Справа № 580/7050/21
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2022-09-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/7050/21 Суддя (судді) першої інстанції: Сергій ГАРАНЬ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Василенка Я.М.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року у справі за адміністративним позовом Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Дошкільного навчального закладу №27 "Ромашка" с.Сунки Смілянського району Черкаської області про застосування заходів реагування, -

В С Т А Н О В И В:

Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звернулось до суду з позовом до Дошкільного навчального закладу № 27 "Ромашка" с.Сунки Смілянського району Черкаської області, в якому просило суд:

- застосувати заходи реагування до відповідача у вигляді заборони експлуатації об`єкту, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки встановлених в Акті від 09 червня 2021 року №71.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за результатом проведеної позапланової перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки Дошкільним навчальним закладом № 27 "Ромашка" були виявлені численні порушення вимог нормативних актів у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, у зв`язку з цим, керуючись нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», позивач просить суд застосувати до відповідача заходи реагування у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 07 вересня 2022 року.

09 вересня 2022 року судом, задля забезпечення явки учасників судового процесу та для з`ясування всіх обставин справи, направлено запит до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області щодо надання інформації по справі та відкладено розгляд справи на 21 вересня 2022 року.

Сторони у судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи на виконання наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області від 01 червня 2021 року №94, 09 червня 2021 року посадовою особою позивача проведено позапланову перевірку Дошкільного навчального закладу №27 "Ромашка" с.Сунки Смілянського району Черкаської області

За результатами перевірки був складений акт від 09 червня 2021 року №71, яким встановлено порушення відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, а саме:

- будівля та приміщення навчального закладу не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);

- не проведено замір опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (пункт 1.20 глави 1 розділу IV ППБУ);

- дерев`яні елементи горищних покривів (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (абзац 1 пункту 2.5 глави 2 розділу ІІІ ППБУ);

- не здійснюється технічне обслуговування вогнегасників (пункт 2.17 глави 3 розділу V ППБУ);

- працівників об`єкта засобами індивідуального захисту не забезпечено, працюючий персонал та дітей не забезпечено засобами хімічного захисту на випадок аварії на ПАТ «Азот» (пункт 2 частини 1 статті 20 КЦЗУ);

- приміщення дитячого садка не забезпечено вогнегасниками відповідно до встановлених норм належності (пункт 3.6 глави 3 розділу V ППБУ);

- двері з котельного приміщення в приміщення дитячого садка виконані не протипожежними (пункт 2.3 розділу ІІІ ППБУ);

- посадова особа не пройшла навчання і перевірку знань з питань пожежної безпеки (пункти 16 розділу ІІ ППБУ);

- двері на шляхах евакуації запасного виходу відчиняються в напрямку протилежному до напрямку виходу з будівлі (приміщення) (пункт 2.27 глави 2 розділу ІІІ ППБУ);

- не виконано захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до ДСТУ Б В.2.5-38:2008 (пункт 2.27 глави 2 розділу ІІІ ППБУ).

На думку позивача, всі перелічені порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, зазначені в акті перевірки, створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, які перебувають на об`єкті, що стало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції відмовляючи у задоволенні позову виходив з того, що застосування такого заходу реагування, як зупинення діяльності дитячого садка фактично позбавляє права дітей, які в ньому навчаються на здобуття дошкільної освіти, що є порушенням вимог Конституції України та Закону України «Про освіту» а також що Дошкільний навчальний заклад №27 "Ромашка" у правовідносинах щодо надання дошкільної освітньої діяльності - не є суб`єктом господарювання, що виключає можливість застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення діяльності дитячого садка.

Враховуючи, що виявлені порушення фактично не усунуті відповідачем і по цей час та несуть реальний ризик виникненню надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що може спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, й стало підставою для звернення позивача з апеляційною скаргою до суду.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон №877-V).

Згідно зі статтею 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно частини 1 статті 4 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Частиною 7 статті 7 Закону №877-V, визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Отже, орган, який здійснює державний нагляд у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок, тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, тощо.

Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за № 252/26697) затверджено «Правила пожежної безпеки в Україні», якими встановлено загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.

Правилами пожежної безпеки в Україні передбачено, зокрема, що Правила є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах (пункт 2). Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4).

З аналізу вищенаведеного убачається, що застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей та одночасно мають бути співмірними наявністю порушень та дотриманням права на дошкільну навчальну освіту.

Так, у відповідності до п.26 ч.1 ст.2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

Як убачається зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів, застосування заходів реагування у вигляді заборони експлуатації об`єкту, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, є заходом, направленим на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Колегія суддів звертає увагу на те, що поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на апелянта, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що застосування такого заходу реагування, як зупинення діяльності дитячого садка фактично позбавляє права дітей, які в ньому навчаються на здобуття дошкільної освіти, що є порушенням вимог Конституції України та Закону України «Про освіту» а також зазначає, що Дошкільний навчальний заклад № 27 "Ромашка" у правовідносинах щодо надання дошкільної освітньої діяльності - не є суб`єктом господарювання, що виключає можливість застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення діяльності дитячого садка.

Однак, на противагу зазначеному, колегія суддів вважає, що серед порушень є такі порушення, які, у разі виникнення надзвичайної ситуації, можуть реально створювати загрозу життю та/або здоров`ю людей, а особливо дітей, що знаходяться у садочку.

Колегія суддів вважає, що відсутність системи протипожежного захисту (пожежної сигналізації та оповіщення про пожежу) не дає змоги оперативно сповістити або обмежити розповсюдження полум`я на ранній стадії виникнення пожежі, сприяє беззахисності людини перед небезпечними факторами пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, створюючи загрозу життю та здоров`ю людей.

Що стосується висновку суду першої інстанції що Дошкільний навчальний заклад № 27 "Ромашка" у правовідносинах щодо надання дошкільної освітньої діяльності - не є суб`єктом господарювання, колегія суддів зазначає наступне.

Дошкільний навчальний заклад №27 "Ромашка" є суб`єктом господарювання, а тому, згідно ст. 20 Кодексу цивільного захисту України, зокрема, забезпечує виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання; забезпечує дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; розробляє заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, впровадження досягнень науки і техніки, позитивного досвіду із зазначеного питання; забезпечує виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки; утримує у справному стані засобів цивільного та протипожежного захисту, недопущення їх використання не за призначенням.

Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417 затверджено «Правила пожежної безпеки в Україні», які є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Вказані Правила встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.

Згідно пунктів 1, 2, 3 розділу ІІ Правил пожежної безпеки в Україні, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об`єктів.

Тож, недотримання відповідачем правил пожежної безпеки дає підстави Управлінню державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звертатися з позовом про застосування заходів реагування.

Слід зазначити, що не усунуті порушення (зокрема, відсутність системи протипожежного захисту, відсутність системи оповіщення про пожежу) не є формальними та можуть створювати реальну загрозу для життя та здоров`я людей, а тому, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції, адже, станом на дату розгляду апеляційної скарги, залишились порушення, зафіксовані актом перевірки, який несе реальну загрозу життю та здоров`ю людей.

У контексті питання дотримання гарантованого ст. 53 Конституції України та вимог Закону України «Про освіту», щодо гарантованого права на освіту, колегія суддів відмічає, що, у даному випадку, на терезах є пріорітетнішим збереження життя та здоров`я людей, гарантованого ст. 3 Конституції України.

При цьому, констатувати повне усунення виявлених та зафіксованих в акті перевірки порушень, може лише уповноважений орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій під час проведення позапланового перевірочного заходу.

Шостим апеляційним адміністративним 07 вересня 2022 року було направлено запит до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, у якому суд просив повідомити чи було усунуто ДНЗ № 27 "Ромашка" с.Сунки, Смілянського району Черкаської області порушення, виявлені та зафіксовані актом від 09.06.2021 № 71 та чи здійснювались після його прийняття наступні/повторні перевірки у сфері техноенної та пожежної безпеки.

15 вересня 2022 року до суду від апелянта надійшла відповідь на запит, згідно змісту якої, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» від 13 березня 2022 року № 303, припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, а відтак апелянтом не здійснювався позаплановий захід для підтвердження усунення порушень пожежної та техногенної безпеки, які були зафіксовані в акті від 09 червня 2021 року № 71.

Згідно з ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Крім того, колегія суддів звертає особливу увагу на те, що застосування заходів реагування спрямовано не як санкція для відповідача, а виключно для забезпечення безпеки життя та здоров`я дітей, які знаходяться у дитячому садку та його колективу від будь-якого ризику настання небезпечних чинників, що є цілком співмірним та відповідає ступеню можливого ризику. Застосований захід реагування має тимчасовий та спонукаючий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення виявлених порушень.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження та є підставою для скасування оскаржуваного рішення, з огляду на що, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про застосування заходів реагування.

Враховуючи специфіку виконання даного рішення, суд вважає, що контроль за його виконанням щодо усунення порушень вимог пожежної та техногенної безпеки необхідно покласти на уповноважений орган - Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області.

Згідно з п.2 ч.1 ст.315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п.4 ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, що мають значення для розгляду спору, порушено норми матеріального права, що призвело до помилкового вирішення спору.

Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Оскільки матеріали справи не містять доказів понесення позивачем витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, підстави для стягнення з відповідача на користь позивача судових витрат відсутні.

Керуючись ст. ст. 243, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області - задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Дошкільного навчального закладу №27 "Ромашка" с.Сунки, Смілянського району Черкаської області про застосування заходів реагування - задовольнити.

Застосувати заходи реагування до Дошкільного навчального закладу №27 «Ромашка» с.Сунки розташованого за адресою (юридична адреса/місце провадження господарської діяльності): 20741, Черкаська область, Смілянський район, с.Сунки, вул. Мічуріна, 6, у вигляді заборони експлуатації об`єкту, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 09 червня 2021 року № 71.

Контроль за виконанням судового рішення щодо усунення порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень, в тому числі право відтермінування зупинення роботи приміщень підприємства покласти на Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена з підстав, визначених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

Я.М. Василенко