Справа № 120/11238/21-а
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2022-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 120/11238/21-а

адміністративне провадження № К/990/21038/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №120/11238/21-а

за позовом виконувача обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області

до Бершадської міської ради

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 20.04.2022 (головуючий суддя: Бошкова Ю.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2022 (колегія у складі: головуючого судді Ватаманюка Р.В., суддів: Капустинського М.М., Сапальової Т.В.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Виконувач обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області (далі також - позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду із позовом до Бершадської міської ради (далі також - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів із забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в с. Війтівка Гайсинського району Вінницької області, орієнтовною площею 1,2 га, з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення на місцевості її меж, здійснення державної реєстрації права на неї;

- зобов`язати відповідача вжити заходів із забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в с. Війтівка Гайсинського району Вінницької області, орієнтовною площею 1,2 га, з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення на місцевості її меж, здійснення державної реєстрації прав на неї.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 20.04.2022, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2022, позов залишено без розгляду.

3. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що виконувач обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури в порушення вимог Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) не надав доказів та не обґрунтував підстав самостійного здійснення представництва інтересів держави в адміністративному суді, зокрема:

- належним чином не обґрунтував підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області;

- не надав належних і допустимих доказів неналежності здійснення повноважень та/або неспроможності державного органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області, яка наділена відповідними повноваженнями;

- не надав доказів наявності у прокурора підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону №1697-VII.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погодившись з вищевказаними судовими рішеннями, Вінницька обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 20.04.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2022, в якій просить скасувати вказані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій безпідставно не враховано те, що Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, є уповноваженим органом щодо реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природніх ресурсів. При цьому, Держекоінспекція та її територіальні органи не наділені повноваженням щодо захисту інтересів держави шляхом подання позовів про зобов`язання до вчинення певних дій органів місцевого самоврядування, що є предметом позову, поданого прокурором.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. 09.08.2022 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

7. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Рибачук А.І., Мороз Л.Л.

8. Ухвалою Верховного Суду від 15.08.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 20.04.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2022 у справі за вищезазначеним позовом.

9. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

10. Ухвалою Верховного Суду від 28.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 29.09.2022.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

12. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

13. Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 № 1401-VIII, який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

14. За змістом частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.

15. Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

16. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

17. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

18. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

19. Аналіз частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) відсутність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави.

20. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

21. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

22. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

23. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

24. Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

25. В обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із цим позовом прокурор зазначив, що Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи є уповноваженими органами, які здійснюють функції у сфері реалізації екологічної політики. Проте, вказані органи, на думку позивача, не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами до органів місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання органів місцевого самоврядування вчинити певні дії.

26. Таким чином, на думку позивача, у спірних правовідносинах законодавством не надано право звертатись до суду на захист інтересів держави жодному суб`єкту владних повноважень.

27. Аналогічні доводи також лягли в основу касаційної скарги Вінницької обласної прокуратури.

28. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

29. Згідно пункту "а" частини першої статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.1991 № 1264-XII (далі - Закон №1264-XII) до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, щодо поводження з відходами.

30. Пунктом "й" частини першої статті 20-2 Закону №1264-XII передбачено, що до компетенції центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.

31. Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017 є Державна екологічна інспекція України (далі - Положення № 275).

32. Відповідно до пункту 1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

33. Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

34. Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

35. Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

36. Враховуючи наведені вище норми, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб.

37. Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 23.06.2022 у справі 120/11369/21-а, від 21.09.2022 у справ № 420/11012/21.

38. Таким чином, на час подання виконувачем обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області адміністративного позову був наявний орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

39. Відтак, реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.

40. Разом з тим, як вже зазначалось вище, стаття 23 Закону №1697-VII визначає дві окремі підстави для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді, якими є:

(1) нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) відсутність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави.

41. Варто зауважити, що ці дві підстави для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді відрізняються як за своїми передумовами, так і за наслідками.

42. Так за змістом частини четвертої статті 53 КАС України, у випадку наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це у позовній заяві, наводить аргументи та докази на підтвердження нездійснення/неналежного здійснення цим органом своїх повноважень і не набуває статусу позивача в разі відкриття провадження у справі. Натомість, у разі відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це в позовній заяві та набуває статусу позивача (частина п`ята цієї статті).

43. Виконувач обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області, звертаючись до суду з цим позовом, самостійно обрав в якості підстави для здійснення представництва інтересів держави в суді відсутність відповідного органу, про що зазначив у позовній заяві. Виконувач обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області не наводив у позовній заяві жодного обґрунтування на користь нездійснення/неналежного здійснення органом, уповноваженим захищати інтереси держави в спірних правовідносинах, яким є Державна екологічна інспекція, своїх функцій.

44. Тому, суд не має повноважень самостійно змінювати обрану прокурором підставу для здійснення відповідного представництва інтересів держави в суді та приймати до розгляду поданий ним позов з інших підстав, які не зазначалися прокурором у позовній заяві.

45. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21.10.2021 у справі № 620/3825/20.

46. Посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 20.08.2020 у справі № 820/7073/16, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки у вказаній справі Верховний Суд дійшов висновку, що законодавством України не передбачено право Держекоінспекції на звернення до суду із позовом про зобов`язання допустити працівників до проведення перевірки. Разом з тим, у справі, що розглядається, прокурором заявлено позов про визнання протиправною бездіяльність Бершадської міської ради щодо невжиття заходів із забезпечення розроблення і затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зобов`язання вчинити відповідні дії.

47. Відтак, висновки, що містяться у постанові Верховного Суду від 20.08.2020 по справі № 820/7073/16, не підлягають застосуванню при вирішенні цієї справи.

48. Також, помилковим є посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 06.03.2018 у справі №826/7962/16, оскільки у вказаній справі інші обставини справи та відсутні будь-які висновки Суду щодо повноважень Державної екологічної інспекції звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб у спірних правовідносинах.

49. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

50. При цьому колегія суддів враховує, що у статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком з огляду на відсутність прямо передбачених підстав для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (стаття 7 КАС України).

51. Оскільки відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду, то колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

52. З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

53. Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків, що лягли в основу оскаржуваних судових рішень, а тому у її задоволенні слід відмовити.

54. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

55. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

56. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Вінницької обласної прокуратури - залишити без задоволення.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 20.04.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2022 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Л.Л. Мороз