Справа № 420/4704/20
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2022-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 420/4704/20

адміністративне провадження № К/9901/42152/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року (судді Самойлюк Г.П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року (судді: Косцова І.П., Осіпов Ю.В., Скрипченко В.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, третя особа - Міністерство юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції (далі - відповідач), третя особа - Міністерство юстиції України (далі - третя особа, МЮ України), в якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції №5/АС-СТ від 14 квітня 2020 року, яким його притягнуто до дисциплінарної відповідальності на підставі висновку службового розслідування, затвердженого в.о. державного секретаря Міністерства юстиції 27 лютого 2020 року.

В обґрунтування позову зазначено, що висновок службового розслідування не містить ані конкретних осіб, яких необхідно притягнути до відповідальності, ані конкретного виду дисциплінарного стягнення.

На думку позивача, в порушення вимог пункту 3 розділу ІІІ наказу Міністерства юстиції України №365/5 від 12 березня 2015 року «Про затвердження Порядку проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України» оскаржуваний наказ прийнято без проведення службового розслідування щодо позивача, встановлення обставин та умов, що сприяли вчиненню правопорушення або проступку та оголошенню позивачу «суворої догани». Крім того зазначено, що висновок службового розслідування не містить причинного зв`язку між бездіяльністю ОСОБА_1 з подіями у ДУ «Кропивницький слідчий ізолятор» та їх наслідками, а також конкретних видів дисциплінарних стягнень, запропонованих заходів, спрямованих на усунення виявлених під час службового розслідування порушень.

Також позивач зазначив, що факт недотримання Протоколу оперативної наради Південного МРУ №38 від 17 жовтня 2019 року не доведено відповідачем, в той час як ДУ «Кропивницький слідчий ізолятор» не є сферою відповідальності позивача.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року позовні вимоги задоволено повністю. Визнано протиправним та скасувати пункт 2 наказу Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції № 5/ОС-СТ від 14 квітня 2020 року.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що відповідачем порушено процедуру призначення та проведення службового розслідування, оскільки відповідний наказ виданий не прямим керівником позивача та стосовно не визначеного кола осіб, до складу комісії не залучено керівника позивача, а висновки службового розслідування не містять прямої вказівки про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, не визначають міру його вини та дисциплінарний захід, який необхідно застосувати. В свою чергу, безпосереднім керівництвом позивача перед винесенням оскаржуваного наказу не проведено у відношенні нього службове розслідування, не надано оцінку встановленим обставинам та наданим поясненням позивача. Оскаржуваний наказ не містить мотивування, за які саме порушення позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності, не зазначено, які саме норми законодавства та вимоги посадової інструкції порушені позивачем. При прийнятті оскаржуваного наказу та при визначенні виду дисциплінарного стягнення відповідачем не зазначено причинного зв`язку між діями/бездіяльністю ОСОБА_1 з подіями у ДУ «Кропивницький слідчий ізолятор» та їх наслідками, не враховано факту відсутності у позивача діючих дисциплінарних стягнень.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі МЮ України указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог

МЮ України рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Відповідачі зазначають, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду у правовідносинах щодо застосування положень статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України щодо правомірності призначення державним секретарем Міністерства юстиції України службового розслідування за фактами невиконання або неналежного виконання своїх посадових обов`язків посадовими особами Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції.

Позиція інших учасників справи

Від інших учасників справи відзиви на касаційну скаргу МЮ України не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 01 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 жовтня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Наказом Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції №154/ОС від 17 вересня 2019 року полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 призначено на посаду начальника управління Державної кримінально-виконавчої служби України Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції з 17 вересня 2019 року (т.1 а.с.27).

Наказом в.о Дежавного секретаря Міністерства юстиції України №3/7 від 03 січня 2020 року «Про проведення службового розслідування» призначено службове розслідування стосовно начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції полковника внутрішньої служби ОСОБА_2 , першого заступника начальника вказаного Управління, полковника внутрішньої служби ОСОБА_3 та заступника начальника Управління ОСОБА_4 (т. 2, а.с. 195-196).

Наказом в.о Дежавного секретаря Міністерства юстиції України №68/7 від 11 січня 2020 року змінено наказ №3/7 від 03 січня 2020 року, призначено службове розслідування за фактом невиконання або неналежного виконання своїх обов`язків посадовими особами Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, що призвело до масових заворушень у державній установі «Кропивницький слідчий ізолятор» (т.2, а.с. 199).

Наказом в.о Дежавного секретаря Міністерства юстиції України №220/7 від 28 січня 2020 року продовжено строк проведення службового розслідування на один місяць (т.2, а.с. 200-202).

За наслідками проведеного службового розслідування 27 лютого 2020 року затверджено відповідний висновок, яким запропоновано начальнику Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції вирішити питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності співробітників Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, з вини яких були допущені зазначені у висновку порушення режиму тримання під вартою ув`язнених та засуджених (т.1 а.с.30-37).

Пунктом 2 наказу Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції №5/АС-СТ від 14 квітня 2020 року, відповідно до абзацу 2 преамбули, статтей 12-14 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», абзацу 15 пункту 10 Положення про Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції України №689/5 від 26 лютого 2020 року та відповідно до висновку службового розслідування Міністерства юстиції України від 27 лютого 2020 року, у зв`язку з неналежним виконанням обов`язків полковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 , начальнику управління Державної кримінально-виконавчої служби України Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції оголошено сувору догану (т.1, а.с. 28).

Законність зазначеного наказу у частині оголошення суворої догани позивачеві є предметом спору у цій справі.

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові основи організації та діяльності Державної кримінально-виконавчої служби України, її завдання та повноваження визначає Закон України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» № 2713-IV від 23 червня 2005 року (далі - Закон № 2713-IV).

Підстави для призначення, процедуру та мету проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України регламентовано Порядком проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України, який затверджено наказом Міністерства юстиції України № 356/5 від 12 березня 2015 року (далі - Порядок).

Відповідно до розділу III Порядку підставами для проведення службового розслідування є порушення особами рядового і начальницького складу службової дисципліни, скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами рядового і начальницького складу діянь, які порушують права і свободи громадян, інші події, пов`язані із загибеллю (смертю) осіб рядового чи начальницького складу або їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб рядового чи начальницького складу та можуть викликати суспільний резонанс.

Службове розслідування проводиться за рішенням уповноваженого на те начальника у разі невиконання або неналежного виконання особами рядового і начальницького складу під час службової діяльності вимог чинного законодавства, що призвело до порушення прав та законних інтересів громадян або негативно вплинуло на забезпечення виконання покладених на органи і установи завдань.

Підставою для проведення службового розслідування є належним чином оформлений письмовий наказ уповноваженого на те начальника.

Відповідно до пункту 2 розділу III Положення Державний секретар Міністерства юстиції України або особа, яка виконує його обов`язки, має право призначати службові розслідування за всіма підставами, визначеними цим Порядком, стосовно начальників Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України та міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, а також їх заступників.

Проведення службового розслідування доручається прямому начальнику особи рядового чи начальницького складу, дії або бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.

Службове розслідування може проводитися декількома особами у складі комісії, до складу якої входять найбільш досвідчені посадові особи органу або установи, здатні всебічно вивчити обставини, що стали підставою для призначення службового розслідування, та зробити об`єктивні висновки. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника особи рядового чи начальницького складу, дії чи бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.

Пунктом 1 розділу VIII Порядку визначено, що за результатами службового розслідування складається висновок службового розслідування, який містить вступну, описову та резолютивну частини.

У вступній частині висновку зазначаються посада, звання, прізвище, ініціали виконавця (голови, членів комісії), який (які) проводив (ли) службове розслідування, підстави для проведення службового розслідування.

В описовій частині висновку зазначаються:

відомості про обставини, за яких особа рядового чи начальницького складу, стосовно якої призначено службове розслідування, вчинила дію або бездіяльність, що стали підставою для призначення службового розслідування, а також те, чи мали вони місце взагалі;

час, місце, спосіб, мотив та мета вчинення дисциплінарного проступку, його наслідки, що настали у зв`язку з цим;

посада, звання, прізвище, ім`я та по батькові, персональні дані (дата та місце народження, освіта, період служби в ДКВС України і на займаній посаді - з Дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних»), характеристика особи (зокрема наявність або відсутність у неї діючих дисциплінарних стягнень), яка вчинила дисциплінарний проступок, та осіб, дії чи бездіяльність яких сприяли вказаним обставинам;

наявність причинного зв`язку між діями або бездіяльністю особи рядового чи начальницького складу, стосовно якої призначено службове розслідування, та їх наслідками;

умови, що передували вчиненню дії або бездіяльності чи спонукали до цього;

вимоги законодавства або посадові обов`язки, які було порушено; наявність вини особи рядового чи начальницького складу, стосовно якої призначено, службове розслідування, обставини, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного;

відомості про залучення до проведення службового розслідування фахівців та дані про них, подані ними результати.

У резолютивній частині висновку службового розслідування зазначаються:

пропозиції щодо закінчення службового розслідування, застосування до осіб рядового і начальницького складу конкретних видів заохочень або дисциплінарних стягнень, класифікації отриманих тілесних ушкоджень, обставин загибелі (смерті) осіб рядового і начальницького складу, списання чи відновлення використаних, пошкоджених або втрачених матеріальних цінностей, зброї, боєприпасів, службових документів, а також про направлення матеріалів службового розслідування до відповідних органів для прийняття рішення згідно із законодавством;

підтвердження чи спростовування відомостей, які стали підставою для його призначення;

запропоновані заходи, спрямовані на усунення виявлених під час службового розслідування недоліків, причин та умов виникнення обставин, які стали підставою для призначення службового розслідування.

Висновок службового розслідування підписується виконавцем (головою та членами комісії) та затверджується начальником, який призначив службове розслідування.

Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення та надіслати (або надати) йому засвідчений належним чином висновок службового розслідування. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення.

За результатами службового розслідування особи рядового і начальницького складу, стосовно яких воно проводилося, притягаються до відповідальності у встановленому законом порядку.

Про накладення дисциплінарного стягнення за результатами службового розслідування видається наказ, зміст якого оголошується персоналу органу або установи, де проходить службу особа рядового чи начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Оголошувати дисциплінарне стягнення особі начальницького складу в присутності її підлеглих забороняється.

Зміст наказу доводиться до відома особи рядового чи начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі відмови особи рядового чи начальницького складу від ознайомлення з наказом під підпис безпосередній начальник такої особи спільно з посадовою особою підрозділу персоналу складає відповідний акт.

Особа рядового чи начальницького складу, стосовно якої проводилось службове розслідування, має право оскаржити рішення щодо накладення на неї дисциплінарного стягнення у порядку, визначеному законодавством України.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Предметом спору в даній справі є наказ Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції про накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді суворої догани.

Відповідно до ухвали Верховного Cуду від 01 лютого 2022 року касаційне провадження у цій справі відкрито, у зв`язку із відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування положень статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України щодо правомірності призначення державним секретарем Міністерства юстиції України службового розслідування за фактами невиконання або неналежного виконання своїх посадових обов`язків посадовими особами Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення, дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про протиправність оскаржуваного наказу, оскільки було порушено процедуру накладення дисциплінарного стягнення.

Верховний Суд погоджується із вказаним висновком з огляду на таке.

Процедура проведення службового розслідування визначена Порядком №356/5, Дисциплінарним статутом. Метою такого розслідування є з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, які вчинені особою.

Службове розслідування складається із відповідних стадій. Зокрема, призначення службового розслідування та створення комісії для проведення цього розслідування.

Пунктом 6 Розділу ІІІ Порядку №356/5 визначено, що підставою для проведення службового розслідування є належним чином оформлений наказ уповноваженого на те начальника. У пункті 5 розділу ІІ Порядку перелічені підстави для призначення службового розслідування, а у пунктах 1-34 Розділу ІІІ перелічені посадові особи, які мають саме призначати службове розслідування.

Відповідно до статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України за діяльністю органів і установ виконання покарань здійснюється відомчий контроль вищестоящими органами управління і посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Верховний Суд зазначає, що вказана норма визначає порядок відомчого контролю за діяльністю органів і установ виконання покарань. Це система спостереження та перевірки відповідності діяльності установ та органів виконання покарань вимогам кримінально-виконавчого законодавства та інших нормативних актів з метою виявлення та усунення наявних порушень та їх попередження у майбутньому.

Для забезпечення законності в діяльності органів і установ виконання покарань та запобігання будь-яким можливим порушенням прав і законних інтересів як засуджених, так і персоналу, чинним законодавством передбачені такі інституції, як контроль та нагляд.

Здійснення відомчого контролю за діяльністю підпорядкованих органів і установ виконання покарань стаття 23 КВК України покладає на вищестоящі органи управління та центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань. Аналогічну норму містить і Закон України "Про Державну кримінально-виконавчу службу України", стаття 7 якого передбачає, що центральний орган виконавчої влади з питань виконання покарань (Департамент) координує і контролює діяльність всієї Державної кримінально-виконавчої служби України.

У постанові від 15 жовтня 2020 року у справі №540/776/19 Верховний Суд дійшов висновку про те, що суб`єкт, який має право на призначення службового розслідування, в даному випадку Державний секретар Міністерства юстиції України або особа, яка виконує його обов`язки, має право видати належним чином оформлений письмовий наказ, яким призначити службове розслідування відносно керівного складу Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, та цим же наказом визначити належного виконавця.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач обіймає посаду начальника управління Державної кримінально-виконавчої служби України Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції, яке є структурним підрозділом Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції, що підтверджується, зокрема, копіями Структури Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції, затвердженої 07 жовтня 2019 року Міністром юстиції України; наказу Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції №183/АГ від 27 вересня 2019 року «Про розподіл функціональних повноважень між керівництвом міжрегіонального управління» (т.2, а.с. 245-246; т.3, а.с. 1).

Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивач не є начальником Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України чи міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції. Посада, яку обіймав позивач, не входить до керівництва міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань, а є посадою начальника структурного підрозділу. Безпосереднім керівником позивача є начальник Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції, якому у відповідності до вимог п.2,8,9 розділу ІІІ Порядку №356/5 мало бути доручено проведення службового розслідування стосовно позивача та який мав бути включений до складу комісії, однак вказані вимоги Порядку №356/5 дотримані не були.

Враховуючи, що зазначені процедурні порушення передували винесенню оскаржуваного наказу в частині притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, Верховний Суд уважає вірними висновки судів попередніх інстанцій про те, що у своїй сукупності встановлені порушення ставлять під сумнів законність оскаржуваного наказу у відповідній частині та є достатньою підставою для визнання його протиправним та скасування.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов