Справа № 640/7228/20
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2022-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 640/7228/20

адміністративне провадження № К/9901/33022/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н. В.,

суддів: Губської О. А., Калашнікової О. В.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/7228/20

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

треті особи - Президент України, Офіс Генерального прокурора, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України

про визнання протиправною та скасування постанови

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Безименної Н. В., суддів: Аліменка В. О., Кучми А. О.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), треті особи - Президент України, Офіс Генерального прокурора, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України, у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України №175 від 03.03.2020 "Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 03 березня 2020 року № 175 прийнята з порушенням діючого законодавства та всупереч Регламенту Кабінету Міністрів України, є протиправною та нечинною.

2.1. Так, позивач звертає увагу, що відповідач прийняв оскаржувану постанову з порушенням Регламенту Кабінету Міністрів України, а саме: (а) без обов`язкового погодження з Міністерством фінансів України, Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством соціальної політики України, Фондом державного майна України, Науковим комітетом Національної ради України з питань розвитку науки і технологій; (б) без отримання висновку Секретаріату КМ України; (в) без розгляду на урядовому комітеті; (г) без попереднього внесення до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів України; питання про ліквідацію Академії вирішено без скасування постанови КМ України від 25 жовтня 2002 року № 1582, якою утворено Національну академію прокуратури України; Академії було присвоєно статус «національної», а тому позивач вважає, що ліквідація Академії може відбутись тільки внаслідок позбавлення її цього статусу Президентом України.

2.2. Також позивач наголошує, що оскаржуваною постановою затверджено перелік платних послуг, що можуть надаватись Тренінговим центром прокурорів України, що суперечить вимогам Закону України «Про прокуратуру», який не передбачає можливість надання таких послуг.

2.3. Крім того, у додатку 2 до постанови Кабінету Міністрів України № 175 всупереч частині шостій статті 86 Закону України «Про прокуратуру» відсутні викладацькі посади та посади наукових працівників; повноваженнями з вжиття заходів з ліквідації Академії наділено Офіс Генерального прокурора, що суперечить приписам частини другої статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

3. Відповідач, у відзиві на позовну заяву заперечував проти задоволення позовних вимог та зазначив, що оскаржувану постанову прийнято в межах повноважень, у спосіб та у порядку, визначеними чинним законодавством України.

4. У відповіді на відзив позивач вказав, що підстави для ліквідації Національної академії прокуратури України відсутні, оскільки фактично має місце реорганізація. Також наголошено, що проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України, відповідно пункту 5 параграфу 33 глави 2 розділу 4 Регламенту Кабміну, не погоджувався усіма заінтересованими органами перед його внесенням Міністром юстиції України 03 березня 2020 року безпосередньо під час чергового засідання Кабінету Міністрів України та не містив усі, передбачені параграфом 50 глави 5 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, обов`язкові додатки. Окрім цього звернута увага, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» не містить вказівки на необхідність ліквідації Національної академії прокурати України; постанова Kабінету Mіністрів України № 175 не містить обґрунтування доцільності ліквідації Національної академії прокуратури України; Академія втратила статус закладу вищої освіти і набула ознак спецустанови.

5. Представники третіх осіб також заперечували проти заявлених позовних вимог. Представник Тренінгового центру прокурорів України заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначив, що Кабінет Міністрів України та Офіс Генерального прокурора діяли в межах повноважень, встановлених статтями 5, 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», а також пункту 25 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи

6. Наказом Генеральної прокуратури України від 13 вересня 2019 року №150к позивача призначено ректором Національної академії прокуратури України з 13 вересня 2019 року на умовах укладеного з ним контракту від 12 вересня 2019 року.

7. 03 березня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №175 «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», якою вирішено:

1. Ліквідувати Національну академію прокуратури України.

2. Погодитися з пропозицією Генерального прокурора, що заходи з ліквідації зазначеної Академії здійснюються Офісом Генерального прокурора.

3. Взяти до відома, що Тренінговий центр прокурорів України створюється на базі Національної академії прокуратури України, що ліквідується.

4. Затвердити перелік платних послуг, які можуть надаватися Тренінговим центром прокурорів України та його регіональними відділеннями, що додається.

5. Внести до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року № 329 «Деякі питання матеріального забезпечення працівників Національної школи суддів України та Національної академії прокуратури України» (Офіційний вісник України, 2011 р., № 24, ст. 994; 2016 р., № 30, ст. 1199; 2019 р., № 17, ст. 590) зміни, що додаються.

8. Вважаючи вказану постанову такою, що порушує права позивача, останній звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

9. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2020 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

10. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що звертаючись з цим позовом позивач діяв як суб`єкт владних повноважень - посадова особа державного органу, а саме ректор Національної академії прокуратури України, при цьому спори між суб`єктами владних повноважень можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства виключно з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, що в цьому випадку судом не встановлено, тому наявні підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

11. 10 серпня 2021 року постановою Шостого апеляційного адміністративного суду скасовано ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року та ухвалено нову постанову, якою провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Президент України, Офіс Генерального прокурора, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України про визнання протиправною та скасування постанови - закрито. Роз`яснено позивачу, що даний спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

12. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що приймаючи спірну постанову про ліквідацію Національної академії прокуратури України, Кабінет Міністрів України діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи публічного права, а тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) юридичної особи щодо припинення діяльності Закладу.

IV Касаційне оскарження

13. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, яку зареєстровано у Верховному Суді 03 вересня 2021 року.

14. 16 вересня 2021 року ухвалою Верховного Суду вказана касаційна скарга залишена без руху та надано строк для усунення виявлених недоліків касаційної скарги шляхом надання до суду касаційної інстанції документа про сплату судового збору у відповідному розмірі, а також уточненої касаційної скарги із належним обґрунтуванням зазначеної позивачем підстави касаційного оскарження судового рішення.

15. 26 жовтня 2021 року на виконання вимог зазначеної ухвали Верховного Суду від позивача надійшло платіжне доручення про сплату судового збору у відповідному розмірі, а також уточнена касаційна скарга з додатками.

16. На обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження представник позивача зазначає, що суд апеляційної інстанції помилково закрив провадження у справі, вказавши, що спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства, оскільки неправильно застосував норми права, зокрема, статтю 80 Закону України "Про прокуратуру", ототожнивши Національну академію прокуратури України із суб`єктом господарювання, тоді як Національна академія прокуратури України є юридичною особою публічного права, вказаний факт установлено у постанові Верховного Суду від 04 червня 2021 року у справі 640/15027/20, висновок якої не врахований судом апеляційної інстанції.

17. Крім того, представник позивача доводить, що судом апеляційної інстанції не враховані висновки Верховного Суду, викладені у постановах, зокрема від 20 лютого 2019 року у справі №826/6046/16 та від 03 лютого 2021 року у справі № 826/18630/15, щодо процедури прийняття актів Кабінету Міністрів України. Вирішуючи вказані спори, суди виходили з того, що такі є публічно-правовими і підлягали розгляду в порядку адміністративного судочинства.

18. Також у касаційній скарзі позивач вказує на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 04 березня 2014 року у справі № 21 -8а-14, від 27 квітня 2014 року у справі № 21 -108а14, від 28 жовтня 2014 року у справі № 21- 484а14, позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 10 жовтня 2018 року у справі №816/979/17, від 14 березня 2018 року у справі №802/113/16-а, від 12 грудня 2018 року у справі №815/436/17, від 24 вересня 2019 року у справі №817/3397/15.

19. Зазначене свідчить про наявність підстав касаційного оскарження судового рішення, визначеного пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

20. Також представник позивача наголошує, що неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права полягає, у першу чергу, в помилковому тлумаченні статті 20 ГПК України, статті 55 ГК України, статті 104 ЦК України, на підставі яких судом зроблено висновок щодо відсутності публічно-правового спору при оскарженні ректором Національної академії прокуратури України постанови суб`єкта владних повноважень- Кабінету Міністрів України, отже не підсудне адміністративним судам.

21. Неправильне застосування судом статей 4, 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» призвело до висновку, що Кабінет Міністрів України ліквідував Національну академію прокуратури України не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи публічного права, а тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) юридичної особи щодо припинення діяльності Закладу.

22. Вказані висновки суду апеляційної інстанції, на думку позивача, не узгоджуються зі статтею 113 Конституції України, відповідно до якої управляючи об`єктами державної власності, Кабінет Міністрів України діє як суб`єкт владних повноважень.

23. Позивач також уважає, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства, зокрема статті 221 КЗпП України, висновки суду, що спір ректора Національної академії прокуратури України з Кабінетом Міністрів України є трудовим спором. Направлення справи до суду загальної юрисдикції не сприятиме вирішенню спору, оскільки до компетенції місцевих судів загальної юрисдикції не належить надання оцінки правомірності постанови Кабінету Міністрів України та її скасування, без чого поновлення прав ОСОБА_1 та інших працівників Національної академії прокуратури України неможливе.

24. Таким чином, позивач вказує, що на теперішній час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах, що є підставою касаційного оскарження судового рішення, визначеного пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

25. Враховуючи викладене, позивач просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

26. У касаційній скарзі позивач не просить здійснювати судовий розгляд справи за його участю або за участю його представника.

27. 02 листопада 2021 ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження у зв`язку із доведенням наявності підстав касаційного оскарження, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України, та обставин, які свідчать, що наведені скаржником аргументи потребують перевірки, а також витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу №640/7228/20.

28. 18 листопада 2021 року справа № 640/7228/20 надійшла до Верховного Суду.

29. 17 листопада 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив Тренінгового центру прокурорів на касаційну скаргу, в якому третя особа спростовує доводи касаційної скарги, та просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

30. 17 листопада 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив Офісу Генерального прокурора на касаційну скаргу, в якому він посилається на безпідставність доводів касаційної скарги та просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

31. 18 листопада 2021 року у Верховному Суді зареєстровано відзив Міністерства фінансів України на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому представник третьої особи заперечує проти доводів касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

32. Відзиви Тренінгового центру прокурорів, Офісу Генерального прокурора та Міністерства фінансів України на касаційну скаргу не містять клопотань про розгляд справи за участю їх представників.

33. 22 листопада 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивача від представника Кабінету Міністрів України та Міністерства юстиції України, в якому останній посилається не погоджується з доводами касаційної скарги та просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

34. У відзиві на касаційну скаргу представник Кабінету Міністрів України та Міністерства юстиції України просить здійснювати судовий розгляд справи за його участю.

V Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

35. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

36. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

37. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

38. Частина першою-четвертою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

38.1. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

38.2. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

38.3. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

39. У пунктах 1, 2 та 3 частини першої статті 4 КАС України визначено, що: адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ; адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

40. За правилами пункту 5 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

41. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

42. Частиною першою статті 238 КАС України визначені підстави для закриття провадження у справі, відповідно до якої суд закриває провадження у справі:

1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства;

2) якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом;

3) якщо сторони досягли примирення;

4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав;

5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва;

6) щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили;

7) щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили;

8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

VI. Позиція Верховного Суду

43. Вирішуючи цей спір, суд апеляційної інстанції виходив з того, що такий не є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

44. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що приймаючи спірну постанову про ліквідацію Національної академії прокуратури України, Кабінет Міністрів України діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи публічного права, а тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) юридичної особи щодо припинення діяльності Закладу.

45. При цьому, враховуючи суть спору та обґрунтування позивача щодо порушення спірним рішенням його прав на працю, яка не пов`язана з проходженням особою публічної служби, суд апеляційної інстанції зазначив, що за загальним правилом, передбаченим у пункті 1 частини першої статті 19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Тобто, саме в порядку цивільного судочинства підлягає розгляду спір, що виник у трудових правовідносинах з підстав порушення права особи на працю.

46. Вирішуючи питання про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 та від 09 вересня 2020 року у справі №260/91/19.

47. Щодо визначення подібності цих правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду.

48. Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25.04.2018 у справі № 925/3/7, пункт 40 постанов від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі № 910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі № 923/682/16.

49. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц).

50. Втім правовідносини у справі 640/7228/20 та у справах № 813/1232/18 та №260/91/19, на постанови Верховного Суду у яких посилається позивач, не є подібними.

51. Вирішуючи питання предметної юрисдикції цього спору, Верховний Суд зазначає таке.

52. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

53. Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

54. Верховний Суд уважає за необхідне зазначити, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

55. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах, характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

56. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

57. Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

58. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

59. Таким чином, під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.

60. Судом першої інстанції установлено, що Національна академія прокуратури України при Генеральній прокуратурі України була утворена постановою Кабінету Міністрів України від 25.10.2002 №1582 та саме Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління і має право приймати рішення про її ліквідацію.

61. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2020 року № 175 «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» Національну академію прокуратури України ліквідовано.

62. В оскаржуваній постанові Кабінету Міністрів України зазначено, що за пропозицією Генерального прокурора заходи з ліквідації Академії здійснюються Офісом Генерального прокурора. На базі Національної академії прокуратури України створюється Тренінговий центр прокурорів України. Затверджується перелік платних послуг, які можуть надаватися Тренінговим центром прокурорів України та його регіональними відділеннями. Внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року № 329 «Деякі питання матеріального забезпечення працівників Національної школи суддів України та Національної академії прокуратури України».

63. Позивач звернувся з даним позовом до суду вважаючи, що постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 03 березня 2020 року № 175 прийнята з порушенням діючого законодавства та всупереч Регламенту Кабінету Міністрів України, є протиправною, що обумовлює звернення до суду з вказаним позовом за захистом своїх законних прав та інтересів.

64. Відповідно до положень Статуту Національної академії прокуратури України, затвердженого Рішенням Ради прокурорів України від 01.11.2017 № 49, Академія є державною установою зі спеціальним статусом, що здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації прокурорів. Академія функціонує при Генеральній прокуратурі України.

65. Суд апеляційної інстанції, з висновком якого у цій частині погоджується Верховний Суд, в оскаржуваній постанові констатував належність Національної академії прокуратури України до юридичних осіб публічного права, що відповідає висновку, викладеному у постанові Верховного Суду від 04 червня 2021 року у справі 640/15027/20, на яку покликається позивач у касаційній скарзі.

66. Так, у постанові Верховного Суду від 04 червня 2021 року у справі 640/15027/20 зазначено, що «…Національна академія прокуратури України є юридичною особою, що діє на підставі законодавства України та статуту, який затверджується Радою прокурорів України. Національна академія прокуратури України функціонує при Генеральній прокуратурі України.

67. До внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII Законом України № 113-IX від 19.09.2019 стаття 80 Закону України «Про прокуратуру» передбачала, що Національна академія прокуратури України є державною установою із спеціальним статусом, що здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора, підвищення кваліфікації прокурорів.

68. На Національну академію прокуратури України не поширюється законодавство про вищу освіту.

69. Для забезпечення спеціальної підготовки кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації прокурорів до Національної академії прокуратури України можуть відряджатися прокурори.

70. Національна академія прокуратури України є юридичною особою, що діє на підставі законодавства України та статуту, який затверджується Радою прокурорів України.

71. Національна академія прокуратури України функціонує при Генеральній прокуратурі України.

72. Згідно положень Статуту Національної академії прокуратури України, затвердженого Рішенням Ради прокурорів України від 01.11.2017 № 49, Академія є державною установою зі спеціальним статусом, що здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації прокурорів. Академія функціонує при Генеральній прокуратурі України…»

73. «…Спір, який виник між сторонами спрямований саме на захист публічно-правових відносин. Такий спір стосується трудових відносин, пов`язаних з проходженням публічної служби, що унеможливлює його розгляд у порядку цивільного судочинства.…»

74. При цьому, суди попередніх інстанцій наголосили, що відповідно до підпунктів 5.2, 5.3 статуту Національної академії прокуратури України, затвердженого Радою прокурорів України від 01.11.2017, ректор, перший проректор та проректори Академії призначаються Генеральним прокурором України, з ректором Генеральним прокурором укладається контракт строком до трьох років, який може бути продовжено.

75. Водночас, позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до законодавства він підзвітний і підпорядкований.

76. В силу частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

77. Національна академія прокуратури України при Генеральній прокуратурі України була утворена постановою Кабінету Міністрів України від 25.10.2002 №1582 та саме Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління і має право приймати рішення про її ліквідацію.

78. Таким чином, оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, що спрямоване на реалізацію його владних управлінських функцій, застосування якого впливає та зачіпає права чи інтереси ОСОБА_1 при здійсненні останнім діяльності ректора Національної академії прокуратури України, яка пов`язана з проходження публічної служби, а тому Верховний Суд погоджується з доводами позивача, що цей спір не є трудовим, а направлення справи до суду загальної юрисдикції не сприятиме поновленню прав ОСОБА_1 та інших працівників Національної академії прокуратури України, оскільки до компетенції місцевих судів загальної юрисдикції не належить надання оцінки дотримання процедури ухвалення постанови Кабінетом Міністрів України, її правомірність та наявність чи відсутність підстав для її скасування.

79. На обґрунтування незаконності закриття провадження у справі ОСОБА_1 також посилається на те, що на розгляді Верховного Суду перебувало та перебуває багато справ, у яких Кабінет Міністрів України є відповідачем. У жодній справі про визнання протиправними та скасування актів Уряду Верховним Судом не констатувалось, що Кабінет Міністрів України приймає їх не як суб`єкт владних повноважень. При цьому позивач посилається на справи № № 826/6046/16, 826/18630/15, зазначаючи, що предмет позову у цих справах аналогічний предмету позову у справі № 640/7228/20 - оскарження акту Кабінету Міністрів України у зв`язку з порушенням процедури прийняття, передбаченої Регламентом Кабінету Міністрів України.

80. Проте, доводи позивача щодо неврахування зазначених висновків Верховного Суду є передчасними, оскільки суди попередніх інстанцій у цій справі не надавали оцінку процедурі прийняття актів Кабінету Міністрів України, визначеній Регламентом Кабінету Міністрів України, а лише вирішували питання підсудності цієї справи.

81. Крім того, посилання позивача у касаційній скарзі на постанови Верховного Суду України, викладені у постановах 04 березня 2014 року у справі № 21 -8а-14, від 27 квітня 2014 року у справі № 21 -108а14, від 28 жовтня 2014 року у справі № 21- 484а14, позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 10 жовтня 2018 року у справі №816/979/17, від 14 березня 2018 року у справі №802/113/16-а, від 12 грудня 2018 року у справі №815/436/17, від 24 вересня 2019 року у справі №817/3397/15 також є передчасним, оскільки останні стосуються вирішенню справи по суті позовних вимог, тоді як при перегляді оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції вирішенню підлягає лише питання предметної юрисдикції цього спору.

82. За такого правового регулювання та наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

83. З огляду на встановлені обставини, Верховний Суд вважає, що постанову про закриття апеляційного провадження судом апеляційної інстанції прийнято з порушенням норм процесуального права, а саме пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

84. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

85. Підсумовуючи наведене, колегія суддів констатує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, внаслідок чого дійшов помилково висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі.

86. Враховуючи зазначене, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

87. Вирішуючи клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів зазначає таке.

88. 16 грудня 2021 року до Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_1 про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, яке обґрунтоване тим, що Велика Палата Верховного Суду не викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.

89. На обґрунтування наведеного клопотання ОСОБА_1 зазначає, що на розгляді Верховного Суду перебувало та перебуває значна кількість справ, у яких Кабінет Міністрів України є відповідачем. У жодній справі за позовом про визнання протиправними та скасування актів Уряду Верховним Судом не констатувалось, що Кабінет Міністрів України приймає їх не як суб`єкт владних повноважень. Натомість, у своїх постановах Верховний Суд неодноразово вказував на те, що порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовка та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначені Регламентом Кабінету Міністрів України. Порушення Регламенту має наслідком визнання оскарженого акта Кабінету Міністрів України протиправним.

90. Колегія суддів, дослідивши доводи заявленого клопотання про передачу справи №640/7228/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, уважає, що у задоволені цього клопотання необхідно відмовити.

91. Відповідно до частини шостої статті 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:

1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;

2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;

3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.

92. Предметом спору у цій справі є визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України №175 від 03.03.2020 "Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", якою ліквідовано Національну академію прокуратури України, ректором якої був ОСОБА_1 .

93. Обґрунтовуючи необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, позивач покликається на постанови Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 826/6046/16 та від 03 лютого 2021 року у справі № 826/18630/15.

94. Так, у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 826/6046/16 Верховний Суд зазначив, що відповідно до пункту 5 параграфу 33 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів України підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань). З огляду на той факт, що у матеріалах справи відсутні докази існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження, Верховний Суд дійшов висновку, що Кабміном як суб`єктом владних повноважень не доведено факт невідкладності прийняття постанови, та погодився з висновком суду апеляційної інстанції щодо протиправності постанови.

95. У постанові Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі № 826/18630/15 звернуто увагу, що Регламентом визначено особливу процедуру прийняття актів Кабміну, яка передбачає низку обов`язкових послідовних дій та завершується включенням до порядку денного чергового засідання КМУ попередньо розглянутого на засіданні урядового комітету. З огляду на той факт, що судами попередніх інстанцій не з`ясовувалось, на яких підставах і ким змінено редакцію спірного розпорядження, а також не з`ясовувались обставини щодо змісту проекту розпорядження та комплектності доданих до них документів з урахуванням вимог порядку прийняття актів Кабінету Міністрів України, рішення у справі скасовано, а справу направлено на новий розгляд.

96. У справі № 640/7228/20, яку позивач просить передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду, скаржник у касаційній скарзі не обґрунтував порушення апеляційним судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах, а лише послався на постанови Верховного Суду, у яких суди надавали оцінку процедурі прийняття актів Кабінетом Міністрів України, передбаченій Регламентом Кабінету Міністрів України.

97. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що наведені у клопотання ОСОБА_1 обґрунтування, не створюють підстави для передачі справи №640/7228/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, відповідно це клопотання задоволенню не підлягає.

VI Судові витрати

98. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Відмовити у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу справи № 640/7228/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

2. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

3. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року скасувати.

4. Справу №640/7228/20 направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

5. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: О. А. Губська

О. В. Калашнікова