Справа № 640/20433/21
Суддя: Вєкуа Н.Г.
Дата ухвалення: 2022-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 жовтня 2022 року м. Київ № 640/20433/21

Окружний адміністративний суд м. Києва, у складі судді Вєкуа Н.Г, розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи адміністративну справу за позовом Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування припису ,-

В С Т А Н О В И В:

Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти (Код ; юридична адреса: вул. В. Винниченка, 5, м. Київ, 02222; фактична адреса (для листування): вул. Б. Грінченка, 1, м. Київ, 01001) звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (Код , бульвар Дружби Народів, 28, м. Київ, 01103), треті особи - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ), ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_2 ) про визнання протиправним та скасування припису Національного агентства з питань запобігання корупції (виданий в порядку п. 53 ч. 1 , ч.6 ст.12 Закону України «Про запобігання корупції») від 08.07.2021 року № 32-05/67/21.

В обгрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що не є державним органом, а отже на керівника секретаріату ОСОБА_1 не поширюються вимоги ст. 27 Закону України «Про запобігання корупції» щодо обмеження роботи близьких осіб. На думку позивача, виконання оскаржуваного припису буде порушувати ст. 43 Конституції України та конституційну гарантію на захист від незаконного звільнення.

Ухвалою суду від 26 липня 2021 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Відповідач, не погоджуючись із доводами позивача, надав відзив на позовну заяву, в якому вказав, що Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є органом державної влади, а керівник секретаріату ОСОБА_1 є посадовою особою державного органу та відповідно суб`єктом, на якого поширюються вимоги статті 27 Закону України «Про запобігання корупції» щодо обмеження спільної роботи близьких осіб, відтак наявні відносини прямого підпорядкування між ОСОБА_1 (керівником секретаріату НАЗЯВО) та його дружиною ОСОБА_2 (провідним фахівцем відділу акредитації секретаріату НАЗЯВО). З метою усунення вказаних порушень, відповідачем було видано оскаржуваний припис.

Треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 надали до суду письмові пояснення відносно предмету спору, відповідно до яких зазначили про помилковість доводів відповідача щодо статусу позивача і незаконність оскаржуваного припису.

Розглянувши подані документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

В березні 2021 року відповідачем було надіслано лист за номером 32-05/16045/21 від 22.03.2021 року щодо необхідності виявлення, усунення конфлікту інтересів та обмеження спільної роботи близьких осіб. У листі містилася вимога до позивача дослідити питання щодо реалізації ОСОБА_1 своїх службових повноважень стосовно дружини ОСОБА_2 , з наданням усіх підтверджуючих документів. У ході розгляду зазначеного листа та відповідно до наказу голови Національного агенства із забезпечення якості вищої освіти (далі -НАЗЯВО) від 25.03.2021 року №13, була створена відповідна комісія, яка провела внутрішнє розслідування.

За результатами внутрішнього розслідування, НАЗЯВО було надіслало до НАЗК лист № 258 від 12.04. 2021 року, яким повідомлялося про вжиття додаткових заходів щодо запобігання конфлікту інтересів відповідно до чинного законодавства.

31 травня 2021 року від НАЗК до НАЗЯВО надійшов запит (вимога) (на підставі ст.ст. 12, 13 Закону України «Про запобігання корупції») №32- 05/36260/21 від 25.05.2021 року, щодо надання додаткових документів та інформації. Зазначений запит було повністю задоволено, а інформацію та запитувані документи надано листом НАЗЯВО №440 від 10.06.2021 року.

12.07.2021 року позивачу надійшов припис Національного агентства з питань запобігання корупції за номером 32-05/67/21 від 08.07.2021 року (виданий в порядку п.53 ч.1, ч. 6 ст. 12 Закону України «Про запобігання корупції») з вимогою забезпечення виконання вимог ст. 27 Закону України «Про запобігання корупції», шляхом усунення відносин прямого підпорядкування між ОСОБА_1 (керівником секретаріату Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти) та його дружиною ОСОБА_2 (провідним фахівцем відділу акредитації секретаріату Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти).

Незгода позивача із прийнятим приписом зумовила його звернення до Окружного адміністративного суду м. Києва із даним позовом, при вирішенні якого суд виходить із наступного.

Відповідно до ст.17 Закону України «Про вищу освіту» Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є постійно діючим колегіальним органом.

Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є юридичною особою публічного права, яка діє згідно з цим Законом і статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно ч.3 ст. 20 Закону України «Про вищу освіту» організаційне, фінансово-господарське, матеріально-технічне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти здійснює секретаріат. Положення про секретаріат, його структура і штатний розпис затверджуються Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти.

Відповідно до пунктів 29 - 30 Статуту Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, затвердженого постановою КМУ від 15.04.2015 № 244 (у чинній редакції) секретаріат Національного агентства очолює керівник.

Керівник секретаріату Національного агентства призначається на посаду Головою Національного агентства на підставі рішення Національного агентства строком на п`ять років з правом повторного призначення.

Одна і та сама особа не може бути керівником секретаріату Національного агентства більше ніж два строки.

Національне агентство двома третинами голосів затвердженого складу може прийняти рішення про дострокове звільнення керівника секретаріату Національного агентства відповідно до законодавства про працю.

Керівник секретаріату Національного агентства підзвітний і підконтрольний Національному агентству.

Заступники керівника секретаріату Національного агентства призначаються на посаду та звільняються з посади керівником секретаріату за погодженням з Національним агентством.

Керівник секретаріату Національного агентства:

-від імені Національного агентства укладає договори, вчиняє інші правочини, представляє інтереси в цивільно-правових відносинах, у суді та в інших органах державної влади, установах, організаціях;

-здійснює заходи щодо державної реєстрації Національного агентства відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»;

- скликає засідання Національного агентства за вмотивованою вимогою не менш як однієї третини його складу за умови нескликання засідання Головою та його заступниками протягом семи календарних днів відповідно до вимог, передбачених цим Статутом;

- організовує та контролює виконання секретаріатом Національного агентства Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших актів законодавства;

- приймає на роботу на умовах строкового трудового договору і звільняє з роботи в порядку, передбаченому законодавством про працю, працівників секретаріату Національного агентства, приймає рішення щодо їх заохочення, притягнення до дисциплінарної відповідальності;

-видає обов`язкові для виконання працівниками секретаріату Національного агентства накази та доручення з питань, що належать до його компетенції;

- приймає рішення про відрядження, в тому числі за кордон, заступників керівника секретаріату та працівників секретаріату Національного агентства;

- виконує інші функції, пов`язані із забезпеченням діяльності секретаріату Національного агентства.

Відповідно до пункту 1.3. Посадової інструкції керівника секретаріату НАЗЯВО, затвердженої головою НАЗЯВО 01.03.2019 року, керівник секретаріату у своїй діяльності керується чинним законодавством України, Статутом НАЗЯВО, Положенням про секретаріат та іншими нормативними документами НАЗЯВО.

Під час розгляду справи судом встановлено, що згідно рішення НАЗЯВО про обрання керівника секретаріату від 25.02.2019 року та наказу голови НАЗЯВО від 27.02.2019 року №6-к на посаду керівника секретаріату НАЗЯВО було призначено ОСОБА_1 .

Посада керівника секретаріату НАЗЯВО у відповідності до пп. «а» п.2 ч.1 Закону України «Про запобігання корупції» належить до посадових осіб юридичних осіб публічного права, які не зазначені у п. 1 ч.1. ст. 3 згаданого Закону.

Відповідно до наказу керівника секретаріату від 22.10.2019 р. №114-к, ОСОБА_2 було призначено на посаду провідного фахівця відділу акредитації освітніх програм на умовах неповного робочого часу на посаду (0,5 ставки). Згідно до Посадової інструкції провідного фахівця відділу акредитації освітніх програм від 15.10.2020 року, провідний фахівець відділу акредитації освітніх програм не виконує управлінських чи розпорядчих функцій, а відповідно до пункту 5.1 Положення про відділ акредитації освітніх програм від 15.10.2020 року загальне керівництво відділом здійснює керівник відділу.

Позивачем зазначено, що ОСОБА_2 перебуває у шлюбних відносинах із керівником секретаріату НАЗЯВО ОСОБА_1.. З метою уникнення прямого конфлікту інтересів ОСОБА_1 було подано відповідну заяву голові НАЗЯВО. Про погодження призначення свідчить резолюція голови НАЗЯВО на заяві керівника секретаріату від 22.10.2019 року.

При винесенні оскаржуваного припису відповідач керувався тим, що позивач є органом державної влади, а керівник секретаріату є посадовою особою державного органу та відповідно суб`єктом, на якого поширюються вимоги статті 27 Закону України «Про запобігання корупції» щодо обмеження спільної роботи близьких осіб.

Суд, проаналізувавши наявні в матеріалах справи докази, не погоджується із такими висновками відповідача, з огляду на наступне.

Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти було утворено постановою Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 року № 244 у відповідності до Закону України «Про вищу освіту» та на виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони від 21.03.2014 року, у якій визначені шляхи реалізації задекларованого у Преамбулі Конституції України європейського та євроатлантичного курсу держави, не належить до органів виконавчої влади, а є незалежною установою, яка не має прямого підпорядкування.

Так у статті 423 Угоди про асоціацію визначено обов`язок України активізувати співробітництво в галузі вищої освіти, зокрема, з метою: реформування та модернізації систем вищої освіти, сприяння зближенню у сфері вищої освіти, яке відбувається в рамках Болонського процесу, підвищення якості та важливості вищої освіти. Стаття 435 Угоди про асоціацію, передбачає здійснення співробітництва з урахуванням положень Додатку XLII (Рекомендації Європейського Парламенту і Ради від 15 лютого 2006 року про подальше європейське співробітництво в галузі забезпечення якості вищої освіти (№2006/143/ЄС)), у якому наголошується на розвитку незалежних акредитаційних процедур та створення Європейського реєстру акредитаційних агентств. Однією із умов внесення агентства до зазначеного Реєстру, є зобов`язання дотримуватися абсолютної незалежності у прийнятті рішень. Незалежність акредитаційного агентства є одним із основних принципів і умовою членства в Європейській асоціації із забезпечення якості вищої освіти (ENQA) та визнання такого агентства іноземними державами, їх агентствами та міжнародними асоціаціями.

Тобто, при створенні НАЗЯВО враховано приклади кращих практик функціонування акредитаційних агентств Європи, як незалежної установи. Такі висновки викладені і в листах президента ENQA ОСОБА_3 до Голови Верховної Ради України та Прем`єр-міністра України, президента EQAR Карла Дітріха до т.в.о. Міністра освіти і науки України та у Резолюції Європейської спілки студентів ESU № 79. Вказані письмові докази долучені до матеріалів справи та досліджені судом під час розгляду справи.

У оскаржуваному Приписі, в обгрунтування своєї позиції щодо віднесення НАЗЯВО до органів державної влади НАЗК посилається на рішення Конституційного Суду України № 1-17/2018 (у справі про НКРЄ), у якому викладено позицію про те, що правовий статус новоутвореного органу державної влади має відповідати його функціональному призначенню, меті та завданням діяльності, а також про те що юридична особа публічного права яка реалізує державну політику відноситься за своїм статусом до центрального органу виконавчої влади.

На підтвердження своєї позиції у Приписі вказується ст. 17 Закону України «Про вищу освіту» та п. 1 Статуту НАЗЯВО, які визначають статус НАЗЯВО як «постійно діючого колегіального органу, уповноваженим Законом України «Про вищу освіту» на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти».

Суд звертає увагу, що 30.03.2021 року був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо врегулювання окремих питань присудження наукових ступенів та ліцензування освітньої діяльності», яким було внесено зміни до ч. 1 ст. 17 Закону України «Про вищу освіту». На підтвердження незалежного статусу НАЗЯВО, законодавець вилучив із Закону повноваження реалізації державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти. Наразі, ця норма викладена у наступній редакції: "1. Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є постійно діючим колегіальним органом".

Таким чином законодавець підтвердив незалежний статус НАЗЯВО, який є державною установою без прямого підпорядкування.

У оскаржуваному Приписі відповідач посилається на ч.2 ст.1, ст. 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», вказуючи що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії.

Частина друга ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлює, що центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство у разі , якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об`єктами державної власності, що належать до сфери його управління.

Як зазначає позивач та не спростовано відповідачем, жодних об`єктів державної власності до управління НАЗЯВО не входить, що також підтверджує не приналежність позивача до органу державної влади.

Стаття 1 Закону України «Про запобігання корупції» містить визначення поняття державного органу, а саме: державний орган - орган державної влади, в тому числі колегіальний державний орган, інший суб`єкт публічного права, незалежно від статусу юридичної особи, якому згідно із законодавством надані повноваження здійснювати від імені держави владні управлінські функції, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, або на окрему адміністративно-територіальну одиницю.

Як встановлено судом на підставі наданих до суду доказів, владних функцій НАЗЯВО не здійснює, оскільки це орган із забезпечення якості вищої освіти, який формується із представників закладів вищої освіти, наукових установ, об`єднань роботодавців та здобувачів вищої освіти, які відповідно до частини 2 ст. 20 Закону України «Про вищу освіту» виконують покладені на них функції на підставі укладених з ними цивільно-правових договорів, що у свою чергу не корелюється із ст. 1, ст. 2 Закону України «Про державну службу».

До того ж, НАЗЯВО не уповноважене здійснювати правове регулювання діяльності у сфері вищої освіти адже не може самостійно видавати нормативно-правові акти, які є обов`язковим до виконання, що притаманне владно-управлінській діяльності.

Стаття 12 Закону України «Про вищу освіту» визначає перелік суб`єктів управління у сфері вищої освіти, відповідно до якої управління у сфері вищої освіти у межах своїх повноважень здійснюється:

1) Кабінетом Міністрів України;

2) центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки;

3) галузевими державними органами, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти;

4) органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти;

5) Національною академією наук України та національними галузевими академіями наук;

6) засновниками закладів вищої освіти;

7) органами громадського самоврядування у сфері вищої освіти і науки;

8) Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти.

Таким чином Закон відмежовує НАЗЯВО від державних органів, а управління у сфері вищої освіти здійснюють, як державні органи (Кабінет Міністрів України, центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки (МОН), галузевими державними органами, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти), так і суб`єкти, які не наділені державно-владними повноваженнями (Національна академія наук України та національні галузеві академії наук, засновники закладів вищої освіти, органи громадського самоврядування у сфері вищої освіти і науки, НАЗЯВО).

Окрім того, при державній реєстрації юридичних осіб визначається організаційно-правова форма такої особи.

Відповідно до інформації, яка міститься в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, НАЗЯВО є державною організацією (установою, закладом).

Згідно Державного класифікатора України, затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 28.05.2004 р. № 97, орган державної влади та державна організація (установа, заклад) є двома різними організаційно-правовими формами, які визначають правовий статус юридичної особи, їх працівників, тобто НАЗЯВО є державною організацією, на працівників якого не поширюється дія Закону України «Про державну службу», у зв`язку з чим, врегулювання трудових відносин всіх працівників НАЗЯВО в порядку, встановленому законодавством про державну службу, неможливе.

Вказану позицію висловлено у листі Національного агентства України з питань державної служби до Міністерства освіти і науки України від 04.06.2020 року №4250/14-20, що доводить відсутність відносин державної служби та приналежності НАЗЯВО до органів державної влади.

Не приналежність НАЗЯВО до органів державної влади підтверджується і позицією, викладеною у листі Міністерства юстиції України до Міністерства освіти і науки України № 24610/7476-4-20/11.1.2 від 04.06.2020 року.

Отже, на підставі вищевикладеного, судом встановлено, що Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти не є органом державної влади, оскільки не здійснює державно-владних повноважень та не відповідає критеріям, визначених чинним законодавством як орган державної влади.

Тому віднесення посадових осіб НАЗЯВО та секретаріату НАЗЯВО до органів державної влади і поширення відповідачем на таку категорію осіб ст. 27 Закону України «Про запобігання корупції» є таким, що не відповідає чинному законодавству.

Відповідно до п.53 ч.1 ст.12 Закону України «Про запобігання корупції» НАЗК має право вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, захисту викривачів.

Виходячи із встановлених судом обставин, НАЗК протиправно віднесло НАЗЯВО до органів державної влади, а його посадових осіб до осіб державного органу, на яких поширюється дія пункту 1, ч.1 ст. З Закону України «Про запобігання корупції», оскільки посадові особи НАЗЯВО та його секретаріату є особами, визначеними у підпункті «а» пункту 2 ч. 1 Закону.

Оскільки ст. 27 Закону України «Про запобігання корупції», застосовується виключно до посадових осіб державних органів, виконання оскаржуваного Припису позивачем стане підставою незаконного звільнення, або переведення працівників.

В зв`язку із чим, суд вважає припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 08.07.2021 року № 32-05/67/21 незаконним і таким, що підлягає скасуванню.

За результатами розгляду справи суд прийшов до висновку, що адміністративно-правовий статус Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти полягає в тому, що агентство є незалежним суб`єктом управління вищою освітою, що виконує регулятивні, контролюючі, акредитаційні, аналітичні, комунікативні й інші функції у сфері вищої освіти, які дозволяють створювати та забезпечувати стандарти якості вищої освіти, належно реалізовувати освітню політику держави, розвивати економіку та суспільство загалом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Згідно з вимогами статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку, що адміністративний позов підлягає задоволенню.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 72-77, 139, 143, 241-243, 250, 257-263 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (Код ; юридична адреса: вул. В. Винниченка, 5, м. Київ, 02222; фактична адреса (для листування): вул. Б. Грінченка, 1, м. Київ, 01001) задовольнити повністю;

Визнати протиправним та скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції (виданий в порядку п. 53 ч. 1 , ч.6 ст.12 Закону України «Про запобігання корупції») від 08.07.2021 року № 32-05/67/21.

Стягнути на користь Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (Код ; юридична адреса: вул. В. Винниченка, 5, м. Київ, 02222; фактична адреса (для листування): вул. Б. Грінченка, 1, м. Київ, 01001) сплачений судовий збір у розмірі 2270,00 (дві тисячі двісті сімдесят грн 00 коп) за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства з питань запобігання корупції (Код , бульвар Дружби Народів, 28, м. Київ, 01103).

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Суддя Н.Г. Вєкуа