Справа № 280/9523/20
Суддя: Малиш Н.І.
Дата ухвалення: 2022-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 жовтня 2022 року м. Дніпросправа № 280/9523/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Малиш Н.І. (доповідач), суддів: Баранник Н.П., Щербака А.А.,

за участю секретаря судового засідання: Яковенко О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року (суддя 1-ї інстанції Сацький Р.В.) у справі №280/9523/20 за позовом Департаменту агропромислового розвитку Запорізької обласної державної адміністрації до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Запорізька обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування п. 3 вимоги від 29.09.2020 №04-08-07-14/3912,-

ВСТАНОВИВ:

28 грудня 2020 року Департамент агропромислового розвитку Запорізької обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Запорізька обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування пункту 3 вимоги від 29.09.2020 №04-08-07-14/3912.

Позовна заява обґрунтована незгодою з оскарженим пунктом вимоги, оскільки відповідно до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 26.10.2017 № 229-к "Про виконання обов`язків директора Департаменту агропромислового розвитку облдержадміністрації" виконуючому обов`язки директора Департаменту Андрію Полякову було нараховано та виплачено протягом періоду з 01.01.2018 по 04.06.2018 виплату за додаткове навантаження у зв`язку з виконанням обов`язків за вакантною посадою державної служби у розмірі 100 відсотків посадового окладу вакантної посади директора Департаменту, що не суперечить нормам законодавства.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року позов задоволено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції не врахував того, що вимога про повернення бюджетних коштів вказує на порушення законодавства, що призвело до заподіяння збитків, їх розмір та необхідність усунення цих порушень. Про відшкодування виявлених збитків може бути зазначено у вимозі, але такі збитки не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Тому вважає, що у позивача відсутнє порушене право у зв`язку з прийняттям вимоги. З цього питання посилається на висновки Верховного Суду викладені численних постановах.

Також зазначає, що судом першої інстанції невірно застосовано норми законодавства, а також надано оцінку доводам сторін та доказам, поданих до матеріалів справи, зокрема, що виконання обов`язків директора департаменту, визначені у посадовій інструкції заступника, а отже висновки акту є вірними, а оскаржений пункт вимоги є правомірним.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити у її задоволенні. У відзиві зазначає, про помилковість посилання відповідача на правову позицію Верхового Суду, а вимога підлягає оскарженню. Щодо суті спору, судом вірно встановлені обставини справи та прийнято обґрунтоване рішення.

Сторони повідомлені про день, час та місце розгляду справи.

Представники сторін до суду апеляційної інстанції не з`явились, а отже розгляд справи здійснено з урахуванням положень ст. 229 КАС України.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга має бути задоволена з наступних підстав.

Судом встановлено, що Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі - Відповідач) проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації (далі - Департамент) за період з 01.01.2018 по 31.05.2020 та складено акт ревізії від 02.09.2020 № 08.07-20/2.

Відповідачем в акті ревізії від 02.09.2020 № 08.07-20/2 відображено, що "...у період з 01.01.2018 по 01.07.2018 виконуючому обов`язки директора Департаменту Андрію Полякову нараховувалася та виплачувалася доплата за додаткове навантаження, у зв`язку з виконанням обов`язків за вакантною посадою державної служби, з порушенням абз. 3 пп. 1"г", п.2 Постанови № 268 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27.09.2017 №730 "Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 року № 268 і від 18 січня 2017 року № 15 та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 27 травня 2009 року № 504") (абз. 2 сторінка 53 акту).

Відповідно до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 26.10.2017 № 229-к виконуючому обов`язки директора Департаменту Андрію Полякову була встановлена виплата за додаткове навантаження, у зв`язку з виконанням обов`язків за вакантною посадою державної служби, у розмірі 100 відсотків посадового окладу вакантної посади директора Департаменту, за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою (сторінка 52 акту).

Відповідальною особою за вказані порушення є колишній голова Запорізької обласної державної адміністрації ОСОБА_2 , яким видано розпорядження від 26.10.2017 №9 229-к "Про виконання обов`язків директора Департаменту агропромислового розвитку облдержадміністрації" та встановлення в.о. директору Департаменту Андрію Полякову виплати за додаткове навантаження, у зв`язку з виконанням обов`язків за вакантною посадою державної служби (абз. 5 сторінка 54 акту).

Внаслідок допущених порушень загальному фонду державного бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 77 144,28 грн" (абз. 6 сторінка 55 акту).

Департаментом було направлено Відповідачу Заперечення від 16.09.2020 № 2697/02-00 до акту ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької облдержадміністрації від 02.09.2020 № 08.07-20/2 зокрема щодо спірного порушення, які не прийняті.

29.09.2020р. відповідачем пред`явлено вимогу за №04-08-07-14/3912 про встановлення під час ревізії порушення законодавства та незаконне отримання бюджетних коштів, та відповідно до п. 3 вимагає провести перерахунок зайво виплаченої заробітної плати в.о. директору Департаменту Андрію Полякову на загальну суму 63233,02грн або утримати із заробітної плати останнього та перерахувати їх до державного бюджету та повернути зайво сплачені кошти щодо платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування у сумі 13911,26грн, або зарахувати в рахунок майбутніх платежів. (а.с. 74)

Позивач не погоджуючись з таким пунктом вимоги (п.3), звернувся до суду із зазначеним позовом.

Суд першої інстанції задовольняючи позов дійшов висновку, про обґрунтованість такого.

Здійснюючи перегляд судового рішення, колегія суддів суду апеляційної інстанції доходить наступних висновків.

Спірним під час апеляційного перегляду справи є як питання правомірності оскарженого пункту вимоги органу державного фінансового контролю в частині повернення коштів до держаного бюджету у розмірі 63233,02грн та повернення коштів або зарахування в рахунок майбутніх платежів суми єдиного внеску 13911,26грн., загальна сума 77144,28грн.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 р. № 2939-XIІ (далі - Закон № 2939-XIІ), за приписами статті 1 якого у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-XII).

Згідно з пунктами 1, 7, 10 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі № 820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі № 826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року в справі № 825/3661/15-а, від 05 березня 2020 року в справі № 810/465/16 від 20 березня 2020 року в справі № 814/380/17 та від 28 квітня 2020 року в справі № 826/8741/16, від 22 липня 2021 року в справі № 520/1039/19, від 17 червня 2021 року в справі № 0440/6907/18 та інших, а суд не вважає за необхідне відступати від цих висновків.

Оскільки оскаржений пункт вимоги вказує на факт заподіяння збитків, у вимозі зазначено розмір таких збитків та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявленого порушення шляхом повернення бюджетних коштів, отриманих у вигляді заробітної плати до державного бюджету, враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об`єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною, суд доходить до висновку, що оскаржена вимога щодо повернення бюджетних коштів не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для підконтрольної установи і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків як індивідуальний акт вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

У зв`язку з цим звернення позивача з позовом про визнання протиправною та скасування пункту 3 вимоги про усунення порушень, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.

Враховуючи наведене, суд першої інстанції помилково дав оцінку виявленому під час ревізії порушенню, усунення яких вимагається відповідачем у вимозі, зокрема у п.3 такої вимоги.

Посилання позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018р. у справі №820/3534/16 є помилковим, оскільки судами переглядалась ухвала суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі. Предметом спору у справі №814/2567/16, на яку також посилається позивач, не є повернення певної суми до бюджету.

Також судом апеляційної інстанції відхиляються доводи позивача, що відшкодування «збитків» не є предметом спору, оскільки в акті ревізії щодо спірного порушення зазначено про завдання збитків державному бюджету на загальну суму 77144,28грн, щодо визначеного порушення при нарахуванні та виплаті заробітної плати, ща і вимагається у оскарженому пункті вимоги. (а.с. 57)

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Керуючись ст.ст. 229, 315, ст. 317, ст.ст. 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року у справі №280/9523/20 - скасувати та прийняти у справі нове судове рішення.

У задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки визначені ст.ст 328, 329 КАС України.

Повне судове рішення складено 17 жовтня 2022 року.

Головуючий - суддя Н.І. Малиш

суддя Н.П. Баранник

суддя А.А. Щербак