Справа № 640/24235/20
Суддя: Вєкуа Н.Г.
Дата ухвалення: 2022-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 вересня 2022 року м. Київ № 640/24235/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючої судді - Вєкуа Н.Г., суддів: Васильченко І.П., Мазур А.С., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області

до Кабінету Міністрів України

треті особи: Миколаївська обласна державна адміністрація,

Миколаївська обласна рада

про визнання незаконними дій, зобов`язання вчинити дії, визнання незаконними та скасування розпоряджень,

В С Т А Н О В И В:

Лепетиська сільська рада Березнегуватського району Миколаївської області звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Миколаївська обласна державна адміністрація, Миколаївська обласна рада, в якому (з урахуванням заяви про зміну предмету позову)просить суд :

- визнати незаконним та скасувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 № 480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області» в частині включення Лепетиської територіальної громади до складу Березнегуватської територіальної громади, як однієї із спроможних територіальних громад Миколаївської області (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ), згідно Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, затвердженого Розпорядженням КМУ від 15 квітня 2020 року №480-р;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України виключити Лепетиську територіальну громаду із переліку територіальних громад, що ввійшли до складу спроможної територіальної громади - Березнегуватської територіальної громади Миколаївської області (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ) згідно Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року №480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області»;

- визнати незаконними дії Миколаївської обласної державної адміністрації (Код ) щодо включення Лепетиської територіальної громади до складу Березнегуватської територіальної громади (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ) в проекті Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, внесеного на розгляд Кабінету Міністрів України із подальшим затвердженням Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року №480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.03.2021 адміністративний позов залишено без розгляду через відсутність, на переконання суду, адміністративної процесуальної дієздатності у Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області на звернення до суду з даним позовом.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.04.2021 апеляційну скаргу Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області - задоволено повністю, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2021 року - скасовано, а справу направлено до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.

Ухвалою від 08.06.2021 призначено судове засідання на 30.06.2021.

30.06.2021 суддею Окружного адміністративного суду міста Києва Григоровичем П.О. подано заяву про самовідвід, з метою уникнення настання обставин, які могли б викликати сумнів у неупередженості судді при продовженні розгляду даного позову, у зв`язку з тим, що головуючим суддею вже висловлена правова позиція з приводу відсутності у Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з даним позовом.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.06.2021 заяву про самовідвід судді Окружного адміністративного суду міста Києва Григоровича П.О. задоволено, відведено суддю Окружного адміністративного суду міста Києва Григоровича П.О. від розгляду справи №640/24235/20 та передано справу №640/24235/20 на автоматичний розподіл для визначення складу суду для її розгляду в порядку статті 31 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справ між суддями від 05.07.2021, справу № 640/24235/20 розподілено для розгляду судді Вєкуа Н.Г.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.07.2021 прийнято адміністративну справу №640/24235/20 до провадження та призначено в судовому засіданні за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.09.2021 року об`єднано в одне провадження адміністративні справи №640/27945/20 та №640/24235/20 та присвоєно об`єднаній адміністративній справі загальний №640/24235/20.

Враховуючи викладене, у межах даної об`єднаної справи розглядаються наступні позовні вимоги:

- визнати незаконним та скасувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 №480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області» в частині включення Лепетиської територіальної громади до складу Березнегуватської територіальної громади, як однієї із спроможних територіальних громад Миколаївської області (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ), згідно Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, затвердженого Розпорядженням КМУ від 15 квітня 2020 року №480-р;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України виключити Лепетиську територіальну громаду із переліку територіальних громад, що ввійшли до складу спроможної територіальної громади - Березнегуватської територіальної громади Миколаївської області (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ) згідно Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року №480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області»;

- визнати незаконними дії Миколаївської обласної державної адміністрації (Код ) щодо включення Лепетиської територіальної громади до складу Березнегуватської територіальної громади (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ) в проекті Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, внесеного на розгляд Кабінету Міністрів України із подальшим затвердженням Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року №480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області»;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України внести зміни у Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 №480-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області" та переліку територіальних громад Миколаївської області, територія якої ввійшла до складу території Березнегуватської територіальної громади (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ), згідно Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 № 719-р "АДМІНІСТРАТИВНІ ЦЕНТРИ ТА ТЕРИТОРІЇ" територіальних громад Миколаївської області. - зміни за такими параметрами: Назва територіальної громади - Лепетиська; Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ; Назва населеного пункту адміністративного центру територіальної громади - село Лепетиха; Назва територіальної громади, що входять до складу спроможної територіальної громади - Лепетиська; Назва району чи міста обласного значення, до якого входить адміністративний центр територіальної громади - Березнегуватський район Миколаївської області.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року №480-р«Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області» та Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №719-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Миколаївської області» видані із недотриманням принципів діяльності Кабінету Міністрів України, закріплених ст.3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», із недотриманням верховенства права та законності, всупереч нормам Конституції України та Законів України, незважаючи на той факт, що правові засади діяльності КМУ чітко визначені ст.4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», яка передбачає, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, вказаним Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Вищевказаними розпорядженнями Кабінету Міністрів України було грубо порушено права Лепетиської територіальної громади від імені якої виступає Лепетиська сільська рада та інших територіальних громад.

Відповідач в особі Кабінету Міністрів України надав суду відзив на позовну заяву, в якому заперечував проти задоволення позовних вимог з огляду на положення Конституції України, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні», Методику формування спроможних територіальних громад, затверджену постановою КМУ від 04.08.2015 № 214.

Відповідач в особі Миколаївської обласної державної адміністрації надав суду відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 № 480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області» не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє його права та обов`язки, тому вбачається, що відсутні підстави для задоволення позовних вимог. Зауважив, що облдержадміністрацією при розробці проекту змін до перспективного плану було враховано перспективи розвитку територій, майбутній розвиток громади, створення можливостей для людей мати якісні освітні, медичні, соціальні, адміністративні, комунальні та інші послуги, мати робочі місця.

В судове засідання 20.07.2022 року сторони чи їх представники не прибули, про час та місце судового розгляду справи було повідомлені належним.

З огляду на викладене та зважаючи на достатність наявних у матеріалах справи доказів для розгляду та вирішення справи по суті, у відповідному судовому засіданні судом, згідно з частиною 3 статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України, прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзиви, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, встановив наступне.

Згідно Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року №480-п «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області» відповідно до частини третьої статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" затверджено перспективний план формування територій громад Миколаївської області.

Відповідно до Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, затвердженого Розпорядженням КМУ від 15 квітня 2020 року №480-р до переліку спроможних територіальних громад Миколаївської області ввійшли, зокрема, Березнегуватська територіальна громада, яка включила в себе наступні назви територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади, а саме: Березнегуватська, Білокриницька, Висунська, Калузька, Лепетиська, Любомирівська, Маліївська, Мурахівська, Нововолодимирівська, Новоочаківська, Новосевастопольська, Новоукраїнська, Озерівська, Сергіївська, Федорівська.

12 червня 2020 року Кабінетом Міністрів України було видано Розпорядження №719-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Миколаївської області», яким відповідно до абзацу першого пункту 71 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Миколаївської області .

Згідно із додатком до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №719-р сформовані адміністративні центри та території територіальних громад Миколаївської області. До Березнегуватської територіальної громади включені наступні територіальні громади (населені пункти): Березнегуватська, Білокриницька, Висунська, Калузька, Лепетиська, Любомирівська, Маліївська, Мурахівська, Нововолодимирівська, Новоочаківська, Новосевастопольська, Новоукраїнська, Озерівська, Сергіївська, Федорівська.

Не погоджуючись рішеннями відповідачів щодо розробки та затвердження проекту Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, в частині включення Лепетиської територіальної громади до складу Березнегуватської територіальної громади, як однієї із спроможних територіальних громад Миколаївської області (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ), згідно Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, затвердженого Розпорядженням КМУ від 15 квітня 2020 року №480-р, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Підставою позову зазначено відсутність участі територіальної громади села Лепетиха в процесі прийняття рішення щодо формування території об`єднаної територіальної громади та непогодження на визначене перспективним планом об`єднання з іншими територіальними громадами; порушення приписів Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування та Закону України «Про всеукраїнські та місцеві референдуми» при прийнятті Розпорядження № 480 та Розпорядження № 719; порушення Розпорядженням №480 виборчих та майнових прав членів територіальних громад; порушення права Лепетиської територіальної громади на самоврядування та вибір голови Лепетиської сільської ради та місцевих депутатів.

Відповідно до ч. 1 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (ч.2 ст.113 Конституції України).

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 за № 794-VII (Закон № 794-VII).

Згідно з ч. ч. 1- 3ст. 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Положеннями ч. 1 ст. 19 Закону № 794-VIІ встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Приписи частини другої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон №280/97-ВР) визначають, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

Згідно частини першої статті 3 цього Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

За правилами статті 11 цього Закону перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

На реалізацію наведеної бланкетної норми Кабінетом Міністрів України 08 квітня 2015 року прийнято постанову №214, якою затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).

Відповідно до пункту 1 цієї Методики вона визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Згідно абзацу другого пункту 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України №157-VIII об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Положеннями пункту 5 Методики закріплено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пунктів 7 та 8 Методики оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є: чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площа території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить: низький рівень спроможності - від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності - від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності - від 3,9 до 5.

Числові значення критеріїв оцінки рівня спроможності наведені в додатку 2.

Результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.

При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад Автономної Республіки Крим, відповідної області.

Згідно пункту 13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

За правилами пункту 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.

При цьому, в силу положень пункту 16 Методики, проект акту Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Вказана правова позиція неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року у справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання. На цьому наголосив Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18.

Окрім того, у постанові від 16 жовтня 2020 року у справі №813/2441/18 Верховний Суд, визначаючи правову природу перспективного плану територій, підкреслив, що Законом №157-VIII не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.

До того ж, надаючи оцінку Методиці у розрізі відповідності її принципу добровільності об`єднання територіальних громад та недопущенні обмеження прав таких громад, колегія суддів зазначає, що одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, згідно зі статтею 2 Закону №157-VIII, є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону. Серед цих умов, визначених статтею 4 Закону України №157-VIII, немає вказівки на відповідність перспективному плану при об`єднанні громад.

Суд зауважує, що системний аналіз наведених норм у своєму взаємозв`язку дає підстави для висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

При цьому, з наведених положень Закону № 157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає суду підстави дійти до висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечується, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Згідно з Планом заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року № 77-р, для формування нової територіальної основи для діяльності органів влади на рівні громад і районів облдержадміністраціям, Мінрегіону та всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування (за згодою) доручено до 20 лютого 2020 року вжити заходи щодо розроблення, внесення змін до перспективних планів формування територій громад областей, передбачивши охоплення ними 100 відсотків території області з урахуванням міст обласного значення, Методики формування спроможних територіальних громад та внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України проектів відповідних актів.

17 січня 2020 року у Міністерстві розвитку громад та територій України відбулася консультативна зустріч щодо перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, на якій були обговорені пропозиції Миколаївської обласної державної адміністрації щодо формування спроможних громад області, зокрема, про результати проведення консультацій з територіальними громадами, регіональними підрозділами всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування, народними депутатами України, а також про результати експертного оцінювання проектних громад на їх спроможність.

Так, на засіданні міжвідомчої регіональної групи з підготовки пропозицій щодо удосконалення адміністративно-територіального устрою Миколаївської області по внесенню змін до Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області за результатами обговорення проекту змін у Мінрегіоні України, яке відбулося 23 січня 2020 року, серед інших питань порядку денного розглядалося і питання по Березнегуватському району.

За результатами засідання було вирішено передбачити в проекті перспективного плану по Березнегуватському району створення однієї спроможної територіальної громади за принципом: один район - одна громада.

Вищезазначена інформація зафіксована в протоколі засідання міжвідомчої регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо удосконалення адміністративно-територіального устрою Миколаївської області про внесенню змін до Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області за результатами обговорення проекту змін у Мінрегіоні України від 23.01.2020.

24 січня 2020 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» (набрала чинності 31.01.2020), згідно з якою Методику формування спроможних територіальних громад, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214.

На виконання вищезазначених положень чинного законодавства Миколаївська облдержадміністрація листом від 10.02.2020 № 156/0/08-05/1-20 направила Кабінету Міністрів України проект перспективного плану Миколаївської області разом з графічною частиною та паспортами спроможних територіальних громад.

Адміністративним центром Березнегуватської селищної спроможної територіальної громади стало смт Березнегувате.

До складу громади увійшли: Березнегуватська селищна рада; Висунська сільська рада; Новоукраїнська сільська рада; Сергіївська сільська рада; Калузька сільська рада; Федорівська сільська рада; Лепетиська сільська рада; Мурахівська сільська рада; Білокриницька сільська рада; Озерівська сільська рада; Новосевастопольська сільська рада; Нововолодимирівська сільська рада; Маліївська сільська рада; Новоочаківська сільська рада; Любомирівська сільська рада.

Чисельність населення громади за станом на 01 січня 2020 року становила 19020 осіб (для порівняння окремо чисельність населення Лепетиської сільської ради у складі 5 населених пунктів становила 1633 особи).

За попередніми розрахунками зазначена громада має високий рівень спроможності, який дорівнює 4,6.

Аналізуючи вищезазначене, суд приходить до висновку, що облдержадміністрацією при розробці проекту змін до перспективного плану було враховано перспективи розвитку територій, майбутній розвиток громади, створення можливостей для людей мати якісні освітні, медичні, соціальні, адміністративні, комунальні та інші послуги, мати робочі місця.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувані рішення щодо схвалення та затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області не порушують прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжують, не змінюють та не припиняють прав та обов`язків у сфері публічно-правових відносин для указаної територіальної громади, та не позбавляють її можливості на власний розсуд вирішувати питання об`єднання чи відмови в об`єднанні територіальних громад.

Так, відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі- КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписи частини першої та другої статті 5 КАС визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

Водночас, розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 № 480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області» в частині включення Лепетиської територіальної громади до складу Березнегуватської територіальної громади, як однієї із спроможних територіальних громад Миколаївської області (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ), згідно Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, затвердженого Розпорядженням КМУ від 15 квітня 2020 року №480-р фактично реалізоване а юридичним наслідком такої реалізації розпорядження є створення і функціонування зазначеної громади.

При цьому, суд зазначає, що оскільки вимога позовних вимог зобов`язати Кабінет Міністрів України внести зміни у Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 №480-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області" та переліку територіальних громад Миколаївської області, територія якої ввійшла до складу території Березнегуватської територіальної громади (Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ), згідно Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 № 719-р "АДМІНІСТРАТИВНІ ЦЕНТРИ ТА ТЕРИТОРІЇ" територіальних громад Миколаївської області. - зміни за такими параметрами: Назва територіальної громади - Лепетиська; Код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ; Назва населеного пункту адміністративного центру територіальної громади - село Лепетиха; Назва територіальної громади, що входять до складу спроможної територіальної громади - Лепетиська; Назва району чи міста обласного значення, до якого входить адміністративний центр територіальної громади - Березнегуватський район Миколаївської області, є похідною вимогою від позовних вимог, в задоволенні яких було відмовлено, не підлягають також задоволенню вимоги позивача в цій частині.

За правилами статті 9 КАС розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Разом з тим, наведеним приписам статті 9 кореспондують положення частини 1 статті 77 КАС, відповідно до яких кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Суд вважає, що позивачем не доведено достатніми та належними доказами допущення відповідачем бездіяльності при прийнятті розпорядження про внесення змін до перспективного плану формування територій і не підтверджено достатніми та належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин з урахуванням вимог, частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з вище викладеного, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Відповідно, враховуючи те, що у задоволенні позову слід відмовити, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 5, 72-74, 77-78, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області відмовити.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України.

Головуючий суддя Н.Г. Вєкуа

Суддя І.П. Васильченко

Суддя А.С. Мазур