Справа № 1640/3258/18
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2022-10-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2022 року

м. Київ

справа №1640/3258/18

адміністративне провадження № К/9901/17886/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05.12.2018 (головуючий суддя: Супрун Є.Б.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2019 (головуючий суддя: Донець Л.О., судді: Гуцал М.І., Бенедик А.П.) у справі №1640/3258/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Діорит» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У вересні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Діорит» (далі - ТОВ «Діорит» або позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати наказ від 19.12.2016 №491 «Щодо анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами від 23.09.2002 №2787, наданого ТОВ «Діорит» та зобов`язати відповідача поновити дію вказаного спеціального дозволу з моменту його зупинення.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 05.12.2018, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2019, позов задоволено частково:

визнано протиправним і скасовано наказ Держгеонадр від 19.12.2016 №491 «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.09.2002 №2787, наданого ТОВ «Діорит».

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 05.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 04.10.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що основним видом діяльності ТОВ «Діорит» за КВЕД є: 08.12 Добування піску, гравію, глин і каоліну.

На підставі спеціального дозволу на користування надрами від 23.09.2002 №2787, виданого Держгеонадра, ТОВ «Діорит» здійснює видобування гранітів в якості сировини, придатної для виробництва щебеню та каменю бутового, на території Шматківського родовища, розташованого у Кобеляцькому районі Полтавської області, строком до 23.09.2031. Невід`ємною частиною цього дозволу є Угода про умови користування надрами.

У період з 26.09.2016 по 30.09.2016 Держгеонадра в особі Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю проведено планову комплексу перевірку дотримання ТОВ «Діорит» вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами якої складено акт від 30.09.2016 №49/2787.

Перевіркою встановлено наступні порушення відповідачем вимог чинного законодавства:

- фактично досягнута річна потужність підприємства у 2015 році (116,54 тис. м3) не відповідає проектній (200 тис. м3) та запланованій планом розвитку гірничих робіт на 2015 рік (214,0 тис. м3), що є порушенням вимог статті 51 Кодексу України про надра, статті 19 Гірничого закону України;

- відсутні документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, чим порушено вимоги статті 18 Кодексу України про надра, статей 125, 126 Земельного кодексу України;

- не проведена повторна державна експертиза та оцінка запасів Шматківського родовища граніту, як те передбачено пунктом 25 Положення про порядок експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №865;

- не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами та Угоди про умови користування надрами у зв`язку з відміною обов`язкового моніторингу та наукового супроводження відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.01.2015 №42 «Деякі питання дерегуляції господарської діяльності»;

- відсутнє щорічне інформування до Держгеонадр щодо стану виконання Програми робіт за формою згідно із постановою Кабінету Міністрів України №615;

- не проводиться радіаційний контроль за породами в кар`єрі;

- не виконано в установлений строк припис Північного міжрегіонального відділу від 27.06.2014 №121/74/2787 в частині здійснення радіаційного контролю за породами в кар`єрі.

На підставі акта перевірки, відповідачем винесено припис від 30.09.2016 №59/49/2787, яким вимагалося від ТОВ «Діорит» у строк до 31.10.2016 усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Північного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

З огляду на відсутність інформації щодо усунення порушень виявлених перевіркою, наказом Держгеонадр від 19.12.2016 №491 було зупинено дію спеціального дозволу від 23.09.2002 №2787 та надано ТОВ «Діорит» додатково 30 календарних днів для усунення порушень .

Підставою для зупинення дії спеціального дозволу визначено підпункти 1, 4 пункту 22 постанови Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» (далі - Порядок №615). Надрокористувачу надано 30 календарних днів на усунення порушень.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач, з посиланням на обставини, встановлені у рішенні Полтавського окружного адміністративного суду від 20.04.2018 у справі №816/3/18, зазначив, що у відповідача не було правових підстав для прийняття оскаржуваного наказу №491 від 19.12.2016. Стверджує, що у межах розгляду справи №816/3/18 судом надавалася правова оцінка порушенням, що слугували підставою для зупинення дії спеціального дозволу. Також позивач додав, що оскаржуваний наказ і дотепер порушує його права та інтереси з огляду на неодноразові факти втручання правоохоронних органів у нормальну роботу підприємства.

Відповідач позов не визнав. Наполягає, що позивач недотримався умов користування надрами. З огляду на те, що вимоги припису залишилися позивачем не виконаними, Держгеонадр обґрунтовано зупинило дію спеціального дозволу.

З приводу посилань позивача на рішення у справі №816/3/18, відповідач зазначив, що цим судовим рішенням навпаки підтверджено факт допущення ТОВ «Діорит» порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, які в подальшому усунуто надрокористувачем, а не спростовано наявність таких порушень.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

З посиланням на преюдиційні обставини, встановлені судовим рішенням у справі №816/3/18, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку про часткове задоволення позову. Суди обох інстанцій констатували, що у межах розгляду справи №816/3/18 про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу від 23.09.2002 №2787 на користування надрами, встановлено факт усунення ТОВ «Діорит» виявлених перевіркою та зазначених у приписі від 30.09.2016 №59/49/2787 порушень вимог законодавства у сфері надрокористування. Під час розгляду справи №816/3/18 суди дійшли висновку, що ТОВ «Діорит» довело, що ним вжито усіх залежних від нього заходів з метою усунення порушень, наявність яких стала підставою для звернення Держгеонадра з позовом до суду. Натомість, Держгеонадр не надало суду належних, достатніх та достовірних доказів, що свідчили б про ігнорування ТОВ «Діорит» вимог чинного законодавства, а також умов користування надрами, що визначені спеціальним дозволом та Угодою від 30.10.2014 №2787.

Також суди обох інстанцій у цій справі констатували факт поновлення позивачу спеціального дозволу на користування надрами від 23.09.2002 №2787 (наказ Держгеонадра №405 від 31.10.2018).

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами попередніх інстанцій обставин справи, що призвело до неправильно вирішення справи по суті. Скаржник стверджує, що на момент прийняття оскаржуваного наказу, позивачем не були усунуті порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, відповідно Держгеонадра мала законні підстави для зупинення дії спецдозволу.

Позивач скористався правом на подачу відзиву на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення без змін.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

За правилами, встановленими частинами першою, другою статті 341 КАС України, Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, врегульовані Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі Положення - №1174) державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №1174).

Згідно із пунктом 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, з поміж інших, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами.

Пунктом 7 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Згідно із пунктом 9 цього Положення, Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Положеннями статті 16 Кодексу України про надра визначено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 (далі - Порядок №615).

В якості підстави для прийняття оскаржуваного наказу відповідач послався на підпункти 1, 4 пункту 22 Порядку №615.

Відповідно до підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку №615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.

Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

У разі визнання судом незаконним зупинення дозволу строк дії дозволу вважається таким, що автоматично продовжений на строк незаконного зупинення.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що зупинення дії спеціальних дозволів здійснюється в установленому Урядом порядку. Проте для ухвалення такого рішення мають бути правові підстави, що основуються на фактичних передумовах, достатніх і необхідних для обмеження права в користуванні надрами.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на розгляді у Полтавському окружному адміністративному суді перебувала справа №816/3/18 за позовом Держгеонадра до ТОВ «Діорит» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 23.09.2002 №2787.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 20.04.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2018, у задоволенні позову Держгеонадра відмовлено.

У межах розгляду справи №816/3/18 судами встановлено, що у зв`язку із ненаданням відповідачем інформації про усунення порушень, наказом Держгеонадр від 19.12.2016 №491 зупинено дію спеціального дозволу від 23.09.2002 №2787 та надано відповідачу строк для усунення порушень. Згодом наказами Держгеонадр від 09.03.2017 №121 та від 28.07.2017 №334 продовжено терміни для усунення порушень, про що повідомлено ТОВ «Діорит».

Вирішуючи питання наявності підстав для припинення права ТОВ «Діорит» на користування надрами в судовому порядку, суди першої та апеляційної інстанцій у справі №816/3/18 виходили з того, що на момент розгляду справи (квітень 2018 року) ТОВ «Діорит» фактично усунуті виявлені перевіркою та зазначені у приписі від 30.09.2016 №59/49/2787 порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

Зокрема, суди встановили, що у 2017 році підприємством досягнута річна потужність видобування граніту у кількості 214,51 тис. м3, що підтверджено Звітом за 2017 рік про виконання програми робіт, яка є додатком до Угоди про умови користування надрами, актом на списання запасів за 2017 рік, що є додатком до нього, паспортом гірничого підприємства, яке здійснює переробку корисних копалин, та підрахунком корисних копалин, що є частинами Плану розвитку гірничих робіт на Шматківському гранітному кар`єрі ТОВ «Діорит» на 2018 рік. У попередні роки планової потужності не досягнуто з незалежних від підприємства причин, а саме - у зв`язку з скороченням ринків збуту продукції, економічним спадом, інфляційними процесами.

Також між ТОВ «Діорит» та Кобеляцькою РДА Полтавської області укладені договори оренди землі від 21.09.2006 №137 та від 02.02.2004 №1 та упродовж 2014-2017 років своєчасно подано до Кобеляцького відділення Кременчуцької ОДПІ податкові декларації з плати за землю.

Відповідно до інформації, зазначеній у довідці Кременчуцької ОДПІ від 08.02.2018, ТОВ «Діорит» своєчасно та у повному розмірі сплачено орендну плату за земельні ділянки, розташовані на території Григоро-Бригадирівської сільської ради Кобеляцького району Полтавської області.

30.09.2016 ТОВ «Діорит» уклав з ТОВ «Укргеонадра» договір №16/10-150 про проведення геолого-економічної переоцінки Шматківського родовища гранітів в Кобеляцькому районі Полтавської області. На підставі цього договору, ТОВ «Укргеонадра» було складено звіт про геологічне вивчення надр.

14.03.2017 ТОВ «Діорит» уклало з Державною комісією України по запасах корисних копалин договір №90, за умовами якого виконавець зобов`язувався виконати роботи з державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки запасів гранітів Шматківського родовища в Кобеляцькому районі Полтавської області.

24.11.2017 Державною комісією України по запасах корисних копалин складено протокол №4169 про розгляд матеріалів повторної геолого-економічної оцінки запасів Шматківського родовища гранітів в Кобеляцькому районі Полтавської області, що підлягає розгляду й введенню в дію Держгеонадра.

Пунктом 27 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865, визначено, що позитивні результати експертизи та оцінки запасів корисних копалин є підставою для взяття їх на державний облік і зарахування до Державного фонду родовищ корисних копалин.

Однак, повідомлення Держгеонадра про введення зазначеного протоколу в дію ТОВ «Діорит» не отримано з незалежних від нього причин.

31.08.2016 ТОВ «Діорит» листом вих. №08/154 зверталось до Держгеонадра з проханням про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, однак листом Держгеонадра від 18.10.2016 вих. №19516/13/12-16 у внесенні відповідних змін було відмовлено.

17.01.2018 відповідач листом вих. №01/12 звертався до Держгеонадра з проханням розглянути звіт за 2017 рік про виконання програми робіт, яка є додатком до угоди про умови користування надрами (форма 5-ГР), тобто проінформував Держгеонадра про стан виконання Програми робіт.

Окрім того, на виконання робіт з радіаційного контролю за породами в кар`єрі ТОВ «Діорит» укладено договір з ТОВ «Укргеонадра», яким щорічно готуються звіти «Радіаційно-гігієнічна оцінка природної радіоактивності Шматківського родовища гранітів» з відповідними висновками, чим виконано вимоги приписів Північного МТС від 27.06.2014 №121/74/2787 та від 30.09.2016 №59/49/2787.

Зважаючи на встановлені вище обставини, суди обох інстанцій у справі №816/3/18 констатували, що ТОВ «Діорит» вжито всіх залежних від нього заходів з метою усунення порушень, наявність яких стала підставою для звернення Держгеонадра з позовом до суду.

Частина четверта статті 78 КАС України визначає преюдиційні підстави звільнення осіб, які беруть участь у справі, від доказування обставин з метою досягнення процесуальної економії - за наявності цих підстав у суду не буде необхідності досліджувати докази для встановлення певних обставин.

Отже, у межах розгляду справи №816/3/18, судами обох інстанцій підтверджено факт допущення ТОВ «Діорит» порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, які ним були усунуті, що власне і слугувало підставою для відмови у задоволенні позову Держгеонадра про припинення права ТОВ «Діорит» на користування надрами в судовому порядку.

Зважаючи на хронологію подій, встановлену судовими рішеннями у справі №816/3/18, вбачається, що усунення виявлених перевіркою порушень тривало протягом 2016 - 2018 років.

Відтак, на момент прийняття оскаржуваного у цій справі наказу від 19.12.2016 №491, виявлені перевіркою порушення ТОВ «Діорит» вимог законодавства у сфері надрокористування мали місце і не були усунуті в повному обсязі, а тому зупинення дії спеціального дозволу на підставі підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку №615 було виправданим.

Суди попередніх інстанцій у цій справі також встановили, що дія спеціального дозволу на користування надрами від 23.09.2002 №2787, виданого ТОВ «Діорит», поновлена на підставі наказу Держгеонадра №405 від 31.10.2018.

Водночас подальше усунення ТОВ «Діорит» вимог законодавства у сфері надрокористування, а також продовження строку дії дозволу не свідчить про відсутність передумов, необхідних для обмеження права в користуванні надрами на момент прийняття Держгеонадра оскаржуваного наказу про зупинення дії спецдозволу.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Статтею 351 КАС України визначено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи, проте надали їм неправильну правову оцінку, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05.12.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2019 у справі №1640/3258/18 - скасувати і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа