Справа № 260/3026/20
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2022-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року

м. Київ

справа №260/3026/20

адміністративне провадження № К/9901/36899/21, №К/9901/37539/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури, Дванадцятої кадрової комісії прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора

про поновлення на роботі,

провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 21.04.2021 (головуючий суддя - Ващилін Р.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 (головуючий суддя - Хобор Р.Б., судді - Шевчук С.М., Шинкар Т.І.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення Дванадцятої кадрової комісії №5 від 08.07.2020 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Закарпатської області №353к від 18.08.2020 про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади;

- поновити ОСОБА_1 в Закарпатській обласній прокуратурі на рівнозначній посаді начальника відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Закарпатської області;

- стягнути з Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що спірне рішення кадрової комісії є незаконним з огляду на те, що кадровою комісією не було враховано належного виконання ним практичного завдання з оцінки його знань та умінь у застосуванні закону. Позивач стверджував, що він не притягався до адміністративної відповідальності за порушення, пов`язані з декларуванням майна та доходів. Пояснив, що користувався спірним автомобілем декілька разів для поїздок з сім`єю за кордон. Такий транспортний засіб належить його друзям та надавався у тимчасове безоплатне користування, а поїздки не носили регулярний характер. З огляду на вищенаведене вважав, що висновки комісії є суб`єктивними та не підтверджені жодними доказами.

3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.11.2020 до участі у справі в якості співвідповідача залучено Дванадцяту кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 21.04.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Дванадцятої кадрової комісії №5 від 08.07.2020 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ прокуратури Закарпатської області №353к від 18.08.2020 про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді та органів прокуратури Закарпатської області з 21.08.2020.

Стягнуто з Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 230 996,64 грн.

Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді та органів прокуратури Закарпатської області та стягнення на користь ОСОБА_1 заробітної плати у межах одного місяця в розмірі 26 812,11 грн допущено до негайного виконання.

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

5. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що основним засобом дослідження рівня професійної компетентності прокурора є складання ним іспиту та виконання практичного завдання. Саме результати виконання вказаних завдань підлягають дослідженню та обговоренню членами кадрової комісії та повинні бути покладені в основу їх рішення щодо рівня професійної компетентності прокурора, який проходить атестацію, а сама атестація є комплексним заходом перевірки знань, навичок, етики та доброчесності прокурорів, що досягається сукупністю передбачених законодавством процедур, результати яких не можуть бути проігноровані членами кадрової комісії за відсутності об`єктивних та вагомих причин.

6. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що досягнуті позивачем результати в пройденому тестуванні є достатнім доказом високого рівня знань та компетентності останнього, оскільки саме ці засоби згідно із Законом №113 та Порядком покликані надати належну оцінку вказаним показникам.

7. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, звернув увагу, що підґрунтям висновків Дванадцятої кадрової комісії щодо невідповідності позивача критерію доброчесності стали відомості щодо перетину прокурором та його дружиною кордону на транспортних засобах третіх осіб, що не були задекларовані у поданих деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за відповідний період, однак матеріалами проведеної атестації не встановлено фактів існування конфлікту інтересів, зумовленого користуванням транспортним засобом своїх друзів для декількаразового перетину кордону, або того, що таке користування вплинуло на неупередженість і об`єктивність ОСОБА_1 при виконанні своїх професійних обов`язків чи іншим чином скомпрометувало звання прокурора або зменшило довіру до органів прокурату з боку громадян. Також, судами зазначено, що автомобіль, який використовувався у звітному році менше ніж половину днів звітного періоду, не є об`єктом декларування в розумінні норм Закону України «Про запобігання корупції», а тому відомості про такий не потребували декларуванню в декларації за 2019 рік.

8. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що спірне рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст спірного рішення фактично є констатацією лише сумніву у доброчесності прокурора.

9. Суди дійшли висновку про те, що відсутність у спірному рішенні кадрової комісії мотивів його прийняття, посилань на конкретні докази, які б слугували і стали підставою для дискреційних висновків комісії, за яких позивач не відповідає законодавчо визначеним критеріям для зайняття посади прокурора, перевірка на наявність яких здійснюється в межах атестації прокурорів є достатньою підставою для визнання рішення протиправним та скасування.

10. Задовольняючи позов частково, суди вказали на те, що позивач підлягає поновленню на роботі на посаді, з якої його було звільнено, а саме: начальника відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді та органів прокуратури Закарпатської області, а не на рівнозначній посаді у Закарпатській обласній прокуратурі, як просив позивач. Суди виходили з того, що при ліквідації підприємства (установи, організації) правила п.1 ст.40 КЗпП України можуть застосовуватись і в тих випадках, коли після припинення його діяльності одночасно утворюється нове підприємство. В цих випадках працівник не вправі вимагати поновлення його на роботі на заново утвореному підприємстві, якщо він не був переведений туди в установленому порядку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги Офісу Генерального прокурора та відзиву на неї

11. У жовтні 2021 року Офісом Генерального прокурора подано касаційну скаргу на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 21.04.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021. У касаційний скарзі відповідач-1, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

12. Касаційна скарга мотивована відсутністю висновку Верховного Суду стосовно питання застосування:

- підпункту 2 пункту 19 Закону України №113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про звільнення прокурора з посади у разі неуспішного проходження атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону України №113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;

- підпунктів 9, 12, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ та положень Порядку №221 (пункт 8 розділу І, розділу ІV Порядку №221) та Порядку №223 (пункт 12 Порядку №223) щодо дискреційних повноважень кадрової комісії на прийняття рішень стосовно прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

13. Відповідач-1 зазначає, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишилися висновки кадрової комісії в частині відповідності прокурора вимогам професійної компетенції. Так, враховуючи можливість прокурора при складанні письмового практичного завдання користуватися Кримінальним процесуальним кодексом України, Кримінальним кодексом України та Європейською конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, відповідь на практичне питання має обґрунтовуватися відповідними нормами вищевказаних кодексів.

14. Також, Офіс Генерального прокурора посилається на те, що обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія, жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено, у зв`язку з чим вважає, що висновки судів про недостатню вмотивованість спірного рішення не відповідають вимогам чинного законодавства. Вказує, що під час співбесіди кадровою комісією надавалася оцінка професійної етики та доброчесності, а також професійної компетенції позивача, що є безпосереднім предметом атестації в силу вимог пп. 2 п. 12 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ. Вважає, що завданням комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

15. Скаржник посилається на висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 01.08.2018 у справі №826/27007/15, згідно з яким повноваження конкурсної комісії щодо прийняття відповідних рішень у межах компетенції є дискреційними, а суд не наділений повноваженнями надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора. Вважає, що завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетенції, відповідність вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

16. Відповідач-1 вказує, що кадрові комісії приймають рішення колегіально після закритого обговорення, процес якого згідно з вимогами законодавства не має фіксуватися ні в протоколі засідання, ні в рішенні кадрової комісії, а тому забезпечити повну і всебічну перевірку з боку суду факту врахування членами кадрових комісій абсолютно усіх обставин, які стосуються прийняття рішення, неможливо. Відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини жодним чином не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим та протиправним.

Короткий зміст касаційної скарги Закарпатської обласної прокуратури та відзиву на неї

17. Також, не погоджуючись з прийнятими рішеннями судів попередніх інстанцій, Закарпатська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить Суд рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 21.04.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

18. Касаційна скарга Закарпатської обласної прокуратури мотивована неврахуванням судами попередніх інстанцій правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 17.02.2015 у справі №21-8а15 щодо застосування статті 235 КЗпП України.

19. Крім цього, скаржник зазначає, що на даний час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок №221 і Порядок №233 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з порядком, пункту 15 щодо повноважень кадрових комісій при проведені співбесід, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19, як визначеної Законом №113-ІХ підстави для звільнення прокурорів.

20. Скаржник також посилається на постанову Верховного Суду від 19.11.2015 у справі №826/26007/15 та вказує, що з огляду на дискреційний характер повноважень кадрових комісій щодо встановлення відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності та прийняття у зв`язку з цим відповідного рішення суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам.

21. Відповідач-2 вважає, що кадрова комісія не зобов`язана нормами закону юридично доводити чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. Оцінка критеріїв професійної етики та доброчесності покладається саме на членів кадрової комісії і ґрунтується на засадах рівноправності та співпричетності до рішення.

22. Також Закарпатська обласна прокуратура посилається на п. 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ та вказує, що поновлення позивача в органах прокуратури без успішного проходження атестації всупереч конституційному принципу рівності громадян надасть йому привілеї перед прокурорами, які успішно пройшли атестацію. Крім того, скаржник не погоджується із сумою середнього заробітку, присудженого до стягнення судами, та вказує, що незважаючи на те, що позивач фактично пропрацював у липні чотири дні, розрахунок середньоденної заробітної плати має включати фактично відпрацьовані дні у липні.

23. Позивачем подано відзив на касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури, в якому просить касаційні скарги залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Позивач вважає, що мотиви кадрової комісії, а також обставини, що викликали у кадрової комісії сумніви щодо його відповідності вимогам професійної компетенції повністю спростовані в ході судового розгляду.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

24. Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.10.2021 та від 18.10.2021 для розгляду справи №260/3026/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Загороднюк А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.

25. Ухвалою Верховного Суду від 25.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на підставі пункту 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

26. Ухвалою Верховного Суду від 06.12.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Закарпатської обласної прокуратури на підставі пунктів 1, 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

27. Ухвалою Верховного Суду від 26.09.2022 об`єднано касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури в одне касаційне провадження, адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

28. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 05.04.2005. На момент звільнення позивач перебував на посаді начальника відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Закарпатської області.

29. На підставі п. 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури» ОСОБА_1 подав заяву на ім`я Генерального прокурора, в якій просив перевести його на посаду прокурора в обласній прокуратурі і для цього допустити до проходження атестації.

30. За результатами проходження тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 набрав 85 балів. Серденя кількість балів позивача за тестуванням на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки становить 93 бали, у зв`язку з чим його було допущено до проходження співбесіди.

31. 08 липня 2020 року Дванадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур з метою виявлення відповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками з ОСОБА_1 була проведена співбесіда, за результатами якої прийнято рішення №5 про неуспішне проходження прокурором атестації.

32. Відповідно до змісту вказаного рішення, під час проведення співбесіди комісія з`ясувала наявність обставин, що свідчать про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Так, комісією встановлений факт користування ОСОБА_1 транспортним засобом третіх осіб та недекларування такого користування. Окрім того, у рішенні зазначено, що під час виконання практичного завдання на більшість питань прокурор дав неповні відповіді без належного обґрунтування.

33. Згідно з поясненнями позивача, він кілька разів виключно у день перетину державного кордону використовував транспортний засіб Mercedes-Benz, д.н. НОМЕР_1 , що належить батькові його кума та надавався у тимчасове безоплатне користування, для поїздок з сім`єю в Угорщину, а відповідно до роз`яснень НАЗК обов`язок декларувати транспортний засіб виникає лише у випадку, якщо такий перебував у володінні чи користуванні суб`єкта декларування або члена його сім`ї протягом не менше половини днів звітного періоду.

34. Згідно з протоколом №5 від 08.07.2020 засідання комісії, комісія провела співбесіду з позивачем з метою виявлення його відповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, в ході якої дослідила матеріали атестації та виконане практичне завдання.

На голосування комісії постановлено пропозицію щодо ухвалення рішення про успішне проходження атестації позивачем. Результати голосування: "за" - 1, "проти" 4

Комісія вирішила ухвалити рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.

35. При цьому судами попередніх інстанцій встановлено, що жодних запитань стосовно виконання практичного завдання, як і інших запитань, що б стосувалися законодавчих норм, до ОСОБА_1 членами комісії не ставилося.

36. 18 серпня 2020 року на підставі рішення Дванадцятої кадрової комісії та ст. 11, п. 2 ч. 2 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру», п. 3, пп. 2 п. 19 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури» наказом виконувача обов`язків прокурора Закарпатської області №353к ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Закарпатської області на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 20.08.2020.

ІІІ. Позиція Верховного Суду

37. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

38. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

39. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури, зокрема, мотивовані відсутністю висновку Верховного Суду стосовно питання застосування підпункту 2 пункту 19 Закону України №113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», підпунктів 9, 12, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ та положень Порядку №221 (пункт 8 розділу І, розділу ІV Порядку №221) та Порядку №233 (пункт 12 Порядку №233) щодо дискреційних повноважень кадрової комісії на прийняття рішень стосовно прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

40. Стосовно порушеного скаржниками питання щодо відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону №113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів, колегія суддів зазначає, що Верховним Судом вже досліджувалося питання правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зокрема, у постановах від 21.09.2021 у справах №200/5038/20-а та №160/6204/20, від 27.10.2021 у справі №340/3563/20 та від 21.10.2021 у справі №640/154/20.

41. У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону №113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку №221 відповідно до Закону №113-ІХ).

42. Крім того, у наведених справах Верховний Суд зазначив, що аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону №113-IX дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.

43. Колегія суддів Верховного Суду вважає наведені висновки застосовними і у цій справі, оскільки правовідносини у цих справах є подібними, однак вважає за необхідне вказати на те, що оскаржувані судові рішення в цій частині прийняті у відповідності до цих висновків, а тому доводи касаційних скарг у цій частині відхиляються.

44. Щодо доводів касаційних скарг про необхідність формування правових висновків щодо застосування інших вищезазначених правових норм, колегія суддів зазначає, що

перелічені скаржниками правові норми мають загальний характер та описують саму процедуру атестації, при чому зазначеними нормами оскаржувані судові рішення не мотивовані.

45. Так, підпунктами підпунктів 9, 12, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ визначено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором, визначені предмет та етапи атестації, а також встановлені повноваження кадрових комісій щодо прийняття рішень про успішне або неуспішне проходження прокурором атестації. Колегія суддів звертає увагу, що зазначені питання не є спірними у цій справі.

46. Також, за змістом пункту 8 розділу І Порядку №221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації; рішення про неуспішне проходження прокурором атестації, а розділ ІV Порядку №221 містить процедуру проведення третього етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора, що також не є спірним питанням у справі. До того ж, посилання Офісу Генерального прокурора на відсутність правового висновку Верховного Суду щодо застосування розділу IV вказаного Порядку, так само як і посилання Закарпатської обласної прокуратури на відсутність висновку щодо питання застосування розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ не відповідають вимогам частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки не стосуються питання відсутності правового висновку Верховного Суду щодо застосування конкретної норми права.

47. Спірні правовідносини у цій справі склались з приводу належної мотивації кадровою комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. Так, відповідачі у касаційних скаргах вказують, що з огляду на відсутність законодавчо закріпленого обсягу мотивів, які має навести у своєму рішенні кадрова комісія, зазначення таких мотивів, як і прийняття відповідних рішень є дискреційними повноваженнями кадрової комісії. Оскаржувані ж судові рішення мотивовані тим, що відсутність у спірному рішенні кадрової комісії мотивів його прийняття, посилань на конкретні докази, які б слугували і стали підставою для дискреційних висновків комісії, за яких позивач не відповідає законодавчо визначеним критеріям для зайняття посади прокурора, перевірка на наявність яких здійснюється в межах атестації прокурорів є достатньою підставою для визнання рішення протиправним та скасування.

48. Підставою для відкриття касаційного провадження Офіс Генерального прокурора вказав, зокрема, відсутність правового висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 12 Порядку №223 щодо дискреційних повноважень кадрової комісії на прийняття рішень стосовно прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. У наведеному скаржником пункті, серед іншого, йдеться про те, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

49. Верховний Суд зазначає, що питання належної вмотивованості рішення кадрової комісії, яке ухвалюється на етапі проведення співбесіди, вже було предметом дослідження Верховного Суду.

50. Так, Верховним Судом у постановах від 27.10.2021 у справі №340/3563/20, від 21.10.2021 у справі №640/154/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні з огляду на подібність спірних правовідносин, сформовано правові висновки щодо застосування приписів пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №233 від 17.10.2019 та положень Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №221 від 03.10.2019.

51. Відповідно до пунктів 12, 13 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113 від 19.09.2019, які кореспондуються з пунктами 5, 6 розділу І Порядку №221, предметом атестації є оцінка: професійної компетентності прокурора; професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація прокурорів включає такі етапи:

1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;

2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

52. Таким чином, співбесіда із прокурором проводиться лише з метою встановлення дотримання прокурором вимог професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

53. Згідно з пунктами 9-11 розділу IV Порядку №221 для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

54. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 успішно пройшов перші два етапи атестацій та був допущений до наступного етапу - співбесіди. За наслідками проведення співбесіди з позивачем кадрова комісія прийняла рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке мотивовано висновком комісії про його невідповідність вимогам професійної етики та доброчесності, через наявні обґрунтовані сумніви щодо професійної етики та доброчесності, які, у свою чергу, обґрунтовуються фактом користування ОСОБА_1 транспортним засобом третіх осіб та недекларування такого користування. Окрім того, у спірному рішенні зазначено, що під час виконання практичного завдання на більшість питань прокурор дав неповні відповіді без належного обґрунтування.

55. В касаційній скарзі відповідач стверджує, що кадрова комісія не зобов`язана нормами закону юридично доводити чи встановлювати невідповідність прокурора конкретному критерію, натомість уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. Вказує, що обговорення атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження є дискреційними повноваженнями кадрової комісії. Колегія суддів не погоджується з такими твердженнями, виходячи з наступного.

56. Згідно з п. 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №233 від 17.10.2019, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

57. Верховний Суд наголошує, що обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень та виключною компетенцією кадрової комісії не може вважатися достатнім, оскільки рішення, наслідком якого є звільнення прокурора з посади, повинно бути, насамперед, об`єктивним та має повною мірою висвітлювати інформацію (давати відповіді на питання) щодо професійної компетентності прокурора, а також щодо відповідності прокурора критеріям професійної етики та доброчесності.

58. Процес та результат атестації повинні бути зрозумілими як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема прокурору, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати професійний прокурорський корпус, якому довіряло б суспільство, то обґрунтованість/умотивованість та зрозумілість рішення щодо відповідності прокурора вимогам професійності та доброчесності є необхідною для цього умовою та гарантією. Лише у разі наведення кадровою комісією обґрунтованих мотивів можливо перевірити правомірність процедури атестації та ухваленого рішення (як форми зовнішнього вираження дискреційних повноважень державного органу). Саме у такий спосіб може забезпечуватися належний публічний та судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень.

59. Верховний Суд вже роз`яснював, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (наприклад, постанови Верховного Суду від 10.04.2020 у справі №819/330/18, від 10.01.2019 у справі №2040/6763/18, від 21.10.2021 у справі №640/154/20).

60. Відновлення рівня довіри до діяльності прокуратури є двостороннім процесом й не може зводитися лише до покладення на прокурорів тягаря доведення/переконання у своїй відповідності критеріям професійної компетентності, професійної етики і доброчесності. Водночас і кадрова комісія, яка проводить оцінювання, особливо на етапі співбесіди, теж має відповідально і виважено підходити до виконання покладених на неї завдань. Обґрунтований сумнів щодо (не)відповідності прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики і доброчесності має бути зрозумілим не тільки членам кадрової комісії, які ухвалили відповідне рішення, але й прокурору, якого стосується їхній висновок, а також суспільству загалом, рівень довіри якого потрібно підвищити в рамках запровадженої для цього «одноразової події надзвичайного характеру». Особливість цієї процедури, її нормативно-правове регулювання не дає підстав вважати, що кадрові комісії не мають обов`язку доводити, обґрунтовувати свої рішення. Скоріше навпаки, адже це стосується проходження публічної служби чинними прокурорами. Тут не йдеться про необхідність відтворювати перебіг обговорення чи позицію кожного із членів кадрової комісії стосовно прокурора за наслідками співбесіди, а про потребу належно обґрунтувати колегіальне рішення в обсязі, якого буде достатньо (у кожному конкретному випадку) для розуміння підстав і мотивів його ухвалення, адже на відміну від перших двох етапів, на цьому етапі (співбесіди) результат атестації визначає не кількість балів, а думка членів кадрової комісії, їхній обґрунтований сумнів у відповідності прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики і доброчесності.

61. Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій під час судового розгляду цієї справи не вирішували питання про те, чи відповідає позивач згаданим вище критеріям, адже це компетенція кадрової комісії. Увага судів першої і апеляційної інстанцій була зосереджена на обставинах, які лягли в основу спірного рішення, у зіставленні з висновками, яких дійшла кадрова комісія на їх основі, і висловлені ними судження з цього приводу, на думку колегії суддів, є слушними.

Аналогічні правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 12.05.2022 у справі №540/1053/21.

62. Верховний Суд наголошує, що рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку №221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася комісія. Таке рішення має містити судження комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

63. Виходячи з цього, необхідно, щоб рішення комісії про невідповідність прокурора, який проходить атестацію, критеріям доброчесності, не просто містило мотиваційну частину, а щоб ця мотиваційна частина доповнювалася документами, які перевіряються, і які містять інформацію та посилання на порушення прокурором певних стандартів професійної етики та доброчесності.

64. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що спірне рішення кадрової комісії мотивовано, зокрема, тим, що позивачем не було задекларовано транспортний засіб Mercedes-Benz, д.н. НОМЕР_1 , який був у користуванні позивача у 2019 році.

65. Так, комісією у спірному рішенні зазначено, що ОСОБА_1 здійснював регулярні перетини кордону на вказаному автомобілі. З травня по грудень 2019 року прокурор 9 разів в`їжджав до Угорщини та повертався до України, востаннє - 31.12.2019.

66. Скасовуючи спірне рішення кадрової комісії, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що такий автомобіль не є об`єктом декларування в розумінні норм Закону України «Про запобігання корупції», а тому відомості про нього не потребували декларуванню в декларації за 2019 рік.

67. Згідно з абз. 3 ч. 2 ст. 46 Закону України «Про запобігання корупції» дані про об`єкт декларування, що перебував у володінні або користуванні суб`єкта декларування або членів його сім`ї, зазначаються в декларації, якщо такий об`єкт перебував у володінні або користуванні станом на останній день звітного періоду або протягом не менше половини днів протягом звітного періоду.

68. Верховний Суд звертає увагу на те, що у спірному рішенні міститься безпосередня вказівка на ту обставину, що ОСОБА_1 31.12.2019 перетинав державний кордон України на вказаному транспортному засобі. Позивачем дана обставина не спростовується.

69. Таким чином, транспортний засіб Mercedes-Benz, д.н. НОМЕР_1 , який був у користуванні позивача станом на 31.12.2019, є об`єктом декларування на підставі абз. 3 ч. 2 ст. 46 Закону України «Про запобігання корупції», що свідчить про правильність висновків кадрової комісії в частині наявності обґрунтованих сумнівів щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної етики та доброчесності з огляду на недотримання ним вимог ст. 18 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів.

70. Крім того, встановлені кадровою комісією факти неодноразового використання позивачем протягом травня - грудня 2019 року транспортного засобу Mercedes-Benz, д.н. НОМЕР_1 , що також не заперечується позивачем, підтверджують виникнення обґрунтованих сумнівів кадрової комісії щодо тієї обставини, що вказаний транспортний засіб був у користуванні позивача протягом вказаного періоду, що у свою чергу було б самостійною підставою для настання обов`язку у позивача задекларувати вказаний транспортний засіб.

71. З огляду на викладене, у Суду є всі підстави для висновку про те, що сумніви кадрової комісії щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам доброчесності у вказаній частині є обґрунтованими. За вказаних обставин, висновки судів попередніх інстанцій в цій частині є помилковими та такими, що не відповідають нормам матеріального права.

72. Верховний Суд погоджується з мотивами викладеними у рішенні атестаційної комісії, яка правильно застосувала чинні норми права до встановлених фактів, з урахуванням пояснень позивача, не допускаючи свавільного використання своїх дискреційних повноважень.

73. Таким чином, правові підстави для визнання протиправним і скасування спірного рішення кадрової комісії та наказу про звільнення ОСОБА_1 відсутні.

74. З огляду на результат вирішення цієї справи, доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 статті 328 КАС України, щодо неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновку щодо застосування статті 235 КЗпП України не підтвердились, оскільки позовні вимоги в частині поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними від вимог про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення з посади позивача.

75. Таким чином, за результатами перегляду справи в касаційному порядку, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанції зроблено помилкові висновки щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

76. Відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

77. Відповідно до ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

78. Статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

79. З огляду на викладене, враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, Верховний Суд на підставі статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України вважає, що судові рішення попередніх інстанцій у цій справі необхідно скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

80. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

81. Згідно з частиною першою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

82. Разом з тим, відповідно до частини другої цієї ж статті, при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

83. Отже, правила розподілу судових витрат відрізняються залежно від суб`єктного складу осіб, які беруть участь у справі.

84. Відповідачу, який є суб`єктом владних повноважень, не компенсуються витрати, утому числі пов`язані зі сплатою судового збору, крім зазначених витрат на доказування, оскільки суб`єкт владних повноважень повинен нести усі ризики, пов`язані з прийняттям ним рішень, вчиненням дій чи допущенням бездіяльності, у тому числі необхідність відстоювати правомірність своєї поведінки в адміністративному суді. Такі обмеження у можливостях суб`єктів владних повноважень свідчать про загальну спрямованість адміністративного судочинства на захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у спірних відносинах із владою.

85. Таким чином, з огляду на положення статті 139 КАС України, перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Закарпатської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора задовольнити.

2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 21.04.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 скасувати.

3. Прийняти у справі нове рішення суду, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук

А.Г. Загороднюк

Ж.М. Мельник-Томенко ,

Судді Верховного Суду