Справа № 160/22404/21
Суддя: Царікова Олена Василівна
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Царікової О.В.,
секретаря судового засідання: Стеблянко А.А.,
представника позивача: Годько І.О.,
представника відповідача: Пилипенко С.О.,
представника третьої особи-1: Шестірікова А.В.,
представника третьої особи-4: Бевза М.О.,
представника третьої особи-5: Головка О.В.,
- визнати протиправними та скасувати пункти 2, 5, 6, 7, 9 вимоги "Про усунення виявлених порушень" Східного офісу Держаудитслужби № 040407-15/8804-2021 від 04.11.2021 в частині вимог про забезпечення Департаментом відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету з Товариства з обмеженою відповідальністю ПВП Дніпроводпром, Товариства з обмеженою відповідальністю Технодар-Днепр, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю Промтех Проект Енд Сервіс, Товариства з обмеженою відповідальністю Укр Строй Альянс, у тому числі відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України та статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України, з підстав відсутності порушень позивачем законодавства та винесення вимоги з порушенням вимог закону щодо змісту, оскільки вона є неконкретизованою.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що Східним офісом Держаудитслужби на підставі направлень на проведення ревізії від 29.06.2021 № 467, № 464, № 466, № 465 та від 06.09.2021 № 710 в період з 29.06.2021 по 21.09.2021 проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.04.2018 по 31.03.2021. За результатами ревізії 28.09.2021 складено акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.04.2018 по 31.03.2021 № 04.07-20/04. Керуючись пунктами 40, 42 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, 08.10.2021 Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації листом від 08.10.2021 № 3-6660/0/261-21 направлено заперечення (зауваження) до акта ревізії від 28.09.2021 № 04.07-20/04 на адресу Східного офісу Держаудитслужби. 01.11.2021 листом № 040407-15/8685-2021 позивачем отримано письмовий висновок на заперечення. 08.11.2021 Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації отримано вимогу Східного офісу Держаудитслужби Про усунення виявлених порушень від 04.11.2021 № 040407-15/8804-2021 (далі по тексту вимога). Означена вимога, на думку позивача, є необґрунтованою, протиправною та такою, що підлягає скасуванню в частині пунктів 2, 5, 6, 7, 9, на підставі помилкових та таких, що суперечать чинному законодавству, висновків акта ревізії, у зв`язку з чим, позивач звернувся до суду з означеним позовом за захистом своїх прав та інтересів.
Разом з означеною позовною заявою представником Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації подано до Дніпропетровського окружного адміністративного суду заяву про забезпечення адміністративного позову (вх. №101370/21), в якій останній просив суд забезпечити позов шляхом зупинення розпорядження Східного офісу Держаудитслужби від 04.11.2021 № 4 про зупинення операцій з бюджетними коштами, виданого на підставі акта ревізії від 28.09.2021 № 04.07-20/04.
12.01.2022 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від представника позивача надійшло клопотання про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача (вх. №2875/22), в якому позивач просить суд залучити в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Фізичну особу - підприємця ОСОБА_1 , адреса: АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 .
25.01.2022 представником відповідача надано до Дніпропетровського окружного адміністративного суду відзив на позовну заяву (вх. №7522/22), в якому останній проти задоволення позовних вимог заперечив, посилаючись на те, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Так, відповідачем зазначено, що на виконання пункту 1.2.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IІ квартал 2021 року, Офісом проведено планову ревізію позивача з окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.04.2018 по 31.03.2021. Результати ревізії зафіксовано в акті ревізії від 28.09.2021 № 04.07-20/04. Східним офісом Держаудитслужби листом від 04.11.2021 №040407-15/8804-2021 позивачу направлено вимогу щодо усунення порушень законодавства в термін до 30.11.2021. На думку представника відповідача, оскаржена вимога сформована та скерована підконтрольному об`єкту на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією України, Законом України №2939 та Порядком №550, а зміст вимоги узгоджується з висновками акта ревізії.
26.05.2022 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду засобами електронного зв`язку від представника відповідача надійшли заперечення на висновки експерта за результатами проведення судової будівельно-технічної експертизи (вх. №5895/22ел), в яких відповідачем наголошено на залишенні без змін встановлених порушень п. 6.2.2, п. 6.3.3 Настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013, відповідно до яких Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації у грудні 2020 року зайво сплачені кошти підрядній організації ТОВ Укр Строй Альянс у сумі 970379,99 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на відповідну суму.
Від представника відповідача 15.06.2022 засобами електронного зв`язку на адресу Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшли пояснення (вх. №6974/22ел) щодо виконання позивачем у повному обсязі пункту 6 вимоги, а також щодо пункту 9 вимоги.
30.06.2022 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду засобами електронного зв`язку від представника ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс надійшли пояснення по справі (вх. №7721/22ел), в яких останній повністю заперечує факт наявності порушень як з боку позивача (як замовника), так і з боку Товариства, які викладені відповідачем в акті ревізії, в рамках виконання договору № 38 від 05.07.2018. Крім того, додатково погоджується із аргументами та правовою позицією, викладеною позивачем в позовній заяві, щодо дійсних взаємовідносин та належного виконання умов укладеного договору №38 від 05.07.2018 про встановлення меж територій природно-заповідного фонду Дніпропетровської області.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі, надав пояснення, аналогічні викладеним в позовній заяві, відповіді на відзив та поясненнях, що містяться в матеріалах справи, просив суд задовольнити позовні вимоги повністю.
Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позову заперечив, посилаючись на відзив на позовну заяву, заперечення на відповідь на відзив, пояснення, що містяться в матеріалах справи, у зв`язку з чим у задоволенні позовної заяви просив відмовити.
Представники третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача просили суд задовольнити адміністративний позов повністю.
Заслухавши пояснення представників сторін, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмет спору на стороні позивача, дослідивши матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини справи та надав їм правову оцінку.
Судом встановлено і матеріалами справи підтверджено, що Департамент екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі позивач), ідентифікаційний код юридичної особи 38752461, здійснює свою діяльність на підставі Положення про Департамент екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 02.03.2021 № Р-215/0/3-21, підпорядкований голові Дніпропетровської обласної державної адміністрації, а також підзвітний і підконтрольний Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України.
Східним офісом Держаудитслужби на підставі направлень на проведення ревізії від 29.06.2021 № 467, № 464, № 466, № 465 та від 06.09.2021 № 710 в період з 29.06.2021 по 21.09.2021 проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.04.2018 по 31.03.2021.
На виконання п.1.2.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на II квартал 2021 року, на підставі направлень на проведення ревізії від 29.06.2021 № 467, № 464, № 466, № 465 та від 06.09.2021 № 710, виданих начальником Східного офісу Держаудитслужби Васильєвим О.В., заступником начальника відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Худенко Я.В., начальником відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Канівцем О.М., головними державними аудиторами відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Ремінною О.В., Голосним Є.В., та головним державним фінансовим інспектором Самодуровою С.В., проведена планова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації, за період з 01.04.2018 по 31.03.2021, за результатами якої складено Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.04.2018 по 31.03.2021 № 04.07-20/04 від 28.09.2021 (далі Акт ревізії).
На підставі висновків акта ревізії від 28.09.2021 № 04.07-20/04, Східним офісом Держаудитслужби винесено вимогу "Про усунення виявлених порушень" від 04.11.2021 №040407-15/8804-2021 (далі - оскаржена вимога).
Згідно з висновками акта ревізії (стор. 34-35 акта) встановлено, що ТОВ ПВП Дніпроводпром у договірній ціні на коригування проектно-кошторисної документації (додаток №1 до договорів від 15.04.2020 № 8, № 9, № 10) завищено вартість проектних та супутніх робіт на загальну суму 900801,00 грн., у зв`язку з чим Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації у грудні 2020 року зайво сплачено ТОВ ПВП Дніпроводпром коштів обласного бюджету у сумі 900,80 тис. грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на відповідну суму. Таким чином, з огляду на викладене, порушено п. 5.8, п. 5.10, п. 6.1 ДСТУ Б Д.1.1-7:2013, п. 1, п. 8 ст. 9 Закону України № 996-XIV, п. 2.1, п. 2.4 Положення № 88.
Так, щодо вказаних порушень, в акті ревізії Східним офісом Держаудитслужби зазначено, що відповідно до кошторису вартості супутніх витрат за трьома договорами становить 934,7 тис. грн., тоді як фактично розрахунок вартості наведено у сумі 64,6 тис. грн., тобто при розрахунку супутніх робіт розбіжність у вартості супутніх робіт становить 870,1 тис. грн. Аналогічно, відповідно до кошторису вартості проектних витрат за трьома договорами становить 1500,52 тис. грн, тоді як фактично розрахунок вартості наведено у сумі 1469,77 тис. грн., тобто при розрахунку проектних робіт розбіжність у вартості робіт становить 30,75 тис. грн. Загальна сума розбіжності складає 900,85 тис. грн.
Перевіркою виконання умов означених договорів встановлено, що у період з 01.01.2020 по 31.12.2020 ТОВ Проектно-виробниче підприємство Дніпроводпром з позивачем укладено три договори на виконання коригування проектно-кошторисної документації на загальну суму 2379,43 тис. грн., які оплачені в повному обсязі.
Відповідно до наданих до ревізії кошторисів на проектні та супутні роботи до договорів від 15.04.2020 № 8, № 9, № 10 встановлена розбіжність у розрахунках вартості робіт на проектні та супутні роботи на загальну суму 900,80 тис. грн, внаслідок проведення підприємством арифметично невірного розрахунку та, як наслідок, включення до кошторисів завищеної вартості робіт.
Відповідно до п. 5.8 Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 (далі ДСТУ Б Д.1.1-7:2013) кошторисна вартість проектних робіт за відсотковими показниками визначається за кошторисами, які складаються за формою № 2-П.
За умови неможливості визначити вартість проектних, вишукувальних та науково-проектних робіт за розділом 5, кошторисну вартість можливо визначити за додатками Ж та К ( п. 5.9 ДСТУ Б Д.1.1-7:2013).
Якщо вартість проектних, вишукувальних, науково-проектних робіт складається за декількома кошторисами, складеними за формами №2-П та/або №3-П, загальну кошторисну вартість визначають за зведеним кошторисом, складеним за формою № 1-П (п. 5.10 ДСТУ Б Д.1.1-7:2013).
Відповідно до п. 6.1 ДСТУ Б Д.1.1-7:2013, ціну пропозиції учасника конкурсних торгів на виконання проектно-вишукувальних робіт визначають, виходячи з кошторисної вартості цих робіт, обґрунтовуючи розрахунки складових структури витрат, поточних цін на трудові та матеріальні ресурси. При цьому, заробітна плата обчислюється виходячи з величини, яку проектна організація планує отримати при проектуванні об`єкта будівництва, з урахуванням рекомендованого на поточний рік рівня середньомісячної заробітної плати у будівельній галузі. Форми кошторисів № 1-П, № 2-П, № 3-П згідно ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 є обов`язковими для визначення вартості проектних, вишукувальних та науково-проектних робіт.
Під час ревізії, встановлено, що форма кошторису № 3-П, де зазначається кошторисна вартість виконання робіт у додатку до договорів від 15.04.2020 № 8, № 9, № 10 відсутня. Крім того, кошторис на супутні роботи нормами ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 не передбачено. Також, під час ревізії встановлено, що у кошторисах на проектні роботи та супутні роботи до договорів від 15.04.2020 № 8, № 9, № 10 не зазначено обґрунтування розрахунків складових структури витрат, поточних цін на трудові та матеріальні ресурси.
Враховуючи вищевикладене, ревізією встановлено, що ТОВ ПВП Дніпроводпром у договірній ціні на коригування проектно-кошторисної документації (додаток №1 до договорів від 15.04.2020 № 8, № 9, № 10) завищено вартість проектних та супутніх робіт на загальну суму 900801,00 грн.
Так, в акті ревізії Східним офісом Держаудитслужби встановлено, що відповідно до кошторису вартість проектних витрат за договором становить 20,77 тис. грн., тоді як фактично розрахунок вартості наведено у сумі 0,001 тис. грн. Тобто, при розрахунку проектних робіт розбіжність у вартості проектних робіт становить 20,77 тис. грн.
Аналогічно, відповідно до кошторису, вартість супутніх витрат за договором становить 27,22 тис. грн., тоді як фактично розрахунок вартості наведено у сумі 27,18 тис. грн. Тобто, при розрахунку супутніх робіт розбіжність у вартості супутніх робіт становить 0,04 тис. грн.
Згідно з п. 5.8 Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво ДСТУ Б Д1.1-7:2013, кошторисна вартість проектних робіт за відсотковими показниками визначається за кошторисами, які складаються за формою № 2-П.
За умови неможливості визначити вартість проектних, вишукувальних та науково-проектних робіт за розділом 5, кошторисну вартість можливо визначити за додатками Ж та К ( п.5.9 ДСТУ Б Д.1.1-7:2013).
Якщо вартість проектних, вишукувальних, науково-проектних робіт складається за декількома кошторисами, складеними за формами № 2-П та/або № 3-П, загальну кошторисну вартість визначають за зведеним кошторисом, складеним за формою № 1-П (п. 5.10 ДСТУ Б Д.1.1-7:2013).
Відповідно до п. 6.1 ДСТУ Б Д.1.1-7:2013, ціну пропозиції учасника конкурсних торгів на виконання проектно-вишукувальних робіт визначають, виходячи з кошторисної вартості цих робіт, обґрунтовуючи розрахунки складових структури витрат, поточних цін на трудові та матеріальні ресурси. При цьому, заробітна плата обчислюється виходячи з величини, яку проектна організація планує отримати при проектуванні об`єкта будівництва, з урахуванням рекомендованого на поточний рік рівня середньомісячної заробітної плати у будівельній галузі.
Форми кошторисів № 1-П, № 2-П, № 3-П, згідно ДСТУ Б Д.1.1-7:2013, є обов`язковими для визначення вартості проектних, вишукувальних та науково-проектних робіт.
Під час ревізії, встановлено, що форма кошторису № 3-П, де зазначається кошторисна вартість виконання робіт у додатку до договору від 19.08.2020 №14 відсутня. Крім того, кошторис на супутні роботи нормами ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 не передбачено. Також, під час ревізії встановлено, що у кошторисах на проектні роботи та супутні роботи до договору від 19.08.2020 № 14 не зазначено обґрунтовуючих розрахунків складових структури витрат, поточних цін на трудові та матеріальні ресурси.
Згідно з висновками акта ревізії (стор. 76 акта), позивачем зайво сплачено кошти ФОП ОСОБА_1 у сумі 1530,79 тис. грн., та завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.
Так, ревізією виконання умов договору № 18 від 09.09.2020 ФОП ОСОБА_1 на суму 1900,0 тис. грн., встановлено, що відповідно до зведеного кошторисного розрахунку, складом робіт передбачені витрати: на топографо-геодезичні вишукування на 1127,5 га, на складання документації із землеустрою у кількості 17 проектів та на державну експертизу 3%. Фактично кошторис складений ФОП ОСОБА_1 по 12 об`єктам на суму 1651,5 тис. грн.
Перевіркою дотримання виконання умов договору № 18 від 09.09.2020 встановлено, що на порушення п.п. 3.12, 3.14, 3.17 наказу від 18.05.2010 № 376, п. 4 додатку 2 договору, п. 1.2 Положення № 88, акти приймання-передачі межових знаків на відповідальне зберігання від ФОП ОСОБА_1 , до землевласників та землекористувачів не містять ПІБ власників або користувачів земельних ділянок, якими прийняті межові знаки на зберігання, внаслідок чого вартість робіт завищена на 1530,79 тис. грн.
Згідно з пунктом е ч. 1 ст. 211 Земельного кодексу України, ст. 56 Кодексу України про адміністративні правопорушення, власник або користувач земельної ділянки несе відповідальність за знищення межових знаків.
Під час ревізії комісією на підставі наказу Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації проведена фактична перевірка з питання наявності та відповідності наданих послуг інформації щодо технічних, якісних та кількісних характеристик умовам договору № 18 від 09.09.2020, за результатами якої встановлено, що із 12 актів приймання-передачі межових знаків на відповідальне зберігання 8 актів приймання-передачі межових знаків на відповідальне зберігання не містять ПІБ власника або користувача земельної ділянки, якими прийняті межові знаки на зберігання. Крім того, під час ревізії, на запит щодо приймання на зберігання межових знаків та їх облік, зберігачами межових знаків, зокрема, Новомосковській, Кам`янській, Павлоградській, Синельниківській, Дніпровській та Криворізькій райдержадміністраціям Дніпропетровської області, отримані відповіді.
Так, згідно з інформацією Дніпровської РДА, межові знаки на відповідальне зберігання не приймалися, оскільки для цього не було відповідних документів від Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації. Згідно з інформацією Криворізької РДА, об`єкт Ботанічний сад Дендрологічний парк на території Криворізького району не обліковується. Згідно з інформацією Синельниківської РДА, акти прийомки-передачі від 23.11.2020 та 24.11.2020 від Департаменту та ФОП ОСОБА_1 відсутні. Розпорядчі документи про визначення довірених осіб відсутні. Згідно з інформацією Новомосковської РДА, розпорядження, накази та довіреності щодо визначення довіреної особи на прийняття межових знаків на відповідальне зберігання не видавались. Межові знаки не передавалися. Згідно з інформацією Павлоградської РДА, відповідно даних архівного відділу Павлоградської РДА в переданих на зберігання розпорядчих документах Юр`ївської РДА, накази чи розпорядження про визначення довіреної особи від Юр`ївської РДА на прийняття межових знаків на відповідальне зберігання відсутні. Первинний обліковий документ не передавався.
Таким чином, відповідачем встановлено не виконання умов договорів з передачі на зберігання межових знаків, передбачених умовами, визначених пунктами 3.3, 3.4 та розділами 5,8 Технічного завдання (додаток 2 до договору від 09.09.2020 № 18), чим порушено п.п. 3.12, 3.14, 3.17 Інструкції від 18.05.2010 № 376, ч. 1 ст. 193 ГК України, ч. 1 ст. 526 ЦК України, п. 1 ст. 9 Закону України № 996-ХІV, п.п. 2.1, 2.4 Положення №88.
Актом ревізії (стор. 85 акта) встановлено, що Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації зайво сплачені бюджетні кошти в грудні 2018 року ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс у сумі 1902,5 тис. грн., чим завдано матеріальну шкоду (збитки) на відповідну суму.
Перевіркою виконання умов договору від 05.07.2018 № 38 ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс, яким передбачено виготовлення 35 проєктів на встановлення меж територій природно-заповідного фонду на загальну суму 2900,00 тис. грн. встановлено, що згідно з актом здачі-приймання наданих послуг від 20.12.2018 № 19 виготовлено 33 проєкти, загальною вартістю 2814, 37 тис. грн. Тобто, ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс умови договору не виконані.
Крім того, співставленням Технічного завдання до договору від 20.12.2018 № 19 (додаток 2 до договору) із розділами техдокументації по 33 проєктам встановлення меж територій природно-заповідного фонду та з нормами, визначеними Інструкцією про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376, зі змінами (далі наказ від 18.05.2010 № 376), встановлено, що на порушення п.п. 1.3, 3.2, 3.3, 3.4 наказу від 18.05.2010 № 376, п. 5 додатку 2 Технічного завдання до договору від 05.07.2018 № 38, окремі розділи виготовлення техдокументації зі встановлення межових знаків на місцевості, не відповідають нормативам щодо встановлення межових знаків у поворотних точках меж земельної ділянки, зокрема, більше ніж через 200 метрів.
Так, в п. 10.4 Відомість про обчислення площі території. Каталог координат зовнішніх меж земельної ділянки, п. 13 Кроки межових знаків земельної ділянки (по 13 об`єктах), межові знаки на місцевості встановлені на відстанях від 201 м до 2000 м, замість 200 м, внаслідок чого вартість робіт завищена на 1902,5 тис. грн. Факт завищення підтверджено при проведенні фактичної перевірки.
Таким чином, ревізією встановлено, що позивачем не дотримано технічні вимоги, визначені розділом 5 Технічного завдання (додаток 2 до договору від 05.07.2018 № 38), п. 3.4 Інструкції від 18.05.2010 № 376, ч. 1 ст. 193 ГК України, ч. 1 ст. 526 ЦК України від 16.01.2003 № 435-ІV (зі змінами), ч. 1 ст. 9 Закону України № 996-ХІV, п.п. 2.1, 2.4 Положення № 88.
Згідно з висновками акта ревізії (стор. 107 акта) відповідачем встановлено, що Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації у грудні 2020 року зайво сплачені кошти обласного бюджету ТОВ Укр Строй Альянс у сумі 970,37 тис. грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на відповідну суму та порушено п. 6.2.2, п. 6.3.3 Настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013), затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405.
Так, під час ревізії Департаментом створена комісія для проведення фактичної перевірки обсягів виконання ремонтно-будівельних робіт, виконаних підрядником ТОВ Укр Строй Альянс на суму 8096,00 тис. грн., по об`єкту Покращення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Мокра Сура в межах села Сурсько-Литовське. В результаті контрольних обмірів встановлено завищення обсягів виконаних робіт на суму 970,37 тис. грн. В ході проведення контрольних обмірів виконаних робіт при перевірці актів форми КБ2-в на відповідність будівельним нормам та стандартам встановлено невірне застосування будівельних норм та стандартів.
Отже, ревізією видатків на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт відповідачем встановлені фінансові порушення, що призвели до втрат на загальну суму 970379,99 грн.
Позивач, не погоджуючись із висновками, викладеними в акті ревізії, керуючись пунктами 40, 42 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, листом від 08.10.2021 № 3-6660/0/261-21 направив заперечення (зауваження) до акта ревізії від 28.09.2021 № 04.07-20/04 на адресу Східного офісу Держаудитслужби.
Розглянувши вказані зауваження, відповідачем 01.11.2021 прийнято висновок №040407-15/8685-2021 на заперечення від 08.10.2021 № 3-6660/0/261-21 до акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.04.2018 по 31.03.2021, від 28.09.2021 № 04.07-20/4, яким частково враховано надані позивачем заперечення (зауваження).
У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті, 08.11.2021 Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації отримано вимогу Східного офісу Держаудитслужби Про усунення виявлених порушень від 04.11.2021 № 040407-15/8804-2021.
Згідно зі змістом зобов`язальної частини оскарженої вимоги, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України від 26.01.1993 №2939-ХІІ Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі Закон №2939), підпункту 7 пункту 4, підпункту 14 пункту 6 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23 зі змінами, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою України, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, Східний офіс Держаудитслужби вимагає, зокрема:
1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Департаменту, винних у допущених порушеннях;
2) забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету через невірне застосування норм положень ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 та допущених помилок у розрахунках при розрахунку договірної ціни на проектні та супутні роботи ТОВ ПВП Дніпроводпром, що призвело до безпідставного завищення вартості проектних та супутніх робіт на загальну суму 900801,00 грн, та як наслідок призвело до нанесення матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 900801,00 грн. у тому числі відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України;
3) забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету через невиконання робіт ТОВ НВП Укргеопроект щодо погодження проєктів створення об`єктів природно-заповідного фонду з землевласниками або землекористувачами земель, що проєктується під створення заповідних об`єктів, відповідних установ та відомств у сумі 108000,00 грн. у тому числі відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України;
6) забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету через невиконання робіт ФОП ОСОБА_1 щодо передачі на зберігання межових знаків зберігачам у сумі 1530792,43 грн. у тому числі відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України;
7) забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету через не встановлення ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс межових знаків у поворотних точках меж земельної ділянки у відповідності до норм п.п 3.8. Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376 у сумі 1902,56 тис. грн., у тому числі відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України;
8) забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету через не встановлення програмного продукту зі створення регіональної інформаційно-аналітичної системи моніторингу навколишнього природного середовища на обладнанні Департаменту у сумі 1115833,33 грн. у тому числі відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України;
9) забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету через невірне застосування норм Настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013), затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, що призвело до завищення обсягів та вартості виконаних робіт ТОВ Укр Строй Альянс на суму 970379,99 грн та як наслідок до нанесення матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 970379,99 грн., у тому числі відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України.
Суд зауважує, що оскаржена вимога складається з 9 пунктів, однак, лише в частині пунктів 2, 5, 6, 7, 9 вимоги позивач не погоджується з останньою, у зв`язку з чим звернувся з позовною заявою до суду.
Отже, предметом спору у цій справи є правомірність та обґрунтованість висновків контролюючого органу, що стали підставою для винесення оскарженої письмової вимоги Про усунення виявлених порушень Східного офісу Держаудитслужби № 040407-15/8804-2021 від 04.11.2021 в частині пунктів 2, 5, 6, 7, 9 зобов`язальної частини означеної вимоги.
Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
За приписами ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За правилами ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Однак, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але й вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин.
З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Як встановлено судом, на підставі акта ревізії від 28.09.2021 № 04.07-20/04, позивачу направлено вимогу, відповідно до якої відповідач вимагає усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом відшкодування до місцевого бюджету коштів, які, на думку контролюючого органу, є зайво сплаченими.
При цьому, шлях усунення виявленого порушення, саме таким чином, як визначив відповідач, не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків місцевого бюджету установами за межами бюджетного періоду, в якому сталося порушення, з огляду на специфіку бюджетного законодавства, оскільки відповідач, зобов`язавши позивача усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом відшкодування до місцевого бюджету коштів, надав спірній вимозі рис та ознак акта індивідуальної дії.
Відтак, зважаючи на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, остання породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і тому, суд доходить висновку, що такий акт (вимога) може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Відтак, в даному випадку, суд вказує, що оскаржена вимога в даній справі є актом індивідуальної дії, який спрямований на корегування роботи підконтрольної організації (в даному випадку Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації) та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і є обов`язковою до виконання тільки для підконтрольної організації в частині зобов`язання усунути порушення вимог чинного законодавства України.
У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, не стосується усунення порушень норм законодавства, а направлена, зокрема, на зобов`язання позивача відшкодувати бюджетні кошти.
Отже, суд, вирішивши питання щодо встановлення порушеного права та можливості розгляду даного спору в межах адміністративного судочинства, вважає за можливе, надати правову оцінку правомірності висновкам контролюючого органу, що стали підставою для складення спірної письмової вимоги Про усунення виявлених порушень Східного офісу Держаудитслужби № 040407-15/8804-2021 від 04.11.2021 в оскарженій частині.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до ст.2 Закону №2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення погреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Статтею 4 цього ж Закону передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону № 2939-XII, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.
Положеннями ч. 1 ст. 10 Закону № 2939-XII, визначені повноваження органу державного фінансового контролю під час проведення перевірки, а саме: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (п. 1); одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю (п. 6); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п. 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).
Відповідно до п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів (пп. 1 п. 3 Положення № 43).
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), а на підставі рішення суду в інших суб`єктів господарювання, визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі Порядок № 550).
Відповідно до п.2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Відповідно до п. 16 Порядку № 550, ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності.
Згідно з пп. 9 п. 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів: застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до п. 50 вказаного Порядку, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Водночас, відповідно до вимог пп. 16 п. 6 цього ж Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Наведені вище норми кореспондуються з приписами п. 7 ст. 10 Закону № 2939-XII, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Частиною 2 ст. 15 Закону № 2939-XII встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Виходячи з аналізу наведених правових норм, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень, при цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган Держфінконтролю визначає їх розмір та звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. При цьому, на переконання суду, виявлені під час перевірки суми нецільового використання коштів державного або місцевих бюджетів, які підлягають поверненню до відповідного бюджету, є нічим іншим як збитками, заподіяними такому бюджету. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Закон визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте саме Бюджетний кодекс України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме вказаним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.
Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (ст. 1 Бюджетного кодексу України (далі БК України).
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 113 БК України, до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 117 БК України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.
За правилами ч. 1 ст. 118 БК України, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Держуадитслужба як учасник бюджетного процесу уповноважена БК України на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства (у частині цільового і ефективного використання бюджетних коштів), наділена правомочностями з накладення санкції у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.
Закон визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте, саме БК України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме вказаним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.
Крім того, відповідно до п. 24 ч.1 ст. 116 БК України, порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме нецільове використання бюджетних коштів.
Згідно з п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 117 БК України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 ч. 1 ст. 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому ст. 120 цього Кодексу.
Згідно з п. 1 ст. 119 БК України, нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
Наведені норми закріплюють право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Так, як вже зазначалося раніше спірна вимога Східного офісу Держаудитслужби стосується усунення виявлених ревізією порушень та забезпечення відшкодування шкоди (збитків), викладених в акті ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації, яким встановлено порушення Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації під час здійснення фінансово-господарської діяльності.
Як встановлено відповідачем, на порушення п. 5.8, п. 5.10, п. 6.1 ДСТУ Б Д.1.1-7:2013, ч.ч. 1, 8 ст. 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні від 16.07.1999 № 996-XIV, п.п. 2.1, 2.4 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, Департаментом у грудні 2020 року зайво сплачені ТОВ ПВП Дніпроводпром кошти обласного бюджету у сумі 900801,00 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на відповідну суму. З огляду на встановлене порушення, відповідач у пункті 2 зобов`язальної частини вимоги вимагає забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету у сумі 900801,00 грн.
Надаючи означеному правову оцінку, суд зазначає таке.
Правила визначення вартості проектно-вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво зазначаються у ДСТУ Б Д.1.1-7:2013. Цей стандарт встановлює основні правила визначення вартості проектних, вишукувальних та науково-проектних робіт на будівництво, а також експертизи проектної документації на будівництво об`єктів, що реалізуються на території України, та застосовується для використання суб`єктами містобудування, які виконують проектні, вишукувальні, науково-проектні роботи та експертизу проектної документації на будівництво, або є замовниками цих робіт при розрахунку кошторисної вартості. Застосування цього стандарту обумовлюється договором.
Експертиза проектів будівництва робота, пов`язана з визначенням відповідності прийнятих проектних рішень вихідним даним на проектування, вимогам законодавства, державним стандартам, будівельним нормам і правилам. Експертиза є завершальним етапом розроблення проектів будівництва.
18.06.2017 набрав чинності та 18.12.2017 ведений в дію Закон України Про оцінку впливу на довкілля, який встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Крім того, внесено зміни до Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, зокрема, пункт 3 ч. 1 ст. 31 викладено в наступній редакції: До проектної документації на будівництво об`єктів, що підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України Про оцінку впливу на довкілля, додаються результати оцінки впливу на довкілля.
За змістом ч. 1 ст. 2 Закону України Про оцінку впливу на довкілля оцінка впливу на довкілля це процедура, що передбачає:
1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону;
2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону;
3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації;
4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини;
5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.
Оцінка впливу на довкілля здійснюється з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, з урахуванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об`єктів, планованої діяльності та об`єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень (ч. 2 ст. 2 Закону).
Частиною 3 ст. 2 Закону України Про оцінку впливу на довкілля визначено, що суб`єктами оцінки впливу на довкілля є суб`єкти господарювання, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які є замовниками планованої діяльності і для цілей цього Закону прирівнюються до суб`єктів господарювання (далі суб`єкт господарювання), уповноважений центральний орган, уповноважені територіальні органи, інші органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, громадськість, а у випадках, визначених статтею 14 цього Закону, держава походження та зачеплена держава.
Згідно ч. 1, п. 8 ч. 2 ст. 3 зазначеного Закону, здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
Планована діяльність це планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 1 Закону України Про оцінку впливу на довкілля).
Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 11 Закону України Про оцінку впливу на довкілля звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля подаються суб`єктом господарювання для отримання рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування про провадження планованої діяльності, яке є підставою для початку провадження цієї діяльності, встановлює (затверджує) параметри та умови провадження планованої діяльності і приймається у формі документа дозвільного характеру або іншого акта органу державної влади чи органу місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством для відповідних рішень.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що будівництво, замовником якого виступав позивач, справляє значний вплив на довкілля, і потребувало здійснення оцінки впливу на довкілля шляхом підготовки звіту з оцінки впливу на довкілля та отримання висновку з оцінки впливу на довкілля.
Судом встановлено, що предметом договору №8 на коригування проектно-кошторисної документації об`єкту Відновлення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Чаплинка на території Іванівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області капітальний ремонт. Коригування від 15.04.2020, договору № 9 на коригування проектно-кошторисної документації об`єкту Захист від підтоплення території с. Терно-Лозуватка П`ятихатського району Дніпропетровської області капітальний ремонт. Коригування від 15.04.2020, договору № 10 на коригування проектно-кошторисної документації об`єкту Протиповеневі заходи на річках Самара і Бик Дніпропетровської області. Коригування від 15.04.2020, укладених позивачем з ТОВ Проектно-виробниче підприємство Дніпроводпром, є роботи з розробки проектно-кошторисної документації; проведення супутніх робіт (у т.ч. робіт з оцінки впливу на довкілля); подання і отримання на розроблену проектно-кошторисну документацію позитивного звіту експертизи.
Окремо слід зазначити, що Закон України Про оцінку впливу на довкілля набув чинності у 2017 році. Ціноутворення у ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 для процедури оцінки впливу на довкілля відсутнє, оскільки даний ДСТУ має на меті упорядкування ціноутворення для проектування, а не для проведення процедури оцінки впливу на довкілля. Разом з тим, до загальної кошторисної вартості входять усі витрати, пов`язані з реалізацією об`єкту будівництва, у тому числі витрат, пов`язаних з проведенням процедури оцінки впливу на довкілля, та затверджується відповідним експертним звітом.
Відповідно до положень п. 5 постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 Про затвердження Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, до втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України перед затвердженням проектів будівництва для проведення їх експертизи до проектної документації на будівництво об`єктів, що підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України Про оцінку впливу на довкілля, додаються результати проведення такої оцінки. Для об`єктів, що підлягають оцінці впливу на довкілля, розробляється звіт з оцінки впливу на довкілля. За наявності звіту з оцінки впливу на довкілля матеріали (розділ) оцінки впливів на навколишнє середовище у складі проектної документації розробляються тільки в частині заходів, не включених до звіту з оцінки впливу на довкілля.
Тобто, вказані роботи зі складання ТОВ Проектно-виробниче підприємство Дніпроводпром оцінки впливу на довкілля, що були частиною предмету договорів, зазначених у акті ревізії, не регулюються положеннями ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 і не могли бути порушеними позивачем щодо порядку ціноутворення робіт з оцінки впливу на довкілля та щодо проведених оплат у розмірі 900801,00 грн. за такі виконані та прийняті позивачем роботи, які були необхідними для отримання позитивного висновку державної експертизи проекту коригування.
Порядок проведення робіт з оцінки впливу на довкілля регулюється, зокрема, Законом України Про оцінку впливу на довкілля, постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2017 № 989 Про затвердження Порядку проведення громадських слухань у процесі оцінки впливу на довкілля.
Суд відзначає, що означені нормативно-правові акти не були предметом дослідження у ході ревізії та не знайшли свого відображення в акті ревізії.
Таким чином, роботи зі складення оцінки впливу на довкілля, відповідно до Закону України Про оцінку впливу на довкілля не є тотожними розробці розділу Оцінка впливу на навколишнє середовище в проектній документації, ціноутворення щодо якого регулюється відповідно до ДСТУ Б Д.1.1-7:2013. Тобто, вказані роботи зі складання ТОВ Проектно- виробниче підприємство Дніпроводпром оцінки впливу на довкілля, що були частиною предмету договорів, зазначених у акті ревізії, не регулюються положеннями ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 і не могли бути порушеними позивачем.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 3.08.2021 у справі № 914/2178/19.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 26 Закону України Про архітектурну діяльність встановлено обов`язки архітектора, інших проектувальників. Так, архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані: додержуватися норм і правил, вимог вихідних даних на проектування; не порушувати під час проектування, організації і виконання будівельних робіт законні права та інтереси власників і користувачів будинків і споруд, прилеглих до ділянки забудови; не розголошувати без згоди замовника відомості, які становлять комерційну таємницю проекту. Проектна організація, яка розробляла проектну документацію, а також головний архітектор та головний інженер проекту несуть відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам норм і правил.
Щодо кошторису №1 Розрахунок втрат рибних запасів (додаток № 8 до договору № 8 від 15.04.2020) при розрахунку робіт, в акті ревізії зазначено, що проектні роботи відповідно до кошторису № 1 (додаток № 4 до договору) складають 605750,00 грн., відповідно до перерахунку - 599067,50 грн., тобто різниця у вартості робіт складає - 6682,50 грн.
Натомість, судом встановлено, що означене спростовується допущенням описки у стовпчику №2 розрахунку, а саме: до підсумку формули розрахунку проектувальником помилково з технічних причин додано допис «/100».
Так, згідно вихідних даних для розрахунку, наведеному у стовпчику № 2 кількість людей =1, людино-діб =5.
У стовпчику №3 вартість роботи на 1 людино-день складає 1350 грн.
Розрахунок = (Кількість людей)*(кількість людино-діб)*(вартість людино-доби).
Розрахунок = 1*5*1350=6750,00 грн.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, про відсутність перевищень по даному розрахунку.
Натомість, судом встановлено, що означене спростовується допущенням описки у стовпчику №2 розрахунку, а саме: до підсумку формули розрахунку проектувальником помилково з технічних причин додано допис «/100».
Так, згідно вихідних даних для розрахунку, наведеному у стовпчику № 2 кількість людей = 5, людино-діб = 44.
У стовпчику № 3 вартість роботи на 1 людино-день складає 1350 грн.
Розрахунок = (Кількість людей)*(кількість людино-діб)*(вартість людино-доби).
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, про відсутність перевищень по даному розрахунку.
Натомість, судом встановлено, що означене спростовується допущенням описки у стовпчику №2 розрахунку, а саме: до підсумку формули розрахунку проектувальником помилково з технічних причин додано допис «/100».
Так, згідно вихідних даних для розрахунку, наведеному у стовпчику № 2 кількість людей = 1, людино-діб = 5.
У стовпчику № 3 вартість роботи на 1 людино-день складає 1350 грн.
Розрахунок = (Кількість людей)*(кількість людино-діб)*(вартість людино-доби).
Розрахунок = 1*5*1350=6750,00 грн.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, про відсутність перевищень по даному розрахунку.
Крім того, судом встановлено, що при розрахунку робіт Гідрологічні розрахунки (четвертий рядок) у стовпчику №2 розрахунку, а саме: до підсумку формули розрахунку проектувальником помилково з технічних причин додано допис «/100».
Так, згідно вихідних даних для розрахунку, наведеному у стовпчику № 2 кількість людей = 1, людино-діб = 4.
У стовпчику № 3 вартість роботи на 1 людино-день складає 1350 грн.
Розрахунок = (Кількість людей)*(кількість людино-діб)*(вартість людино-доби).
Розрахунок = 1*4*1350=5400,00 грн.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, про відсутність перевищень по даному розрахунку.
Натомість, судом встановлено, що означене спростовується допущенням описки у стовпчику №2 розрахунку, а саме: до підсумку формули розрахунку проектувальником помилково з технічних причин додано допис «/100».
Так, згідно вихідних даних для розрахунку, наведеному у стовпчику № 2 кількість людей = 5, людино-діб = 44.
У стовпчику № 3 вартість роботи на 1 людино-день складає 1350 грн.
Розрахунок = (Кількість людей)*(кількість людино-діб)*(вартість людино-доби).
Розрахунок = 5*44*1350 = 297000,00 грн. + (9100*0,229/100*1000)=312439,00 грн.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, про відсутність перевищень по даному розрахунку.
Натомість, судом встановлено, що означене спростовується допущенням описки у стовпчику розрахунку по роботам «Розрахунок втрат рибних запасів» (третій рядок), а саме: до підсумку формули розрахунку проектувальником помилково з технічних причин додано допис «/100».
Так, згідно вихідних даних для розрахунку, у стовпчику № 2 кількість людей = 1, людино-діб = 5.
У стовпчику № 3 вартість роботи на 1 людино-день складає 1350 грн.
Розрахунок = (Кількість людей)*(кількість людино-діб)*(вартість людино-доби).
Розрахунок = 1*5*1350 = 6750,00 грн.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, про відсутність перевищень по даному розрахунку.
Крім того, судом встановлено, що по роботам «Гідрологічні розрахунки» у стовпчику з розрахунку була допущена описка, а саме: до підсумку формули розрахунку помилково додано допис «/100».
Так, згідно вихідних даних для розрахунку, наведеному у стовпчику № 2 кількість людей = 1, людино-діб = 4.
У стовпчику № 3 вартість роботи на 1 людино-день складає 1350 грн.
Розрахунок = (Кількість людей)*(кількість людино-діб)*(вартість людино-доби).
Розрахунок = 1*4*1350 = 5400,00 грн.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, про відсутність перевищень по даному розрахунку.
Натомість, судом встановлено, що означене спростовується допущенням описки у стовпчику № 2 розрахунку, а саме: до підсумку формули розрахунку проектувальником помилково з технічних причин додано допис «/100».
Так, згідно вихідних даних для розрахунку, у стовпчику № 2 кількість людей = 1, людино-діб = 5.
У стовпчику № 3 вартість роботи на 1 людино-день складає 1350 грн.
Розрахунок = (Кількість людей)*(кількість людино-діб)*(вартість людино-доби).
Розрахунок = 1*4*1350 = 5400,00 грн. (5000*0,252/100*1000) = 302850,00 грн.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, про відсутність перевищень по даному розрахунку.
Таким чином, з огляду на викладене, суд встановив, що фактично позивачем допущено помилку у формулі розрахунку витрат за договорами від 15.04.2020 № 8, № 9, № 10. Натомість, кінцевий розрахунок з ТОВ ПВП Дніпроводпром позивачем здійснено належним чином.
Отже, доводи відповідача щодо порушення позивачем норм діючого законодавства та щодо зайвої сплати позивачем ТОВ ПВП Дніпроводпром коштів обласного бюджету у сумі 900801,00 грн., є необґрунтованими.
Таким чином, суд дійшов висновку, що наведеними вище розрахунками спростовуються доводи відповідача про заподіяння місцевому бюджету матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 900801,00 грн.
З огляду на викладене та враховуючи, що позивачем фактично допущено описку у формулі розрахунків, однак, самі розрахунки здійснені належним чином, суд дійшов висновку про протиправність пункту 2 зобов`язальної частини вимоги відповідача, яким позивача зобов`язано забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету на загальну суму 900801,00 грн., у зв`язку з чим, означений пункт вимоги підлягає скасуванню.
Надаючи означеному правову оцінку, суд зазначає таке.
У відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 встановлено, що виключно Мінрегіон здійснює нормативно-методичне забезпечення проведення експертизи та визначає нормативи обчислення її вартості.
Відповідно до пункту 1.4 договору № 14 від 19.08.2020, укладеного позивачем з ТОВ Технодар-Днепр предметом договору є коригування проектно-кошторисної документації об`єкту Захист від підтоплення центральної частини міста Апостолове Дніпропетровської області капітальний ремонт Коригування.
Відповідно до п. 5.3 договору № 14 від 19.08.2020, укладеного між позивачем та ТОВ Технодар-Днепр, після повного та належного виконання виконавцем зобов`язань, передбачених цим договором, та передачі замовнику проектно-кошторисної документації з позитивним експертним звітом (від 20.09.2020 № 364-20Д) відкоригованої ним проектно-кошторисної документації, довідками, висновками та іншими дозвільними документами, відповідно до чинного законодавства виконавець складає акт приймання-передачі виконаних робіт.
Відповідно до п. 6.4.9 договору № 14 від 19.08.2020 виконавець зобов`язаний попередньо повідомивши замовника забезпечити подання проектної документації на державну експертизу, здійснювати технічний супровід та усунення зауважень експертизи (у разі наявності).
Позитивна експертиза вказаного проекту від 28.09.2020 № 364-20Д, у тому числі і її кошторисної частини, була отримана підрядником, та була надана позивачем у рамках ревізії.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 затверджено Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи. Пунктом 2 Порядку № 560 визначено, що під терміном проект будівництва слід розуміти проектну документацію на будівництво об`єктів та комплексів (будов), розроблену для нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту на таких стадіях проектування, як техніко-економічне обґрунтування, техніко-економічний розрахунок, ескізний проект, проект, робочий проект.
Так, якщо у разі коригування проектно-кошторисної документації об`єкта будівництва змінилися техніко-економічні показники, така скоригована проектна документація підлягає погодженню у встановленому законом порядку.
Пунктом 6 Порядку № 560 визначено, що метою проведення експертизи проєктів будівництва є визначення та перевірка якості проєктних рішень шляхом виявлення відхилень від вимог до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, зокрема щодо додержання нормативів з питань створення умов для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення, допустимого відсотка забудови земельної ділянки, гранично допустимої висоти будівництва та щільності населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження, кошторисної частини проекту будівництва. Експертиза є завершальним етапом розроблення проектів будівництва. Експертизу проводять експертні організації незалежно від форми власності, що відповідають визначеним Мінрегіоном критеріям і відомості про які внесені Мінрегіоном до Реєстру будівельної діяльності.
Таким чином, коригування проектно-кошторисної документації об`єкта Захист від підтоплення центральної частини міста Апостолове Дніпропетровської області капітальний ремонт. Коригування підлягає експертизі у розумінні Порядку № 560.
Судом встановлено, що позитивна експертиза вказаного проекту, у тому числі і її кошторисної частини, була отримана підрядником, та була надана позивачем у рамках ревізії. Свої висновки щодо порушення норм чинного законодавства відповідач зробив з огляду на хибний висновок про відсутність позитивної експертизи кошторисної частини проекту, тобто згідно доводів відповідача, викладених у відзиві на позовну заяву, за умови, що кошторисна частина проекту пройшла експертизу та у позивача є позитивний висновок такої експертизи, у відповідача не було б зауважень до правильності складених кошторисів. Наявність же у позивача такого позитивного висновку експертизи відповідачем проігноровано.
Згідно наданих у акті ревізії перерахунків, виконаних відповідачем, встановлено, що вартість проектних робіт складає 1,44 грн., з ПДВ. Натомість, на підставі яких положень нормативно - правових актів зроблено такий висновок, відповідачем в акті ревізії не зазначено.
В оскарженій вимозі відповідачем також встановлено, що у порушення п. 3.3, п. 3.4, розділу 5, розділу 8 Технічного завдання додатку № 2 до договору від 09.09.2020 № 18, п.п. 3.12, 3.14, 3.17 Інструкції від 18.05.2010 № 376, ч. 1 ст. 49 БК України, ч. 1 ст. 193 ГК України, ч. 1 ст. 526 ЦК України, п. 1 ст. 9 Закону України №996-XIV, п.п. 2.1, 2.4 Положення № 88, позивачем у грудні 2020 року зайво сплачені ФОП ОСОБА_1 кошти обласного бюджету у сумі 1530792,43 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на відповідну суму. У зв`язку з означеним, відповідач у пункті 6 зобов`язальної частини вимоги вимагає забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету у сумі 1530792,43 грн.
Так, ФОП ОСОБА_1 є виконавцем послуг за договором від 09.09.2020 № 18 про надання послуг зі встановлення меж територій природно-заповідного фонду Дніпропетровської області. Виконавцем за таким видом договорів може виступати юридична або фізична особа, яка отримала ліцензії на проведення робіт із землеустрою.
Відповідно до п. 3.12 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376 (зі змінами), що була чинна на час виконання договору та проведення ревізії (далі Інструкція) закріплення межовими знаками меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється виконавцем у присутності власника (користувача) земельної ділянки, власників (користувачів) суміжних земельних ділянок або уповноваженою ним (ними) особою.
Акт прийому-передачі межових знаків на зберігання, включається до документації із землеустрою після виконання робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками (додаток № 2 до Інструкції № 376).
За умовами договору від 09.09.2020 № 18, укладеного ФОП ОСОБА_1 із позивачем, межові знаки передаються на відповідальне зберігання землевласникам та землекористувачам на підставі акта, форма якого затверджена додатком 2 до наказу від 18.05.2010 № 376.
Відповідачем зазначено, що під час ревізії надано 12 комплектів документів із землеустрою по організації та встановлення меж об`єктів природно - заповідного фонду, зазначених в акті здачі - приймання наданих послуг від 28.12.2020 № 20.
Ревізією, шляхом дослідження переліку та змісту на предмет відповідності отриманих 12 комплектів документів, загальною вартістю 1651552,31 грн. вимогам, передбаченим додатком 2 Технічне завдання до договору № 18 від 09.09.2020 встановлено, що лише один комплект: порядковий номер 12 в акті здачі-приймання наданих послуг від 28.12.2020 № 12 "Ентомологічний заказник "Шандрівський", площею 101.0 га", кадастровий номер 009:000101:00000237, вартістю 120759,88 грн. відповідає усім технічним вимогам до комплекту документів. Інші 11 комплектів технічної документації, вартістю 1530792, 43 грн. не відповідають технічним вимогам до комплекту документів, визначених додатком 2 Технічне завдання до договору № 18 від 09.09.2020.
Згідно з п.п. 2.8 та 3.14 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376 (зі змінами), технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає акт приймання - передавання межових знаків на зберігання.
Таким чином, підтвердження виконання робіт у повному обсязі, зокрема передача межових знаків зберігачам, є належно оформлені акти приймання - передачі на зберігання межових знаків.
Позивач повідомив Східний офіс Держаудитслужби листом від 18.02.2022 № 3-1112/0/261-22 про те, що ним на виконання послуг згідно договору від 09.09.2020 № 18 16.02.2022 направлено на адреси відповідних районних держадміністрацій та лісових господарств витяги з Державного земельного кадастру про обмеження у використанні земель, акти перенесення на натуру (на місцевості) меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.
Під час розгляду справи позивачем надано відповідачу документальне підтвердження щодо передачі межових знаків зберігачам по наступним об`єктам: Орнітологічний заказник "Васильківська колонія сірих чапель", площею 144,00 га, Ботанічна пам`ятка природи "Білі тополі", площею 0,1 га, Ботанічний заказник "Урочище Балка Яранська", площею 4,2 га, Ботанічний заказник "Балка Водяна", площею 5,0 га, Ботанічний сад "Дендрологічний парк", площею 27,0 га.
13.06.2022 позивачем надано відповідачеві документальне підтвердження щодо передачі межових знаків зберігачам по наступним об`єктам: озеро Довге площею 22,0 га, заповідне урочище гора Калитва площею 400,0 га, ботанічна пам`ятка природи Сад площею 40,0 га, ентомологічний заказник Топчинський площею 85,5 га, Ландшафтний заказник Старовишневецький площею 113,4 га, ботанічна пам`ятка Зразкова лісосмуга площею 0,9 га.
Як зазначено позивачем, документи, щодо передачі межових знаків відповідним районним держадміністраціям та лісовим господарствам надані до Східного офісу Держаудитслужби, у той же час відповідачем підтверджено виконання під час розгляду справи пункту 6 зобов`язальної частини оскарженої вимоги в повному обсязі, у зв`язку із чим у суду відсутні підстави для його скасування.
В оскарженій вимозі відповідачем зазначено про порушення позивачем вимог розділу 5 Технічного завдання додатку № 2 до договору від 05.07.2018 № 38 щодо встановлення межових знаків на місцевості на відстанях понад 200 м по 13 об`єктах природно-заповідного фонду, що призвело до безпідставного списання бюджетних грошових коштів у грудні 2018 року, п. 3.4 Інструкції від 18.05.2010 № 376, ч. 1 ст. 49 БК України, ч. 1 ст. 193 ГК України, ч. 1 ст. 526 ЦК України, ч. 1 ст. 9 Закону України № 996-ХІV, п.п. 2.1, 2.4 Положення № 88, у зв`язку із чим позивачем у грудні 2018 року зайво сплачено ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс кошти обласного бюджету у сумі 1902563,61 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на відповідну суму. Враховуючи означене порушення, відповідач вимагає у пункті 7 зобов`язальної частини вимоги забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету у сумі 1902,56 тис. грн.
Щодо вказаних порушень відповідач в акті ревізії посилався на п. 3.4 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376 (далі Інструкція № 376), згідно якої межові знаки встановлюються у поворотних точках меж земельної ділянки, але не рідше ніж через 200 м. Мінімальна відстань між межовими знаками в поворотних точках меж земельної ділянки не повинна бути менше ніж 1 м.
Умовами виконання послуг за договором від 05.07.2018 № 38 (далі Договір) про надання послуг зі встановлення меж територій природно-заповідного фонду Дніпропетровської області, за яким виконавцем виступає ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс, є встановлення меж в натурі (на місцевості) територій природно-заповідного фонду.
Згідно п. 1.2. Договору, етапи та строки надання послуги визначаються погодженим сторонами календарним планом надання послуги (додаток № 1).
У п. 1.3. Договору зазначено, що виконавець повинен надати замовнику послуги, якість яких відповідає умовам, що звичайно ставляться до такого роду послуг, державним стандартам та технічному завданню (додаток № 2).
Згідно з п. 3.1 Договору приймання наданої послуги за цим договором оформлюється актом приймання-передачі послуги, підписується уповноваженими представниками сторін.
Готовою послугою, згідно умов договору, є розроблений проект землеустрою з організації та встановлення меж об`єктів природно-заповідного фонду в натурі (на місцевості) у складі відповідно до пункту 7 додатку 2 до Договору, висновки державної експертизи землевпорядної документації (що є 5 етапом надання послуги).
Згідно з додатком № 2 до Договору (Технічне завдання) однією з основних технічних вимог для надання послуги є проходження розробленим проектом обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації відповідно до Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації (в редакції від 27.06.2015).
Також, згідно розділу 5 додатку № 2 до договору (технічне завдання) проектна документація із землеустрою (проекти землеустрою) повинна виконуватися відповідно до вимог ЗК України, Законів України Про землеустрій, Про Державний земельний кадастр, Про природно-заповідний фонд України, Про державну експертизу землевпорядної документації, Про ліцензування певних видів господарської діяльності, постанов Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 Про затвердження порядку ведення Державного земельного кадастру, від 13.07.1998 №1075 Про Порядок використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок, Інструкції № 376, інших підзаконних нормативних актів та технічних норм, що застосовуються при геодезичній кадастровій зйомці та землевпорядному проектуванні.
У розділі 10 додатку № 2 до договору (Технічне завдання) визначено перелік технічної документації, що передається виконавцем замовнику: проекти землеустрою з організації та встановлення меж об`єктів природно-заповідного фонду в натурі (на місцевості) у складі згідно з п. 7 цього додатка у 3 примірниках, акти приймання-здавання послуги у 2 примірниках, висновки державної експертизи землевпорядної документації.
Так, пунктом 2.5. Інструкції № 376 встановлено, що топографо-геодезичні, роботи та роботи із землеустрою виконуються та результати цих робіт оформлюються відповідно до Закону України Про землеустрій.
Відповідно до ст. 26 Закону України Про землеустрій (у редакції, яка діяла на момент виконання договору) розробниками документації із землеустрою є юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів- землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою.
Положеннями статті 66 цього Закону визначено, що сертифікованими інженерами-землевпорядниками є особи, які мають вищу освіту за спеціальностями та кваліфікаціями у галузі знань землеустрою, а також стаж роботи за спеціальністю не менше одного року, які склали кваліфікаційний іспит, одержали сертифікат та зареєстровані в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників.
Судом встановлено, що 33 проекти землеустрою, які виготовлені ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс на виконання договору про надання послуг № 38 від 05.07.2018, складені сертифікованими інженерами-землевпорядниками Білоусовим Є.В. та ОСОБА_2 , та в повній мірі відповідають положенням нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Відповідно до п. 2.1 Інструкції № 376, яка діяла на момент виконання договору, встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Комплекс робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає: підготовчі роботи, топографо-геодезичні, картографічні роботи та роботи із землеустрою, камеральні роботи, складання і оформлення матеріалів технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а також встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками, (п. 2.3 Інструкції № 376).
Календарним планом, що є додатком № 1 до договору № 38 від 05.07.2018 та розділом 6 Технічного завдання, яке є додатком № 2 до договору № 38 від 05.07.2018, Департамент екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації та ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс визначили наступні етапи надання послуг:
1 етап підготовчий аналіз вихідних даних, обстеження земельних ділянок на місцевості (рекогносцировані, польові обстеження земель за участю уповноважених представників виконавця, замовника), кадастрова зйомка земель; погодження матеріалів в установленому порядку, складання кадастрового плану, розробка функціонування зонування та визначення режиму території;
2 етап виробничий проектно-вишукувальні роботи вирахування площ контурів земельних ділянок за власниками і користувачами земельних ділянок в розрізі сільрад та району в цілому, розробка планів перенесення меж земельних ділянок в натуру (на місцевість) та меж земельних ділянок, щодо яких встановлено обмеження (обтяження), розробка проекту землеустрою;
3 етап погодження проектної документації в установленому порядку;
4 етап внесення даних земельних ділянок до Державного земельного кадастру;
5 етап отримання позитивного висновку державної експертизи землевпорядної документації;
6 етап перенесення в натуру проектної документації щодо меж об`єктів природно-заповідного фонду з встановленням межових знаків на місцевості та складання актів прийому-передачі межових знаків на відповідальне зберігання землевласниками або землекористувачами.
Враховуючи викладене, встановлення ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс межових знаків на місцевості на виконання договору про надання послуг № 38 від 05.07.2018 проводилося на підставі розробленої проектної документації із землеустрою, яка отримала позитивні висновки державної експертизи землевпорядної документації.
Згідно статті 9 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації (у редакції від 27.06.2015), проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення підлягають обов`язковій державній експертизі.
Відповідно до ст. 1 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації" (чинного на момент надання послуг), державна експертиза землевпорядної документації це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам.
Згідно зі ст. 32 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації, який діяв на час виконання договору, державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
Відповідно до статті 30 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації (у редакції від 27.06.2015) розробники об`єктів державної експертизи зобов`язані, зокрема, своєчасно вносити до матеріалів та документації щодо об`єктів державної експертизи необхідні корективи і зміни, що не потребують конструктивних досліджень та розрахунків.
При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються: питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень; відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства; еколого- економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
Таким чином, проведення державної експертизи передбачає експертне дослідження, збірку, аналіз і оцінку об`єкта державної експертизи та підготовку обґрунтованого та об`єктивного експертного висновку.
Відповідно до статті 33 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації, який діяв на час виконання договору, процедура проведення державної експертизи включає: перевірку наявності та повноти необхідних документів і матеріалів щодо об`єктів державної експертизи та їх реєстрацію (підготовча стадія); аналітичне опрацювання документів чи матеріалів щодо об`єктів державної експертизи, а в разі необхідності - проведення обстежень у натурі (на місцевості) та проведення на їх основі аналізу їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам (основна стадія); узагальнення окремих експертних досліджень, одержаної інформації, підготовку висновку державної експертизи та видачу його замовникам об`єктів державної експертизи (заключна стадія).
Разом з тим, відповідно до пункту 5 Основні технічні вимоги для надання послуги додатку 2 до договору, проектна документація із землеустрою повинна виконуватися, зокрема, відповідно до Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376.
Враховуючи вищезазначене, перевірка розробленої документації на відповідність чинним нормативно-правовим актам відбувається саме на етапі погодження документації та під час проходження державної експертизи землевпорядної документації. Отримані висновки про погодження документації та позитивний висновок експертизи свідчить про відповідність документації діючим на момент розроблення документації нормативно-правовим актам, в тому числі, вимогам наказу Державного комітету України із земельних ресурсів № 376 від 18.05.2010 Про затвердження інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками.
Відповідно до Розділу 2 Організація проведення державної експертизи Методики, організацію і проведення державної експертизи здійснюють: Держгеокадастр; територіальні органи Держгеокадастру областях, містах Києві та Севастополі. Організація проведення державної експертизи за всіма формами і видами проводиться безпосередньо експертними підрозділами в складі органів виконавчої влади у сфері державної експертизи.
Розділом 3 "Процедура (стадії) проведення державної експертизи" Методики передбачено, що проведення державної експертизи передбачає експертне дослідження, перевірку, аналіз і оцінку об`єкта державної експертизи та підготовку обґрунтованого та об`єктивного висновку державної експертизи.
Основна стадія проведення державної експертизи передбачає всебічний аналіз землевпорядної документації, відповідність запропонованих заходів вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам. У разі потреби проводяться обстеження в натурі (на місцевості) у відповідності до пункту 3.4.1 Методики.
Разом з тим, статтею 25 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації (в редакції від 27.06.2015) чітко визначено, що експерт державної експертизи зобов`язаний, зокрема вносити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо матеріалів та документації, які підлягають державній експертизі.
Відповідно до статті 35 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації (в редакції від 27.06.2015) результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Якщо об`єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.
Позитивні висновки державної експертизи щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.
Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 33 проекти землеустрою пройшли державну експертизу землевпорядної документації та отримали позитивні висновки, тобто зазначені проекти відповідають положенням нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Судом також встановлено, що за матеріалами геодезичних вишукувань обчислено площу та периметр, складено графічні матеріали та каталог координат кутів повороту меж об`єктів природно-заповідного фонду з прив`язкою до пунктів державної геодезичної мережі для визначення місцезнаходження межових знаків, про що зазначено у журналах польових вимірювань та відомостях про обчислення площі території природно-заповідного фонду (GPS-спостережень). Зазначені дані внесені до 33 проектів землеустрою.
Таким чином, після проходження проектами землеустрою, державної експертизи землевпорядної документації, ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс могло переносити в натурі проектну документацію щодо меж об`єктів природно-заповідного фонду з встановленням межових знаків на місцевості.
Посилання Східного офісу Держаудитслужби на недотримання ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс вимог пункту 3.4 Інструкції № 376, яким визначено, що межові знаки встановлюються у поворотних точках меж земельної ділянки, але не рідше ніж через 200м, є безпідставними, оскільки відповідно до п. 3.8 Інструкції № 376 межові знаки не встановлюються у разі, якщо межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) збігаються з природними та штучними лінійними спорудами і рубежами (річками, струмками, каналами, лісосмугами, шляхами, шляховими спорудами, парканами, огорожами, фасадами будівель та іншими лінійними спорудами і рубежами тощо).
Враховуючи те, що документація із землеустрою розроблялася для визначення меж об`єктів природно - заповідного фонду, до складу яких і входять природні комплекси, ліси, річки, тощо, межові знаки могли встановлюватися рідше ніж через 200 м. Вказане положення щодо можливого не встановлення межових знаків також відображено у розділі 5 Технічного завдання, яке є додатком №2 до договору.
В той же час, зазначаючи про недотримання позивачем та третьою особою-5 вимог Інструкції № 376, відповідач фактично здійснює ревізування проектів землеустрою, які отримали позитивні висновки державної експертизи.
Суд відзначає, що послуги за договором № 38 від 05.07.2018 були надані в повному обсязі, що підтверджується актом № 19 від 20.12.2018 здачі-приймання наданих послуг за договором, який підписаний уповноваженими представниками сторін.
З матеріалів справи встановлено, що проекти землеустрою розроблені відповідно до вимог земельного законодавства, чинного на момент дії договору, отримані всі погодження відповідно до ч. 3 ст. 186 ЗК України, у тому числі, погодження Держгеокадастру, позитивний висновок експертизи землевпорядної документації, обмеження зареєстровані в державному земельному кадастрі (отримано витяг з Державного земельного кадастру про обмеження у використанні земель). За результатами надання послуг за договором підписано акт приймання-передачі наданих послуг № 19 від 20.12.2018.
ТОВ Промтех Проект Енд Сервіс (листи від 10.12.2018 № 1366 та від 18.12.2018 № 1367) направлено позивачеві 33 проекти землеустрою у паперовій формі, засвідчені підписами та особистими печатками сертифікованих інженерів-землевпорядників ( ОСОБА_3 , ОСОБА_2 ), які відповідають за якість робіт із землеустрою. Зазначену документацію із землеустрою позивачем було надано відповідачу в ході ревізії.
Суд наголошує, що пунктом 3.8 Інструкції № 376 визначено, що межові знаки не встановлюються у разі якщо межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) збігаються з природними та штучними лінійними спорудами і рубежами (річками, струмками, каналами, лісосмугами, шляхами, шляховими спорудами, парканами, огорожами, фасадами будівель та іншими лінійними спорудами і рубежами тощо).
Отже, той факт, що документація із землеустрою розробляється для визначення меж об`єктів природно-заповідного фонду, до складу яких входять природні комплекси, ліси, річки тощо, ревізійною комісією не враховано, про що свідчить відсутність належного дослідження положень п. 3.8 Інструкції № 376 та відповідних даних документації в акті ревізії від 28.09.2021 № 04.07-20/04.
З матеріалів справи встановлено, що роботи виконувалися сертифікованими фахівцями; землевпорядниками, результати такої роботи отримали позитивні висновки державної експертизи, яку також проведено належними фахівцями. Разом з тим, працівники відповідача, всупереч висновкам спеціалістів землевпорядників та експертів, виявили порушення чинного законодавства, що носить технічний характер та потребує спеціальних знань, і зводиться до визначення наявності підстав застосування п. 3.8. Інструкції № 376 щодо не встановлення межових знаків на місцевості у зв`язку із: наявністю у місцях, де їх установка неможлива (на водних об`єктах), у поворотних точках меж суміжних земельних ділянок, на яких раніше встановлено межові знаки якщо вони збігаються з природними та штучними лінійними спорудами і рубежами (річками, струмками, каналами, лісосмугами, шляхами, шляховими спорудами, огорожами, фасадами будівель та іншими лінійними спорудами і рубежами тощо).
Отримані позитивні експертні висновки про погодження документації свідчать про відповідність документації діючим на момент її розроблення нормативно-правовим актам, в тому числі, вимогам Інструкції № 376 (зі змінами).
Згідно вимог зазначеного договору у 33 проектах землеустрою з організації та встановлення меж об`єктів природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення наявні акти перенесення меж в натуру (на місцевості) та акти приймання-передачі межових знаків, узгоджені та оформлені у відповідності до вимог законодавства.
Позивачем, у відповідності до п. 3 ст. 186 ЗК України (у редакції від 2018 року), затверджено 33 проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, як замовником послуги по договору від 05.07.2018 № 38.
Відповідно до ч. 17 ст. 186 ЗК України (чинного під час дії договору) підставою для відмови у погодженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Враховуючи вищевикладене, твердження відповідача стосовно недотримання технічних вимог, визначених розділом 5 Технічного завдання, додатку 2 до договору від 05.07.2018 № 38 та пункту 3.4 Інструкції від 18.05.2010 № 376 є безпідставними, оскільки документація із землеустрою при проведенні державної експертизи, з метою дотримання вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою досліджується, перевіряється, аналізується та оцінюється експертом державної експертизи.
Також, в рамках ревізії, позивач листом від 10.09.2021 № 3-6070/0/261-21 надав головному державному аудитору Худенко Я. роз`яснення щодо відповідності документації діючим на момент її розроблення нормативно-правовим актам, в тому числі Інструкції №376.
Крім того, відповідачем зазначено про відсутність у висновках державної експертизи обов`язкових реквізитів, тобто про недотримання вимог п. 3.5.7. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему України від 03.12.2004 № 391 (в редакції від 08.07.2016), а саме: висновки державної експертизи повинні мати відповідні реквізити реєстраційні номери і дати, що збігаються з номером та датою реєстрації об`єкта у журналі обліку (реєстрації) об`єктів експертизи землевпорядної документації.
Однак, судом встановлено, що в матеріалах ревізії відсутні дані про дослідження уповноваженими особами відповідача журналів обліку (реєстрації) об`єктів експертизи землевпорядної документації. Натомість, висновки державної експертизи землевпорядної документації, отримані на виконання договору від 05.07.2018 № 38, містять реєстраційні номери та відповідні дати.
Крім того, отримані позитивні експертні висновки про погодження документації свідчать про відповідність документації діючим на момент її розроблення нормативно-правовим актам, в тому числі вимогам Інструкції № 376.
Таким чином, Східним офісом Держаудитслужби в рамках ревізії не підтверджено та не зафіксовано факт відсутності межових знаків у кількості та у місцях, що передбачено чинним законодавством, яке регулює дані правовідносини. Зазначене доводить необґрунтованість та неправомірність пункту 7 зобов`язальної частини оскарженої вимоги.
Отже, твердження відповідача стосовно недотримання пункту 3.4 Інструкції від 18.05.2010 № 376 є безпідставним, оскільки документація із землеустрою при проведенні державної експертизи, з метою дотримання вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою досліджується, перевіряється, аналізується та оцінюється експертом державної експертизи.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку про протиправність пункту 7 зобов`язальної частини вимоги відповідача, яким позивача зобов`язано забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету на загальну суму 1902,56 тис. грн., у зв`язку з чим, означений пункт вимоги підлягає скасуванню.
В оскарженій вимозі відповідачем також вказано про порушення позивачем вимог п.п. 6.2.2, 6.3.3 Настанови щодо зазначення прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013), затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, у зв`язку з чим позивачем у грудні 2020 року зайво сплачені кошти ТОВ Укр Строй Альянс у сумі 970379,99 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на відповідну суму. З урахуванням встановленого порушення, відповідач у пункті 9 зобов`язальної частини вимоги вимагає забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподяяної місцевому бюджету у сумі 970379,99 грн.
Надаючи означеному порушенню правову оцінку, суд виходить з того, що за умовами договору № 13 від 31.07.2020 ТОВ Укр Строй Альянс є підрядником з виконання робіт по об`єкту Покращення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Мокра Сура в межах села Сурсько-Литовське Дніпровського району Дніпропетровської області - капітальний ремонт. Коригування.
ТОВ Укр Строй Альянс на договірних засадах із експертом Харченко В.В. проведено будівельно - технічну експертизу. Експертом підтверджено застосування будівельних норм та стандартів, які грунтувалися на Настанові щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013), затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 №405. Так, при розгляді актів форми КБ-2 невідповідність договірної ціни не виявлено. Висновки зазначеної експертизи надані позивачем Східному офісу Держаудитслужби та містяться в матеріалах справи.
Частиною 2 ст. 31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності встановлено, що експертиза проектів будівництва проводиться в установленому Кабінетом Міністрів України порядку експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування, відомості про які внесені таким органом до Реєстру будівельної діяльності. До проведення експертизи залучаються (у тому числі на підставі цивільно-правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, які пройшли професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримали відповідний кваліфікаційний сертифікат.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування, оприлюднює перелік експертних організацій, що здійснюють експертизу проектної документації на будівництво об`єктів, відомості про які внесені до Реєстру будівельної діяльності, на порталі електронної системи у вільному безоплатному доступі та підтримує його в актуальному стані на підставі інформації, яка подається експертними організаціями. У разі встановлення невідповідності експертної організації визначеним критеріям відомості про таку організацію виключаються з Реєстру будівельної діяльності.
Також, проектна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи метою проведення експертизи проектів будівництва (далі експертиза) є визначення та перевірка якості проектних рішень шляхом виявлення відхилень від вимог до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, зокрема щодо додержання нормативів з питань створення умов для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення, допустимого відсотка забудови земельної ділянки, гранично допустимої висоти будівництва та щільності населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження, кошторисної частини проекту будівництва. Експертиза є завершальним етапом розроблення проектів будівництва.
Мінрегіон здійснює нормативно-методичне забезпечення проведення експертизи та визначає нормативи обчислення її вартості. Експертиза проекту будівництва здійснюється експертами, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат, а також іншими фахівцями, які відповідають кваліфікаційним вимогам. Експерти та інші фахівці можуть проводити експертизу об`єктів класу наслідків (відповідальності), що визначені кваліфікаційними вимогами, які діють на час укладення договору про проведення експертизи для відповідної або нижчої категорії працівників.
Експертна організація за результатами проведеної експертизи подає її замовникові експертний звіт, складений відповідно до настанов щодо організації проведення експертизи проектної документації на будівництво об`єктів (ДСТУ 8907), позитивний про відповідність проекту будівництва вимогам містобудівного законодавства України, будівельних норм, нормативних документів, містобудівній документації, містобудівним умовам і обмеженням (зокрема щодо відповідності містобудівних умов і обмежень містобудівній документації на місцевому рівні, дотримання вимог щодо допустимого відсотка забудови земельної ділянки, гранично допустимої висоти будівництва та щільності населення), технічним умовам та іншим вихідним даним на проектування, законодавству про охорону культурної спадщини, правильність визначення техніко-економічних (технічних) показників, дотримання вимог до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, зокрема щодо додержання нормативів з питань створення умов для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження, кошторисної частини проекту будівництва.
Також, в рамках ревізії на підставі наказу від 02.09.2021 № 59 позивачем було створено комісію для проведення фактичного обстеження виконаних робіт (наданих послуг), зокрема, за умовами договору на виконання робіт (капітального ремонту) по об`єкту Покращення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Мокра Сура в межах села Сурсько-Литовське Дніпровського району Дніпропетровської області капітальний ремонт. Коригування №13 від 31.07.2020, укладеного з ТОВ Укр Строй Альянс. За результатами фактичного виїзду, який відбувся 07.09.2021 було складено акт фактичної перевірки від 07.09.2021. Зауважень з боку залучених державних аудиторів по об`єктах будівництва не виявлено, в акті ревізії зазначено, що розбіжності між інформацією, зазначеною в актах Ф.КБ-2в до Договору № 13 та фактичними обсягами виконаних робіт відсутні. Акт надано на підпис членам ревізійної групи Східного офісу Держаудитслужби листом від 14.09.2021 № 3-6156/0/261-21, однак означений акт позивачу не повернуто.
Судом встановлено і матеріалами справи підтверджено, що 09.07.2021 Товариство з обмеженою відповідальністю Укр Строй Альянс отримало направлення Східного офісу Держаудитслужби № 515 від 07.07.2021 на проведення зустрічної звірки підприємства з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації.
Разом із означеним направленням, ТОВ Укр Строй Альянс отримало запит Східного офісу Держаудитслужби від 08.07.2021 про надання документів.
12.07.2021 ТОВ Укр Строй Альянс, для з`ясування реальності господарських операцій та повноти їх відображення в обліку Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації, надало наступні документи: договір № 13 від 31.07.2020 на виконання робіт (капітального ремонту) по об`єкту Покращення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Мокра Сура в межах села Сурсько-Литовське Дніпровського району Дніпропетровської області капітальний ремонт. Коригування; проект виконаних робіт ПВР-01-2020 Покращення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Мокра Сура в межах села Сурсько-Литовське Дніпровського району Дніпропетровської області капітальний ремонт. Коригування; довідки про вартість виконаних будівельних робіт № 1 за листопад 2020 року та № 2 за грудень 2020 року; акти приймання виконаних будівельних робіт № 1/225 за листопад 2020 року та № 2/225 за грудень 2020 року; паспорти на блоки залізобетонні попередньо напруженої споруди (блоки №№1-4); Статут та реєстраційні документи; ліцензію Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 16-Л від 27.03.2019 на здійснення господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками; фото виконаних робіт; оборотно-сальдові відомості по рахунку 361 за період 2020-2021 роки.
23.07.2021 ТОВ Укр Строй Альянс отримало повторний запит від Східного офісу Держаудитслужби про надання документів за № 040407-15/4805-2021 для проведення зустрічної звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації.
02.08.2021 ТОВ Укр Строй Альянс для проведення зустрічної звірки надало копії наступних документів: реєстраційні та дозвільні документи (статут, витяг, ліцензія, дозволи та сертифікати); первинні документи по взаємовідносинам із Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації (договір із додатками, акти приймання виконаних будівельних робіт форми № КВ-2в з підсумковими відомостями ресурсів, розрахунками загальновиробничих витрат, довідки форма № КБ-3; оборотно-сальдові відомості по рахунку 361); первинні документи та оборотно-сальдові відомості, що підтверджують придбання та списання будівельних матеріалів, сертифікати якості (видаткові та податкові накладні); договори оренди машин та механізмів, акти наданих послуг; договір субпідряду; звіти за формою 1-ДФ.
Проте, за результатами ревізії та згідно оскарженої вимоги № 040407-15/8804-2021 від 04.11.2021 відповідачем встановлено, що на порушення п.п. 6.2.2, 6.3.3 Настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013), затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, Департаментом у грудні 2020 року зайво сплачено кошти ТОВ Укр Строй Альянс у сумі 970 379,99 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на відповідну суму.
Під час проведення ревізії, ТОВ Укр Строй Альянс звернулося до експерта із заявою від 04.06.2021 про проведення будівельно-технічного дослідження по встановленню об`єктів фактично виконаних робіт по об`єкту Покращення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Мокра Сура в межах села Сурсько-Литовське Дніпровського району Дніпропетровської області капітальний ремонт (ДК 021:2015:45240000-1 Будівництво гідротехнічних об`єктів).
Під час ревізії, комісією Східного офісу Держаудитслужби було проведено фактичне обстеження виконаних робіт (наданих послуг) за умовами договору № 13 від 31.07.2020. Згідно акта фактичної перевірки від 07.09.2021, за результатами контрольних обмірів, розбіжності між інформацією зазначеною в актах Ф.КБ-2в до Договору № 13 та фактичними обсягами виконаних робіт відсутні.
Для з`ясування питання правильності застосування будівельних норм та стандартів в актах Ф.КБ-2в, ТОВ Укр Строй Альянс повторно зверталося до експерта із заявою про проведення будівельно-технічного дослідження по встановленню об`єктів фактично виконаних робіт по об`єкту Покращення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Мокра Сура в межах села Сурсько-Литовське Дніпровського району Дніпропетровської області капітальний ремонт (ДК 021:2015:45240000-1 Будівництво гідротехнічних об`єктів).
Згідно висновку експерта за результатами проведення судової будівельно-технічної експертизи № 1086/10-21 від 19.10.2021, невірне застосування будівельних норм та стандартів в актах Ф.КБ-2в приймання виконаних робіт за період з листопада по грудень 2020 року по об`єкту Покращення гідрологічного режиму та санітарного стану р. Мокра Сура в межах села Сурсько-Литовське Дніпровського району Дніпропетровської області капітальний ремонт (ДК 021:2015:45240000-1 Будівництво гідротехнічних об`єктів), що призвели до завищення обсягів та вартості виконаних робіт, які зазначені в перерахункових актах, складених фахівцями Східного офісу Держаудитслужби не підтверджено.
Основними нормативно-правовими актами, які регламентують діяльність органів Державної аудиторської служби України, є: Закон України від 26.01.1993 №2939-ХІІ Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні; постанова Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України та Постанова Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 Про затвердження порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою. її міжрегіональними територіальними органами (далі Порядок №550).
Аналіз змісту Закону №2939-ХІІ та Порядку №550 вказує на те, що зустрічні звірки у суб`єктів господарювання проводяться в межах ревізії підконтрольної установи. Відтак, норми, які регулюють порядок проведення ревізії фінансово-господарської діяльності поширюються також на проведення зустрічної звірки у межах такої ревізії.
Пункт 26 Порядку №550 визначає, що з метою підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю органами державного фінансового контролю можуть проводитися зустрічні звірки на підприємствах, в установах та організаціях.
За результатами зустрічної звірки складається у чотирьох примірниках довідка, перший, другий та третій примірники якої долучаються до відповідних примірників акта ревізії. Четвертий примірник довідки складається для підприємства (установи чи організації), на якому проводилася зустрічна звірка. Підписання та вручення підприємству (установі чи організації) довідки зустрічної звірки здійснюється у тому ж порядку, який визначений для акта ревізії.
Пункт 39 Порядку №550 визначає, що після складення акта ревізії посадова особа органу державного фінансового контролю підписує всі його примірники та забезпечує реєстрацію в журналі реєстрації актів ревізій, форма якого визначається Держаудитслужбою. Перший і третій примірники акта ревізії надаються для ознайомлення і підписання об`єкту контролю у сірок не пізніше ніж 5 робочих днів після закінчення ревізії одним із таких способів: а) особисто під розписку керівнику або головному бухгалтеру об`єкта контролю; б) через канцелярію (підрозділ з питань діловодства) з відміткою на примірнику акта органу державного фінансового контролю про дату реєстрації в журналі вхідної кореспонденції об`єкта контролю та підписом працівника канцелярії (загального відділу), який здійснив реєстрацію; в) рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням. При цьому на примірнику акта, що залишається в органі державного фінансового контролю, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів ревізії.
Проте, ТОВ Укр Строй Альянс не отримало примірника довідки за результатами означеної зустрічної звірки.
Твердження ревізійної групи стосовно завищення вартості робіт не є обґрунтованими, оскільки обрахунки здійснювалися членами ревізійної групи, які не є експертами, отже, висновки акта ревізії щодо зайво сплачених коштів внаслідок завищення вартості та обсягів виконаних робіт ТОВ Укр Строй Альянс не є обґрунтованими та базуються виключно на обрахунках та припущеннях не кваліфікованих у цій галузі працівників відповідача.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку про протиправність пункту 9 зобов`язальної частини вимоги відповідача, яким позивача зобов`язано забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної місцевому бюджету на загальну суму 970379,99 грн., у зв`язку з чим, означений пункт вимоги підлягає скасуванню.
При цьому, суд також вважає за необхідне звернути увагу на таке.
Як вже неодноразово встановлювалося в ході розгляду справи, на підставі акта ревізії позивачу направлено вимогу, відповідно до якої відповідач вимагає усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом відшкодування до місцевого бюджету коштів, які надміру сплачені.
Суд зауважує, що шлях усунення виявлених порушень, саме таким чином, як визначив відповідач (відшкодування до місцевого бюджету коштів), не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків місцевого бюджету установами за межами бюджетного періоду, в якому сталося порушення враховуючи специфіку бюджетного законодавства, з огляду на таке.
Так, за приписами ч. 9 ст. 51 БК України, якщо фактичні обсяги власних надходжень бюджетних установ з урахуванням залишків відповідних бюджетних коштів на початок року перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв. Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою. У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов`язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов`язаннями із спеціального фонду бюджету.
Частиною восьмою статті 13 БК України означено, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.
Водночас, частиною другою статті 57 БК України вказано, що на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету та щодо субвенцій із спеціального фонду державного бюджету на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. У разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період залишки коштів спеціального фонду перераховуються до загального фонду державного бюджету.
За таких обставин, можна дійти висновку, що вказана вимога не містить визначених конкретних дій у межах закону, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі.
Однак, суд вказує, що ні оскаржувана вимога органу державного фінансового контролю, ні акт ревізії, не містять посилання на відповідну методику.
В контексті здійсненого аналізу норм застосованого відповідачем законодавства, суд резюмує, що кожна із зазначених статей є правовою підставою для реалізації різних способів судового захисту та для подачі різних за своєю суттю позовів.
У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, не стосується усунення порушень норм законодавства, а направлена на зобов`язання позивача відшкодувати бюджетні кошти.
Саме тому, на переконання суду, така вимога не відповідає вимогам закону щодо її змісту та є неконкретизованою.
За таких умов, спонукання позивача самостійно визначити на підставі наведених норм права, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення останнім чинного законодавства.
Вказане, в розрізі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи, є порушенням вимог закону щодо змісту вимоги, як акту індивідуальної дії.
При цьому, Верховний Суд неодноразово наголошував, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
У постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
Враховуючи приписи частини першої ст. 15 Закону № 2939-XIІ, згідно яких законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються, Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 досліджував питання: якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.
У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку про те, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу ст. 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. «Законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, спрямований на коригування роботи позивача, оскільки полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування до місцевого бюджету коштів за завищені обсяг та вартість виконаних робіт, тоді як збитки бюджету позивачем нанесені не були, а тому вимога стосовно виконання даного зобов`язання, по-перше, є неконкретизованою, оскільки не зазначено, яким чином усунути зазначені порушення, а по-друге, може призвести до безпідставного позбавлення позивача коштів, що є неспівмірним із встановленими порушеннями.
Таким чином, спірна вимога є обов`язковою до виконання підконтрольною установою та винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є необґрунтованою і неконкретизованою, а тому є такою, що не відповідає критеріям, які встановлені ч. 2 ст. 2 КАС України, що по суті є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.
Аналогічний правовий підхід застосовано у постановах Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 826/6254/17, від 14.12.2020 у справі №200/7584/19-а, від 26.05.2022 у справі №480/496/19.
Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно з ст. 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування (ч. 1 ст. 76 КАС України).
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Натомість, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведено правомірність та обґрунтованість пунктів 2, 5, 7, 9 оскарженої вимоги з урахуванням приписів ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 2 ст. 2 КАС України.
Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Згідно з ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення заявлених позовних вимог.
Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, суд зазначає наступне.
Відповідно до ч. 3 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Таким чином, за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби (ідентифікаційний код юридичної особи 40477689) на користь Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації (ідентифікаційний код юридичної особи 38752461) підлягають стягненню судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1816 (одна тисяча вісімсот шістнадцять) грн. 00 коп.
Керуючись ст. ст. 77, 90, 139, 241-246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Визнати протиправними та скасувати пункти 2, 5, 7, 9 зобов`язальної частини вимоги Східного офісу Держаудитслужби Про усунення виявлених порушень від 04.11.2021 № 040407-15/8804-2021.
В іншій частині позовних вимог відмовити повністю.
Стягнути на користь Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації (ідентифікаційний код юридичної особи 38752461) судові витрати зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби (ідентифікаційний код юридичної особи 40477689) у розмірі 1816 (одна тисяча вісімсот шістнадцять) грн. 00 коп.
Повернути з Державного бюджету на користь Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації (ідентифікаційний код юридичної особи 38752461) зайво сплачену суму судового збору у розмірі 2270 (дві тисячі двісті сімдесят) грн. 00 коп.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 КАС України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 КАС України.

Повний текст рішення суду складений 18.07.2022.

Суддя О.В. Царікова