Справа № 420/11597/22
Суддя: Косцова І.П.
Дата ухвалення: 2022-11-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 листопада 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/11597/22
Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача судді Косцової І.П.,

суддів Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року про повернення позовної заяви у справі за позовом керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області до виконавчого комітету Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області про визнання незаконним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Керівник Подільської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, в якому просив суд визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області від 21.01.2022 року №03 «Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС».

В обґрунтування позову зазначено про порушення відповідачем вимог Закону України «Про теплопостачання» в частині встановлення органами місцевого самоврядування тарифів та теплову енергію для суб`єктів господарювання.

Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення з даним позовом, прокурор зазначив, що Слобідська селищна рада Подільського району Одеської області, будучи обізнаною про порушення Закону України «Про теплопостачання», самостійно не вчиняє жодних дій щодо судового захисту, внаслідок чого установи та організації, які фінансуються з державного чи місцевого бюджетів несуть необґрунтовані видатки.

Короткий зміст рішень суду першої інстанції.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року позовну заяву повернуто позивачеві.

Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області, оскільки установи та організації, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, не позбавлені права самостійного звернення до суду із позовом про захист порушених прав та інтересів.

В свою чергу прокурором не доведено, що вказані суб`єкти не здійснюють судовий захист власних інтересів, або здійснюють його неналежним чином.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

Не погодившись з таким рішенням, прокурор подав апеляційну скаргу, в якій, з посиланням на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначив, що предметом судового захисту у даній справі є встановлені тарифи на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання за рахунок бюджетних коштів.

Бездіяльність компетентного органу - Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області, яка є належним позивачем, проте не вчиняє жодних дій щодо оскарження в судовому порядку неправомірного рішення виконавчого комітету, обумовила необхідність звернення до суду прокуратури в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування.

Від Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області надійшов відзив на позовну заяву, у якому рада просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити оскаржувану ухвалу без змін.

Враховуючи відсутність клопотань від учасників справи щодо її розгляду за їх участі, відповідно до ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та позиція суду апеляційної інстанції щодо доводів апеляції та висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення, з огляду на наступне.

За приписами ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3, 4 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

В свою чергу, пунктом 7 ч.4 ст.169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції. Представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України.

Із наведених вище нормативних положень можливо зробити висновок, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України, КАС України та Закон України «Про прокуратуру» визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим.

Зокрема, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Конституційний суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 року №3-рп/99 зазначив, що для вирішення справи суттєвим вбачається з`ясування поняття "інтереси держави". У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно.

Другою умовою є відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Водночас, представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій. Таке представництво повинно спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідність дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Подібний правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 в справі №806/1000/17, від 10.04.2019 в справі №813/661/17, від 18 жовтня 2019 року в справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі №804/4728/18, від 27 квітня 2020 року в справі №826/10807/16, від 20 травня 2020 року в справі №580/17/20 і Суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.

За висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року в справі №912/2385/18, прийнятої з метою врегулювання розбіжностей у викладених раніше правових позиціях, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу, яка означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи, оскільки такі обставини мають бути з`ясовані виключно під час розгляду справи по суті.

При цьому, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР.

Частиною 1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ч.1, 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно п.п.2 п. а) ст.28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на теплову енергію (у тому числі її виробництво, транспортування та постачання), тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, на інші комунальні послуги (крім тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, тарифів на комунальні послуги, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), побутові, транспортні та інші послуги.

Необхідність звернення до суду з позовом інтересах Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області у цій справі прокурор обґрунтував встановленим фактом незаконного, на його думку, рішення виконавчого комітету міської ради та право відповідної ради скасувати рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, у порядку ст.59 Закону. Крім того, прокурор вказав, що оплата установами та організаціями, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, послуг з виробництва теплової енергії по завищеному тарифу створює додаткове навантаження на місцевий бюджет.

Пунктами 6 - 9 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та винести це питання на розгляд відповідної ради. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Судова колегія зазначає, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено право у разі настання відповідних обставин, на скасування рішення виконавчого комітету відповідної ради.

Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуваним рішенням від 21 січня 2022 року №03 виконавчий комітет Слобідської селищної ради встановив тарифи на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС» для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету.

Листом від 17.05.2022 року №61-1984ВИХ-22 окружною прокуратурою повідомлено Слобідську селищну раду Подільського району Одеської області про виявлені порушення при встановленні виконавчим комітетом органу місцевого самоврядування тарифів на теплову енергію для суб`єктів господарювання та про необхідність вжиття заходів реагування.

У листі-відповіді від 20.05.2022 року №02-17/396 селищна рада повідомила про прийняття рішення про винесення питання щодо скасування спірного рішення на чергову сесію ради.

В подальшому, листом від 04.07.2022 року №02-17/490 рада повідомила, що 29.06.2022 року на черговій сесії ради прийнято рішення №717-VIII «Про відмову в скасуванні рішення виконавчого комітету Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області від 21.01.2022 року №03 «Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС».

Таким чином, оскільки Слобідська селищна рада Подільського району Одеської області самостійно не скасувала оскаржуване рішення Виконавчого комітету та не звернулась до суду з відповідною позовною заявою, прокурор набув право на звернення до суду в інтересах держави.

У відзиві на апеляційну скаргу селищна рада виступає проти звернення прокурора до суду з відповідним позовом, проте жодним чином не заперечує факту порушення виконавчим комітетом вимог Закону України «Про теплопостачання» в частині порядку встановлення органами місцевого самоврядування тарифів на теплову енергію для суб`єктів господарювання.

З вказаного відзиву вбачається, що Слобідською селищною радою, закладами освіти селищної ради були укладені договори про закупівлю теплової енергії у ТОВ «АВКУБІ ПЛЮС» на 2022 рік в результаті застосування переговорної процедури закупівлі у зв`язку з відсутністю конкуренції з технічних причин на водовідвідному ринку.

Враховуючи аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, та суб`єктний склад учасників справи, судова колегія вважає, що прокурор має обєктивне право на звернення до суду в інтересах держави в особі Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області, тому відповідним спірним правовідносинами необхідно надати правову оцінку під час розгляду справи по суті судом першої інстанції.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування ухвали суду першої інстанції відповідно до пп.1 ч.1 ст.320 КАС України, оскільки вона перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2022 року про повернення позовної заяви у справі за позовом керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області до виконавчого комітету Слобідської селищної ради Подільського району Одеської області про визнання незаконним та скасування рішення скасувати, а справу направити до цього ж суду для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Косцова І.П.
Судді Осіпов Ю.В. Скрипченко В.О.