спрощеного позовного провадження та про перейшов до розгляду справи за правилами загального позовного провадження, підготовче засідання призначено на 20.09.2022 року о 10:00 год. (а.с.127).
20.09.2022 року представником ОСОБА_1 подано клопотання про долучення доказів до матеріалів справи (а.с.156-160).
26.09.2022 року представником ОСОБА_1 подано відповідь на відзив, відповідно до якої вказано, що позивач заперечує всі доводи відповідача та третьої особи, які наведені у відзиві та поясненнях на позовну заяву, оскільки вони є необґрунтованими та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства (а.с. 161-164).
Усною ухвалою суду, із занесенням до протоколу судового засідання, від 04.10.2022 року закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті на 25.10.2022 року о 10:00 год.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав, просив задовольнити позов з підстав, зазначених у позові.
Представник відповідача в судовому засіданні обставини, викладені у відзиві на позов підтримав, проти позову заперечував, просив відмовити у його задоволенні в повному обсязі.
Представник третьої особи у судовому засіданні проти позову заперечував, просив суд відмовити у його задоволенні.
Заслухавши пояснення представника позивача, заперечення представника відповідача, пояснення третьої особи, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази у сукупності з нормами чинного законодавства України, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову, виходячи з наступного.
Судом встановлено, що 20.06.2022 року ОСОБА_1 звернулась до Національного агентства з питань запобігання корупції з повідомленням (лист № 523/01-16 від 20.06.2022) про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» Міністром юстиції України ОСОБА_2 . (а.с.15-16).
В обгрунтування повідомлення зазначила, що зробила висновок, що Міністр юстиції Малюська Д.Л., приймаючи рішення про відмову у її включенні до переліку нотаріусів, якими в умовах воєнного стану вчиняються нотаріальні дії щодо цінного майна, оформленого Наказом № 1865/5 від 10.05.2022, з мотивів невідповідності критерію, передбаченого Постановою КМУ від 28.02.2022 року №164 «Деякі питання нотаріату воєнного стану», був заздалегідь обізнаний про його безпідставність, отже - про незаконність цього рішення, але прийняв його. Таким чином, прийняв вочевидь необ`єктивне та упереджене рішення, що свідчить про наявність в нього не відомого наразі приватного інтересу, який вплинув на його прийняття. Отже, вказане рішення було прийняте вищенаведеною особою в умовах реального конфлікту інтересів в розумінні ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції», що є порушенням пункту 3 частини 1 ст. 28 вищенаведеного Закону».
Листом від 04.07.2022 року за № 30-05/15-378-22 Національне агентство з питань запобігання корупції проінформувало, що підстави вжиття вказаних у повідомлені заходів відсутні, оскільки викладена у повідомлені інформація не є конкретною і не містить фактичних даних, які б свідчили про порушення ОСОБА_2 вимог Закону в частині запобігання та врегулювання конфліктів інтересів та могли бути перевірені.(а.с.-5).
Також судом встановлено, що в провадженні Дніпропетровського окружного адміністративного суду перебуває справа № 160/7861/22 за позовом Приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України з позовними вимогами про:
- визнання протиправним та скасування Наказу Міністерства юстиції України №1865/5 від 10.05.2022 «Про відмову про включення до переліку нотаріусів, якими в умовах воєнного стану вчиняються нотаріальні Дії щодо цінного майна»;
- зобов`язання Міністерства юстиції України включити приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до переліку нотаріусів, якими в умовах воєнного стану вчиняються нотаріальні дії щодо цінного майна.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.08.2022 року у задоволенні адміністративного позову Приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії відмовлено, станом на дату розгляду даної справи рішення по справі №160/7861/22 не набрало законної сили, вищезазначене рішення оскаржується в порядку апеляційного провадження в Третьому апеляційному адміністративному суді.

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо відмови в розгляді повідомлення про порушення вимог Закону України Про запобігання корупції позивач звернулась з даним позовом до суду.

Вирішуючи спір по суті заявлених вимог, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про запобігання корупції» (далі - Закон) визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону Національне агентство є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Зокрема, у ст. 11 Закону встановлено перелік повноважень Національного агентства як державного органу, що по суті є визначенням його владних управлінських функцій.

Так, відповідно до п. 6-1 ч. 1 ст. 11 Закону до повноважень Національного агентства належать здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 12 Закону Національне агентство має право отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог цього Закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог цього Закону.

Так, згідно з пунктами 8, 12-1 частини першої статті 12 Закону з метою виконання покладених на нього повноважень Національне агентство має право: вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, захисту викривачів; складати протоколи про адміністративні правопорушення, віднесені законом до компетенції Національного агентства, застосовувати передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Відповідно до положень частини третьої статті 12 Закону, у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, уповноважені особи Національного агентства складають протокол про таке правопорушення, який направляється до суду в порядку, визначеному Національним агентством. У разі виявлення ознак іншого корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції. Висновок Національного агентства є обов`язковим для розгляду, про результати якого воно повідомляється не пізніше п`яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.

Згідно положень статті 53 Закону України "Про запобігання корупції» повідомлення про порушення вимог Закону має здійснюватися за наявними обґрунтованими переконаннями, що інформація є достовірною та містить фактичні дані, які можуть бути перевірені.

При цьому, ч. 2 ст. 532 Закону встановлено вимоги до такого повідомлення та визначено, що повідомлення має містити фактичні дані, що підтверджують можливе вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, інших порушень цього Закону, які можуть бути перевірені.

Відсутність у повідомленні інформації, яка визначена ч. 2 ст. 53-2 Закону не дає достатньо підстав Національному агентству розпочати збір інформації щодо особи, про яку зазначено у листі.

Таким чином, не будь-який лист отриманий Національним агентством в розумінні ч. 2 ст. 532 Закону вважається повідомленням про вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, підлягає розгляду та відповідно передбачає безумовне вжиття Національним агентством заходів реагування.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 повідомила Національне агентство про те, що дійшла висновку, що Міністр юстиції приймаючи рішення про відмову у включені позивача до переліку нотаріусів, оформленого Наказом №1865/5від 10.05.2022 року мав невідомий позивачу приватний інтерес, а отже на переконання позивача діяв в умовах реального конфлікту інтересів, чим порушив вимоги ст. 28 Закону.

Згідно абз. 13 ч. 1 ст. 1 Закону реальний конфлікт інтересів - це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькі повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Приватний інтерес - це будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі шо виникають у зв`язку з членством або діяльністю в громадських, політичні релігійних чи інших організаціях (абз. 12 ч. 1 ст. 1 Закону).

З огляду на викладене, складовими конфлікту інтересів є: приватний інтерес, службові/представницькі повноваження, співвідношення яких спричиняє виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів.

Тобто, реальний конфлікт інтересів може відбутися лише тоді, коли особа користуючись наданими їй службовими (представницькими) повноваженнями, для задоволення приватного інтересу приймає рішення або вчиняє дію.

В умовах реального конфлікт інтересів особа, приймаючи те чи інше рішення по суті, стоїть перед вибором задоволення публічного інтересу (зокрема, на користь держави) або приватного інтересу.

Водночас, прийняття Міністром юстиції відповідного рішення, з мотивів невідповідності позивача критеріям, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 164 «Деякі питання нотаріату в умовах воєнного стану», не може свідчити про наявність у нього реального конфлікту інтересів, оскільки даному конкретному випадку не спостерігається задоволення саме приватного інтересу.

Таким чином, твердження про протиправність прийнятого Міністром юстиції рішення, є лише незгодою останньої з відповідним рішенням, однак не є фактичними даними, що вказують на можливе вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, наявність яких вимагається абз. 2 ч. 2 ст. 532 Закону, а тому не є підставою для вжиття подальших заходів реагування.

Національне агентство як орган державної влади зобов`язане діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Водночас, відповідач не наділений повноваженнями щодо оцінки правомірності чи протиправності відповідного тішення прийнятого Міністром юстиції, тоді як вказане питання належить до компетенції адміністративних судів, до повноважень яких належить розгляд судових справ про визнання протиправними та скасування індивідуальних актів прийнятих суб`єктами владних повноважень, якщо такі акти порушують права, свободи або законні інтереси відповідних осіб.

Як вбачається з матеріалів справи, повідомлення ОСОБА_1 , про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції», вчиненого Міністром юстиції України Малюською Д.Л. за вих.№520/01-16 від 16.06.2022 року, було розглянуто Національним агентством, за результатами чого позивачу надіслано відповідний лист від 04.07.2022 №30-05/15378-22, в якому було надано відповідь про результати розгляду повідомлення та роз`яснено, що викладена у ньому інформація не є конкретною і не містить фактичних даних, які свідчили б про порушення Міністром юстиції вимог Закону в частині запобігання та врегулювання конфлікту інтересів та могли бути перевірені Національним агентством.

Отже, порушень вимог Закону щодо розгляду повідомлення про порушення вимог Закону України Про запобігання корупції, надання відповіді та повідомлення позивача про результат розгляду з боку Національного агентства з питань запобігання корупції в ході судового розгляду не встановлено.

В той же час, у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи. Для визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, особа, яка вважає, що її право порушене, повинна довести існування причинного зв`язку між такою протиправною бездіяльністю та її порушеним правом.

Поряд з цим, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнано протиправною адміністративним судом лише в тому випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. Таким чином, бездіяльність - це завжди пасивна поведінка, тобто відсутність з боку суб`єкта владних повноважень будь-яких дій.

Тому необхідно зауважити, що під протиправною бездіяльністю слід розуміти безпідставне не вжиття Національним агентством юридично значимих дій, вжиття яких належить до його компетенції.

В той же час, позивач в описовій частині позовної заяви вбачає саме протиправну бездіяльність Національного агентства, яка полягає саме у відмові в розгляді повідомлення (лист № 523/01-16 від 20.06.2022) про порушення вимог Закону України Про запобігання корупції Міністром юстиції України Малюською Д.Л.

Відповідно до п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У п. 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням. У випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), п. 57, Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За змістом ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися

до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Стосовно поняття «охоронюваний законом інтерес» у тому ж Рішенні Конституційного Суду України вказано, що воно означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Суд зазначає, що в цій справі, обраний позивачем спосіб захисту, як оскарження дій щодо відмови в розгляді повідомлення про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції» та зобов`язання відповідача здійснити попередній розгляд уповноваженою особою у строк не більше десяти робочих днів з дня набрання законної сили судовим рішенням в цій справі та письмово повідомити про його результати, не створить для скаржника жодних юридичних прав та/чи обов`язків.

Крім цього, з огляду на завдання адміністративного провадження, факт притягнення іншої особи до адміністративної відповідальності не може вплинути на особисті права та/або інтереси заявника.

Таким чином, оскільки відповідачем в рамках досліджуваних правовідносин не приймалось будь-яких рішень, які б впливали на права та інтереси позивача, враховуючи недоведеність позивачем обставин порушеного права, зокрема відсутність порушень вимог Закону щодо розгляду повідомлення позивача з боку НАЗК, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до пунктів 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України та частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Частиною 1статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, відповідно до якого розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (частина 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України).

Оцінуючи усі докази, які були досліджені судом у їх сукупності, суд дійшов висновку, про відсутність підстав для задоволення позову, виходячи з вимог вищенаведеного чинного законодавства України та обставин, встановлених в ході розгляду справи.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить із того, що згідно до ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України в разі відмови в задоволенні позову судові витрати не присуджуються на користь сторони за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень.

Керуючись ст.ст. 2-10, 11, 12, 47, 72-77, 94, 122, 132,139, 193, 241-246, 250, 251, 257-262 , Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 03.11.2022 року.

Суддя Н.Є. Сліпець