Справа № 580/8382/21
Суддя: Пилипенко Олена Євгеніївна
Дата ухвалення: 2022-09-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/8382/21 Суддя першої інстанції: Гайдаш В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б. та Шелест С.Б.,

при секретарі - Ткаченко В.В.,

за участю:

представників відповідача: - Трояна Ю.О.,

- Уса В.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Городищенської міської ради Черкаської області, Городищенського міського голови Черкаської області Мирошника Володимира Петровича про скасування рішення,

В С Т А Н О В И Л А :

У жовтні 2021 року позивач - ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Городищенської міської ради Черкаської області, Городищенського міського голови Черкаської області Мирошника Володимира Петровича про скасування рішення, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення 11 позачергової сесії Городищенської міської ради від 23.09.2021 року №11-1/8 "Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 ";

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Городищенського міського голови Черкаської області Мирошника Володимира Петровича від 23.09.2021 року №347-к/тр "Про звільнення ОСОБА_1 ";

- поновити позивача на посаді секретаря Городищенської міської ради з 23.09.2021 року та стягнути з відповідача 1 на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.09.2021 року до дня ухвалення рішення суду без урахування податків та зборів;

- зобов`язати відповідача 2 у порядку ст.382 КАС України подати суду звіт про виконання рішення суду.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач - ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

06 вересня 2022 року, відповідно до штампів вхідної кореспонденції суду Вх.№ 36213, 36229 від Виконавчого комітету Городищенської міської ради та Городищенської міської ради, надійшли відзиви на апеляційну скаргу, відповідно до змісту яких відповідачі повністю заперечують проти задоволення вимог апеляційної скарги, вважають її необґрунтованою, наголошують, що Городищенською міською радою при ухваленні оскаржуваного рішення від 23.09.2021 року № 11-1/8 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 » було дотримано всі вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Городищенської міської ради.

20 вересня 2022 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 39032, від представника апелянта надійшли додаткові пояснення у справі, в яких останньою наголошується, що депутат Городищенської міської ради дійсно має право на внесення пропозицій на розгляд ради, але з дотриманням приписів п. 12, 13 ст. 7 Регламенту, чого зроблено не було, крім того, будь - яких беззаперечних підстав для дострокового припинення повноважень секретаря сільської ради оскаржуване рішення не містить.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при ухваленні оскаржуваного рішення від 23.09.2021 року №11-1/8 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 » було дотримано всі вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Городищенської міської ради.

Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, рішенням Городищенської міської ради від 27.11.2020 року №1-4/VIII «Про обрання на посаду секретаря Городищенської міської ради VIII скликання» ОСОБА_1 обрано на посаду секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання на строк повноважень Городищенської міської ради VIII скликання.

Рішенням 11 позачергової сесії Городищенської міської ради від 23.09.2021 року №11-1/8 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 » затверджено протокол лічильної комісії Городищенської міської ради від 23.09.2021 року про затвердження результатів голосування про висловлення недовіри і дострокове припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 , а також висловлено недовіру та достроково припинено повноваження секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 .

На виконання вказаного рішення розпорядженням Городищенського міського голови Черкаської області Мирошника Володимира Петровича від 23.09.2021 року №347-к/тр «Про звільнення ОСОБА_1 » звільнено позивача у зв`язку з достроковим припиненням повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання з 23.09.2021 року відповідно до пункту 5 статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Вважаючи вищевказані рішення та фактичне звільнення протиправними, позивач звернувся із даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 4 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до першого й другого речень частини першої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Згідно з частиною п`ятою статті 50 вказаного Закону повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

Отже прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень секретаря міської ради належить до виключних (дискреційних) повноважень відповідної ради.

Реалізація суб`єктами публічної адміністрації своїх повноважень, які є законодавчо визначеними, що випливає з положень ч.2 ст.19 Конституції України, здійснюється в межах відповідної законної дискреції.

У свою чергу, під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб`єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.

Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин, та яке захистить або відновить порушене право.

Водночас, адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів перевіряє, чи рішення суб`єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції.

При цьому, відповідно до правил правозастосування практики Європейського суду з прав людини, суд не може своїм рішенням підмінити рішення суб`єкта владних повноважень.

Так, відповідно до приписів Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 р., під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

У відповідності до абз.3 п.10.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 р. № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі", суд може ухвалити постанову про зобов`язання відповідача прийняти рішення певного змісту за винятком випадків, коли суб`єкт владних повноважень відповідно до закону приймає рішення на власний розсуд.

Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.

Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, виконуючи цілі, встановлені адміністративним судочинством щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) передбаченим законодавством критеріям, не втручається і не може втручатися в дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції щодо того, що повноваження Городищенської міської ради щодо дострокового припинення повноважень секретаря є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила, приймаючи відповідне рішення.

Відтак, посилання позивача на те, що оскаржуване рішення 11 позачергової сесії Городищенської міської ради від 23.09.2021 року №11-1/8 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 » не містить наявних достатніх підстав або мотивів для дострокового припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради - не приймається судом до уваги з огляду на вищевикладене.

Вказані висновки відповідають позиції Верховного Суду, наведеній у постанові від 12 вересня 2019 року у справі №657/268/15-а, Великої Палати Верховного Суду щодо дискреційних повноважень органів місцевого самоврядування, викладеною у постанові від 27 березня 2019 року у справі №688/3487/16-а та у постанові Верховного Суду від 22 листопада 2021 року у справі №1.380.2019.005671.

Разом з тим, суд перевіряє спірне рішення на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

Так, рішенням Городищенської міської ради від 07.12.2020 №2-1/8 затверджено регламент Городищенської міської ради 8 скликання (далі - Регламент Городищенської міської ради).

Відповідно до п. 13 ст. 5 Регламенту Городищенської міської ради позачергові сесії із зазначенням порядку денного скликаються за пропозицією голови або ініціаторів з числа депутатів, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради та наданням матеріалів у день проведення сесії або при реєстрації.

Позивачем у позові вказано, що розпорядження голови Городищенської міської ради від 22.09.2021 року №227 щодо скликання одинадцятої позачергової сесії Городищенської міської ради не містить у своєму змісті питання про висловлення позивачу недовіри і його дострокове припинення.

Дійсно, із матеріалів справи вбачається, що розпорядженням голови Городищенської міської ради від 22.09.2021 року №227 скликано одинадцяту позачергову сесію міської ради восьмого скликання 23.09.2021 об 10.00 год. в залі засідань адміністративного будинку, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 . Вказаним розпорядженням пропонувалось внести на розгляд сесії 116 питань, серед яких дійсно не було питання про висловлення позивачу недовіри і його дострокове припинення.

Однак, згідно частини 13 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Відповідно до п. 17 ст. 5 Регламенту Городищенської міської ради пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситись міським головою, постійними комісіями, депутатами, фракціями, виконавчим комітетом міської ради.

Відповідно до матеріалів справи, що не заперечено позивачем, депутатом Городищенської міської ради Томіленко В.В. було внесено на розгляд сесії питання стосовно дострокового припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 із зазначенням відповідних причин та підстав незадовільної роботи секретаря міської ради, як наслідок, вказане питання про дострокове припинення повноважень секретаря міської ради було включено до порядку денного після обговорення на сесії ради та його затверджено міською радою більшістю голосів присутніх депутатів.

Колегія суддів вважає необґрунтованими доводи апелянта щодо необхідності проведення відносно нього службового розслідування, з огляду на наступне.

Так, відповідно до пункту 1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 13 червня 2000 року № 950, службове розслідування може бути проведено:

у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;

у разі недодержання посадовими особами місцевого самоврядування законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства;

на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особи, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри;

з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, а у разі його відсутності - особи, яка виконує його обов`язки (далі - керівник органу).

З вказаних вище положень Порядку № 950 вбачається, що проведення службового розслідування не є обов`язковим (може бути проведено), крім того, порядком передбачено підстави проведення такого розслідування, позаяк, в апеляційній скарзі ОСОБА_1 було зазначено, що у зверненні ОСОБА_3 зазначалось, що позивач неналежно виконує надані йому повноваження, що ставить у неможливе нормальну роботу міської ради (у той час як згідно із вимог порядку, підставою для проведення службового розслідування є невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян), втім вказані підстави в межах розгляду даної справи відсутні.

Посилання ж апелянта на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 580/2012/21 не може братися колегіє суддів до уваги в силу приписів ч.7 ст. 78 КАС України, відповідно до якої, правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

Відповідно до ч. 3 ст. 59 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Згідно ч. 1 ст. 8 Регламенту Городищенської міської ради рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Виключно таємним голосуванням приймається рішення щодо обрання та звільнення секретаря ради, дострокового припинення повноважень міського голови з підстав, передбачених частиною другою статті 79 Закону України статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». В інших випадках рада приймає рішення відкритим (у тому числі поіменним) голосуванням.

Так, відповідно до матеріалів справи, для забезпечення підрахунку голосів під час таємного голосування була обрана лічильна комісія Городищенської міської ради 8 скликання у складі 3-х депутатів міської ради: ОСОБА_4 - голова лічильної комісії; ОСОБА_5 - заступник голови лічильної комісії; ОСОБА_6 - секретар лічильної комісії.

Згідно наявної у матеріалах справи копії витягу з протоколу одинадцятої позачергової сесії Городищенської міської ради від 23.09.2021 року встановлено, що після перерви у засіданні головою Городищенської міської ради Мирошником В.П. оголошено про перехід до розгляду порядку денного в частині висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 . У подальшому голова лічильної комісії ОСОБА_4 оголосив депутатам Городищенської міської ради інформацію про місце і порядок проведення таємного голосування. Депутатам Городищенської міської ради вручили бюлетені для таємного голосування.

Відповідно до копії протоколу засідання лічильної комісії Городищенської міської ради 8 скликання від 23.09.2021 року №5 лічильна комісія за результатами таємного голосування встановила, що депутатами віддано голосів: «За» - 21; «Проти» - 5, тому прийняла рішення висловити недовіру та достроково припинити повноваження секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 та доручити голові лічильної комісії довести сесії міської ради про результати цього таємного голосування.

У судовому засіданні суду першої інстанції були допитані свідки ОСОБА_4 (голова лічильної комісії) та ОСОБА_5 (заступник голови лічильної комісії), які вказали, що дійсно 23.09.2021 на одинадцятій позачерговій сесії Городищенської міської ради депутатом ОСОБА_3 внесено на розгляд порядку денного сесії питання стосовно дострокового припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 із зазначенням відповідних причин та підстав незадовільної роботи секретаря міської ради. Також вказано, що вони перебуваючи у складі лічильної комісії займались процедурними (регламентними) питаннями щодо підготовки та проведення таємного голосування щодо висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 . У подальшому головою Городищенської міської ради на розгляд сесії винесено питання порядку денного щодо припинення повноважень секретаря міської ради відбулось таємне голосування, яке відбувалось в окремому приміщенні (кабінеті) адміністративного будинку, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 . У вказаному приміщенні (кабінет) перебувала опечатана скринька для збору бюлетенів та депутати Городищенської міської ради по одному заходили до вказаного приміщення та за процедурою таємно голосували здійснювали головування. Після закінчення голосування лічильною комісією міської ради було підраховано бюлетені та прийнято протокол про підсумки голосування.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що Городищенською міською радою при ухваленні оскаржуваного рішення від 23.09.2021 року №11-1/8 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Городищенської міської ради восьмого скликання ОСОБА_1 » було дотримано вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Городищенської міської ради.

Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року - без змін.

Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко

Суддя: Я.Б.Глущенко

С.Б.Шелест

Повний текст виготовлено 20 вересня 2022 року.