Справа № 600/7019/21-а
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2022-10-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/7019/21-а

Головуючий у 1-й інстанції: Левицький В.К.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

26 жовтня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Матохнюка Д.Б.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Чернівецької міської ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Чернівецької міської ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької міської ради щодо залишення клопотання від 05.10.2021 без розгляду строком більше одного місяця;

- зобов`язати Чернівецьку міську раду на черговій сесії прийняти рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га, безоплатно у власність за рахунок земель запасу міста за адресою: АДРЕСА_1 .

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2022 року позов задоволено частково.

А саме, суд визнав протиправною бездіяльність Чернівецької міської ради щодо не прийняття рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 від 05.10.2021 про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га, безоплатно у власність за рахунок земель запасу міста за адресою: АДРЕСА_1 , та зобов`язав Чернівецьку міську раду на черговому засіданні сесії міської ради прийняти рішення, передбачене частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, за клопотанням ОСОБА_1 від 05.10.2021 про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га, безоплатно у власність за рахунок земель запасу міста за адресою: АДРЕСА_1 .

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позов в задоволені позовних вимог відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного, на його думку, вирішення спору.

Позивач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

Розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до приписів п. 3 ч. 1 ст. 311КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов наступних висновків.

Судом встановлені наступні обставини справи.

05.10.2021 позивач звернувся до відповідача із клопотанням, в якому просив надати дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га, безоплатно у власність за рахунок земель запасу міста за адресою: АДРЕСА_1 .

До клопотання позивачем додано: копію паспорта; копію РНОКПП; графічне зображення земельної ділянки (викопіювання з Офіційного геопорталу Чернівецької міської ради), із відміткою де саме земельна ділянка розташована.

Вказане клопотання зареєстровано Чернівецькою міською радою 05.10.2021 року за вх. № Г-2702-01/10-09, а Департаментом урбаністики та архітектури Чернівецькою міською радою 07.10.2021 року за вх. № Г-2143/0-24/01.

В подальшому жодного рішення відповідачем за наслідками розгляду клопотання позивача про надання дозволу з розробки проекту землеустрою прийнято не було.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду його клопотання у порядку, визначеному Земельним кодексом України, позивач звернувся до суду за захистом порушених прав.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що оскільки, станом на час звернення позивача до суду з цим позовом, так і на день розгляду справи в суді, відповідачем у встановлений законом строк та спосіб не було прийнято рішення за клопотанням позивача від 05.10.2021, тобто взагалі не вирішено поставлене у ньому питання, належним способом захисту прав позивача буде зобов`язання відповідача на черговому засіданні сесії міської ради прийняти рішення за вказаним клопотанням.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною першою статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Положеннями частини 6 статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 7 цієї статті визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, чинним законодавством чітко визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

При цьому, статтею 118 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Частиною першою статті 122 Земельного кодексу України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Згідно частин 1, 2 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

При цьому, за результатами розгляду клопотання заінтересованої особи про надання дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмови у його наданні.

Судом встановлено, що 05.10.2021 позивач, як учасник бойових дій, звернувся до відповідача із клопотанням, в якому просив надати дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га, безоплатно у власність за рахунок земель запасу міста за адресою: АДРЕСА_1 .

Однак у встановлений ч. 7 ст. 118 ЗК України місячний строк орган місцевого самоврядування не прийняв одне з двох, передбачених цим Кодексом, рішень за результатами розгляду звернення позивача.

При цьому, доказів в спростування факту нерозгляду поданого позивачем клопотання відповідачем не було надано ні суду першої інстанції, ні суду апеляційної інстанції.

В даному випадку судова колегія зауважує, що положення ЗК України не передбачають випадків коли орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування за результатом розгляду заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може не прийняти позитивного або негативного для заявника рішення.

Верховний Суд у постанові №826/26998/15 від 21 квітня 2021 року вказав, що частиною 7 статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою (технічної документації): а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Таким чином, у даних правовідносинах суб`єкт владних повноважень не може утриматись від прийняття рішення, що входить до його виключної компетенції.

В свою чергу, відсутність належним чином оформленого рішення про надання дозволу на розробку документації чи відмову у його наданні, свідчить про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

В розрізі встановлених обставин справи та здійсненого аналізу норм чинного законодавства, суд апеляційної інстанції відхиляє твердження апелянта про те, що питання набуття позивачем у власність земельної ділянки потребує часу більшої тривалості ніж 30 днів для його належної підготовки та розгляду на пленарному засідання міської ради і прийняття законного та обґрунтованого рішення суд відхиляє, оскільки жодною нормою ЗК України не передбачена необхідність застосування вказаної процедури до розгляду клопотань про надання дозволів на розробку земельної документації.

Також судова колегія критично оцінює доводи апелянта щодо невідповідності намірів позивача стосовно можливого використання земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів за адресою: АДРЕСА_1 , вимогам Державним будівельним нормам та Положенню про порядок будівництва та встановлення гаражів на території міста Чернівців, оскільки вказана обставина не була використана відповідачем як підстава для мотивованої відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції стосовно правомірності дій відповідача щодо розгляду заяви позивача.

Відносно обраного судом першої інстанції способу захисту прав позивача, судова кодегія відзначає наступне.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Виходячи із обставин цієї справи суд першої інстанції вірно врахував, що відповідачем не прийнято жодного рішення, яке б давало можливість суду з`ясувати обставини, які є необхідними і важливими при розгляді питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх визначених Законом підстав у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.

Тобто, в межах розгляду цієї справи суд не може дійти остаточного висновку про дотримання позивачем усіх необхідних умов для надання відповідного дозволу. А прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх умов, необхідних для надання дозволу, призведе до втручання в дискреційні повноваження.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача на черговому засіданні сесії міської ради прийняти рішення, передбачене частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, за клопотанням позивача від 05.10.2021 про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів.

Відповідно до абзацу 2 частини 4 статті 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Статтями 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визначено, що суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 09.12.1994, серія A, № 303-A, п. 29).

Отже, обов`язок суду мотивувати прийняте ним рішення не можна сприймати буквально як необхідність відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту.

Згідно зі статтею 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Частиною першою, другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В контексті викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

При цьому, апеляційний суд окремо зазначає, що 24.02.2022 у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, Президентом України Указом №64/2022 введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 строком на 30 діб.

Указом Президента України від 14.03.2022 №133/2022 продовжено дію воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 26.03.2022 строком на 30 діб.

Указом Президента України від 18.04.2022 № 259/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 25.04.2022 строком на 30 діб.

Указом Президента України від 17.05.2022 № 341/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 25.05.2022 строком на 90 діб.

Указом Президента України від 12.08.2022 № 573/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 23.08.2022 строком на 90 діб.

15.08.2022 Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" № 2500-IX затверджено Указ Президента України від 12 серпня 2022 року № 573/2022 "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні".

Законом України від 24.03.2022 № 2145-XI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану", який набрав чинності 07.04.2022, внесені зміни до Земельного кодексу України.

Вказаним законом розділ X "Перехідні положення" Земельного кодексу України доповнено п.27, згідно з яким під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється (підпункт 5).

Отже, до припинення (скасування) воєнного стану в Україні діє встановлена законом заборона на надання уповноваженим органом виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі земельних ділянок у власність.

З урахуванням викладеного, належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача розглянути клопотання позивача на черговому засіданні сесії міської ради та прийняти рішення, передбачене частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, у місячний строк після закінчення в Україні воєнного стану.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного питання правомірно дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог, однак, судова колегія, вважає за необхідне змінити резолютивну частину рішення суду першої інстанції в його зобов`зальній частині.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є зокрема неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч.4 ст.317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Чернівецької міської ради задовольнити частково.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2022 року змінити, виклавши абзац 3 резолютивної частини в наступній редакції:

"Зобов`язати Чернівецьку міську раду на черговому засіданні сесії міської ради прийняти рішення, передбачене частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, за клопотанням ОСОБА_1 від 05.10.2021 про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га, безоплатно у власність за рахунок земель запасу міста за адресою: АДРЕСА_1 , з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, у місячний строк після закінчення в Україні воєнного стану".

В решті рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2022 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Матохнюк Д.Б.