Справа № 420/11012/21
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2022-09-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 420/11012/21

адміністративне провадження № К/990/15339/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022 (постановлена у складі головуючого судді: Коваля М.П., суддів: Кравченка К.В., Зуєвої Л.Є.) у справі за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації за участі третьої особі, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту, -

В С Т А Н О В И В:

Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

У червні 2021 року Заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації, за участі третьої особі, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок, в якому позивач просив:

-визнати протиправним та нечинним розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 «Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок».

В обґрунтування позовних вимог заступник керівника Одеської обласної прокуратури зазначив, що розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» на земельній ділянці загальною площею 2,1580 га на території Білгород-Дністровського району Одеської області, 47-км автодороги Одеса-Рені, надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу відповідно до проекту облаштування вищезазначеної земельної ділянки. Між тим, вказана земельна ділянка знаходиться у межах заповідного урочища "Дністровські плавні" є територією та об`єктом природно-заповідного фонду України та екологічною мережею України, що унеможливлює здійснення на ній будь-якої містобудівної діяльності, у тому числі згідно містобудівного обґрунтування, затвердженого розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02.11.2021 у задоволенні позову Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка загальною площею 2.1580 га з кадастровим номером :01:005:0001, розташована поза межами населеного пункту на території Білгород - Дністровського району Одеської області, яка надана у довгострокове користування на умовах оренди строком на 49 років під розміщення єгерського пункту «Хатки» Біляївській РО УТМР, знаходиться поза межами території як заповідного урочища «Дністровські плавні», так і національного природного парку «Нижньодніпровський» і відноситься до категорії земель водного фонду за основним цільовим призначенням.

Суд першої інстанції також відхилив доводи відповідача та третьої особи про те, що розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 «Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок» є ненормативним індивідуальним актом, прийнятим для одноразового застосування, оскільки затверджуючи своїм розпорядженням містобудівну документацію у вигляді містобудівного обґрунтування райдержадміністрація формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02.11.2021 скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким адміністративний позов Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) залишено без розгляду.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції дослідив фактичні обставини у справі та надав оцінку доведеності підстав звернення з цим позовом прокурора, погодившись із висновками суду першої інстанції про те, що у межах даної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) в суді.

Водночас, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 №1500/2006 «Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок» є актом індивідуальної дії та прокурором пропущений строк для звернення до суду, передбачений абзацем 2 частини 2 статті 122 КАС України. Враховуючи, що в обґрунтування пропуску строку звернення до суду прокурором вказано виключно те, що оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом та може бути оскаржене протягом усього строку його дії, інших підстав поважності причин пропуску строку не зазначено, суд апеляційної інстанції застосував наслідки, передбачені частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України у відповідності до пункту 8 частини 1 статті 240 КАС України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із зазначеною постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022 та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

У касаційній скарзі заявник посилається на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 06.10.2020 у справі № 504/2797/16-а, від 13.03.2020 у справі № 826/27282/15, від 18.08.2021 у справі № 509/931/17, Великої Палати Верховного Суду від 22.01.2020 у справі № 9901/518/19.

Відповідач надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить залишити касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури без задоволення.

Провадження в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 27.06.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Одеської обласної прокуратури.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова суду апеляційної інстанції відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи заявника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Так, судами встановлено, що розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 №1500/2006 затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» на земельній ділянці загальною площею 2,1580 га на території Білгород-Дністровського району Одеської області, 47-км автодороги Одеса-Рені, надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу відповідно до проекту облаштування вищезазначеної земельної ділянки. Вказаним розпорядженням затверджено містобудівне обґрунтування щодо земельної ділянки площею 2,1580 га, яка знаходиться на території Білгород-Дністровського району -47 км траси Одеса-Ізмаїл Одеської області, кадастровий номер :01:005:0001, яка перебуває у користуванні Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок згідно договору оренди, укладеного 20.09.2004 з Білгород-Дністровською районною державною адміністрацією, який зареєстрований у Одеській регіональній філії ДП «Центр державного земельного кадастру», про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 20.09.2004 № 259, а також зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно згідно рішення державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Алексєєнко В.А. від 20.08.2014 № 15262973 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 08, номер запису про інше речове право 6735414).

В обґрунтування наявності підстав для звернення до суду з цим позовом прокурор покликався на те, що Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), яка є компетентним органом у спірних правовідносинах, обізнана про необхідність захисту інтересів держави, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органа.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що прокуратурою направлено до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) лист від 23.02.2021 № 15/3/1-212вих-21, в якому прокурор просив повідомити про обізнаність екологічної інспекції з приводу прийняття Білгород-Дністровською районною державною адміністрацією розпорядження від 27.12.2006 за № 1500/2006 та вжиті заходи щодо його оскарження в судовому порядку.

Листом від 01.03.2021 № 1025/1.1 прокурора повідомлено, що Інспекція не зверталася до суду з позовом про оскарження розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006.

09.06.2021 прокурор направив на адресу Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) повідомлення в поряду статті 23 Закону України «Про прокуратуру» про підготовку позовної заяви та намір звернутись до суду.

Таким чином, Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) обізнана про необхідність захисту інтересів держави та має відповідні повноваження для їх захисту, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органа.

24.06.2021 прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Для правильного вирішення питання щодо дотримання позивачем процесуального строку звернення до суду з цим позовом, належить встановити, чи є оскаржуване розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 «Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок» нормативно-правовим актом у розумінні КАС України, коли позивач він дізнався або повинен був дізнатися про порушення існування цього розпорядження.

Верховний Суд у постанові від 29.10.2020 у справі № 826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду зробила у постановах від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18 та від 18.12.2018 у справі № 9901/657/18.

Щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акту необхідно враховувати наступне.

Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб`єктів права.

Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:

Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).

Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб`єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).

Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).

З приводу спеціальної дії нормативно-правових актів за колом осіб окремо слід зазначити, що нормативно-правові акти можуть поширюватися не лише на невизначене коло осіб, а й на певну категорію осіб (спеціальних суб`єктів) унаслідок диференціації правового регулювання. Такий спеціальний характер можуть мати як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правовий статус окремих категорій осіб (наприклад фізичні чи юридичні особи, які мають ліцензію (дозвіл) на право здійснення господарської діяльності в окремо визначеній сфері).

Судами встановлено, що розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 було прийняте на підставі заяви голови Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок про надання дозволу на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу, зареєстрованого за вх. №40-19-3539 від 19.12.2006.

В свою чергу, спірним розпорядженням було затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» на земельній ділянці загальною площею 2,1580 га на території Білгород-Дністровського району Одеської області, 47-км автодороги Одеса-Рені та надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу відповідно до проекту облаштування вищезазначеної земельної ділянки.

Посилання заявника касаційної скарги на те, що затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, відповідний орган влади формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин, через що оскаржуване розпорядження, на переконання прокурора, є нормативно-правовим актом. В цій частині прокурор також посилається на практику Верховного Суду, правова позиція по якій сформована у постановах: від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.11.2019 у справі №520/14995/16-а, від 18.08.2021 у справі №509/931/17.

Колегія суддів з цього приводу зазначає, що висновки Верховного Суду, висловлені у постановах, наведених заявником касаційної скарги, не є релевантними відносно спірних правовідносин у цій справі, позаяк стосувались оскарження генерального плану населеного пункту, тоді як у цій справі спірним є розпорядження про затвердження містобудівного обґрунтування існуючого єгерського пункту та розміщення на цій території дерев`яно-щитових будинків некапітального типу.

Відповідно до положень частини 1 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі-Закон № 3038-VI) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Аналогічні положення містились у Законі України «Про планування і забудову територій» (у редакції, чинній станом на дату виникнення спірних правовідносин), яким передбачалось, що генеральний план населеного пункту це містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (абзац 8 статті 1).

Тобто, генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту, рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

В свою чергу, містобудівне обґрунтування, затверджене спірним розпорядженням, є містобудівною документацією, в якій відповідно до державних будівельних та інших норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації визначені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки (об`єкта будівництва), яка надана в оренду Біляївській районній організації Українського товариства мисливців та рибалок, ці містобудівні умови та обмеження обов`язкові для врахування замовником при реконструкції об`єкта - єгерського пункту «Хатки».

Понад це, колегія суддів звертає увагу на те, що затверджене розпорядженням від 27.12.2006 за № 1500/2006 містобудівне обґрунтування не містить в собі документації із землеустрою, тому його затвердження не впливає на статус земельної ділянки, на права щодо земельної ділянки, на якій надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що спірне розпорядження фактично прийняте за заявою Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок, дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу надано щодо конкретної земельної ділянки загальною площею 2, 1580 га., яка знаходиться у володінні та користуванні третьої особи на підставі договору оренди від 20.09.2004, розпорядження не містить формально визначених та загальнообов`язкових правил поведінки для необмеженого кола осіб, тому є індивідуальним актом, який не має нормативно-правового характеру.

Виходячи з того, що розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 є правовим актом індивідуальної дії, у даному випадку застосуванню підлягають загальні строки звернення до адміністративного суду, передбачені положеннями статті 122 КАС України.

Відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Аналогічні висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16).

Враховуючи викладене, у спірних правовідносинах тримісячний строк звернення до суду має обраховуватись саме з моменту виявлення прокурором відповідних порушень інтересів держави.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді обласною прокуратурою направлено до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) лист від 23.02.2021 № 15/3/1-212вих-21, в якому повідомлено Інспекцію про те, що прокуратурою встановлено, що розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок».

Листом від 01.03.2021 № 1025/1.1 позивача повідомлено, що Інспекція не зверталася до суду з позовом щодо оскарження розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006. Цей лист отримано прокуратурою 09.03.2021, а з позовом до суду прокурор звернувся 24.06.2021, тобто з пропуском строку.

В обґрунтування пропуску строку звернення до суду прокурором було виключно вказано, що оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом та може бути оскаржене протягом усього строку його дії.

При цьому, слід відзначити, що визнання за прокурором права звертатися до суду за захистом інтересів держави у тримісячний строк, відлік якого розпочинається з дня відмови відповідного державного органу звернутися до суду, може створити можливість для практично необмеженого строку втручання прокурора у приватні відносини і поставити під сумнів стабільність правовідносин.

Прокурором обставин, які б давали підстави для висновку про наявність об`єктивних, тобто таких, що не залежали від волі позивача, обставин, які би зумовили поважність пропуску встановленого процесуальним законом строку звернення до суду, не наведено. Помилкове переконання прокурора, що оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду, через те що судом встановлено, що оскаржуване розпорядження є саме актом індивідуальної дії.

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом апеляційної інстанції.

Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в заяві про поновлення строку та з урахуванням яких суд апеляційної інстанції надав оцінку поважності причин пропуску строку.

З огляду на викладене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду приходить до висновку, що постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022 є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір при дотриманні норм процесуального права, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури - залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя- доповідач: Л.В. Тацій

Судді: А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко