Справа № 826/2838/18
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2022-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року

м. Київ

справа №826/2838/18

провадження № К/9901/21946/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019 (колегія суддів у складі головуючого судді Кучми А.Ю., суддів Аліменка В.О., Мєзєнцева Є.І.)

у справі №826/2838/18

за позовом Державної авіаційної служби України

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Черрі Таун", Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Товариства з обмеженою відповідальністю "КМ Девелопмент", Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. Державна авіаційна служба України звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Черрі Таун", Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Товариства з обмеженою відповідальністю "КМ Девелопмент", Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, у якому просила:

- зобов`язати відповідачів - ТОВ «КМ Девелопмент», ТОВ «Черрі Таун» виконати рішення Державіаслужби від 08.12.2017 № № 55, 56;

- визнати неправомірною бездіяльність відповідачів - Вишневої міськради, Києво-Святошинської РДА в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а, з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження будівництва;

- визнати протиправними дії відповідачів Вишневої міськради, Києво-Святошинської РДА щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а, та скасувати їх.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією, Вишневою міською радою, Києво-Святошинською РДА було видано документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а без дотримання вимог щодо використання приаеродромної території, що свідчить про очевидні ознаки протиправності таких рішень.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 у задоволенні позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019 апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України задоволено частково:

рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги Державної авіаційної служби України задоволено частково, а саме:

зобов`язано Товариство з обмеженою відповідальністю «КМ Девелопмент» та Товариство з обмеженою відповідальністю «Черрі Таун» виконати рішення Державіаслужби від 08.12.2017 № 55 та 56. У решті позовні вимоги залишено без задоволення.

6. У касаційній скарзі Державна авіаційна служба України, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржуване судове рішення та постановити нове рішення про повне задоволення позову.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.09.2017 Державною авіаційною службою України видано наказ № 705 «Про проведення позапланових інспекційних перевірок». Підставою для проведення перевірки слугувала отримана інформація щодо створення передумов до виникнення надзвичайних подій на авіаційному транспорті (лист Служби безпеки України № 8/3/2-5440 від 11.08.2017).

8. Метою перевірки було виявлення порушень вимог погодження будівництва на приаеродромній території.

9. 09.10.2017 Державіаслужбою складено акт позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому «Київ (Жуляни), згідно з яким виявлено об`єкти будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому КП «Міжнародний аеропорти «Київ (Жуляни)» та Державіаслужбою, у тому числі ТОВ «Чері Таун», ТОВ «КМ Девелопмент».

10. На підставі акту перевірки від 09.10.2017 позивачем прийнято рішення:

- № 55 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою ст. 69 Повітряного кодексу України) на при аеродромній території від 08.12.2017, яким припинено будівництво з моменту винесення даного рішення за адресою: м. Вишневе, вул. І.Франка, 2а, що здійснюється ТОВ «КМ Девелопмент»;

- № 56 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою ст. 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території від 08.12.2017, яким припинено будівництво з моменту винесення даного рішення за адресою: м. Вишневе, вул. І.Франка, 2а, що здійснюється ТОВ «Черрі Таун».

11. Також позивач вважає неправомірною бездіяльність відповідачів - Вишневої міськради та Києво-Святошинської РДА в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а, з Державіаслужбою та дії зазначених відповідачів щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а за відсутності погоджень такого будівництва Державною авіаційною службою України.

12. Оскільки зазначені рішення від 09.10.2017 не виконані, а бездіяльність щодо непогодження дозвільних документів на будівництво за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а продовжувалась, позивач звернувся до суду.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції керувався тим, що чинним законодавством не передбачено повноважень Державіаслужби виносити будь-які рішення про припинення будівництва та звертатись до суду з позовом про зобов`язання виконати рішення.

14. Задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції, зазначив, що:

- аналіз положень статті 69 Повітряного кодексу України у взаємозв`язку з нормами Положення про Державну авіаційну службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення №520) та наказу Міністерства інфраструктури України від 30.11.2012 № 721 «Про затвердження Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації» (далі - Порядок №721) дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення;

- враховуючи те, що ТОВ «Черрі Таун» та ТОВ «КМ Девелопмент» не виконано рішення Державіаслужби в десятиденний термін щодо погодження з позивачем будівництва за вказаною адресою, зокрема не вчинено будь-яких дій щодо отримання вказаних дозволів, суд дійшов висновку про необхідність задоволення позовної вимоги про зобов`язання ТОВ «Черрі Таун», ТОВ «КМ Девелопмент» виконати рішення Державіаслужби від 09.10.2017 № 55 та від 08.12.2017 №56.

15. Щодо бездіяльності відповідачів - Вишневої міськради, Києво-Святошинської РДА в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а, з Державіаслужбою, то суд зазначив, що для запобігання порушення умов погодження, незаконному будівництву саме експлуатант аеродрому (аеродром КП «Міжнародний аеропорт «Київ (Жуляни)» повинен здійснювати контроль за станом приаеродромної території. Докази надсилання інформації про розмір приаеродромної території Вишневій міській раді та Києво-Святошинської РДА від КП «Міжнародний аеропорт «Київ (Жуляни)» в 2016 році в матеріалах справи відсутні.

16. В частині дій відповідачів Вишневої міськради, Києво-Святошинської РДА щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м.Вишневе, вул. І. Франка, 2а, та скасувати їх, суд зазначив таке. Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки на об`єкт будівництва «Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями у м. Вишневе, вул. Франка Івана-2а», замовник будівництва ТОВ «Черрі-таун» видані Відділом містобудування і архітектури Києво - Святошиснької райдержадміністрацією 06.04.2016, тому протиправні дії з боку Вишневої міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки відсутні.

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки були видані Відділом архітектури та містобудування Києво-Святошинської РДА у відповідності до Генерального плану міста Вишневе, згідно з яким земельна ділянка за адресою: м. Вишневе, вул. Івана Франка, 2а призначена для будівництва багатоквартирного будинку. Тому, не вбачається порушень з боку Києво-Святошинської РДА під час видачі Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки відсутній протиправний характер таких дій, з огляду на затвердження Містобудівних умов у відповідності до даних Генерального плану міста Вишневе, який в даному судовому провадженні не оскаржується.

17. Окремо апеляційний суд зазначив, що суд не може робити припущення про те, що Києво-Святошинській РДА очевидно було відомо, що земельна ділянка у м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а знаходиться у межах приаеродромної території Міжнародного аеропорту «Київ» (Жуляни) на час розробки та затвердження Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 46/2016 на розробку проектно-кошторисної документації для об`єкта «Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями» за адресою: м. Вишневе, вул. Франка Івана-2(а).

18. З огляду на дані Генерального плану, Відділ містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації при розгляді і видачі (затвердження) 06.04.2016 у Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №46/2016 на розробку проектно-кошторисної документації для об`єкта «Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями» за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а» у межах наданих йому повноважень встановив їх відповідність Порядку № 109 від 07.07.2011.

Доводи апелянта про те, що Відділ містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації не міг не знати про знаходження об`єкта будівництва на приаеродромній території і мав перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час вивчення Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, є виключно припущеннями, що не підтверджується належними та допустимими доказами.

Апеляційний суд виснував, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №46/2016 відповідають Генеральному плану м. Вишневе, а отже не підлягають скасуванню.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. У касаційній скарзі позивач наголошує, що апеляційний суд не звернув увагу на недотримання відповідальним суб`єктом під час видачі спірних містобудівних умов вимог статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 3038) щодо зазначення планувальних обмежень та охоронних зон об`єктів транспорту.

20. Звертає увагу, що фактично Вишнева міськрада та Києво-Святошинська РДА визначили умови спірного будівництва без погодження з Державіаслужбою, що є порушенням статті 69 Повітряного кодексу України.

21. Відзиви на касаційну скаргу не надходили.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.

23. Відповідно до ч. 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Згідно з Положенням №520 Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

25. Відповідно до п. 1.2 Порядку №721 дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

26. Згідно з п. 3.5 Порядку №721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

27. Відповідно до ч. 10 ст. 69 Повітряного кодексу України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

28. Отже, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

29. Відповідно до ч.ч. 1-2 статті 69 Повітряного кодексу України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден. На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.

30. За змістом п. 146 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401 (далі Положення №401), чинного на час видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м.Вишневе, вул. Івана Франка, 2а, умови розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом та РДЦ. Розташування та будівництво об`єктів, дійсна висота яких перевищує 50 метрів, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом.

31. Згідно з пп. 147 Положення № 401 в Державіаслужбі України підлягає погодженню вибір майданчиків для проектування, будівництва, розширення, реконструкції і технічного переобладнання, зокрема:

1) об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА);

2) об`єктів заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА;

3) об`єктів заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення.

32. Відповідно до п. 150 Положення №401 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів у районах аеродрому, повинні погоджувати таке розміщення з відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, яким належать або підпорядковані ці аеродроми.

33. Отже, вимогами чинного на час видачі містобудівних умов законодавства з питань безпеки авіації було передбачено обов`язок державних органів, підприємств, установ та організацій здійснювати погодження з уповноваженими органами умов розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, у випадках, якщо такі відповідають встановленим критеріям, зокрема, перевищення висоти об`єкта будівництва.

34. Відповідно до пункту 2.1 Порядку № 721 погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.

35. Процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження (пункт 2.3 Порядку № 721).

36. У справі, що розглядається, не є спірним факт, що територія будівництва входить до зони радіусом 10 км від контрольної точки аеродрому, і на неї поширюються загальні обмеження ведення господарської діяльності, запровадженні для приаеродромних територій.

37. Отже, за таких обставин, ТОВ «Чері Таун», ТОВ «КМ Девелопмент», здійснюючи будівництво на приаеродромній території, є суб`єктами, на яких поширюється обов`язок отримання відповідного погодження Державіаслужби.

38. Зважаючи на вищенаведене, апеляційний суд дійшов вірного висновку, що рішення Державіаслужби України від 08.12.2017 №55 та 56 про припинення будівництва мають бути виконані ТОВ «Чері Таун», ТОВ «КМ Девелопмент».

39. Також, суд виходить з того, що при видачі містобудівних умов відповідальним органом не було враховано наявність планувальних обмежень, які передбачають, що земельна ділянка знаходиться у межах приаеродромної території аеродрому КП «Міжнародний аеропорт «Київ (Жуляни)», про що було відомо всім зацікавленим особам на час розробки та затвердження містобудівних умов.

40. Територія забудови входить до зони радіусом 10 км від контрольної точки аеродрому і на неї поширюються загальні обмеження ведення господарської діяльності, запровадженні для приаеродромних територій.

41. Відповідно до ч. 3 ст. 69 Повітряного кодексу України визначення умов забудови використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

42. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що Вишнева міська рада Києво-Святошинського району Київської області не могла не знати про знаходження об`єкта будівництва на приаеродромній території та мала перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час видачі містобудівних умов та обмежень.

43. Тобто відповідальний орган ухилився від дій, які він повинен був здійснити в силу закону та покладених на нього обов`язків. Тобто має місце протиправна бездіяльність.

44. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14.09.2022 у справі №826/4908/18 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.

45. Таким чином, суди попередніх інстанцій неправильно застосували наведені вище норми матеріального права при ухваленні судових рішень.

Водночас, Державна авіаційна служба не оскаржувала постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовної вимоги про зобов`язання Товариства з обмеженою відповідальністю «КМ Девелопмент», Товариства з обмеженою відповідальністю «Черрі Таун» виконати рішення Державіаслужби від 08.12.2017 № 55 та 56, тому Верховний Суд не надає оцінки постанові у цій частині.

46. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

47. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції повністю, постанови суду суду апеляційної інстанції в частині, якою відмовлено у позові з прийняттям нового рішення про задоволення позову в частині визнання неправомірною бездіяльності Вишневої міськради, Києво-Святошинської РДА в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м.Вишневе, вул. І. Франка, 2а, з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження будівництва та визнання протиправними дій Вишневої міськради, Києво-Святошинської РДА щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м.Вишневе, вул. І. Франка, 2а та скасувати зазначені містобудівні умови та обмеження.

48. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статей 341, 345, 351, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 у справі №826/2838/18 скасувати повністю.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019 у справі №826/2838/18 скасувати в частині, якою відмовлено у позові і в цій частині ухвалити нове рішення.

Визнати неправомірною бездіяльність Вишневої міськради, Києво-Святошинської районної державної адміністрації в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Вишневе, вул. І. Франка, 2а, з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження будівництва.

Визнати протиправними дії Вишневої міськради, Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м.Вишневе, вул. І. Франка, 2а та скасувати зазначені містобудівні умови та обмеження.

В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019 у справі №826/2838/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб