Справа № 420/18905/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2022-11-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 420/18905/21

адміністративне провадження № К/990/18500/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури, в інтересах держави в особі: Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтер-Нафта»

про припинення діяльності зі зберігання скрапленого газу та продуктів переробки викопного палива

за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури

на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Харченко Ю.В. від 25 березня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Танасогло Т.М., Градовського Ю.М., Шеметенко Л.П. від 15 червня 2022 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2021 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) (далі - Держекоінспекція), Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (далі - Кароліно-Бугазька СР) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтер-Нафта» (далі - ТОВ «Інтер-Нафта», відповідач), у якому просить суд припинити діяльність ТОВ «Iнтер-Нафта» із зберігання скрапленого газу та зберігання викопного палива, продуктів його переробки, об`ємом (для рідких або газоподiбних) 15 кубічних метрів і більше, у резервуарах для скрапленого газу, обсягом 4,8 метрів квадратних, паливних резервуарах, обсягом 50 метрів кубічних, паливному резервуарі, обсягом 25 метрів кубічних, по вул. Вокзальнiй, 64а/1 у смт Затока Білгород-Дністровського району Одеської області, кадастровий номер земельної ділянки :02:008:0034, до отримання оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності.

2. В обґрунтування позову прокурор вказав, що ТОВ «Iнтер-Нафта» здійснено будівництво автомобільної газово-заправної станції, будівництво резервуарів для скрапленого газу, паливних резервуарів, а також здійснює зберігання скрапленого газу та продуктів переробки викопного палива, об`ємом (для рідких або газоподібних) 15 кубічних метрів і більше, без дозволу на виконання будівельних робіт, за відсутності рішення про провадження планової діяльності (відповідного дозволу); вказаний об`єкт є самочинним будівництвом, що в свою чергу є порушенням екологічного законодавства. До того ж, ТОВ «Інтер-Нафта» здійснюється планова діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, однак без такої оцінки.

3. З приводу наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави та, відповідно, підстав для звернення до суду з цим позовом до суду, прокурор вказав, що з листа Держекоінспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) від 19 липня 2021 року та листа Кароліно-Бугазької сільської ради від 27 липня 2021 року прокуратурою було встановлено бездіяльність уповноважених органів, що в свою чергу підтверджує наявність підстав у прокурора для представництва інтересів держави у суді.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року, адміністративний позов прокурора залишено без розгляду.

5. Залишаючи позовну заяву прокурора без розгляду, суд першої інстанції, з висновкам якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурором не зазначено та належними, допустимими, достатніми доказами не доведено значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність відповідного компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали зверненню відповідного органу до суду, тобто наявності підстав для представництва інтересів держави в суді прокурором у цій справі.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», внаслідок чого, на думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли неправильного висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави у суді прокурором у цій справі.

7. Також перший заступник керівника Одеської обласної прокуратури зазначає, що при прийнятті оскаржуваних судових рішень суди не врахували правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду, викладених у постанові від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, щодо можливості здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.

8. Крім того, скаржник наголошує на суспільній важливості розгляду цієї справи судом касаційної інстанції, з огляду на те, що господарська діяльність відповідача провадиться на території селища Затока та безпосередньо межує з об`єктом рекреаційного призначення - аквапарком «Затока».

9. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. При цьому, відповідно до рекомендованих повідомлень про вручення поштових відправлень ТОВ «Інтер-Нафта», Держекоінспекція та Кароліно-Бугазька СР отримали копії ухвали Верховного Суду від 4 серпня 2022 року про відкриття касаційного провадження у цій справі 12, 13 та 16 серпня 2022 року відповідно.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційну скаргу подано 18 липня 2022 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 4 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/18905/21, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу керівника Одеської обласної прокуратури.

12. Від керівника Одеської обласної прокуратури надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за його участі, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 3 листопада 2022 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що господарська діяльність ТОВ «Інтер-Нафта» зі зберігання скрапленого газу та продуктів переробки викопного палива провадиться на території дачної забудови у селищі затока, в безпосередній близькості до житлових та дачних будинків. Вказана діяльність безпосередньо межує з об`єктом рекреаційного призначення - аквапарк «Затока», що є місцем скупчення багатьох людей. Також, автозаправна станція безпосередньо розташована впритул до автошляху Н33 Одеса-Монаші.

14. Листом № 4242/3.1 від 19 липня 2021 року Держекоінспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) повідомила прокуратуру, що планові/позапланові заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ «Інтер-Нафта» вимог природоохоронного законодавства у 2021 році не проводились, оскільки у Держекоінспекції відсутні законні підстави для здійснення відповідної перевірки товариства, але ТОВ «Інтер-Нафта» буде включено до річного плану здійснення заходів держаного нагляду (контролю) на 2022 рік.

15. Листом від 27 липня 2021 року № 1098/02-07 Кароліно-Бугазька СР повідомила прокуратуру, що до Кароліно-Бугазької СР не передавались жодні документи щодо експлуатації автомобільної газово-заправної станції за адресою: Одеська область, Білгород-Дністровський район, смт. Затока, вул. Вокзальна, 64а/1, кадастровий номер земельної ділянки :02:008:0034, та нею не вживались заходи щодо обмеження або зупинення діяльності ТОВ «Інтер-Нафта». Також у цьому листі зазначається, що сільська рада просить прокурора у порядку, визначеному статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» здійснити захист прав та інтересів щодо порушення законодавства при будівництві та експлуатації ТОВ «Інтер-Нафта» автомобільної газозаправної станції.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

17. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

18. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

19. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

20. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.

21. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду, викладених у постанові від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15.

22. Надаючи оцінку доводам скаржника, колегія суддів виходить з наступного.

23. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

24. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

25. Важливо звернути увагу на те, що на сьогодні вже дещо застарілим є Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

26. Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України «Про прокуратуру»; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.

27. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

28. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

29. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

30. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

31. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

32. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

33. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

34. Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

35. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

36. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

37. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, позов прокурора в інтересах громади прирівнюється до позову прокурора в інтересах держави.

38. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

39. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

40. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.

41. До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

42. У пункті 9 рішення у справі «Мукий проти України» (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.

43. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).

44. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

45. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministers' Deputies)) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).

46. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on "The role of prosecution services outside the criminal law field" adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).

47. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

48. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of european judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of european prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважатись, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з другого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно з судовою практикою ЄСПЛ.

49. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

50. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

51. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

52. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

53. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

54. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

55. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

56. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

57. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері забезпечення екологічної безпеки, зокрема, інтереси мешканців територіальної громади Кароліно-Бугазької СР, на території якої відповідачем без дотримання встановленого порядку здійснюється господарська діяльність із зберігання скрапленого газу та викопного палива, продуктів його переробки, а також експлуатація автомобільної газозаправної станції без належної дозвільної документації, у тому числі, без проведення оцінки впливу на довкілля. Це, на думку прокурора, становить загрозу екологічній безпеці держави, а також для життя та здоров`я мешканців відповідної територіальної громади.

58. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям «інтереси держави», з огляду на наступне.

59. Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

60. Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

61. Частиною п`ятою статті 319 Цивільного кодексу України власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі.

62. Згідно з положеннями частин першої та другої статті 5 Господарського кодексу України (ГК України) правовий господарський порядок в Україні формується на основі оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб`єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів, виходячи з конституційної вимоги відповідальності держави перед людиною за свою діяльність та визначення України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Конституційні основи правового господарського порядку в Україні становлять, зокрема, забезпечення державою екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України;

63. Частиною другою статті 10 ГК України передбачено, що держава здійснює екологічну політику, що забезпечує раціональне використання та повноцінне відтворення природних ресурсів, створення безпечних умов життєдіяльності населення.

64. Відповідно до частини першої статті 246 ГК України здійснення будь-якої господарської діяльності, що загрожує життю і здоров`ю людей або становить підвищену небезпеку для довкілля, забороняється.

65. Згідно з частиною другою статті 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.

66. Водночас відповідно до статті 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», визначено принцип пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.

67. Отже, у таких спорах індивідуальне право (інтерес) у формі гарантованого частиною першою статті 42 Конституції України права на підприємницьку діяльність, що не заборонена законом, протиставляється публічному інтересу, який виражається у дотриманні вимог екологічної безпеки, забезпеченні державою права на безпечне для життя і здоров`я людини довкілля, гарантованого статтею 50 Конституції України та, за загальним правилом, має безумовний пріоритет.

68. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 820/3552/17, від 3 вересня 2019 року у справі № 815/3210/18, від 20 серпня 2020 року у справі № 820/6785/16 та від 15 вересня 2020 року у справі № 804/3108/16.

69. Також колегія суддів звертає увагу, що екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

70. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, сформульованою у постанові Верховного Суду від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020.

71. На підставі вищезазначеного, колегія суддів вважає неправильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що прокурором не доведено значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність відповідного компетентного органу.

72. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

73. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

74. Суд також враховує, що у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 Велика Палата Верховного Суду наголосила, що як у цивільному, так і в адміністративному судочинстві держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема, представляти державу в суді.

75. Крім того, у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

76. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено та підтверджено наявними доказами, що звернення до суду з відповідним позовом обґрунтовано прокурором тим, що Держекоінспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) та Кароліно-Бугазька СР фактично самоусунулись від здійснення своїх повноважень у спірних правовідносинах внаслідок невжиття протягом розумного строку покладених на них повноважень у спірних правовідносинах.

77. Зокрема, судами встановлено, що прокурором у повідомленнях, надісланих у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», було доведено до відома Держекоінспекцію Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) та Кароліно-Бугазьку СР, що прокуратурою виявлено порушення вимог закону, та з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді запропоновано у 14-денний термін з моменту отримання запиту повідомити про обізнаність щодо порушення законодавства при будівництві та експлуатації ТОВ «Інтер-Нафта» споруд автомобільної газово-заправної станції за відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля, а також про вжиті заходи відповідним владними суб`єктами.

78. Листом № 4242/3.1 від 19 липня 2021 року Держекоінспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) повідомила прокуратуру, що планові/позапланові заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ «Інтер-Нафта» вимог природоохоронного законодавства у 2021 році не проводились, наразі у Держекоінспекції відсутні законні підстави для здійснення відповідної перевірки товариства, але ТОВ «Інтер-Нафта» буде включено до річного плану здійснення заходів держаного нагляду (контролю) на 2022 рік.

79. Листом від 27 липня 2021 року № 1098/02-07 Кароліно-Бугазька СР повідомила прокуратуру, що до сільської ради не передавались жодні документи щодо експлуатації автомобільної газово-заправної станції за адресою: Одеська область, Білгород-Дністровський район, смт. Затока, вул. Вокзальна, 64а/1, кадастровий номер земельної ділянки :02:008:0034 та нею не вживались заходи щодо обмеження або зупинення діяльності ТОВ «Інтер-Нафта». Також у цьому листі зазначається, що сільська рада просить прокурора у порядку, визначеному статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» здійснити захист прав та інтересів щодо порушення законодавства при будівництві та експлуатації ТОВ «Інтер-Нафта» автомобільної газозаправної станції.

80. З огляду на вище встановлені обставини справи, колегія суддів також звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах Верховного Суду від 20 січня 2021 року у справі № 927/468/20, від 11 березня 2021 року у справі № 910/3158/19 та від 19 травня 2021 року у справі № 902/864/20, відповідно до якого часовий проміжок, який минув між повідомленням позивача та поданням позову у справі, не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Критерій «розумності» має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально. До таких чинників відносить, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення та вжиті ним заходи з моменту такої обізнаності спрямовані на захист інтересів держави.

81. До того ж згідно з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 6 липня 2021 року у справі № 922/3025/20, закріплений обов`язок держави забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України у взаємозв`язку з закріпленим в законі принципом щодо обов`язковість додержання встановлених екологічних правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності дає підстави для висновку про наявність прямого державного інтересу у забезпеченні реалізації зазначених положень. З метою мінімізації ризиків та зменшення негативних наслідків від недотримання зазначених положень, державні органи повинні діяти у найкоротші строки, оскільки порушення вимог екологічної безпеки може призвести до некерованих незворотних наслідків..

82. Також колегія суддів бере до уваги те, що відповідно до «Цілей сталого розвитку» (ЦСР, відомі також як Глобальні цілі) - ключові напрямки розвитку країн, що були ухвалені на Саміті ООН зі сталого розвитку. Вони замінили Цілі розвитку тисячоліття, термін яких закінчився наприкінці 2015 року. ЦСР ухвалені на період від 2015 до 2030 року і нараховують 17 Глобальних цілей, яким відповідають 169 завдань. Офіційний документ (резолюція) Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» (англ. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development) від 25 вересня 2015 року оголошується новий план дій, метою яких є виведення світу на траєкторію сталого та життєстійкого розвитку. Так, відповідно до Цілі 11 «Сталий розвиток міст і громад; Забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів» та Цілі 12 «Відповідальне споживання та виробництво; Забезпечення переходу до раціональних моделей споживання і виробництва», передбачено, зокрема, що економічне зростання і сталий розвиток вимагають термінового скорочення впливу на екологію шляхом змін у виробництві та споживанні товарів і ресурсів.

83. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про дотримання прокурором розумних строків, які надають можливості відповідним органам відреагувати на виявлене порушення інтересів держави, оскільки Держекоінспекція Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) та Кароліно-Бугазька СР були обізнані про таке порушення інтересів держави з моменту отримання повідомлення від прокурора та направлення відповіді на нього (19 та 27 липня 2021 року відповідно), а прокурор звернувся з позовом до адміністративного суду у жовтні 2021 року.

84. При цьому, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що зазначення Держекоінспекціє Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) про намір включити перевірку ТОВ «Інтер-Нафта» до плану перевірок на 2022 рік можна вважати належним реагуванням на звернення прокурора, оскільки питання екології занадто чутливе та пов`язано із життям та здоров`ям людини, отже його вирішення не допускає тривалих зволікань. При цьому тимчасова заборона діяльності суб`єкта господарювання у порядку, визначеному статтею 16 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», є дієвим, але, за даних обставин, відкладеним реагуванням.

85. Отже, належним заходом реагування на звернення прокурора у даному випадку було подання Держекоінспекцією Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) відповідного позову до суду.

86. Згідно з пунктом 37 Рекомендацій (2004)20 «Про судовий перегляд адміністративних актів», прийнятих Комітетом Міністрів Ради Європи 15 грудня 2004 року (Recommendation REC(2004)10 of the Committee of Ministers to member States concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder and its Explanatory Memorandum (Adopted by the Committee of Ministers on 22 September 2004 at the 896th meeting of the Ministers' Deputies)) для захисту колективних або громадських інтересів, які можуть бути порушені адміністративними актами, державам-членам рекомендується розглянути можливість ініціювання судового процесу асоціаціями, організаціями та іншими уповноваженими особами; йдеться про адміністративні рішеннях, що торкаються не одного індивіда, а групу осіб; такі рішення, що стосуються, наприклад, довкілля або прав споживача, можуть бути представлені для судового перегляду без вказівки на порушення ними інтересів конкретного особи.

87. Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як забезпечення екологічної безпеки та безпеки життя та здоров`я людей, а тому прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

88. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (про те, що держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган) та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу), та Верховного Суду, викладених у постанові від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15 (про те, що поняття «інтереси держави» є оціночною категорією та, у разі обґрунтування прокурором у позові, у чому полягає порушення таких інтересів, суди мають надати належну оцінку таким доводам)

89. Порушення вищезазначених норм процесуального права призвело до постановлення незаконної ухвали судом першої інстанції та постанови судом апеляційної інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

90. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

91. За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення касаційної скарги прокурора, скасування ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції, якими позов прокурора залишено без розгляду, та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

92. Враховуючи, що Верховний Суд не приймає рішення по суті позовних вимог, а направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року скасувати.

Справу за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтер-Нафта» про припинення діяльності зі зберігання скрапленого газу та продуктів переробки викопного палива направити для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

С.М. Чиркін