Справа № 460/1354/21
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2022-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2022 року

м. Київ

справа №460/1354/21

адміністративне провадження № К/9901/37505/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Єресько Л.О.,

Жука А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 (головуючий суддя - Р.П. Сеник, судді - Н.М. Судова-Хомюк, Р.Б. Хобор)

у справі № 460/1354/21

за позовом ОСОБА_1

до Держави Україна в особі Рівненської обласної прокуратури

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Держави Україна в особі Рівненської обласної прокуратури, в якому, з урахуванням клопотання про зменшення позовних вимог, просила:

- визнати протиправною бездіяльність Рівненської обласної прокуратури щодо ненарахування позивачу з 27.03.2020 заробітної плати відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;

- зобов`язати Рівненську обласну прокуратуру нарахувати позивачу заробітну плату (включаючи оплату часу відпусток) за період з 27.03.2020 до моменту прийняття рішення у справі, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України Про прокуратуру, з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій, й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018 (2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Пунктом 2 резолютивної частини передбачено, що відповідні положення втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Позивач вказує, що всупереч цьому, з 27.03.2020 відповідач нараховує та виплачує їй заробітну плату, виходячи не з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій, а з розміру, визначеного постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 № 505. Такі протиправні дії відповідача зумовили звернення позивача до суду.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 01.06.2021 позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Рівненської обласної прокуратури щодо ненарахування ОСОБА_1 з 27.03.2020 заробітної плати відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов`язано Рівненську обласну прокуратуру нарахувати ОСОБА_1 заробітну плату (включаючи оплату часу відпусток) за період з 27.03.2020 до 01.06.2021, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій, й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.

4. При ухваленні рішення суд першої інстанції, з врахуванням рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020, дійшов висновку, що позивач набула право на отримання заробітної плати у відповідності до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з дня прийняття рішення Конституційним Судом України.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.

6. Суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач у період з 27.03.2020 по 01.06.2021 не мала статусу прокурора обласної прокуратури та перебуває на тимчасово визначеному місці роботи, та відповідно на неї не поширювалося положення норм частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» щодо розмірів посадових окладів прокурора обласної прокуратури.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Підстави, на яких подана касаційна скарга позивач вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

9. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник зазначає, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у подібних правовідносинах.

Позиція інших учасників справи

10. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить у задоволенні касаційної скарги відмовити повністю.

Рух касаційної скарги

11. Ухвалою Верховного Суду від 08.11.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

12. Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

13. ОСОБА_1 працювала в органах прокуратури України на різних посадах з 10.10.2006.

14. Відповідно до рішення кадрової комісії № 2 від 05.03.2020 ОСОБА_1 визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію, та підлягає звільненню з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», але разом з тим, у відповідності до гарантій, встановлених частиною третьою статті 184 Кодексу законів про працю України, звільнення ОСОБА_1 не проводиться.

15. Відповідно до наказу керівника Рівненської обласної прокуратури від 23.09.2020 № 1009к прокурору відділу ОСОБА_1 з 11.09.2020 тимчасово визначене робоче місце в управлінні нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю.

16. При цьому, Рівненська обласна прокуратура стверджує, що з 11.09.2020, яке наказом Генерального прокурора № 414 від 08.09.2020 визначено днем початку роботи обласних прокуратур, ОСОБА_1 функціональних обов`язків прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю обласної прокуратури, не здійснює.

17. Нарахування заробітної плати ОСОБА_1 здійснюється відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 657 від 30.08.2017.

Оцінка Верховного Суду

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

19. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

20. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, зокрема, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

21. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу ненарахування та невиплати позивачу заробітної плати у період з 27.03.2020, після прийняття Конституційним Судом України рішення від 26.03.2020 № 6-р/2020, у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру».

22. Необхідно врахувати, що Верховним Судом після відкриття цього касаційного провадження сформовано правову позицію у подібних правовідносинах щодо застосування частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з врахуванням рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період проведення заходів реформування прокуратури, запроваджених Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», зокрема у постановах від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21, від 14.07.2022 у справі № 240/1984/21, від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20 та ін.

23. Висновки, наведені Верховним Судом у цих постановах, є релевантними до обставин цієї справи, тож колегія суддів не вбачає підстав для їхнього неврахування і надалі зауважує таке.

24. Так, у постанові від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20 Верховний Суд наголосив, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

25. У цьому зв`язку Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що набрав чинності 25.09.2019, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону України «Про прокуратуру».

26. Сам Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.

27. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

28. Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

29. Системний аналіз приписів Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», яка була чинною у оспорюваний позивачем період.

30. Згідно з пунктами 1, 2, 6 постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-7; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.

31. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

32. Верховний Суд звернув увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

33. Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

34. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21 та від 14.07.2022 у справі № 240/1984/21.

35. Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених вище справах зазначив таке.

36. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

37. Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

38. Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21.09.2021 у справі № 160/6204/20, від 13.10.2021 у справі № 560/4176/19, від 26.11.2021 у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

39. Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, на яке посилався позивач, стосується приписів статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами в редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/»оновлені» прокуратури (відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).

40. Отже, за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального, обласної прокуратури, окружної прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

41. Оскільки судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що позивач у період з 27.03.2020 по 01.06.2021 не має статусу прокурора обласної прокуратури та перебуває на тимчасово визначеному місці роботи, правильним є висновок суду апеляційної інстанції, що на позивача не поширюється положення норм частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» щодо розмірів посадових окладів прокурора обласної прокуратури.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

43. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

Висновки щодо розподілу судових витрат

44. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 у справі № 460/1354/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко

Судді Л.О. Єресько

А. В. Жук