Справа № 826/10430/17
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2022-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Григорович П.О.
суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2022 року Справа № 826/10430/17

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В.,

за участю секретаря Кобзар Д.В.,

представника Позивача Шляхетського А.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу публічного акціонерне товариство «Укргазвидобування» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 липня 2022 року у справі

за позовом публічного акціонерне товариство «Укргазвидобування»

до Головного управління Держпраці

у Львівській області Держаної служби України з питань праці

про визнання протиправними дій,

визнання протиправним та скасування припису,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування» (далі - Позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Львівській області Держаної служби України з питань праці (далі - Відповідач) про:

- визнання протиправними дій Відповідача щодо проведення планової перевірки філії Комарнівського цеху з видобутку нафти, газу та газового конденсату, геологічної служби Газопромислового управління «Львівгазвидобування» ПАТ «Укргазвидобування» з питань дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням, на підставі наказу від 17.07.2017 № 1241-П та направлення на перевірку від 17.07.2017 № 1215;

- визнання протиправним та скасування припису Управління Держпраці у Львівській області Державної служби України з питань праці від 19.07.2017 № 13/12/124/1734-1397.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 липня 2022 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана Позивачем перевірка була плановою та проведена Відповідачем з дотриманням вимог законодавства та відповідної процедури.

При цьому, суд зазначив, що в направлені на проведення перевірки ПАТ «Укргазвидобування» зазначено найменування та місцезнаходження суб`єкта господарювання та його відокремлений підрозділ - філії газопромислове управління «Львівгазовидобвання», відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що акт та припис, складені за результатами такої перевірки були вручені начальнику Комарнівського цеху з видобутку нафти, газу та газового конденсату геологічної служби Газопромислового управління «Львівгазвидобування» Іваницькому Б.М., який відповідає за неухильне виконання вимог законодавства України про охорону праці на ввіреному йому об`єкті.

Разом з тим, суд звернув увагу на те, що Позивач, будучи обізнаним щодо проведення перевірки, не забезпечив участі в ній іншого свого представника, а також, що на сторінці 7 акту наявні зауваження, які ідентичні тим доводам, що викладенні в позовній заяві.

Водночас, суд зазначив, що підставами для скасування рішень, прийнятих за підсумками перевірки, є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та, відповідно, на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

Крім того, перевіряючи доводи Позивача щодо протиправності оскаржуваного ним припису, суд установив, що такий припис винесений у зв`язку з відсутністю станом на час перевірки у Позивача дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу, затверджений і погоджений в установленому порядку проект розробки Дубаневицького газового родовища.

Разом з тим, суд зазначив, що обставини щодо несвоєчасної видачі Позивачу відповідного дозволу та/або набуття його за принципом мовчазної згоди не є предметом судового розгляду в цій справі та не надають достатніх правових підстав для задоволення відповідних позовних вимог.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі.

В обґрунтування заявлених вимог Апелянт зазначає, що рішення про надання йому спеціального дозволу на користування надрами було прийнято Держгеонадра України ще 12.08.2016, але сам дозвіл у строк, визначений законодавством не видано не з вини Позивача, тому він вважає, що набув такий дозвіл і відповідне право на провадження робіт з видобування корисних копалин в Дубаневицькому газовому родовищі за принципом мовчазної згоди.

При цьому, Апелянт зазначає, що набуття ним вказаного дозволу виключає необхідність гірничого відводу, а також зазначає, що вже після проведення спірної перевірки та винесення за її результатами оскаржуваного ним припису 01.09.2017 йому фактично було видано відповідний дозвіл.

Крім того, за твердженням Апелянта, акт перевірки та спірний припис були вручені неуповноваженій особі, яка не є представником ПАТ «Укргазвидобування» у розумінні чинного законодавства.

З цих та інших підстав Апелянт вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято за неповно встановлених обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.08.2022 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити таку скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів Апелянта та правильності висновків суду першої інстанції.

Також, у своєму відзиві Відповідач звертає увагу на те, що станом на час проведення перевірки у Позивача був відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами та/або акт про надання гірничого відводу, затверджений і погоджений в установленому порядку проект розробки Дубаневицького газового родовища і що дозвіл він отримав лише 01.09.2017, тобто після виникнення спірних правовідносин.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ПАТ «Укргазвидобування» (Комарнівський цех філії ГПУ «Львівгазвидобуваня») здійснювало користування надрами Дубаневицької площі, в подальшому Дубаневицького родовища, з метою геологічного вивчення, в т.ч. дослідно-промислової експлуатації (природній газ) на підставі спеціального дозволу від 12.08.2003 №2356, строк дії якого до 12.08.2016.

Позивач листом від 04.02.2016 № 3/2-01-793 направив до Державної служби геології та надр України пакет документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами Дубаневицького родовища.

Листом від 19.08.2016 № 14623/13/12-16 Держгеонадра України повідомила Позивача про те, що відповідно до наказу від 12.08.2016 № 250 прийнято рішення надати спеціальний дозвіл на користування надрами ПАТ «Укргазвидобування» з метою видобування газу природного Дубаневицького родовища у Львівській області.

Листом від 21.09.2016 № 17866/13/12-16 Держгеонадра України повідомила Позивача про необхідність сплати збору за надання спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Укргазвидобування» з метою видобування газу природного Дубаневицького родовища у Львівській області в сумі 23 850,35 грн.

Платіжним дорученням від 30.09.2016 № 917 Позивач сплатив відповідний збір та надав Держгеонадра оригінал цього платіжного доручення з відміткою банку, а також листом від 23.09.2016 № 3/2-03-7232 надав Держгеонадра України угоду про умови користування надрами.

Позивач повторно листом від 27.06.2017 № 3/2-03-5493 надав Держгеонадра України угоду про умови користування надрами.

Станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин спеціальний дозвіл Позивачу видано не було.

Відповідно до направлення на проведення перевірки від 17.07.2017 № 1215 Головним управлінням Держпраці у Львівській області 19.07.2017 здійснено планову перевірку Комарнівського цеху філії ГПУ «Львівгазвидобування» ПАТ «Укргазвидобування» з питань дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з ведення робіт, пов`язаних з геологічним вченням надр, їх використанням. Зокрема, під час перевірки перевірялася наявність спеціальних дозволів на користування надрами та гірничих відводів родовищ.

Перевірка проведена на підставі наказу Головного управління Держпраці у Львівській області від 17.07.2017 № 1241-П.

За наслідками перевірки Головним управлінням Держпраці у Львівській області складено акт перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 19.07.2017 № 13/12/124/1734, який був вручений начальнику Комарнівського ЦВНГК філії ГПУ «Львівгазвидобування» Іваницькому Богдану Михайловичу, що підтверджується розпискою і підписом останнього на стор. 8 акту.

За результатами вказаної перевірки Головним управлінням Держпраці у Львівській області складено припис від 19.07.2017 №13/12/124/1734-1397, який також вручений ОСОБА_1 та в якому зазначено про виявлені порушення, зокрема «відсутній дозвіл на користування надрами, акт про надання гірничого відводу, затверджений і погоджений в установленому порядку проект розробки Дубаневицького газового родовища».

01.09.2017 Позивачу видано Держгеонадра України спеціальний дозвіл № 6218 на користування надрами з видобування газу природного на Дубаневицькому родовищі, що знаходиться на території Городоцького та Самбірського районах Львівської області.

Позивач, вважаючи протиправними дії Відповідача щодо проведення планової перевірки його філії Комарнівського цеху та протиправним вищевказаний припис, звернувся до суду з цим позовом.

Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом України про надра, Законами України «Про нафту і газ» від 12.07.2001 № 2665-III (далі - Закон № 2665-III), «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV), «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V), Положенням про порядок надання гірничих дозволів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 № 59 (далі - Положення № 59).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 11 Закону № 2665-III користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

У частині другій статті 36 Закону № 2665-III передбачено, що для введення родовища (покладу) нафти і газу у промислову розробку користувач нафтогазоносними надрами повинен мати:

- спеціальний дозвіл на видобування нафти і газу (промислову розробку родовищ);

- затверджену в установленому порядку геолого-економічну оцінку запасів родовища (покладу) за результатами розвідувальних робіт;

- акти або договори на користування земельними ділянками та акт про надання гірничого відводу для розробки родовища;

- затверджений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику в нафтогазовому комплексі, біологічний проект (схему) промислової розробки родовища (покладу), тексний проект його облаштування, виконаний згідно із законодавством, та інвестиційний проект (програму);

- дозвіл центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері промислової безпеки та державного гірничого нагляду.

Статтею 19 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу.

Відповідно до статті 51 Кодексу України про надра, розробка родовищ твердих, рідких і газоподібних корисних копалин та переробка мінеральної сировини провадяться згідно з затвердженими проектами та планами робіт, правилами технічної експлуатації та охорони надр. Правила технічної експлуатації, проект і плани розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини погоджуються користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра.

Згідно зі ст. 1 Закону № 2806-IV принцип мовчазної згоди - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Відповідно до вимог частин першої, сьомої, восьмої статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу органу державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, на предмет перевірки.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

У частині першій статті 4 Закону № 877-V визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Висновки суду апеляційної інстанції.

1. Отже, законодавством регламентовано дозвільний порядок користування надрами, який передбачає необхідність отримання надрокористувачем, зокрема відповідного спеціального дозволу, акта про надання гірничого відводу, затвердженого і погодженого в установленому порядку проєкту розробки певного родовища.

2. Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, тобто на момент проведення перевірки Відповідачем та складання спірного припису, у Позивача був відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами, акт про надання гірничого відводу, а також затверджений і погоджений в установленому порядку проєкт розробки Дубаневицького газового родовища.

3. Разом з тим, доводи Позивача про те, що станом на час проведення Відповідачем перевірки (19.07.2017) Держгеонадра України вже було прийнято рішення про надання йому спеціального дозволу на користування надрами (12.08.2016), але сам дозвіл у строк, визначений законодавством не видано не з вини Позивача, колегія суддів відхиляє, оскільки такі доводи не спростовують факту відсутності відповідного документу, у зв`язку з чим Відповідачем складено спірний припис.

При цьому, ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження Позивачем не було надано доказів визнання протиправною відповідної бездіяльності Держгеонадра України щодо невидачі та/або несвоєчасної видачі вказаного вище дозволу.

Водночас, твердження Апелянта про те, що він набув такий дозвіл та відповідне право на провадження робіт з видобування корисних копалин в Дубаневицькому газовому родовищі за принципом мовчазної згоди, не спростовують фактичної відсутності в нього станом на час здійснення Відповідачем перевірки та складання спірного припису відповідних дозвільних документів та не надають достатніх правових підстав вважати протиправними відповідні дії та/або припис Відповідача.

Крім того, як було правильно встановлено судом першої інстанції, надання оцінки діям Держгеонадра України з приводу невидачі ПАТ «Укргазвидобування» спеціального дозволу на користування виходить за межі компетенції Відповідача під час здійснення перевірки дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів охорони праці та промислової безпеки.

4. Твердження Апелянта про те, що через бездіяльність Держгеонадра України щодо своєчасної видачі дозволу він був позбавлений можливості звернутися до Держпраці для отримання акта гірничого відводу, оскільки відповідно до пункту 6 додатку 2 Положення № 59, з урахуванням мети використання надр, до проєкту гірничого відводу додається копія спеціального дозволу на користування ділянкою надр, якого в нього не було, судова колегія до уваги не приймає, оскільки такі доводи лише підтверджують відсутність у ПАТ «Укргазвидобування» відповідних дозвільних документів, з приводу яких Відповідачем складено спірний припис та, як наслідок, правомірність такого припису.

5. Аналізуючи доводи Апелянта про те, що 01.09.2017 йому було видано відповідний спеціальний дозвіл, судова колегія зазначає, що такі обставини можуть свідчити про фактичне виконання відповідного припису Відповідача та/або вичерпання ним своєї дії, але не є достатньою правовою підставою для визнання такого припису протиправним та його скасування судом при розгляді цієї справи.

6. Доводи Апелянта про те, що набуття ним вказаного дозволу виключає необхідність гірничого відводу, судова колегія до уваги не приймає, оскільки, як відзначалося вище, станом на час здійснення перевірки Відповідачем такий дозвіл у Позивача був відсутній, а питання щодо необхідності отримання Позивачем гірничого відводу в разі отримання відповідного дозволу виходить за межі предмета спору в цій справі.

7. Твердження Апелянта про те, що акт перевірки та спірний припис були вручені неуповноваженій особі, яка не є представником ПАТ «Укргазвидобування» у розумінні чинного законодавства, судова колегія відхиляє, оскільки, як убачається з матеріалів справи, такі документи були вручені Відповідачем начальнику Комарнівського цеху з видобутку нафти, газу та газового конденсату геологічної служби Газопромислового управління «Львівгазвидобування» Іваницькому Б.М., який відповідає за неухильне виконання вимог законодавства України про охорону праці на ввіреному йому об`єкті.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що спірна перевірка була плановою, але Позивач не забезпечив присутності будь-якого іншого свого представника під час її проведення.

Крім того, виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття рішення необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття рішення, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект рішення робить його неправомірним.

Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення.

Стосовно ж формальних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність рішення, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Отже, колегія суддів вважає, що розбіжність в адресах, на яку вказує апелянт, не спростовує факту вчинення ним саме того порушення, за яке його притягнуто до адміністративної відповідальності, та не вплинула правомірність спірної постанови.

Аналогічний правовий підхід застосовано в постанові Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 1640/3394/18.

Крім того, аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод «оцінки справедливості процесу в цілому» не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. Скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості (рішення від 24.03.1988 по справі «Олссон проти Швеції» (Olsson v. Sweden).

При цьому, колегія суддів також приймає до уваги правовий підхід, закладений ЄСПЛ при вирішенні справи «Сутяжник проти РФ» (рішення від 25.04.2018) та застосований Верховним Судом у справах №№ 826/5575/17, 910/10616/17, відповідно до якого надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом є правовим пуризмом. Скасування правильного по суті рішення, за відсутності фундаментального порушення, є відступленням від принципу правової визначеності («res judicata») та недопустимим

8. Аналізуючи всі доводи учасників справи, колегія суддів приймає до уваги висновки, викладені в рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ практику Суду як джерело права.

9. Отже, судом першої інстанції повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

10. Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

11. Таким чином, апеляційна скарга публічного акціонерне товариство «Укргазвидобування» підлягає залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 липня 2022 року - без змін.

12. Розподіл судових витрат.

З огляду на результат розгляду цієї справи, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу публічного акціонерне товариство «Укргазвидобування» - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 липня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 03 жовтня 2022 року.

Головуючий суддя О.В. Епель

Судді: Л.В. Губська

О.В. Карпушова