Справа № 280/1484/21
Суддя: Ясенова Т.І.
Дата ухвалення: 2022-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

29 вересня 2022 року м. Дніпросправа № 280/1484/21

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),

суддів: Головко О.В., Суховарова А.В.,

за участю секретаря судового засідання Діденко Ю.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі адміністративну справу за апеляційною скаргою Енергодарської міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року (суддя Артоуз О.О.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Енергодарської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Енергодарської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:

визнати протиправним та скасувати рішення Енергодарської міської ради №24 «Про затвердження Примірної форми контракту» від 10.02.2021;

визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Енергодарської міської ради №25 від 10.02.2021 «Про внесення змін до рішення міської ради від 04.09.2020 №57 «Про забезпечення роботи наглядових рад комунальних підприємств»;

визнати протиправним та скасувати рішення Енергодарської міської ради №34 від 10.02.2021 «Про затвердження персонального складу Наглядової ради Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області;

визнати протиправним та скасувати рішення Енергодарської міської ради №26 від 10.02.2021 «Про затвердження статуту комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області в новій редакції».

В обґрунтування позовних вимог зазначено про те, що 10.02.2021 на підставі Розпорядження Енергодарського міського голови №34-р від 29.01.2021 проведено четверту сесію Енергодарської міської ради восьмого скликання. На вказаній сесії, прийняті оскаржувані рішення, які, на думку позивача, є протиправними та підлягають скасуванню, з огляду на порушення процедури та норм діючого законодавство при їх прийнятті, у тому числі позивач вказує, що всі оскаржувані рішення не були опубліковані в порядку та у строки визначені діючим законодавством та Регламентом Енергодарської міської ради восьмого скликання, затвердженого Рішенням Енергодарської міської ради №17 від 16.12.2020.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року в позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Енергодарської міської ради №24 «Про затвердження Примірної форми контракту» від 10.02.2021.

Визнано протиправним та нечинним рішення Енергодарської міської ради №25 від 10.02.2021 «Про внесення змін до рішення міської ради від 04.09.2020 №57 «Про забезпечення роботи наглядових рад комунальних підприємств».

Визнано протиправним та скасовано рішення Енергодарської міської ради №34 від 10.02.2021 «Про затвердження персонального складу Наглядової ради Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області.

Визнано протиправним та скасовано рішення Енергодарської міської ради №26 від 10.02.2021 «Про затвердження статуту комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області.

В решті позовних вимог відмовлено.

Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та закрити провадження у справі, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення спору.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено про те, що суд першої інстанції не дослідив належним чином тих обставин, що 02.10.2018 на підставі рішення Енергодарської міської ради №27 «Про створення комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медиком-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області» створено юридичну особу Комунальне некомерційне підприємство «Спеціалізована медиком-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області та затверджено Статут. Відповідно до п. 1.3 Статуту Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медиком-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області власником підприємства є територіальна громада міста Енергодара, від імені якої виступають Енергодарська міська рада (засновник), уповноважений нею орган виконавчий комітет Енергодарської міської ради (уповноважений орган), міський голова (уповноважений власника). Здійснюючи повноваження власника Енергодарська міська рада на підставі рішення №25 від 10.02.2021 внесла зміни до рішення міської ради від 04.09.2020 №57 «Про забезпечення роботи наглядових рад комунальних підприємств». На підставі рішення №34 від 10.02.2021 затверджено персональний склад Наглядової ради Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області. Відповідно до рішення від 10.02.2021 №15 було затверджено Статут Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області. З метою упорядкування та застосування контрактної форми трудового договору з керівником підприємства, що є у комунальній власності відповідачем було прийнято рішення №24 від 10.02.2021. Зазначені рішення, на думку відповідача, не є нормативно-правовими актами, оскільки їх дія розповсюджується на обмежене коло осіб та вони прийняті власником суб`єктів господарювання, до яких ці рішення застосовуватимуться.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що позивачем у даному спорі є не комунальне некомерційне підприємство, а фізична особа, права якої порушуються оскаржуваними рішеннями органу місцевого самоврядування. При цьому, позивач вважає, що Енергодарська міська рада не здійснює щодо нього організаційно-господарських повноважень, спір у цій справі не має ознак трудового. На думку позивача, дія оскаржуваних рішень змушуватиме позивача змінювати свою поведінку, щоб не наразитися на ризик зазнати судового переслідування.

Відповідач подав відповідь на відзив, в якій вказує про те, що позивачем у даній справі виступає фізична особа ОСОБА_1 , однак звертаючись до суду із позовом ОСОБА_1 не зазначив чим саме оскаржувані рішення порушують його права та інтереси. На думку відповідача, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 обіймав посаду директора Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області на підставі контракту від 02.11.2020 №98.

Розпорядженням Енергодарського міського голови від 04.10.2021 №70-кп припинено контракт від 02.11.2020 №98 та звільнено ОСОБА_1 із займаної посади з 04.10.2021.

10.02.2021 на підставі Розпорядження Енергодарського міського голови від 29.01.2021 №34-р проведено четверту сесію Енергодарської міської ради восьмого скликання, за результатами якої Енергодарська міська рада прийняла, зокрема такі рішення:

- №24 «Про затвердження Примірної форми контракту»;

- №25 від 10.02.2021 «Про внесення змін до рішення міської ради від 04.09.2020 №57 «Про забезпечення роботи наглядових рад комунальних підприємств»;

- №34 від 10.02.2021 «Про затвердження персонального складу Наглядової ради Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області;

- №26 від 10.02.2021 «Про затвердження статуту комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області в новій редакції».

Не погодившись із вказаними рішеннями Енергодарської міської ради позивач звернувся до суду із позовом у даній справі.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Приписами частини 1 статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

При цьому, в силу вимог пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю прав, свобод або інтересів позивача.

Обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги - це конкретні юридичні факти, з настанням яких суб`єкти публічного права вступають між собою у спірні правовідносини.

Отже, в адміністративному судочинстві захисту підлягають саме порушені права особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

Разом з тим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

Під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Верховний Суд (зокрема, у постановах від 02 серпня 2019 року у справі №0240/3532/18-а, від 11 червня 2019 року у справі №804/16059/15, від 09 грудня 2020 року у справі №1.380.2019.001303) неодноразово висловлював позицію, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. При цьому з`ясування питання наявності порушених прав, свобод чи інтересів позивача передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які оскаржуються.

Так, з матеріалів справи встановлено, що позовна заява у даній справі подана громадянином України ОСОБА_1 як фізичною особою.

При цьому, у заяві про зміну предмету позову представник позивача зазначив, що рішеннями відповідача №25 та №34 від 10.02.2021 порушуються права позивача як директора Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області, оскільки фактично обмежуються повноваження ОСОБА_1 та створюються перешкоди у виконанні його трудових обов`язків.

Натомість, у відзиві на апеляційну скаргу відповідача, представник позивача зазначив, що позивачем у даному спорі є не Комунальне некомерційне підприємство «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області, а фізична особа, права якої порушуються оскаржуваними рішеннями органу місцевого самоврядування. Енергодарська міська рада не здійснює щодо позивача організаційно-господарських повноважень, спір у даній справі не має ознак трудового. При цьому, дія оскаржуваних рішень змушуватиме позивача змінювати свою поведінку, щоб не наразитися на ризик зазнати судового переслідування.

Під час апеляційного розгляду справи в судовому засіданні представник позивача зазначив, що позивач у даній справі ОСОБА_1 виступає як фізична особа, а не як керівник комунального підприємства, однак не обґрунтував належним чином, які індивідуально виражені права або інтереси позивача як фізичної особи порушуються внаслідок прийняття відповідачем спірних рішень.

Із наведеного слідує, що позивачем не наведено жодних доводів та доказів того, що відповідач своїми рішеннями спричинив виникнення, зміну чи припинення прав та обов`язків ОСОБА_1 як фізичної особи.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ч.ч. 1 - 3 ст. 23 Господарського кодексу України органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб`єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб`єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом.

Відносини органів місцевого самоврядування з суб`єктами господарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватися також на договірних засадах.

Правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їх повноважень, є обов`язковими для виконання усіма учасниками господарських відносин, які розташовані або здійснюють свою діяльність на відповідній території.

Дослідивши зміст оскаржуваних рішень Енергодарської міської ради, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що рішення від 10.02.2021 №24 «Про затвердження Примірної форми контракту»; №25 від 10.02.2021 «Про внесення змін до рішення міської ради від 04.09.2020 №57 «Про забезпечення роботи наглядових рад комунальних підприємств»; №34 від 10.02.2021 «Про затвердження персонального складу Наглядової ради Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області; №26 від 10.02.2021 «Про затвердження статуту комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області в новій редакції», прийняті Енергодарською міською радою як власником (засновником) суб`єктів господарювання - комунальних підприємств, до яких ці рішення застосовуватимуться, з метою належної організації їх роботи на підставі положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Господарського кодексу України.

Таким чином, аналіз суб`єктного складу даного спору та природи спірних правовідносин свідчить про відсутність порушеного права позивача, яке б потребувало судового захисту, що помилково залишив поза увагою суд першої інстанції, розглянувши спір по суті заявлених позовних вимог.

Колегія суддів враховує також правову позицію, висловлену Верховним Судом в постанові від 20.02.2019 року у справі № 522/3665/17, відповідно до якої встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для відмови в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Енергодарської міської ради.

Поряд із зазначеним, колегія суддів звертає увагу на те, що у разі порушення зазначеними рішеннями відповідача прав або інтересів ОСОБА_1 як директора Комунального некомерційного підприємства «Спеціалізована медико-санітарна частина» Енергодарської міської ради Запорізької області із вказаними рішеннями, останній має право оскаржити такі рішення в порядку господарського судочинства на підставі положень ст. 20 ГПК України.

За даних обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи не повно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини, однак зроблені судом першої інстанції висновки не в повному обсязі відповідають фактичним обставинам справи, тому рішення суду першої інстанції у даній адміністративній справі від 29 червня 2021 року підлягає скасуванню.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 317, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Енергодарської міської ради задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року скасувати.

В задоволенні позову ОСОБА_1 до Енергодарської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддя Т.І. Ясенова

суддя О.В. Головко

суддя А.В. Суховаров