Справа № 240/554/22
Суддя: Черняхович Ірина Едуардівна
Дата ухвалення: 2022-11-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 листопада 2022 року м. Житомир справа № 240/554/22

категорія 112010203

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Черняхович І.Е., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

Позивач звернувся до сду з адміністративним позовом, у якому просить суд визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати підвищення до пенсії у розмірі, визначеному ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон №796-XII) та зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області провести з 27.04.2021 року нарахування та виплату щомісячної доплати до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на територіях радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст. 39 Закону №796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, встановленим законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

В обґрунтування позову зазначає, що є непрацюючим пенсіонером та проживає в населеному пункті, який відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення. Позивач вважає, що у зв`язку з прийняттям рішення Конституційного Суду від 17 липня 2018 року №6-р/2018 відповідач повинен був відновити нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до ст. 39 Закону №796-XII.

Ухвалою суду відкрито провадження у даній справі, розгляд якої призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Відповідач надіслів відзив на позовну заяву, у якому просив відмовити у задоволенні позовних вимог. Зазначає, що чинне законодавство не передбачає права осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та є непрацюючими пенсіонерами, на отримання підвищення до пенсії.

Суд, розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику учасників справи, повно і всебічно з`ясувавши всі обставини справи в їх сукупності, перевіривши їх наявними в матеріалах справи і дослідженими доказами, дійшов такого висновку.

Верховним Судом щодо справ, в яких позивач є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, проживає на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, є непрацюючим пенсіонером, а також відповідачем у яких є відповідне управління Пенсійного фонду України та предметом спору є нарахування та виплата з 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі визначеному частиною другою статті 39 Закону №796-ХІІ в редакції чинній до 1 січня 2015 року - ухвалено судове рішення від 18 березня 2020 року у зразковій справі №240/4937/18. Даною постановою Суду зобов`язано, зокрема, орган Пенсійного фонду України здійснити із 17 липня 2018 року нарахування та виплату підвищення до пенсії особі як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).

Відповідно до інформації, наявної в системі "Діловодство спеціалізованого суду", протягом 2021 року та неповного 2022 року тільки до Житомирського окружного адміністративного суду було подано більше 50 000 позовів з вимогами зобов`язати орган Пенсійного фонду України здійснити нарахування та виплату підвищення до пенсії особам як непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення. Ці справи були вирішені судом переважно на користь позивачів з покладенням обов`язку на Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області здійснити нарахування та виплату підвищення до пенсії особі як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам. Така кількість справ з вимогами зобов`язального характеру свідчить про те, що орган Пенсійного фонду України як суб`єкт владних повноважень, який представляє державу у спірних правовідносинах, не сприйняв висновки зразкової справи щодо застосування статті 39 Закону № 796-XII. Відмова у здійсненні нарахування та виплаті підвищення до пенсії обґрунтована тим, як власне і у цій справі, що чинна редакція статті 39 Закону № 796-XII не передбачає та не дає права на нарахування та виплату цього підвищення.

Разом з тим, у вересні 2022 року Сьомим апеляційним адміністративним судом було залишено без змін рішення Житомирського окружного адміністративного суду в справі №240/5904/22, яким зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області провести нарахування та виплату особі підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, визначеного статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року № 796-XII у редакції, яка була чинна до 01 січня 2015 року, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року. Зазнала змін і судова практика щодо застосування розрахункової величини, з якої слід проводити таке нарахування.

Наведені факти вочевидь вказують на те, що процесуальний інститут типової справи не досяг мети свого впровадження, що потребує оцінки актуального стану нарахування та виплати підвищення до пенсії та ухвалення судового рішення відповідно до вимог ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч.ч. 1 - 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Отже, виконуючи наведені вимоги, судом встановлено, що позивач є непрацюючим пенсіонером, відповідно до зареєстрованого у встановленому законом порядку місця проживання проживає у населеному пункті, який відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.07.1991 №106, віднесений до зони гарантованого добровільного відселення, та перебуває на обліку у відповідача.

Верховною Радою України 28 грудня 2014 року прийнято Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 №76-VIII, який набрав чинності 01.01.2015, підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого внесено зміни до Закону №796 шляхом виключення статей 31, 37, 39, 45.

Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. У зв`язку з цим позивач звернулася до відповідача з заявою про виплату їй підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру відповідно до статті 39 Закону № 796-ХІІ.

Відповідач листом повідомив позивача, що Закон України від 4 лютого 2016 року № 987-VIII "Про внесення зміни до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон № 987-VIII) є чинним, не визнавався таким, що не відповідає Конституції України, а тому починаючи з 1 січня 2016 року стаття 39 Закону № 796-XII діє в редакції Закону № 987-VIII, яка передбачає встановлення доплати виключно громадянам, які працюють у зоні відчуження. Позивач до цієї категорії осіб не належить.

Позивач, обґрунтовуючи заявлений позов, посилається на те, що у зв`язку з прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновила дію редакція статті 39 Закону № 796-XII, яка була чинною до 01.01.2015.

Оцінюючи зазначені сторонами аргументи, суд погоджується з доводами відповідача, що чинне правове регулювання не містить закріплення на законодавчому рівні такого суб`єктивного права як право осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та є непрацюючими пенсіонерами, на отримання підвищення до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат.

Дійсно, Конституційний Суд України, ухвалюючи Рішення від 17 липня 2018 року, дійшов висновку, що підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону № 76, частина третя статті 22, частина друга статті 24, частина сьома статті 30 Закону № 796, стаття 53 (крім її назви), стаття 60 Закону № 796 у редакції Закону № 76 суперечать статтям 3, 16 Конституції України.

Тут важливо відмітити, що Конституційний Суд України пов`язує гарантії осіб, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, виключно з виконанням обов`язків держави. Висновків про невідповідність згаданих положень Закону № 76 статтям 46 та 49 Конституції України (права на соціальний захист та на охорону здоров`я) Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року не містить. Отже, Конституційний Суд України зіставляв суспільні відносини, які мають окремі ознаки конституційних прав, однак не є суб`єктивними правами взагалі та конституційними зокрема, оскільки належать до зобов`язань держави, зокрема, пільг, компенсацій і гарантій. При цьому, встановлюючи порядок виконання свого Рішення, Конституційний Суд у пункті 3 його резолютивної частини вказав про порядок виконання лише статті 53 та статті 60 Закону № 796 у редакції Закону № 76, які не підлягають застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Висновків про порядок застосування ст. 39 Закону № 796 у редакції Закону № 76, у тому числі і щодо відновлення дії попередньої редакції статті 39 Закону № 796-ХІІ до внесення змін Законом № 76-VIII, Рішення Конституційного Суду України не містить.

Це Рішення Конституційного Суду ухвалювалось після того, як Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні, визначений у п. 3 ч. 1 ст. 85 Конституції України, прийняла Закон № 987-VIII, який набув чинності з 1 січня 2016 року, відповідно до розділу І якого до Закону № 796-ХІІ включено статтю 39, згідно з якою громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України. Оскільки Рішення Конституційного Суду України не містить висновків щодо застосування ст. 39 Закону № 796, це питання підлягає вирішенню відповідно до запроваджених і закріплених у чинному законодавстві правил.

Так, статтею 39 Закону № 796-ХІІ в редакції, що діяла до 1 січня 2015 року, було визначено нарахування та виплату доплати (підвищення) до основного доходу особи, яка знаходиться в зоні радіоактивного забруднення. Предметом регулювання цієї норми є нарахування та виплата доплати до основного доходу, який одержує особа, яка знаходиться в зоні радіоактивного забруднення. Таким чином, предмет регулювання статті 39 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону до 1 січня 2015 року та в редакції Закону після 1 січня 2016 року, є однаковим, а відтак вони є однопредметними, про що також безпосередньо свідчить їх місце у системі законодавства України.

За колом осіб, на яких поширюється правова норма, розрізняють:

- норми загальної дії. Вони поширюються на всіх суб`єктів і функціонують на всій території держави;

- спеціальні норми, їх дія розповсюджується на певну групу суб`єктів. Вони мають обмеження, обумовлені територіальними, часовими або суб`єктними факторами;

- виняткові, які в передбачених законом випадках виключають дію норм щодо певних суб`єктів.

Враховуючи викладене, оскільки стаття 39 Закону № 796-ХІІ в редакції, що діяла до 1 січня 2015 року, та в редакції Закону після 1 січня 2016 року є однопредметними, то має місце темпоральна (часова) колізія норм, і підлягає застосуванню правило Lex posterior derogat priori - "наступний закон скасовує попередній".

Конституційний Суд України у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп та у Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-7/99 дійшов висновку, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному.

Дію нормативно-правового акта в часі слід розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою чинності. За загальновизнаним правилом нормативно-правовий акт (в цілому або в окремій частині) втрачає чинність у зв`язку з прийняттям нового акта вищої або однакової юридичної сили з того ж предмета регулювання, без формального скасування старого акта. При виникненні темпоральної колізії наступний акт одного рівня з того ж самого питання скасовує дію актів попередніх. Аналогічний висновок наведений в рішеннях Конституційного Суду України від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001 та від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012.

Конституційним Судом України у Рішенні від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001 зазначено, що Конституція України в частині першій статті 58 закріпила принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів. Це означає, що дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України здійснює офіційне тлумачення Конституції України. Діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов`язковості ухвалених ним рішень і висновків. Таким чином, Конституційний Суд України, надаючи тлумачення статті 58 Конституції України, передбачив порядок подолання темпоральної колізії. Отже, до спірних правовідносин підлягає застосуванню принцип незворотності дії закону у часі, відповідно до якого до спірних правовідносин має застосовуватись стаття 39 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону після 1 січня 2016 року.

Суд звертає увагу на чинну редакцію статті 39 № 796-ХІІ: "Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".

Позивач у зоні відчуження не працює.

Права на нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, він не має, оскільки таке право не передбачено чинним законодавством, зокрема, ст. 39 Закону №796-XII. Суд погоджується з аргументами відповідача, які стали підставою для відмови у нарахуванні та виплаті підвищення до пенсії особі, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи. Будь-яких порушень вимог Закону № 796-ХІІ у чинній редакції у діях та рішеннях органу Пенсійного фонду України судом не встановлено.

Верховний Суд, вирішуючи зразкову справу, констатував, що з 17 липня 2018 року відновила дію редакція статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка була чинною до 01 січня 2015 року. Ця редакція статті за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону № 987-VIII, і відновлює соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено із включенням статті 39 Законом № 987-VIII.

Верховний Суд дійшов висновку, що відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта - статті 39 Закону № 796-ХІІ до внесення змін Законом № 76-VIII спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність із 01 січня 2016 року статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 987-VIII. І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України та стаття 6 КАС України) в частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав.

Отже, наведене у зразковій справі правозастосування шляхом констатованого Верховним Судом відновлення дії попередньої редакції ст. 39 Закону № 796-ХІІ, яка була чинною до 1 січня 2015 року, зумовлено необхідністю забезпечення принципу верховенства права.

Звертаючись до визначення принципу верховенства права, наведеного у ч. 1 ст. 6 КАС України, передбачається, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. У контексті наведеного визначення людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями. Тому для застосування принципу верховенства права суд має встановити наявність такого права. Серед усіх тлумачень терміна "право" у даному випадку слід виділити його значення як певних можливостей, що має соціальний суб`єкт, які формально зовнішньо виражені у реальній дійсності. Тобто право не є абстрактною категорією, а існує у формалізованій правовій нормі. Суб`єктивні права виникають на основі об`єктивного права.

Як вже було зазначено, законодавець з 1 січня 2016 року, реалізувавши своє повноваження на прийняття закону, змінив правове регулювання спірних правовідносин, виклавши статтю 39 Закону №796 у редакції Закону № 987-VIII, передбачивши доплату за працю на територіях радіоактивного забруднення тільки громадянам, які працюють у зоні відчуження.

Відновлення дії норм права шляхом застосування негативної нормотворчості через скасування Конституційним Судом України нормативних актів, які визнано неконституційними, не створює нових норм. Юридичним фактом для відновлення дії попередньої редакції нормативного положення, яке було виключено у подальшому, може бути лише правотворчий акт законодавчого органу, прийнятий відповідно до закону, про повернення до "старої" норми. Такого нормативно-правового акта законодавцем прийнято не було.

Оскільки правозастосовна діяльність уповноважених суб`єктів права поширюється виключно на чинні правові норми, які належним чином зафіксовані в текстах нормативних актів, суд позбавлений можливості констатувати існування у позивача права на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Ухвалюючи у цій справі судове рішення, суд вважає, що забезпечувана Верховним Судом єдність судової практики як основне його завдання є похідним від наведених законодавцем вимог щодо вирішення справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а тому відмовляє у задоволенні позову.

Враховуючи те, що адміністративний позов не підлягає задоволенню, підстави для розподілу витрат відповідно до ст. 139 КАС України відсутні.

Керуючись ст.ст. 139, 143, 241-246, 250, 255, 257, 262, 295 КАС України, суд

вирішив:

В задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя І.Е.Черняхович