Справа № 320/17391/21
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2022-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

при секретарі - Масловській К.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Павліва Олега Тарасовича, головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марії Юріївни, Державної інспекції архітектури та містобудування України на проголошене о 17 годині 32 хвилині рішення Київського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року, повний текст якого складено 21 липня 2022 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції архітектури та містобудування України, головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Павліва Олега Тарасовича, головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марії Юріївни про визнання дій протиправними та скасування подання, -

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - Відповідач-1, ДІАМ України), головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Павліва Олега Тарасовича (далі - Відповідач-2, інспектор будівельного нагляду Павлів О.Т.), головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марії Юріївни (далі - Відповідач-3, інспектор будівельного нагляду Попело М.Ю.) про:

- визнання протиправними дій Відповідачів під час проведення позапланової перевірки в порядку державного архітектурно-будівельного нагляду, яка оформлена актом від 25.11.2021 №СН01:4673-0018-0616-9749.05.2021;

- визнання протиправним та скасування подання ДІАМ України в особі інспектора будівельного нагляду Павліва О.Т. від 29.11.2021 №2/03/17-21 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради, адресованого Ірпінському міському голові.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 19.07.2022 позов задоволено частково - визнано протиправними дії головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича та головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Попело Марії Юріївни під час проведення позапланової перевірки у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду, яка оформлена актом від 25.11.2021 №СН01:4673-0018-0616-9749. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

При цьому, задовольняючи позовні вимоги в частині, суд першої інстанції виходив з того, що матеріалами справи спростовується більшість із наведених Позивачем процедурних порушень при проведенні перевірки, окрім факту ознайомлення ОСОБА_1 з його змістом. У свою чергу суд підкреслив на необґрунтованості висновків акту перевірки про те, що видача містобудівних умов та обмежень і будівельних паспортів здійснювалася після набрання законних самоврядних повноважень Гостомельською ОТГ, без затвердження детального плану території та з порушенням вимог Генерального плану міста Ірпеня, одночасно вказавши на правильність висновків перевірки в частині видачі містобудівних умов та обмежень з порушенням визначеного законодавством строку. Викладене, на переконання суду, свідчить про відсутність у діях Позивача порушень, які б могли свідчити про наявність підстав для звільнення останнього з посади. Окремо суд зауважив, що акт перевірки не може бути окремим об`єктом судового розгляду, однак оскільки у ході судового розгляду справи було встановлено помилковість твердження органу державного нагляду про наявність порушень у діяльності об`єкту нагляду, то наявні правові підстави для визнання протиправними дій Відповідачів під час проведення перевірки.

Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що подання за своєю правовою природою не є індивідуальним актом щодо особи, позаяк має лише рекомендаційних характер для органу призначення, а відтак вимога про його скасування задоволенню не підлягає.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, інспектор будівельного нагляду Павлів О.Т. подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині. Свою позицію обґрунтовує тим, що суд всупереч свого ж власного висновку про неможливість оскарження висновків перевірки у подальшому визнає їх протиправними. Наголошує, що ні наказ про затвердження плану-графіка перевірок, ні наказ про проведення перевірки не був оскаржений, а посадові особи органу державного нагляду були допущені до його здійснення. Підкреслює, що самі по собі висновки акту перевірки не породжують будь-яких правових наслідків, а відтак їх оцінка має здійснюватися під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого на його підставі. Стверджує, що висновки перевірки взагалі жодним чином не порушують права Позивача як фізичної чи як посадової особи. Звертає увагу на неврахуванні судом першої інстанції ряду правових позицій Верховного Суду з аналогічних правовідносин.

Крім того, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ДІАМ України подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обгрунтування своїх доводів зазначає, що інспекторами будівельного нагляду було дотримано порядок і процедуру проведення перевірки, у той час як Позивач як керівник об`єкта нагляду фактично самоусунувся від отримання примірника акта перевірки. Наголошує на залишенні поза увагою судом того, що ОСОБА_1 фактично видавалися містобудівні документи щодо територій, на які вже його повноваження не розповсюджувалися, до того ж такі документи видавалися з порушеннями містобудівної документації на місцевому рівні.

Також, не погоджуючись із згаданим судовим рішенням, інспектор будівельного нагляду Попело М.Ю. подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його і закрити провадження у справі. Свою позицію обґрунтовує тим, що суд дійшов взаємовиключних висновків про неможливість оскарження висновків перевірки із одночасним визнанням протиправними дій будівельних інспекторів під час її проведення. Наголошує, що згідно усталеної позиції Верховного Суду акт перевірки не може бути окремим предметом судового оскарження взагалі, як і подання про звільнення. Окремо зауважує, цей позов поданий ОСОБА_1 не як фізичною, а як посадовою особою, однак відповідною процесуальною дієздатністю останній як суб`єкт владних повноважень не наділений. Крім іншого, як й інспектор будівельного нагляду Павлів О.Т., підкреслює, що викладені в акті перевірки висновки жодним чином не стосуються прав та обов`язків Позивача, що ставить під сумнів існування об`єкта судового захисту.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2022 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 23.09.2022.

У відзиві на апеляційні скарги Позивач просить залишити їх без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що ДІАМ України в апеляційній скарзі безпідставно посилається на порушення ОСОБА_1 вимог містобудівної документації під час видачі містобудівних умов та обмежень, а саме ДБН Б.2.2-12:2019, оскільки цього порушення не зафіксовано в акті перевірки. До того ж окремі положення згаданих державних будівельних норм скасовані у судовому порядку. Підкреслює на правильності висновків суду про видачу містобудівних умов та обмежень і будівельних паспортів у відповідності до вимог чинного законодавства, а також зауважує, що їх видача здійснювалася на реалізацію наданих повноважень без прив`язки до реформування системи органів місцевого самоврядування в Україні. Стверджує, що порушення порядку складання та вручення акту перевірки є підставою для скасування результатів такої перевірки. Також зазначає, що всупереч доводів апеляційних скарг інспекторів будівельного нагляду, обраний Позивачем спосіб захисту порушених прав відповідає приписам КАС України. При цьому звертає увагу на те, що оскаржуване подання містить всі ознаки індивідуального акту, а відтак у задоволенні відповідної частини позовних вимог було безпідставно відмовлено судом першої інстанції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2022 справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 19.10.2022, яке було відкладено на 02.11.2022.

У судовому засіданні представники Апелянтів доводи власних апеляційних скарг підтримали та не заперечували проти задоволення скарг один одного.

Представник Позивача наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідач-2, будучи належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибув.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги Відповідача-1 та Відповідача-2 підлягають частковому задоволенню, апеляційна скарга Відповідача-3 - задоволенню у повному обсязі, а рішення суду першої інстанції - скасуванню з таких підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 на час виникнення спірних правовідносин обіймав посаду начальника Відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради згідно розпорядження міського голови від 07.10.2016 №201-о (т. 1 а.с. 40).

У жовтні-листопаді 2021 року працівниками інспекторами будівельного нагляду Попело М.Ю. і Павлівим О.Т. на підставі направлень для проведення планового (позапланового) заходу від 29.10.2021 (т. 1 а.с. 41-44), виданих на підставі наказу ДІАМ України від 28.10.2021 №152 (т. 1 а.с. 45-46), складеного на виконання плану-графіка планових перевірок, затвердженого наказом ДІАМ України від 24.09.2021 №133 (т. 2 а.с. 14-16), а також повідомлення від 21.10.2021 №651/03/12-21 (т. 1 а.с. 47), проведено планову перевірку виконавчого комітету Ірпінської міської ради з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Результати перевірки зафіксовані в акті від 25.11.2021 №СН01:4673-0018-1616-9749 (т. 2 а.с. 17-29).

У ході перевірки було встановлено, що:

- в порушення вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №715-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Київської області», а саме: видавалися будівельні паспорти та містобудівні умови на територіях селищ Гостомель, Ворзель (згідно переліку, т. 1 а.с. 68-76) вже після набрання законних самоврядних повноважень Гостомельською ОТГ;

- всупереч вимог містобудівного законодавства видано містобудівні умови та обмеження без затвердження детального плану території та з порушенням вимог Генерального плану м. Ірпеня (згідно переліку, т. 1 а.с. 76);

- містобудівні умови і обмеження (згідно переліку, т. 1 а.с. 77) видавались з порушенням визначеного статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» строку видачі.

Крім того, за наслідками перевірки інспектором будівельного нагляду Павлівим О.Т. було складено подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду від 29.11.2021 №2/03/17-21, яким на підставі ст. 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 5, п. 30-1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, ДІАМ України внесено Ірпінському міському голові подання про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ірпінської міської ради (т. 1 а.с. 82-86).

На підставі встановлених вище обставин, а також за наслідками системного аналізу приписів ст. 22-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон), Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (далі - Порядок №698), а також ряду інших підзаконних актів і позицій Верховного Суду, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для звільнення ОСОБА_1 із займаної посади з огляду на не підтвердження матеріалами справи більшості з виявлених у ході перевірки порушень.

Разом з тим, розглядаючи цей спір по суті, суд першої інстанції не врахував таке.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Положеннями ч. ч. 1, 2 ст. 41-1 Закону передбачено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, пунктом 2 якого передбачено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Із змісту ч. ч. 3-4 ст. 41-1 Закону випливає, що з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення.

У свою чергу, за правилами п. 23 Порядку №698 за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду ДІАМ, який проводив перевірку, складає акт перевірки.

Якщо керівник об`єкта нагляду, щодо якого проводилася перевірка, або його заступник, або уповноважена керівником особа не погоджуються з результатами перевірки, викладеними в акті перевірки, вони мають право в акті надати пояснення, зауваження або заперечення (п. 26 Порядку №698).

Пунктом 30-1 Порядку №698 передбачено, що подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення, подання про позбавлення посадової особи об`єкта нагляду права виконувати певні види робіт до органу, яким таке право надавалося, надсилається відповідно об`єкту нагляду/органу, яким таке право надавалося, протягом трьох робочих днів з дати його внесення рекомендованим листом з описом вкладення та повідомленням про вручення.

Інформація про подання оприлюднюється на офіційному веб-сайті ДІАМ.

Подання про звільнення повинне обов`язково містити: найменування об`єкта нагляду, до якого подається подання; найменування посади, прізвища, імені та по батькові посадової особи об`єкта нагляду; відомості про перевірку, під час проведення якої виявлено порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності; обґрунтування подання з посиланням на норму законодавства у сфері містобудівної діяльності (пункт, частина тощо), яку порушено; резолютивну частину.

Про результати розгляду подання відповідні органи повідомляють ДІАМ.

Системний аналіз вищенаведених положень норм дає підстави для висновку про те, що право на реалізацію наданих головним інспекторам будівельного нагляду повноважень щодо складання, зокрема, акту і подання виникає у разі виявлення за наслідками проведеної перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду. Наявність таких порушень (у разі їх виявлення) фіксується у акті перевірки із посиланням на норми, стандарти і правила, вимоги яких порушено.

У свою чергу, висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових осіб, вчинених під час проведення перевірки, і самі собою не породжують правових наслідків для об`єкта нагляду та, відповідно, такий акт не порушує як прав останнього, так і прав керівника об`єкта нагляду.

До того ж, із змісту наведених вище норм Порядку №698 випливає, що відповідний орган державного архітектурно-будівельного нагляду в особі його посадових осіб, уповноважених на проведення перевірки, не позбавлений права викладати в акті перевірки власні суб`єктивні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору стосовно рішень, що приймаються на підставі такого акта, в тому числі приписів про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних допущених об`єктом нагляду порушень.

Оцінка ж акта перевірки, в тому числі і оцінка дій посадових осіб щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, а також щодо самих висновків перевірки, надається при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.

У розрізі наведеного судова колегія зауважує, що приписами статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 (заява № 38722/02)).

Отже, ефективний спосіб захисту, у розумінні Конвенції, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

Таким чином, судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.

Вищевказані положення Конституції України та процесуального закону надають право кожній особі звернутися до адміністративного суду, яка вона вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється, водночас, відповідно до зазначених норм, право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. Обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Отже, рішення, дія чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення, дія чи бездіяльність прийняті владним суб`єктом поза межами визначеної законом компетенції, а, по-друге, оспорюванні рішення, дія чи бездіяльність є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Звертаючись до суду з цим позовом, ОСОБА_1 в якості підстав позову викладав аргументи щодо того, що під час перевірки були допущені процедурні порушення в частині підписання акту перевірки кваліфікованим електронним підписом, ненадання Позивачу можливості надання зауважень і пояснень, складання акту без присутності керівника об`єкта нагляду та без використання електронного реєстру, а відображені в акті перевірки порушення з боку ОСОБА_1 є надуманими з огляду на те, що вони об`єктом нагляду не допускалися. У зв`язку з наведеним, Позивач наполягав й на необхідності визнання протиправним і скасування подання про звільнення останнього із займаної посади.

Разом з тим, матеріали справи свідчать, що Позивач не ставив під сумнів наявність у відповідачів права на проведення планової перевірки і не висловлював заперечень відносно підстав здійснення такого заходу державного архітектурно-будівельного нагляду.

У свою чергу, як вже було зазначено вище, сам акт перевірки як і дії посадових осіб щодо її проведення не породжують для ОСОБА_1 як керівника об`єкта нагляду юридично значимих наслідків і не здійснюють безпосередній вплив на права останнього, а тому й оцінка доводів, викладених у позовній заяві стосовно незгоди із порядком проведеної перевірки, її висновками та обставинами по суті виявлених порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, відображених у цьому документі, може бути надана лише при вирішенні спору щодо оскарження припису (п. 29 Порядку №698) чи постанови (п. 34 Порядку №698).

У розрізі наведеного судова колегія зауважує, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно якого неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

З урахуванням наведеного, а також з огляду на правову природу акта перевірки і дій щодо її проведення, судова колегія приходить до висновку, що спір в частині оскарження дій щодо проведення перевірки не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

При цьому поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Відтак суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для розгляд по суті задоволених у частині позовних вимог, залишивши поза увагою те, що у межах цього спору оскаржуються лише дії щодо проведення перевірки та її висновки, зафіксовані в акті перевірки, а не рішення органу державного нагляду, прийнятого за результатами її проведення.

Указана правова позиція випливає й зі змісту постанови Верховного Суду від 20.04.2022 у справі № 815/2215/18.

Надаючи оцінку висновкам суду в частині відсутності підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправним і скасування подання інспектора будівельного нагляду Павліва О.Т. від 29.11.2021 №2/03/17-21 про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Як правильно підкреслено судом першої інстанції з посиланням на позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 17.02.2021 у справі №815/310/17, вищезгадане подання є наслідком виконання основних завдань нагляду та реалізації повноважень Держархбудінспекції стосовно притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. При цьому, таке подання за своєю суттю і правовою природою не підпадає під ознаки нормативного акта або акта індивідуальної дії, позаяк має лише рекомендаційний характер для органу, який здійснив призначення посадових осіб об`єкта нагляду, зазначених у поданні, і не вирішує жодних питань про права та обов`язки цих осіб, не змінює їх обсягу.

Остаточне рішення про звільнення вказаних у поданні посадових осіб від виконання обов`язків прийматиметься органом, який здійснив їх призначення (у даному випадку міським головою), а тому таке подання, на цій стадії правовідносин, саме по собі не може створювати жодних юридичних наслідків, як для осіб, яких воно стосується, так і для органу, у якому ці особи проходять публічну службу.

У цій же постанові Верховний Суд підкреслив, що дії стосовно складання спірного подання, відображені у такому поданні висновки, підстави його прийняття та обставини, які йому передували, можуть бути оцінені судом у межах розгляду відповідного позову про скасування остаточного рішення про звільнення посадових осіб органу місцевого самоврядування. При цьому, таке рішення матиме ознаки акта індивідуальної дії, а отже й право на подання такого позову матимуть лише зацікавлені особи, прав яких воно стосується.

Указана позиція суду касаційної інстанції є релевантною і до спірних правовідносин, адже у межах цього спору предметом останнього ОСОБА_1 як керівником об`єкта нагляду визначено, зокрема, не прийняте за наслідками розгляду подання рішення Ірпінського міського голови щодо подальшого проходження Позивачем служби, а саме подання, яке, як вже було наголошено вище, не вирішує жодних питань про права та обов`язки останнього і не змінює їх обсягу.

Щодо посилання ОСОБА_1 у відзиві на апеляційні скарги на помилковості висновків суду першої інстанції про те, що спірне подання містить всі ознаки індивідуального акту, визначені п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, його обов`язковість для органу прямо випливає із змісту п. 30-1 Порядку №698, а висновки Верховного Суду у справі №815/310/17 є незастосовними до спірних правовідносин, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що повноваження суду апеляційної інстанції, зокрема, змінити, скасувати чи залишити без змін рішення суду першої інстанції виникають за наслідками розгляду апеляційної скарги (ст. 315 КАС України), а не відзиву на неї. Відтак, у випадку незгоди із рішенням суду першої інстанції (його мотивувальною та/або резолютивною частинами), Позивач не позбавлений права подати апеляційну скаргу не нього.

З урахуванням наведеного, а також зважаючи на те, що визначений ОСОБА_1 , предметом позову як у вигляді дій щодо проведення перевірки, так і вигляді подання про звільнення останнього із займаної посади, не належить до тих, які можуть бути самостійними об`єктами судового оскарження, колегія суддів приходить до висновку про те, що цей спір не підлягає розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

У пункті 1 частини 1 статті 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Приписи ч. 1 ст. 319 КАС України визначають, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

З урахуванням наведеного оцінка доводам апеляційних скарг по суті не надавалася.

При цьому, на виконання вимог ст. 239 КАС України колегія суддів зазначає, що, як було неодноразово підкреслено раніше, цей спір з огляду на його предмет і підстави не підлягає розгляду у порядку будь-якого судочинства.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про необхідність часткового задоволення апеляційних скарг Відповідача-1 та Відповідача-2, задоволення у повному обсязі апеляційної скарги Відповідача-3 та скасування рішення суду першої інстанції із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 238, 242-244, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Павліва Олега Тарасовича та Державної інспекції архітектури та містобудування України - задовольнити частково.

Апеляційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марії Юріївни - задовольнити повністю.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року - скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції архітектури та містобудування України, головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Павліва Олега Тарасовича, головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марії Юріївни про визнання дій протиправними та скасування подання - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Н.П. Бужак

М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено та підписано 02 листопада 2022 року.