Справа № 826/8108/17
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2022-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року

м. Київ

справа №826/8108/17

адміністративне провадження № К/9901/54648/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мороз Л.Л.,

суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/8108/17

за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), посадової особи Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кузьменка Володимира Володимировича, про визнання протиправними дій та скасування наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.02.2018 (суддя Клименчук Н.М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 (головуючий суддя Парінов А.Б., судді: Беспалов О.О., Губська О.А.),

В С Т А Н О В И В:

В червні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулась до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також - Департамент, відповідач 1), посадової особи Департаменту з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кузьменка Володимира Володимировича (далі також - відповідач 2), в якому просила визнати протиправними дії відповідача 2 щодо скасування декларації про початок виконання будівельних робіт №КВ 66 від 22.07.2016 та декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 41 від 15.11.2016; скасувати наказ Департаменту № 182 від 25.05.2017.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що, вчиняючи дії щодо скасування оскаржених декларацій, відповідачами було порушено порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки ні планова, ні позапланова перевірка дотримання позивачем норм законодавства у сфері містобудівної діяльності не проводилась, а наказ про скасування вказаних декларацій прийнято лише на підставі листів Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради та Головного управління Держгеокадастру у Київській області. Окрім того, позивачка зазначає, що декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації є актами одноразового застосування, які потягнули за собою певні правові наслідки, а саме вчинення дій щодо реалізації наданого права на проведення будівельних робіт та в подальшому введення об`єкта в експлуатацію й реєстрації права власності на цей об`єкт, що, в даному випадку, свідчить про відсутність підстав для їх скасування.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.02.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.

Так, судами встановлено, що Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві за заявою ОСОБА_1 22.07.2016 зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт «Будівництво садового будинку» за адресою: АДРЕСА_1 № НОМЕР_1 .

На підставі зазначеної декларації ОСОБА_1 , як замовником будівництва, виконано роботи з будівництва садового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (с/т « ІНФОРМАЦІЯ_1 »).

Після закінчення виконання будівельних робіт Департаментом з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за замовленням ОСОБА_1 15.11.2016 зареєстровано за №КВ41 Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до I-III категорії складності «Будівництво садового будинку за адресою: АДРЕСА_1 код НОМЕР_2 , III категорія.

05.12.2016 за позивачем зареєстровано право власності на об`єкт нерухомості - садовий будинок за адресою: АДРЕСА_1, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна - 385.

У відповідності до направлення відповідача для проведення перевірки від 07.02.2017 на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №60 від 17.10.2016 та звернення гр. ОСОБА_2 від 16.01.2017, яке надійшло з листом прокуратури міста Києва від 19.01.2017, звернення депутата Київської міської ради Бродського В.Я. від 23.09.2016 №08/279/8/015-639, направлено головного державного інспектора відділу №1 Управління контролю за будівництвом для здійснення позапланової перевірки на АДРЕСА_1.

Судами констатовано, що посадовою особою відповідача, прибувши за вищевказаною адресою для проведення перевірки, було встановлено відсутність на об`єкті будівництва відповідальних осіб, у зв`язку з чим проведення такої перевірки стало неможливим.

Окрім того, до Головного Управління Держгеокадастру у Київській області надійшло звернення ГО «Стоп свавіллю» від 16.03.2017 №73 щодо можливого порушення земельного законодавства України при використанні земельних ділянок, розташованих по АДРЕСА_2 (кадастрові номери :91:474:0002, :91:474:0003).

Головним Управлінням Держгеокадастру у Київській області за наслідками розгляду вищевказаного звернення видано наказ від 29.03.2017 № 20-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», яким передбачено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок, як об`єктів перевірки, розташованих по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 (кадастрові номери :91:474:0002, :91:474:0003).

На виконання наказу здійснено виїзд до місця розташування земельних ділянок та виявлено факт невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, про що складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 06.04.2017 № -10-0.411-177/91-17.

За результатами перевірки встановлено, що за вказаною вище адресою при гранично допустимій поверховості об`єкта будівництва в 4 поверхи (з цокольним та мансардним) на АДРЕСА_1 розташована недобудована восьмиповерхова будівля невизначеного призначення (впритул до будівлі на ділянці № 42). На діл. 42 побудована п`ятиповерхова будівля невизначеного призначення.

На підставі листа Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 055-3776 від 01.03.2017 (вх. № 073/1135 від 01.03.2017) та листа Головного управління Держгеокадастру у Київській області № 8-10-0.441-7346/2-17 від 11.04.2017 (вх. № 073/2941 від 13.04.2017) Департаментом з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято наказ № 182 від 25.05.2017, яким скасовано реєстрацію: декларації про початок виконання будівельних робіт за № КВ 66 від 22.07.2016 «Будівництво садового будинку по АДРЕСА_1 ; декларації про готовність об`єкта до експлуатації об`єкта за № КВ 41 від 15.11.2016 «Будівництво садового будинку по АДРЕСА_1 в Подільському районі м. Києва» (далі - оскаржуване рішення).

Вважаючи вказаний наказ та дії посадової особи щодо його прийняття протиправними, позивачка звернулася до суду з цим позовом.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що факт наведення позивачкою у оскаржуваних деклараціях недостовірних даних підтверджено належними доказами, а відтак, приймаючи наказ про їх скасування відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.

Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, без належної оцінки усіх доводів сторін та усіх обставин справи, позивачка подала касаційну скаргу, в якій просить рішення судів скасувати, а справу передати на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка наголошує на тому, що оскаржені декларації не можуть бути скасовані, оскільки такі вичерпали свою дію фактом виконання. Також посилається на те, що перевірка контролюючого органу відбулась всупереч діючим положенням законодавства України, однак суди попередніх інстанцій не взяли відповідні твердження до уваги.

Відповідач 2 у відзиві на касаційну скаргу просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу позивачки - без задоволення.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз зазначеної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

Згідно із частинною першою статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Форма декларації про готовність об`єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.

Отже, реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації можлива виключно після завершення будівництва.

Згідно із частиною третьої статті 34 Закону № 3038-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів. Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.

За приписами частини десятої статті 39 Закону № 3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.

Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Отже, виключною підставою для скасування декларації є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження. При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом.

Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.

Аналогічні підходи до застосування зазначених вище актів законодавства викладені, зокрема, Верховним Судом у постановах від 18.10.2018 у справі №695/3442/17, від 23.10.2018 у справі №826/9275/17, від 13.12.2018 у справі №522/6212/17, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17.

Згідно зі статтею 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Так, у пункті 39 постанови Верховного Суду від 20.01.2021 у справі № 420/1674/19 міститься правовий висновок, згідно із яким зі змісту положень статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553 (далі - Порядок № 553) видно, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, заходи, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.

Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.

За правилами статті 26 Закону № 3038-VI завершальним етапом будівництва об`єкта містобудування є реєстрація права власності на такий об`єкт.

З огляду на викладене, реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який потягнув за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачкою дій щодо реалізації наданого їй цією декларацією права на проведення будівельних робіт.

Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.09.2018 у справі № 804/1510/16 та від 02.10.2018 у справі № 465/1461/16-а, від 01.10.2019 № 826/9967/18, від 05.06.2019 у справі № 815/3172/18, від 23.07.2019 у справі № 826/5607/17.

Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (індексний номер 75007729) підтверджено реєстрацію за позивачкою права власності на об`єкт житлової нерухомості - садовий будинок, загальна площа 1862, 5 кв.м., житлова площа 1210,9 кв.м., за адресою: АДРЕСА_1 , Садівниче товариство «Більшовик». Підстава виникнення права власності, зокрема, декларація про готовність об`єкта до експлуатації №КВ1 від 15.11.2016.

Приймаючи оспорюваний у цій справі наказ відповідач 1 демонструє «формальне» виконання своїх функцій, оскільки він не спрямований на досягнення поставленої мети, а саме: забезпечення дотримання суб`єктом містобудівної діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом України «Про благоустрій населених пунктів», оскільки за наявності чинного свідоцтва про право власності на новозбудований (реконструйований) об`єкт будівництва скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта не тягне за собою настання будь-яких правових наслідків.

З урахування наведеного, колегія суддів приходить до висновку про протиправність оспорюваного у цій справі наказу та наявність підстав для його скасування.

Так, відповідно до статей 1 та 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні в справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "належного урядування».

В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Отже, зареєструвавши декларацію про готовність об`єкта до експлуатації та право власності на побудований об`єкт, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування, позивач вправі сумлінно розраховувати на використання належного майна, що виключає неправомірне втручання з боку суб`єкта владних повноважень.

Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.

За таких обставин слід вважати дії відповідача 1 такими, що вчинені за межами належного урядування в розумінні правомірних очікувань та правової визначеності щодо користування об`єктом будівництва з боку позивачки.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що у спорах з приводу правомірності наказу про скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та готовність об`єкта до експлуатації відповідачем є орган, який такий наказ видав, а не його конкретна посадова особа, оскільки остання діє не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені відповідного органу.

З огляду на викладене, позовні вимоги в частині визнання протиправними дій посадової особи Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кузьменка Володимира Володимировича щодо скасування декларації про початок виконання будівельних робіт №КВ 66 від 22.07.2016 та декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 41 від 15.11.2016 задоволенню не підлягають.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

У зв`язку із викладеним, враховуючи положення статті 351 КАС України, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.02.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 необхідно скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити частково.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.02.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), посадової особи Департаменту з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кузьменка Володимира Володимировича про визнання дій протиправними та скасування наказу задовольнити частково.

Скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва №182 від 25.09.2017 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності».

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду