Справа № 160/11454/22
Суддя: Савченко Артур Владиславович
Дата ухвалення: 2022-10-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі: головуючого - судді Савченка А.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у письмовому провадженні адміністративну справу за позовною заявою Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Кам`янської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку, -
Позивач 01.08.2022 р. звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просить:
- визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, оприлюднений на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель 21.07.2022 р., про результати моніторингу закупівлі за кодом CPV - «Поточний ремонт електромережі зовнішнього освітлення на міських вулицях загального користування ( за ДК 021:2015 - код 45000000 - 7 - Будівельні роботи та поточний ремонт, визначено згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014) (ідентифікатор закупівлі UA-2021-12-06-018904-с).
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідачем проведено моніторинг щодо закупівлі, за результатами якого встановлено порушення вимог ч. 5 ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі» щодо своєчасності надання інформації та документів. Позивач з таким висновком відповідача не погоджується, оскільки за його твердженнями ним не порушено вимог законодавства, правильно визначено предмет закупівлі та проведено її відповідно до норм чинного законодавства. Також позивач зазначає, що оскаржуваний висновок містить вимогу, що спрямована на майбутнє, що свідчить про нечіткість та невизначеність індивідуального акта.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.08.2022 р. відкрито провадження в цій адміністративній справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Крім того, цією ухвалою суду витребувано у Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області:
- підписаний та затверджений висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу закупівлі за кодом CPV - «Поточний ремонт електромережі зовнішнього освітлення на міських вулицях загального користування ( за ДК 021:2015 - код 45000000 - 7 - Будівельні роботи та поточний ремонт, визначено згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014) (ідентифікатор закупівлі UA-2021-12-06-018904-с), який оприлюднений на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель 21.07.22 р;
- всіх документів, які були предметом аналізу та досліджувалися відповідачем під час моніторингу процедури закупівлі за кодом CPV - «Поточний ремонт електромережі зовнішнього освітлення на міських вулицях загального користування ( за ДК 021:2015 - код 45000000 - 7 - Будівельні роботи та поточний ремонт, визначено згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014) (ідентифікатор закупівлі UA-2021-12-06-018904-с).
01 вересня 2022 року від Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області надійшов відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що згідно із ч. 5 ст. 8 Закону, протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівлі, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Під час здійснення моніторингу посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівлі, 04.07.2022 р. звернулась через електронну систему закупівель до позивача з метою отримання інформації та документів, необхідних для проведення моніторингу. Однак, в супереч вимог передбачених ч. 5 ст. 8 Закону, позивачем надано відповідь на запит посадової особи органу державного фінансового контролю на 4-й робочий день (08.07.2022 р.).
До суду 02.09.2022 р. від позивача надійшла відповідь на відзив, в якому останній висловив аналогічну позицію заявлену в позовній заяві.
Відповідно до ч.1 ст.257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
Частинами 5, 8 ст.262 КАС України передбачено, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами. При розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи.
Зважаючи на наведене та відповідно до вимог ст.ст. 257, 262 КАС України, справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи у письмовому провадженні.
Дослідивши матеріали справи та надані сторонами докази, проаналізувавши зміст норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини, суд встановив таке.
Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі», повнота відображення інформації в оголошенні про проведення відкритих торгів, відповідність вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель, розгляд тендерних пропозицій, своєчасність надання інформації та документів у випадках передбачених законодавством, своєчасність укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідність умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, дотримання законодавства у сфері закупівель в частині внесення змін до договору.
Під час моніторингу проаналізовані: річний план закупівель Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Кам`янської міської ради (далі - Замовник) на 2022 рік, оголошення про проведення відкритих торгів з публікацією англійською мовою, тендерна документація, затверджена рішенням уповноваженої особи Замовника від 06.12.2021, тендерні пропозиції учасників процедури закупівлі ТОВ «МІСЬКСВІТЛО ПЛЮС» (переможець торгів) та ТОВ «ТІКОЕНЕРГО», протокол прийняття рішення уповноваженою особою від 13.01.2022 р. № 8, повідомлення про намір укласти договір від 13.01.2022 р., договір про закупівлю від 25.01.2022 р. № 14-22, додаткова угода до договору про закупівлю від 04.03.2022 № 1, пояснення Замовника отримане через електронну систему закупівель 08.07.2022 р.
За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках передбачених законодавством встановлено, що на порушення вимог ч. 5 ст. 8 Закону, Замовником на запит посадової особи органу державного фінансового контролю, відповідальної за проведення моніторингу процедури закупівлі, що оприлюднений в електронній системі закупівель 04.07.2022 р., надано відповідь через електронну систему на 4 - ти робочий день з дня оприлюднення вказаного запиту.
За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках передбачених законодавством встановлено порушення вимог ч. 5 ст. 8 Закону.
За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації відповідно до вимог Закону, повноти відображення інформації в оголошенні про проведення відкритих торгів, відповідності вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель, розгляду тендерних пропозицій учасників TOB «МІСЬКСВІТЛО ПЛЮС» та TOB «ТІКОЕНЕРГО», своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, дотримання законодавства у сфері закупівель в частині внесення змін до договору, - порушень не встановлено.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфер закупівель та з огляду на відсутність механізму їх усунення, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі», Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зобов`язує здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення вимог ч. 5 ст. 8 Закону, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Не погодившись з висновком відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади установлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), пунктом 11 частини 1 статті 1 якого визначено, що моніторингом закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Відповідно до частини 1 статті 7-1 Закону № 922-VІІІ моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.
Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Підстави, за наявності яких керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про початок моніторингу закупівлі, визначені пунктами 1 - 5 частини другої статті 7-1 Закону № 922-VIII, а саме:
1) дані автоматичних індикаторів ризиків (критеріїв із заданими наперед параметрами, використання яких дає можливість автоматично здійснювати вибір процедур закупівель, що містять ознаки порушень законодавства у сфері публічних закупівель);
2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;
5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.
Згідно з частиною 3 статті 7-1 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу закупівлі оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі. Рішення про початок моніторингу закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.
Строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель (частина 4 статті 7-1 Закону № 922-VIII).
Відповідно до частини 6 статті 7-1 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Згідно з чч. 6, 7 ст. 8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов`язково зазначаються:
1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;
2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;
5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 року у справі №640/467/19 вказав, що висновок про результати моніторингу закупівлі, який є індивідуально-правовим та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним ст. 2 КАС України.
У вищезазначеній постанові Верховного Суду, окрім іншого, звернуто увагу, що, зазначивши у висновку про необхідність «усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель», необхідно конкретизувати яких саме заходів має вжити позивач та визначити спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень. Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.
Крім того, у постанові Верховного Суду від 11.06.2020 року у справі №160/6502/19, вказано, що можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень. Зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить як про встановлення цього порушення, так і про визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.
Як вбачається зі змісту п.5 ч.1 ст.8 Закону № 922-VIII у висновку обов`язково зазначаються зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Отже, висновок про результати моніторингу повинен містити зобов`язання про усунення існуючих порушень, а не можливості зобов`язати не допускати порушення у майбутньому.
Належить зазначити, що обов`язок не допускати порушення закону у майбутньому існує і так у всіх осіб, та не потребує додаткових застережень в індивідуальних актах.
Вимоги висновку сформульовано так, що їх виконання не призведе до усунення існуючих порушень.
Тобто, відповідач у спірних правовідносинах діяв не у порядку, встановленому законом.
Крім того, суд зазначає, що вказавши у висновку про необхідність «вжити заходів щодо недопущення встановлених порушень в подальшому», відповідач не визначив передбачений законом спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про нечіткість та невизначеність висновку.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово констатував, що зазначення у висновку про необхідність "усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель" без конкретизації яких саме заходів має вжити замовник та без визначення способу усунення виявлених під час моніторингу порушень свідчить про його нечіткість та невизначеність, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.
Однак, вказаний висновок, хоча і констатує про наявність порушень, які мають бути усунені, але вимога звернена на недопущення таких порушень у майбутньому.
Таким чином, висновок в частині зобов`язання не допущення порушень в подальшому не відповідає критерію обґрунтування правового акта, оскільки не спрямований на усунення існуючого порушення, а прогнозує таке порушення в майбутньому.
Крім зазначеного вище, інших порушень висновком не встановлено.
З приводу доводів відповідача щодо зобов`язання притягнути до відповідальності осіб, якими допущені порушення, то суд вважає, що притягнення до відповідальності відбувається лише у встановленому законом порядку та за наслідками визначеної процедури (зокрема службового розслідування).
При цьому, службовим розслідуванням може бути встановлено, зокрема, відсутність підстав для притягнення до відповідальності.
Відтак, висновок про наявність підстав для притягнення осіб до відповідальності є передчасним та необґрунтованим.
Водночас, суд зазначає, що виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у спірному висновку, та притягнення їх до встановленої законом відповідальності є прерогативою керівника підконтрольної установи.
Таким чином, враховуючи викладене, суд робить висновок, що висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, оприлюднений на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель 21.07.2022 р., про результати моніторингу закупівлі за кодом CPV - «Поточний ремонт електромережі зовнішнього освітлення на міських вулицях загального користування ( за ДК 021:2015 - код 45000000 - 7 - Будівельні роботи та поточний ремонт, визначено згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014) (ідентифікатор закупівлі UA-2021-12-06-018904-с) є протиправним та підлягає скасуванню.
За встановлених у цій справі обставин та з урахуванням правового регулювання спірних правовідносин, оскільки в межах цієї адміністративної справи обраний позивачем спосіб судового захисту відповідає об`єкту порушеного права та у спірних правовідносинах є достатнім, необхідним та ефективним, основні (суттєві) аргументи позовної заяви є обґрунтованими, а відповідач як суб`єкт владних повноважень, на якого частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності, не довів суду правомірність оскаржуваного рішення, суд робить висновок, що позовна заява підлягає задоволенню.
Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведено правомірність висновку від 21.07.2022 р. про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-12-06-018904-с.
Питання щодо розподілу судових витрат врегульовані ст.139 КАС України.
Згідно з частиною 1 статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Як свідчать матеріали справи, при зверненні до суду позивачем сплачено судовий збір в розмірі 2 481,00 грн., що підтверджується платіжним дорученням від 05.07.2022 р. № 19, а тому вказана сума підлягає стягненню з відповідача за рахунок його бюджетних асигнувань на користь позивача.
Керуючись статтями 241-246 КАС України, суд, -
Позов Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Кам`янської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, оприлюднений на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель 21.07.2022 р., про результати моніторингу закупівлі за кодом CPV - «Поточний ремонт електромережі зовнішнього освітлення на міських вулицях загального користування ( за ДК 021:2015 - код 45000000 - 7 - Будівельні роботи та поточний ремонт, визначено згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014) (ідентифікатор закупівлі UA-2021-12-06-018904-с).
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст.255 КАС України та може бути оскаржене в порядку та у строки, встановлені ст.ст.295, 297 КАС України.

Суддя А.В. Савченко