Справа № 524/7611/16-а
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2022-10-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 524/7611/16-а

адміністративне провадження № К/9901/394/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Кременчуцького міського голови Малецького Віталія Олексійовича, виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, Кременчуцької міської ради

про визнання незаконними розпоряджень міського голови та рішення сесії міської ради,

провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 23.01.2020 (головуючий суддя - Нестеренко С.Г.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020 (головуючий суддя - Любчич Л.В., судді - Присяжнюк О.В., Спаскін О.А.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

1. У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області з адміністративним позовом до Кременчуцької міської ради Полтавської області, Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, в якому просила суд визнати незаконними, такими, що суперечать чинному законодавству та Конституції України, такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, та визнати повністю нечинними з дня прийняття:

- розпорядження Кременчуцького міського Голови Малецького Віталія Олексійовича від 16.08.2016 №720-р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука»;

- розпорядження Кременчуцького міського Голови Малецького Віталія Олексійовича від 16.09.2016 за № 302-р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука» в формі надання електронних та письмових пропозицій, рекомендацій до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області»;

- рішення XIV сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області VII скликання від 27.09.2016 «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції».

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 27.09.2016 Кременчуцькою міською радою було прийнято в новій редакції Статут територіальної громади міста Кременчука, який, на її думку, суперечить низці нормативно-правових актів вищої юридичної сили, прийнятий з порушенням встановленого порядку, без проведення громадських обговорень, вважає, що було порушено строки оприлюднення проекту Статуту територіальної громади міста Кременчука. Позивач вказувала, що Статут територіальної громади міста Кременчука є регуляторним актом, а тому його проект мав бути оприлюдненим з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб, а міським головою не було винесено розпорядження про створення робочої групи з розробки проекту Статуту територіальної громади міста Кременчука, що, на думку позивача, суперечить чинному законодавству та Конституції України.

3. Постановою Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 22.05.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2017, у задоволенні позову депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області ОСОБА_1 до Кременчуцької міської ради Полтавської області, Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради про визнання нормативно-правового акту незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, відмовлено.

4. Постановою Верховного Суду від 03.04.2019 скасовано постанову Автозаводського районного суду міста Кременчука від 22.05.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2017, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. У постанові Верховним Судом зазначено, що позивачем було заявлено позов до двох відповідачів - міської ради і виконавчого комітету, тоді як предметом оскарження є, зокрема, два розпорядження міського голови, якого серед відповідачів немає. Верховний Суд вказав, що міський голова входить до системи місцевого самоврядування, і він у розумінні процесуального закону наділений адміністративною правосуб`єктністю і може бути стороною по справі. Крім того, Верховний Суд звернув увагу, що суди попередніх інстанцій не досліджували Статуту територіальної громади міста Кременчука у попередній редакції, адже при вирішенні питання про правомірність спірного рішення потрібно дослідити яким чином питання щодо громадських слухань було врегульовано у Статуті, який діяв до того, як його затвердили у новій редакції.

5. 03 червня 2019 року позивачем було подано клопотання про передачу справи на розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду, мотивоване тим, що адміністративний позов в порядку ст. 23 КАС України не належить до предметної юрисдикції Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області.

6. Ухвалою Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 01.07.2019 у задоволенні вказаного клопотання відмовлено, залучено до участі у справі співвідповідачем Кременчуцького міського голову Малецького Віталія Олексійовича .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Рішенням Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 23.01.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

8. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Закон України «Про місцеве самоврядування» не містить положень, які б передбачали обов`язкове проведення обговорення проекту Статуту територіальної громади міста Кременчука у формі громадських слухань. Крім того, суди дійшли висновку про те, що права мешканців міста не були порушені, з огляду на те, що вони мали можливість надавати свої пропозиції та приймали активну участь в обговоренні проекту нового Статуту територіальної громади міста Кременчука.

9. Суд першої інстанції зазначив, що позивач як депутат місцевої ради та член постійної депутатської комісії з питань житлово-комунального господарства, управління комунальною власністю, енергозбереження, транспорту, зв`язку та ІТ-технологій, не реалізувала свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного пленарного засідання та її органів, порядку розгляду обговорювань питань та їх суті під час пленарного засідання ради та її органів, пропозицій з питань, пов`язаних з її депутатською діяльністю.

10. Крім того, суд дійшов висновку про те, що рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції» не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребує реалізації передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедур, а обов`язковість державної реєстрації Статутів територіальних громад визначена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» і не залежить від того, чи було зазначено про реєстрацію Статуту у відповідному рішенні ради.

На підставі викладеного, суди попередніх інстанцій визнано необґрунтованими доводи позивача та її представника з приводу того, що у спірному рішенні обов`язково мало бути зазначено про подальшу державну реєстрацію Статуту.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

11. У січні 2021 року позивачем подано касаційну скаргу на рішення Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 23.01.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020.

12. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

13. Касаційна скарга мотивована порушенням судами попередніх інстанцій правил предметної підсудності, що є обов`язковою підставою для скасування судового рішення відповідно до п. 7 ч. 3 ст. 353 КАС України. Так, позивач стверджує, що справа мала бути розглянута Полтавським окружним адміністративним судом. Посилається на те, що 01.04.2019 Верховним Судом справа була направлена на новий розгляд, та вважає, що оскільки справа була прийнята до провадження судом першої інстанції у новому складі та її розгляд почався спочатку, а на момент прийняття справи до провадження діяв КАС України у відповідній редакції в частині предметної підсудності, то суд першої інстанції зобов`язаний був застосувати процесуальний закон на момент вчинення певної процесуальної дії та передати справу для розгляду до Полтавського окружного адміністративного суду за підсудністю.

14. Кременчуцькою міською радою подано відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач-2 вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Вказує, що прикінцевими та перехідними положеннями КАС України в редакції, чинній після 15.12.2017, не встановлено випадків та підстав для зміни підсудності по справам, провадження у яких були відкриті.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.10.2021 для розгляду справи №524/7611/16-а визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

16. Ухвалою Верховного Суду від 26.02.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

17. Ухвалою Верховного Суду від 26.10.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що починаючи з липня 2016 року від Управлінь та відділів Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області на ім`я керівника апарата міської ради Карпенко Н.В. надходили пропозиції щодо внесення змін та доповнень до Статуту територіальної громади м. Кременчука, що підтверджується копіями листів.

19. 16 серпня 2016 року міським головою міста Кременчука Малецьким Віталієм Олексійовичем було видано розпорядження №270-Р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука», згідно якого планувалось провести громадське обговорення з 17 серпня 2016 року по 17 вересня 2016 року в формі надання електронних та письмових пропозицій, рекомендацій до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області. Вказане розпорядження було розміщено на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради.

20. Цього ж дня, 16 серпня 2016 року було затверджено склад робочої групи з питань опрацювання пропозицій громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції для розгляду та затвердження Кременчуцькою міською радою, до якої увійшли керівники, начальники відділів та директори комунальних підприємств.

21. Також, інформація про початок громадського обговорення Статуту територіальної громади м. Кременчука була розміщена на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, а також на інтернет-сторінці газети «Телеграф», на сайті газети «Програма Плюс», на інтернет-сторінці газети «Вісник Кременчука» та на сайті «Кременчуг Today».

22. 13 вересня 2016 року від гр. ОСОБА_3 на ім`я міського голови надійшло звернення, в якому остання просила подовжити строк обговорення громадою міста проекту Статуту територіальної громади до 10 жовтня 2016 року.

23. Розглянувши дану пропозицію, 16 вересня 2016 року міським головою м. Кременчука Малецьким Віталієм Олексійовичем було прийнято нове розпорядження № 302-Р «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 16.08.2016 N 270-Р», яким п. 1 розпорядження викладено у наступній редакції «Провести громадське обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука з 17.08.2016 року по 25.09.2016 року в форматі надання електронних та письмових пропозицій, рекомендацій до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області».

24. Статтею 17 Статуту у попередній редакції (від 23 вересня 2004 року), встановлено що безпосередніми формами участі членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні є: місцевий референдум; місцеві вибори; загальні форми громадян за місцем проживання; громадські слухання; місцеві ініціативи; участь у робочих органах постійних комісій рад та їх виконавчих органів; обрання до складу виконавчих комітетів відповідних рад; інші форми участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування відповідно до цього Статуту.

25. Пунктом 22.1. статті 22 «Громадські слухання» Статуту передбачено, що громадські слухання є однією з форм безпосередньої участі членів територіальної громади міста у здійсненні місцевого самоврядування. Під час проведення громадських слухань жителі міста мають право заслуховувати депутатів відповідних рад та посадових осіб місцевого самоврядування, порушувати будь-які питання місцевого самоврядування.

26. Відповідно до пункту 22.10 цієї ж статті час та місце проведення громадських слухань визначаються розпорядженням про їх скликання та оприлюднюються не пізніш, ніж на два тижні до їх проведення, відповідно до ст. 45 цього Статуту.

27. Стаття 45 Статуту у попередній редакції (від 23 вересня 2004 року) визначає порядок оприлюднення рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, в пункті 45.1. статті 45 цього Статуту зазначено, що оприлюднення рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування відбувається шляхом публікації у засобах масової інформації тих актів відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування, відносно яких діють вимоги закону та цього Статут щодо обов`язковості їх опублікування, або вимоги щодо їх публікації є складовою частиною цих актів.

28. Статтею 74 «Порядок внесення змін до Статуту» Статуту у попередній редакції (від 23 вересня 2004 року) встановлено, що зміни та доповнення до цього Статуту затверджується більшістю депутатів від загального складу міської ради після завершення їх громадського обговорення (п. 74.1.). Проекти змін та доповнень до цього Статуту виносяться на широке громадське обговорення міським головою, виконавчим комітетом, або на вимогу третини депутатів від загального складу міської ради, а після завершення терміну обговорення на розгляд представницького органу територіальної громади міста (п. 74.2. Статуту у попередній редакції).

ІІІ. Позиція Верховного Суду

29. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

30. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

31. Підставою для відкриття касаційного оскарження позивач вказала порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції, що в силу п. 7 ч. 3 ст. 353 КАС України є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд. Позивач вважає, що справа мала бути розглянута Полтавським окружним адміністративним судом, про що зазначала у своєму клопотанні до Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області, поданому після повернення справи з Верховного Суду до суду першої інстанції.

32. З матеріалів справи вбачається, що провадження у справі відкрито 11.10.2016, позовна заява подана 03.10.2016.

33. За приписами ст. 18 КАС України (в редакції, чинній на дату подання позову) адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування (включаючи спори з приводу визнання незаконними дій та рішень органів місцевого самоврядування), були підсудні місцевим загальним судам як адміністративним.

34. У відповідності до ст. 20 КАС України в редакції, чинній з 15.12.2017, зазначена категорія справ підсудна окружним адміністративним судам. Тобто, з 15.12.2017, з урахуванням суб`єктного складу сторін, справа стала підсудна Полтавському окружному адміністративному суду.

35. Повертаючи справу на новий розгляд, Верховний Суд у постанові від 03.04.2019 зазначив, що справу належить розглянути суду першої інстанції.

36. Підпунктом 10 пункту 1 Перехідних положень КАС України в редакції, чинній з 15.12.2017, встановлено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

37. Згідно з ч. 3 ст. 3 КАС України у зазначеній редакції провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

38. Відповідно до ч. 6 ст. 48 КАС України після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку

39. Пунктом 3 частини 1 статті 29 КАС України у визначено, що суд передає адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо після відкриття провадження у справі суд встановить, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.

40. За таких обставин та за наведеного правового врегулювання, колегія суддів вважає, що після повернення справи з суду касаційної інстанції Автозаводський районний суд міста Кременчука Полтавської області, з врахуванням зміни підсудності, був зобов`язаний винести ухвалу про передачу справи до Полтавського окружного адміністративного суду за належною підсудністю.

41. Верховний Суд наголошує, що позивачем зверталася увага на зміну підсудності справи, подавалося відповідне клопотання до суду першої інстанції після повернення справи з Верховного Суду, однак доводи позивача суд першої інстанції визнав необґрунтованими та відмовив у задоволенні вказаного клопотання, чим порушив норми процесуального права. Переглядаючи справу в апеляційному порядку, суд апеляційної інстанції на вказане уваги не звернув, допущених судом першої інстанції порушень не виправив.

42. Отже, Верховний Суд констатує, що справа була розглянута Автозаводським районним судом міста Кременчука Полтавської області з порушенням правил предметної юрисдикції.

43. Відповідно до п. 7 ч. 3 ст. 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо судове рішення ухвалено судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу.

Судове рішення не підлягає скасуванню з підстави, визначеної пунктом 7 цієї частини, якщо учасник справи, який подав касаційну скаргу, при розгляді справи судом першої інстанції без поважних причин не заявив про непідсудність справи.

44. Згідно з ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

45. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, та оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.

46. З огляду на результат перегляду спору у суді касаційної інстанції перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 23.01.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020 скасувати, справу направити на новий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко