Справа № 640/7951/20
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2022-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/7951/20 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Федотова І.В.,

суддів: Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом комунального підприємства "Київжитлоспецексплуатація" до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправною та скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація» (далі - позивач, КП «Київжитлоспецексплуатація») звернулось до суду з позовом до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови відповідача від 18 березня 2020 року №04-20 «Про накладання фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2021 року адміністративний позов було задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем було подано апеляційну скаргу в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити повністю у задоволенні позовних вимог.

Доводи апелянта ґрунтуються на тому, що суд першої інстанції дійшов невірного висновку щодо протиправності спірної постанови, оскільки, як вказує апелянт, у останнього були підстави для винесення спірної постанови.

Крім того, вказує на те, що висновки суду першої інстанції про ненаправлення відповідачем акту про вчинення правопорушення, не відповідає дійсності, оскільки такий було направлено позивачу та останнім отримано, про що долучає відповідні докази.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду зміні в частині мотивів задоволення позову, з наступних підстав.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, постановою Департаменту КМДА від 18 березня 2020 року №04-20 «Про накладання фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» за порушення частини першої статті 24, частини першої статті 27 та частини другої статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також пунктів 5.3, 11, підпункту 1 пункту 13 охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини від 11 липня 2017 року №3543, на КП «Київжитлоспецексплуатація» накладено фінансові санкції на загальну суму 35700,00 грн., у тому числі:

- за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам`яток, у тому числі тих вимог, що передбачені охоронними договорами у розмірі 34000,00 грн.;

- за невиконання припису органів охорони культурної спадщини у розмірі 1700,00 грн.

Не погоджуючись з правомірністю прийняття вказаної постанови позивач звернувся з даним позовом до суду про визнання її протиправною та скасування.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржувану постанову, відповідачем не дотримано процедури її прийняття, оскільки відповідач не надав до суду доказів на підтвердження розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення. Позивач зазначає, що акт про вчинення правопорушення не отримував та від його отримання не відмовлявся, що позбавило права на надання пояснень з приводу виявлених порушень. Докази на спростування зазначеного в матеріалах справи відсутні. Також в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження направлення/вручення припису від 17 січня 2020 року №141/П.

Крім того, суд першої інстанції, з урахуванням вжиття позивачем заходів з метою виконання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та охоронного договору, дійшов висновку, що у діях позивача відсутня вина, тобто, суб`єктивна сторона правопорушення.

Колегія суддів при винесенні даної постанови виходить з наступного.

Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регламентуються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Щодо висновків суду першої інстанції щодо вжиття позивачем заходів з метою виконання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та охоронного договору колегія суддів зазначає наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, «Особняк» (поч. XX ст.) за адресою: м.Київ вул. Липська б. 16 рішенням виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 22.11.1982 №1804 взято на державний облік як пам`ятку містобудування та архітектури місцевого значення.

Будинок №16 на вул. Липській у Печерському районі міста Києва належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва, перебуває на балансі КП «Київжитлоспецексплуатація».

На виконання вимог статті 23 Закону між Департаментом культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та КП «Київжитлоспецексплуатація» укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини від 11 липня 2017 року №3543, а саме будинок загальною площею 2068,2 кв.м за адресою м. Київ, вул. Липська, 16 літ. А.

Відповідно до п. 5.3 вказаного Охоронного договору, на власника (уповноважену особу) покладено обов`язок щодо утримання пам`ятки в належному санітарному, протипожежному і технічному стані.

Дана вимога також передбачена частиною 1 статті 24 Закону відповідно до якої на власника або уповноваженого ним органу, користувача покладено обов`язок утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно проводити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору. Відповідно до пункту 11 Охоронного договору уповноважена особа повинна своєчасно проводити поточний ремонт вказаної пам`ятки і роботи по впорядкуванню території пам`ятки. Виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи в терміни, передбачені п. 13 даного договору, а саме протягом 2017-2019 рр. виконати реставраційно-реабілітаційні роботи по пам`ятці за проектом реставрації та реабілітації, погодженим за встановленим законодавством порядком.

Спеціалістом відділу моніторингу зон охорони Департаменту здійснено огляд пам`ятки за вказаною адресою, за результатами якого встановлено, що на момент огляду будинок перебуває у незадовільному стані, реставраційні, ремонтні та інші роботи направлені на збереження та утримання пам`ятки в належному стані, у термін встановлений Охоронним договором, Уповноваженою особою проведені не були.

Порушнику було направлено припис від 17.01.2020 №141/П з вимогою в місячний термін з дня отримання припису надати до Департаменту на розгляд у встановленому порядку науково-проектну документацію на проведення комплексу заходів по збереженню пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення за адресою: м. Київ, вул. Липська, буд. 16.

За результатами перевірки системи електронного документообігу Департаменту встановлено, що станом на 03 березня 2020 року науково-проектна документація на проведення комплексу заходів по збереженню пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення за адресою: м. Київ, вул. Липського, буд. 16 на погодження до Департаменту не надходила. Дозвіл на виконання будь-яких робіт за вказаною адресою Департаментом не надавався.

З наведеного вбачається, що протягом терміну, визначеного приписом позивачем не було виконано вимоги вказаного припису, що не заперечується сторонами.

При цьому, передумови для винесення припису як і сам припис не є предметом оскарження в межах даної справи, з огляду на що, правомірність останнього судами не досліджується.

Так, судом першої інстанції з наданих позивачем доказів було встановлено, що останнім вживались певні заходи з метою виконання вимог закону України «Про охорону культурної спадщини» та охоронного договору у період 2018-2019рр.

Однак, доказів вжиття позивачем будь яких заходів спрямованих на виконання припису уповноваженого органу від 17.01.2020 позивачем не надано.

Відтак, твердження суду щодо протиправності спірної постанови з наведених вище мотивів є передчасним.

Разом з тим, надаючи оцінку правомірності винесення спірної постанови, виходячи з меж та доводів позовної заяви, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема, застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Правові основи діяльності Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) встановлені Положенням про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженим розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07.03.2018 № 381 (далі - Положення).

Відповідно до п. 1 Положення, Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству культури України.

Пунктом 4 Положення визначено основні завдання Департаменту, а саме: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини міста Києва; контроль за виконанням законів України «Про охорону культурної спадщини», «;Про охорону археологічної спадщини» та інших нормативно-правових актів щодо охорони культурної та археологічної спадщини; участь у розробленні проектів планів та програм розвитку охорони культурної спадщини, організація фінансування заходів щодо охорони культурної та археологічної спадщини; забезпечення виявлення, наукового вивчення,; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування та класифікації, захисту, збереження, належного утримання і відповідного використання об`єктів культурної спадщини; сприяння збереженню культурної спадщини пошкодження; забезпечення належного захисту та утримання об`єктів археологічної спадщини на території міста Києва, здійснення відповідно до закону нагляду за станом схоронності археологічних пам`яток.

Відповідно до пп. пп. 5.16, 5.21, 5.28, 5.34 п. 5 Положення, Департамент відповідно до визначених галузевих завдань виконує такі повноваження: забезпечує захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться без затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законодавством про охорону культурної та археологічної спадщини дозволів або з відхиленням від них; складає протоколи про адміністративні правопорушення, акти про вчинення правопорушення та постанови про накладення (застосування) фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, а також готує матеріали про вчинення незаконних дій чи бездіяльність та подає їх до відповідних органів для притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності у встановленому порядку; укладає охоронні договори на об`єкти культурної спадщини та здійснює контроль за їх виконанням у встановленому порядку.

Відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про охорону культурної спадщини передбачена статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Згідно з положеннями вказаної статті відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, зокрема, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; за невиконання припису органів охорони культурної спадщини - у розмірі від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини встановлено статтею 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Відповідно до частин першої та третьої статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.

Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.

Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що фінансові санкції за порушення законодавства про охорону культурної спадщини у м. Києві на юридичних осіб уповноважені накладати саме голова чи заступник голови виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).

Як вбачається з матеріалів справи, 18 березня 2020 року Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) складено постанову № 04-20 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини», якою накладено на комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація» фінансові санкції: 1) за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам`яток, у тому числі тих вимог, що передбачені охоронними договорами у розмірі 34000,00 грн.; 2) за невиконання припису органів охорони культурної спадщини у розмірі 1700,00 грн.

Вказана постанова підписана в.о. директора Департаменту охорони культурної спадщини.

Колегією суддів враховується, що Положенням про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07.03.2018 № 381, надано повноваження Департаменту щодо підготовки постанов про застосування фінансових санкції за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Проте, вказане Положення є підзаконним нормативно-правовим актом, який не може суперечити нормативно-правовим актам вищої юридичної сили - ч. 1 ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Норми ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не підлягають розширеному тлумаченню і містять вичерпний перелік суб`єктів до компетенції яких віднесено накладення штрафних санкцій, передбачених ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

У даному випадку, винесення постанови про накладення фінансової санкції на позивача за порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» належить виключно до компетенції голови та заступника голови Київської міської державної адміністрації, а не директора Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), який очолює структурний підрозділ Київської міської державної адміністрації.

З огляду на вказане, враховуючи, що оскаржувана постанова прийнята неналежним суб`єктом, то остання є незаконною та підлягає скасуванню.

Відтак, доводи апелянта про правомірність винесення останнім спірної постанови є необґрунтованими.

Щодо доводів апелянта про невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, а саме щодо не направлення акту позивачу, колегія суддів зауважує наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, апелянтом до апеляційної скарги було долучено усі матеріали, що стали підставою для винесення спірної постанови з доказами їх направлення та отримання позивачем. Однак, матеріали справи до моменту подання апеляційної скарги не містили жодних вищевказаних доказів, та відповідно не були оцінені судом першої інстанції.

При цьому, колегія суддів зауважує, що відповідачу було направлено копію ухвали про відкриття провадження у справі, в якій зокрема роз`яснено право останнього подати у встановлений судом строк відзив на позовну заяву. Однак, відповідач не скористався таким правом, що підтверджується матеріалами справи.

В контексті наведеного колегія суддів звертає увагу, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.

Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.

Відомості про обставини справи, на підставі яких суд приймає відповідне рішення по суті, повинні бути достовірними, тобто відповідність доказу об`єктивній дійсності є його безсумнівність, яка обумовлена зібраними матеріалами справи; достатніми, що відображається в наявності такої системи належних, допустимих, достовірних доказів, які отримані в результаті всебічного, повного та об`єктивного дослідження обставин, пов`язаних з предметом справи та всієї сукупності зібраних у ній доказів і яка достовірно встановлює всі обставини справи; належними, тобто властивість доказу, яка характеризує зв`язок відомостей і які становлять його зміст з обставинами, які підлягають доказуванню; допустимими, тобто відповідними процесуальній формі їх одержання, єдиною загальною вимогою недопустимості доказів є виявлення порушень закону при їх збиранні.

При цьому обов`язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 2 та частини четвертої статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Тобто, цей принцип зобов`язує суд до активної ролі в судовому процесі для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.

Відповідно до частини першої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Результат такого дослідження має бути відображений у мотивувальній частині судового рішення відповідно до положень частини четвертої статті 246 КАС України.

При наданні оцінки наданим сторонами доказам підлягають врахуванню приписи частин першої та другої статті 77 КАС України, відповідно до якої кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Враховуючи вищевикладене, докази на які посилається відповідач у своїй апеляційній скарзі не можуть бути прийняті судом апеляційної інстанції, оскільки такі не були покладені в основу оскаржуваного рішення. При цьому, апелянт жодним чином не обґрунтував неможливості подання таких доказів до суду першої інстанції до винесення рішення по суті.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було прийнято правильне по суті рішення про задоволення позовних вимог, проте за неповного з`ясування обставин справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є підставою для зміни оскаржуваного рішення в мотивувальній частині.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2021 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя: І.В. Федотов

Судді: Н.М. Єгорова

Є.О. Сорочко