Справа № 140/661/20
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2022-10-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2022 рокуЛьвівСправа № 140/661/20 пров. № А/857/12253/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Сеника Р.П., Судової-Хомюк Н.М.,

з участю секретаря судових засідань Кахнич Г.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року у справі за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови,

суддя у І інстанції Лозовський О.А.,

час ухвалення рішення 13 год 00 хв,

місце ухвалення рішення м. Луцьк,

дата складення повного тексту рішення 30 липня 2020 року,

ВСТАНОВИВ :

У лютому 2020 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» (далі АТ «Волиньгаз») звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі НКРЕКП), від 20 грудня 2019 року №2977 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» у розмірі 850 000 грн.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року, позов АТ «Волиньгаз» було задоволено. При цьому суд першої інстанції виходив із того, що НКРЕКП дійшла помилкового висновку про наявність підстав для накладення на АТ «Волиньгаз» штрафу за порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов за фактом недопуску до проведення позапланової перевірки, яка фактично не відбулася.

Постановою Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 липня 2022 року постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року було скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. Своє рішення суд касаційної інстанції обґрунтував тим, що Восьмий апеляційний адміністративний суд не звернув уваги на клопотання НКРЕКП про бажання взяти участь у розгляді справи в суді апеляційної інстанції та ухвалою від 15 січня 2021 року призначив справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження, на порушення вимог статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України розглянув справу без повідомлення учасників справи (у порядку письмового провадження).

У апеляційній скарзі НКРЕКП просила скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволенні позову АТ «Волиньгаз».

Свої апеляційні вимоги обґрунтовує тим, що пунктом 4 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724 (далі Положення №724), передбачено виключні повноваження Державної регуляторної служби (далі ДРС), як центрального органу виконавчої влади, серед яких немає повноважень щодо здійснення аналізу, визначення відповідності актів органів ліцензування, державних колегіальних органів до інших положень законодавства України. Тому ДРС позбавлено права визначати відповідність уніфікованого акта іншим положенням законодавства України.

Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428. Встановлена цим Порядком форма акту перевірки відповідає положенням та формі уніфікованого акту перевірки, незважаючи на те, що була затверджена до внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон №877-V). Порядок разом з Додатком № 18 (Акт перевірки) опубліковані на офіційному веб-сайті НКРЕКП.

Разом з тим, Закон №877-V передбачає імперативний обов`язок допуску суб`єктом господарювання посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю) і ним передбачено виключні підстави для відмови у допуску до планової перевірки суб`єкта господарювання.

Пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

На момент проведення позапланового заходу державного нагляду контролю AT «Волиньгаз» було зобов`язане допустити працівників НКРЕКП до проведення позапланової перевірки. Оскільки фактично позапланова перевірка позивача не була проведена через порушення Ліцензійних умов внаслідок безпідставної відмови ліцензіата у допуску посадових осіб регулятора до проведення планового заходу, то ним допущено порушення вимог законодавства у нафтогазовій сфері та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Прийняття постанови НКРЕКП від 20 грудня 2019 року №2977 повністю узгоджується з положеннями законодавства, а висновки суду першої інстанції є упередженими та такими які прийняті з грубим порушенням норм матеріального права.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідача AT «Волиньгаз» підтримало доводи, викладені у оскаржуваному судовому рішенні, заперечилов обґрунтованість апеляційних вимог та просило залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Представник НКРЕКП у судовому засіданні апеляційного суду підтримав подану апеляційну скаргу доводами, аналогічними до тих, що зазначені у її тексті. Просив скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову AT «Волиньгаз» відмовити.

Представник AT «Волиньгаз» у ході апеляційного розгляду заперечив обґрунтованість вимог апелянта доводами, викладеними у відзиві на апеляційну скаргу. Просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення вимог скаржника, виходячи із такого.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, основним видом економічної діяльності Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Волиньгаз» (ПАТ «Волиньгаз»), перейменованого з 13 травня 2019 року у АТ «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз», є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.

АТ «Волиньгаз» має ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, видану згідно з постановою НКРЕКП від 19 червня 2017 року №813 (зі змінами).

Листом Державної регуляторної служби України від 14 травня 2019 року №3185/0/20-19 НКРЕКП було погоджено проведення (здійснення) органом ліцензування позапланових перевірок додержання, зокрема, ПАТ «Волиньгаз» вимог пункту 2.1 Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу щодо донарахувань побутовим споживачам обсягів природного газу, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов, відповідно до звернень (листів) побутових споживачів.

06 серпня 2019 року НКРЕКП була прийнята постанова №1658 «Про проведення позапланових перевірок АТ «ВІННИЦЯГАЗ», АТ «ВОЛИНЬГАЗ», АТ «ДНІПРОГАЗ», АТ «ДНІПРОПЕТРОВСЬКГАЗ», АТ «ЖИТОМИРГАЗ», АТ «ЗАКАРПАТГАЗ», АТ «ЗАПОРІЖГАЗ», АТ «ІВАНО-ФРАНКІВСЬКГАЗ», АТ «КИЇВОБЛГАЗ», АТ «КРИВОРІЖГАЗ», АТ «ЛЬВІВГАЗ», АТ «МИКОЛАЇВГАЗ», АТ «РІВНЕГАЗ», АТ «СУМИГАЗ», АТ «ХАРКІВГАЗ», АТ «ХАРКІВМІСЬКГАЗ», АТ «ХМЕЛЬНИЦЬКГАЗ», АТ «ЧЕРНІВЦІГАЗ», АТ «ЧЕРНІГІВГАЗ».

На виконання постанови НКРЕКП від 06 серпня 2019 року №1658 працівникам сектору НКРЕКП у Волинській області було видано посвідчення від 20 листопада 2019 року №464 на проведення позапланової виїзної перевірки АТ «Волиньгаз» у строк з 10 по 12 грудня 2019 року.

10 грудня 2019 року о 10.00 год визначені працівники сектору НКРЕКП у Волинській області прибули за місцезнаходженням позивача та повідомили голову правління AT «Волиньгаз» Коротю М.І. про намір розпочати проведення позапланової перевірки з одночасним врученням повідомлення від 09 грудня 2019 року №35-17/321 про проведення позапланової перевірки з вимогою надати інформацію (пояснення та документи) за визначеним у повідомленні переліком питань.

AT «Волиньгаз» листом від 10 грудня 2019 року №430007-Сл-4593-1219 повідомило завідувача сектору НКРЕКП у Волинській області про неможливість проведення перевірки, оскільки на дату повідомлення про проведення заходу державного контролю НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; форма акта (додаток 18 до Порядку №428) не відповідає вимогам цього Порядку та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Цим листом товариство повідомило про використання права не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу державного нагляду (контролю).

Відтак, 10 грудня 2019 року працівниками відповідача було складено акт про відмову АТ «Волиньгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, який у зв`язку із відмовою голови правління АТ «Волиньгаз» його підписати надіслано позивачу поштою.

За аналогічних обставин комісією з проведення перевірки було складено акт про відмову АТ «Волиньгаз» у проведенні позапланового заходу від 11 грудня 2019 року та надіслано його поштою на адресу товариства.

Відтак, 12 грудня 2019 року було оформлено акт № 457 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, у якому комісією з проведення перевірки зафіксовано обставини відмови АТ «Волиньгаз» 10, 11 та 12 грудня 2019 року від проведення перевірки та причини такої відмови. У акті зазначено про встановлення порушенням позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

16 грудня 2019 року на веб-сайті НКРЕКП було опубліковане повідомлення про призначення засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання на 20 грудня 2019 року, до порядку денного якого включено питання «Про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ «Волиньгаз» (позапланова перевірка відповідно до погодження Державної регуляторної служби від 14 квітня 2019 року №3185/0/20-19).

Листом від 17 грудня 2019 року №1264/26.1/6-19 НКРЕКП надіслала АТ «Волиньгаз» запрошення на засідання у формі відкритого слухання, на якому 20 грудня 2019 року розглядатимуться питання і стосовно АТ «Волиньгаз».

18 грудня 2019 року АТ «Волиньгаз» листом №430007.1-Сл-4669-1219 на адресу НКРЕКП надіслало письмові зауваження щодо результатів перевірки, викладених в акті від 12 грудня 2019 року №457, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), який товариство отримало 17 грудня 2019 року.

Водночас листом від 18 грудня 2019 року №430007.1-Сл-4671-1219 товариство надіслало НКРЕКП зауваження та обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», у якому зазначило про отримання акту перевірки 17 грудня 2019 року, що позбавило у строки, визначені Регламентом НКРЕП (протягом п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки) подати зауваження та пропозиції.

20 грудня 2019 року на засіданні НКРЕКП на підставі висновків акта від 12 грудня 2019 року №457 було прийнято постанову №2977 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» на АТ «Волиньгаз» за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на позивача накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.

Не погоджуючись із застосованими зазначеною постановою НКРЕКП санкціями, АТ «Волиньгаз» звернулося до адміністративного суду з позовом, що розглядається.

При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Відповідно до частини 1 статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.

Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до частини 2 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Згідно з приписами частини 3 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Відповідно до приписів частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з положеннями статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора (частини 1-3 статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).

Згідно з частинами 4 та 5 статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час здійснення державного контролю Регулятор має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого Регулятор ухвалює рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» НКРЕКП постановою від 14 червня 2018 року № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі Порядок №428).

Відповідно до пункту 1.2. Порядку № 428 цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок.

Згідно з пунктом 1.3. Порядку № 428 цей Порядок установлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами проведеної нею перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на суб`єкта господарювання у визначеному порядку.

Щодо доводів скаржника у частині неправильної правової оцінки судом першої інстанції такій підставі відмови позивача у допуску до проведення перевірки відповідача, як відсутність уніфікованої форми акта перевірки, апеляційний суд зазначає таке.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з огляду на те, що останнім не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта перевірки.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V.

Частиною 15 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Згідно з приписами абзацу 1 частини 2 статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу 8 частини 2 статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 (далі Методика №342).

Частиною 5 статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Відповідно до частини 15 статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акта орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

Як передбачено у частині 6 статті 7 Закону № 877-V, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

У справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, постанова Кабінету Міністрів України № 428 від 14 червня 2018 року, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього, набрала чинності та не була оскарженою і скасованою в установленому законодавством порядку, а отже правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу, що спростовує доводи позивача про порушення під час складення акта перевірки. При цьому Верховний Суд вважав, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано визнав безпідставними та помилковими висновки суду першої інстанції про те, що акт перевірки прийнятий із порушенням нормативного регулювання діяльності НКРЕКП, оскільки такий прийнятий із додержанням Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та затверджених підзаконних нормативно-правових актів.

Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 22 листопада 2021 року у справі № 120/3364/19-а і в силу приписів частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України та частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» враховуються апеляційним судом під час вирішення цього спору.

Водночас апеляційний суд при оцінці того, чи Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» відносить відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування до порушень ліцензіатом ліцензійних умов, виходить із такого.

Як свідчать матеріали справи, оскаржуваною постановою НКРЕКП на АТ «Волиньгаз» накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Отже, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону № 877-V у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю). НКРЕКП до такого висновку дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

У цьому контексті апеляційний суд зауважує, що за своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко регламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.

Відповідно до пункту 4 статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі Закон №222-VIII) ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року №201, (далі Ліцензійні умови) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Частиною 2 статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (далі Закон №329-VIII) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

Відповідно до частини 3 статті 59 Закону №329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини 4 статті 59 Закону №329-VIII Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Частиною 5 статті 59 Закону № 329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

За змістом частин 7, 8 статті 59 Закону № 329-VIII за одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, зазначив, що верховенство права необхідно розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини).

Окрім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 06 червня 2019 року № 3-р/2019 зазначив, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац 3 підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).

У Рішенні від 20 червня 2019 року № 6-р/2019 Конституційний Суд України дійшов висновку, що юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци 4-6 підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

У Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац 2 підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац 3 підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року №1-2/2016).

У Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

При цьому апеляційний суд акцентує увагу на тому, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Разом із тим, Закон № 877-V не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а.

Частиною 9 статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

Згідно із частиною 10 цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги:

1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому;

2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Таким чином, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Установлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, у тому числі ліцензійну діяльність, провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання./

Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов і недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини 4 статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а та від 22 листопаді 2021 року у справі № 120/3364/19-а, який в силу приписів частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України та частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» враховуються апеляційним судом під час вирішення цього спору.

При цьому апеляційний суд наголошує, що відповідно до пункту 8 частини 12 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування для здійснення перевірки додержання ліцензіатом відповідних вимог ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

Приписами частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зважаючи на викладене апеляційний суд констатує, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про неправомірність постанови НКРЕКП від 20 грудня 2019 року № 2977 та необхідність її скасування, однак з урахуванням положень частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства оскаржуване рішення суду першої інстанції підлягає зміні шляхом викладення його мотивувальної частини у редакції цієї постанови. В іншій частині рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року слід залишити без змін.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 317, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року у справі № 140/661/20 змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

У решті рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді Р. П. Сеник
Н. М. Судова-Хомюк
Постанова у повному обсязі складена 05 жовтня 2022 року.