Справа № 240/11052/20
Суддя: Капустинський М.М.
Дата ухвалення: 2022-10-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/11052/20

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Черняхович І.Е.

Суддя-доповідач - Капустинський М.М.

14 жовтня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Капустинського М.М.

суддів: Сапальової Т.В. Смілянця Е. С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 05 липня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач), звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2021 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково:

- визнано протиправною бездіяльність Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області щодо не виплати ОСОБА_1 середнього заробітку за час затримки з ним повного розрахунку при звільненні.

- зобов`язано Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середній заробіток в розмірі 4447,47 гривень за затримку з ним в період з 30.09.2015 по 09.06.2020 повного розрахунку при звільненні;

- визнано протиправною бездіяльність Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області щодо не виплати ОСОБА_1 компенсації втрати частини доходу у зв`язку з порушенням строків виплати надбавки за роботу в умовах режимних обмежень за період з 29.05.2015 по 29.09.2015 та премії за період з 29.05.2015 по 29.09.2015, нарахованих на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14.11.2019 у справі №296/6615/17;

- зобов`язати Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 компенсацію втрати частини доходу за період з 29.09.2015 по 09.06.2020, у зв`язку з порушенням строків виплати надбавки за роботу в умовах режимних обмежень за період з 29.05.2015 по 29.09.2015 в розмірі 406,35 грн. та премії за період з 29.05.2015 по 29.09.2015 в розмірі 787,45 грн., нарахованих на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14.11.2019 у справі №296/6615/17.

08 вересня 2021 року Житомирський окружний адміністративний суд видав ОСОБА_1 виконавчий лист №10316 2021 р. про зобов`язання Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області нарахувати та виплатити йому компенсацію втрати частини доходу та виконавчий лист №10317 2021 р. про зобов`язання Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області нарахувати та виплатити йому середній заробіток за затримку повного розрахунку при звільненні.

29.12.2021 року до Житомирського окружного адміністративного суду надійшла заява від ОСОБА_1 , в якій заявник просить замінити сторону - боржника по справі №240/11052/20 Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (вул. Старий Бульвар, 5/37, м. Житомир, 10008; ) на її правонаступника Міністерство внутрішніх справ України (вул. Академіка Богомольця, 10, м. Київ, 01024; ).

В обґрунтування заяви зазначено, що 29.09.2021 виконавчі листи від 08.09.2021 №10316 2021 та від 08.09.2021 №10317 2021 по справі №240/11052/20 були пред`явлені ним до виконання до Відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Житомирській області Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Хмельницький). Однак, 04.10.2021 повідомленнями державного виконавця Пономарьової К.В. вказані виконавчі листи на підставі п.5 ч.4 ст.4 Закону України "Про виконавчі провадження" були повернуті йому без прийняття до виконання у зв`язку з тим, що із витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державним виконавцем було встановлено, що боржник Ліквідаційна комісія Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області припинила юридичну особу 09 липня 2021 року про що в реєстр був внесений запис №020008324. З огляду на зазначені обставини ОСОБА_1 вважає, що наявні підстави для заміни Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області на її правонаступника - Міністерство внутрішніх справ України.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 05.07.2022 заяву про заміну сторони виконавчого провадження задоволено.

Замінено боржника у виконавчих листах від 08.09.2021 №10316 2021 та від 08.09.2021 №10317 2021, виданих Житомирським окружним адміністративним судом по справі №240/11052/20, Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (вул. Старий Бульвар, 5/37, м. Житомир, 10008; ) на її правонаступника Міністерство внутрішніх справ України (вул. Академіка Богомольця, 10, м. Київ, 01024; ).

Не погоджуючись з даною ухвалою Міністерство внутрішніх справ України подало апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні заяви відмовити.

Задовольняючи заяву про заміну сторони виконавчого провадження суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для заміни у виконавчому листі, оскільки держава не відмовилась від виконання завдань і функцій з охорони громадського порядку та безпеки, які виконувало Управлінням МВС України в Житомирській області, вказані завдання і функції, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №878, закріплені за Міністерством внутрішніх справ України. Відтак, дане міністерство являється процесуальним правонаступником Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області.

В апеляційній скарзі апелянт - Міністерство внутрішніх справ України зазначає, що правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративного компетенції.

Крім того, оскільки ліквідація УМВС України в Житомирській області з одночасним створенням іншого органу - ГУНП у Житомирській області, який фактично виконує повноваження (завдання) органу, що ліквідується, дає належні підстави для висновку про те, що саме органи Національної поліції України (в даному випадку ГУНП у Житомирській області) з огляду на свій правовий статус і обсяг повноважень є фактичним правонаступником ліквідованого УМВС України в Житомирській області.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.1 ст.52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

За правилами ч.1 ст.379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.

Частиною 4 ст.379 КАС України передбачено, що положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.

Стаття 1 Закону України «Про виконавче провадження» передбачає, що виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Відповідно до ч.2 ст.15 Закону України «Про виконавче провадження» стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.

Положеннями абзацу 1 ч.5 ст.15 Закону України «Про виконавче провадження» встановлено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що підставою для заміни сторони виконавчого провадження є припинення її юридичної особи та перехід її прав і обов`язків до іншої юридичної особи.

Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13.01.2011 у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».

Вказані правові висновки щодо правонаступництва зазначені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.12.2021 у справі № 9901/348/19.

Відповідно до п.5 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 №1074 (далі - Порядок № 1074) орган виконавчої влади припиняється щляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Пунктом 6 Порядку №1074 встановлено, що у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань і функцій іншим органам виконавчої влади права та обов`язки такого органу переходять до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

Таким чином, законодавством передбачено правонаступництво територіальних органів міністерства-юридичних осіб публічного права. Виключення становить лише випадок, коли держава відмовляється від виконання функцій та завдань, які виконував орган виконавчої влади, що ліквідовується.

Згідно пункту 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 28.10.2015 №878, Міністерство внутрішніх справ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міністерство внутрішніх справ України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах, зокрема, забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг.

Як встановив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що боржником у виконавчих листах від 08.09.2021 №10316 2021 та від 08.09.2021 №10317 2021, виданих Житомирським окружним адміністративним судом по справі №240/11052/20, є Ліквідаційна комісія Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (вул. Старий Бульвар, 5/37, м. Житомир, 10008; ).

Згідно відомостей, які зазначені у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області його засновником було Міністерство внутрішніх справ України, а основним видом діяльності - діяльність з охорони громадського порядку та безпеки. Рішення про створення та припинення вказаної юридичної особи публічного права приймались Міністерством внутрішніх справ України.

Згідно інформації, зазначеної у витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, судом встановлено, що Ліквідаційна комісія Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області, як юридична особа, припинила свою 09.07.2021, про що в реєстрі був здійснений відповідний запис №020008324.

Отже, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878 завдань і функцій які виконувало Управлінням МВС України в Житомирській області, перейшли до Міністерства внутрішніх справ України.

Разом з тим, колегія суддів відхиляє твердження апелянта, що органи Національної поліції України (в даному випадку ГУНП у Житомирській області) з огляду на свій правовий статус і обсяг повноважень є фактичним правонаступником ліквідованого УМВС України в Житомирській області, оскільки Законом України «Про Національну поліцію» №580-VIII від 02.07.2015, Положенням про Національну поліцію (затвердженим постановою Кабінету міністрів України №877 від 28.10.2015), та Положенням №878 не передбачено факту правонаступництва органами Національної поліції у Житомирській області прав та обов`язків УМВС України у Житомирській області.

Також суд зазначає, що відповідач не довів належними та допустимими доказами те, що основні завдання Головного управління Національної поліції у Житомирській області, є відмінними від завдань, що виконувало Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Житомирській області.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 18.03.2021 по справі № 804/8952/15, який правомірно застосував суд першої інстанції.

Крім того, вирішуючи питання публічного правонаступництва, Верховний Суд у постанові від 11.02.2021 у справі №826/9815/18 виходив із специфіки публічно-правових відносин, а саме: тієї обставини, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому, такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.

У цій постанові Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.

Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).

У випадку повного правонаступництва до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби.

Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.

Виконавчий лист у цій справі видано на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29.01.2021, яким зобов`язано Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області нарахувати та виплатити йому компенсацію втрати частини доходу та виконавчий лист №10317 2021 р. про зобов`язання Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області нарахувати та виплатити йому середній заробіток за затримку повного розрахунку при звільненні.

Відтак, спір у цій справі виник у відносинах публічної служби у зв`язку з проходженням та припиненням позивачем служби в органах внутрішніх справ.

Враховуючи вищенаведене та встановлені у справі обставини, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив обставини справи та дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для заміни виконавчих листах від 08.09.2021 №10316 2021 та від 08.09.2021 №10317 2021, виданих Житомирським окружним адміністративним судом по справі №240/11052/20, Ліквідаційну комісію Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (вул. Старий Бульвар, 5/37, м. Житомир, 10008; ) на її правонаступника Міністерство внутрішніх справ України.

Відповідно до ч.ч.1,2,3 ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 05.07.2022 - без змін.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315,316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 05 липня 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Капустинський М.М.

Судді Сапальова Т.В. Смілянець Е. С.