Справа № 369/7737/16-а
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2022-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 369/7737/16-а Суддя (судді) першої інстанції: Янченко А.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 вересня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,

за участю секретаря Бринюк Г.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 11 січня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чабанівської селищної ради Фастівського району Київської області про визнання нечинним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Чабанівської селищної ради Фастівського району Київської області (далі - відповідач) в якому просила визнати нечинним та скасувати рішення № 136 8 чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області». Зобов`язати Чабанівську селищну раду Києво-Святошинського району Київської області провести повторні громадські слухання з дотриманням вимог Порядку № 555.

Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 25.05.2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2017 року у позові ОСОБА_1 до Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання нечинним та скасування рішення № 136 VIII чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Киїської області», зобов`язання Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області провести повторні громадські слухання з дотримання вимог Порядку № 555 відмовлено.

Постановою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 24.05.2021 року постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 25 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року скасовано, справу за позовом направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки у справі, яка розглядається, суд першої інстанції не врахував юридичної природи спірного рішення Чабанівської селищної ради, й не дотримався особливої процедури розгляду справи щодо оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування, зокрема, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, унаслідок чого таке оголошення фактично опубліковане не було.

Рішенням Києво-Святошинського районного суду Київської області від 11 січня 2022 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу. В апеляційній скарзі позивач зазначає, що судом першої інстанції прийнято рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права та з неповним з`ясуванням обставин справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з`явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, рішенням 8 чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області» було затверджено Генеральний план селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році з розрахунковим строком здійснення проекту 20 років.

Не погоджуючись з таким рішенням позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову, виходячи з наступного.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону України від 16 листопада 1992 року №2780-ХІІ «Про основи містобудування» до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Так, відповідно до статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до частини 1-2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до частини 1-2 статті 21 Закону №3038-VІ громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Частиною третьою статті 21 цього Закону передбачено, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадські слухання є формою діалогу між мешканцями села (міста) (відповідною територіальною громадою) та депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування У певних випадках громадські слухання є обов`язковими

Частиною 8 статті 21 Закону передбачено, зокрема для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія; погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).

Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій визначено Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 (далі - Порядок № 555, у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 4 Порядку 555 передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 5 Порядку № 555 повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо). Осіб, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, призначає орган місцевого самоврядування. Зазначені особи є відповідальними за автентичність проектів містобудівної документації.

Відповідно до п. 3 Порядку № 555 Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи

відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності забезпечують: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації; узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення); оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Таким чином, законодавець визначив, що рішення, що стосуються розроблення містобудівної документації приймаються з урахуванням інтересів громадськості та, відповідно, впливають на інтереси кожного її представника.

Така правова позиція узгоджується з висновками, викладеними у постанові Верховного Суду від 13 квітня 2020 року у справі № 160/2852/19, від 03 грудня 2021 року у справі №369/7844/17.

Відповідно до частини 9 статті 21 цього Закону оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів; особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються з оприлюдненням проектів містобудівної документації на місцевому рівні, наданням особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій; безпосереднім поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворенням погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюдненням результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Тобто, врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку, у органу місцевого самоврядування відсутній обов`язок їх розгляду та, відповідно, врахування.

При цьому, обов`язок органу місцевого самоврядування щодо узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію прямо визначено законодавством.

Даний висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постановах від 10 липня 2018 року у справі № 369/7675/14-а, від 14 серпня 2018 року у справі № 695/725/15-а, від 19 червня 2019 року у справі № 815/1884/18, від 13 березня 2020 року у справі № 320/6466/18, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а, від 30 серпня 2022 року у справі № 810/1044/18.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, рішенням Чабанівської селищної ради від 05 липня 2012 р. № 351 було затверджено завдання на розроблення генерального плану смт. Чабани Києво-Святошинського району Київської області.

27 вересня 2012 року рішенням Чабанівської селищної ради № 356 було вирішено затвердити «Програму з розробки (корегування, оновлення) містобудівної документації та топографічної основи генерального плану смт. Чабани.

В квітні 2013 року Чабанівська селищна рада листами повідомила Київську обласну державну адміністрацію, районну державну адміністрацію Києво-Святошинського району, щодо початку розроблення генерального плану смт. Чабани.

У випуску газети «Новий день» від 26 жовтня 2013 було здійснено публікацію оголошення про те що « 28 листопада 2013 оку о 15-00 год. в приміщенні Чабанівської селищної ради «смт. Чабани, вул. Машинобудівників, 4) відбудеться громадське обговорення генерального плану селища Чабани. Запрошуємо мешканців взяти участь в обговоренні. Виконавчий комітет Чабанівської селищної ради».

Розпорядженням голови Чабанівської селищної ради від 03 грудня 2013 р. № 100 було створено погоджувальну комісію щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт. Чабани. До складу даної комісії увійшли представники селищної ради, представники ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», представник КП Києво-Святошинських тепломереж, представники ВУЖКГ смт. Чабани, а також представники громади смт. Чабани.

26 грудня 2014 року відбулось засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської області, про що було складено протокол № 22/14. На даному засіданні було вирішено до доопрацювати генеральний план смт. Чабани із відповідними зауваженнями.

Згідно протоколу № 13 засідання постійної комісії Чабанівської селищної ради з питань земельних відносин та охорони навколишнього середовища від 22.02.2016 р. було вирішено затвердити Генеральний план селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році.

Рішенням 8 чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області» було затверджено Генеральний план селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році з розрахунковим строком здійснення проекту 20 років.

Дослідивши вищевказану публікацію оголошення у випуску газети «Новий день» від 26 жовтня 2013, колегія суддів дійшла висновку, що вона не відповідає вимогам п. 5 Порядку № 555, а саме, повідомлення не містить: 1)інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

Тобто жоден із пунктів визначених Порядком, відповідачем при публікації повідомлення не дотримано.

При цьому, відповідачем не надано доказів інформування громадян про проведення громадських слухань у альтернативний спосіб, передбачений законом, зокрема: через розповсюдження брошур, повідомлень у друкованих засобах масової інформації, не дотримано вимогу щодо розміщення демонстраційних матеріалів містобудівної документації, що відображають її зміст.

В частині виконання своїх повноважень погоджувальною комісією, створеною згідно з розпорядженням голови Чабанівської селищної ради від 03 грудня 2013 р. № 100, колегія суддів зауважує наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, 12 грудня 2013 року відбулось засідання погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт. Чабани Чабанівської селищної ради, про що було складено протокол № 1.

Дослідивши зміст вищевказаного документу, колегією суддів встановлено, «В присутності членів комісії і представників громадськості була розкрита скринька, в яку громадяни протягом 2-х тижнів вкидали свої побажання, пропозиції і зауваження. На засіданні необхідно їх розглянути, зареєструвати і включити до протоколу.

ОСОБА_2 - вніс роз`яснення щодо процедури сьогоднішнього засідання: у відповідності до чинного законодавства ми повинні всі заяви, виявлені в скриньці, зареєструвати і подати на розгляд фахівців проектного інституту, які після опрацювання нададуть до селищної ради свої висновки щодо можливості включення їх до генерального плану, а погоджувальна комісія на наступному своєму засіданні має право їх прийняти чи відхилити. Жодних виступів і обговорень сьогодні не має бути.

Присутні прийняли до уваги роз`яснення і погодились з ним.»

При цьому, відповідно до вказаного протоколу, позивачем було надано 5 пропозицій для врахування під час розроблення проекту містобудівної документації смт. Чабани.

Листом від 30.12.2013 р. № 960 направленому Директору ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», Чабанівська селищна рада направила Протокол № 1 засідання погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт. Чабани від 12 грудня 2013 року з доданими пропозиціями, зауваженнями і побажаннями громадян, що були виявлені в опечатаній скринці.

Однак, як вбачається з матеріалів справи, що не заперечується відповідачем, та на чому наголошує позивач, рішення за результатом розгляду наданих позивачем пропозицій останній не направлялось.

Крім того, відповідач не забезпечив оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації у встановленому порядку.

Більше того, матеріали справи не містять доказів того, що погоджувальна комісія збиралась повторно на засідання де мала б розглянути надані громадянами пропозиції, зауваження.

Як зазначалось вище, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів; особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Отже, законодавство не визначає альтернативи для суб`єкта владних повноважень щодо обов`язку оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Колегія суддів зауважує, що узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію та оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації є обов`язком сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів визначеним п. 3 Порядку № 555 та ч. 3 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

При цьому, у даному випадку закон чітко встановлює обов`язок замовника погодити спірні питання з громадськістю, а не лише з проектувальником (виконавцем проекту), оскільки саме в інтересах мешканців міста, села, селища а не у власних інтересах представників влади повинна розроблятись будь-яка містобудівна документація, прийматись будь-яке рішення місцевого значення.

Тому, передача пропозицій та зауважень громадян до ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», як це має місце у цій справі, не означає, що дане питання можна вважати вирішеним по суті, а відповідача - таким, що виконав свій обов`язок, передбачений вимогами Закону.

Враховуючи наведені обставини у сукупності, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що проведення відповідачем громадських слухань проекту містобудівної документації смт. Чабани відбулись із порушеннями вказаних норм Закону та відповідного Порядку, чим порушено права позивача та представників територіальної громади взяти безпосередню та активну участь у житті селища та громади, що не може свідчити про правомірність прийнятого відповідачем рішення від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області».

З огляду на вказане, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість позовних вимог у вказаній частині та наявність підстав для її задоволення.

При цьому, позовна вимога щодо зобов`язання Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області провести повторні громадські слухання з дотриманням вимог Порядку № 555, на переконання колегії суддів, є передчасною, з огляду на те, що проведення громадських слухань є обов`язковим етапом для прийняття рішень, що стосуються розроблення містобудівної документації, а відтак, у разі необхідності затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області, відповідач зобов`язаний буде провести вказану процедуру з дотриманням норм Закону та Порядку №555.

Крім того, судова колегія зазначає, що згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

У відповідності до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи та є підставою для скасування рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області.

Керуючись ст.ст. 241, 242, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 11 січня 2022 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним рішення Чабанівської селищної ради 8 чергової сесії VII скликання №136 від 25 лютого 2016 року «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області».

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя: І.В. Федотов

Судді: Є.О. Сорочко

Є.В. Чаку

Повний текст постанови виготовлено 23.09.2022 року.