Справа № 826/12903/17
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2022-09-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2022 року

м. Київ

справа №826/12903/17

адміністративне провадження № К/9901/11550/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2018 року (колегія суддів: Амельохін В.В., Пащенко К.С., Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року (колегія суддів: Шурко О.І., Василенко Я.М., Кузьменко В.В.) у справі № 826/12903/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування наказів та приписів,

ВСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство "Укргазвидобування" звернулося до суду із позовом до Державної служби геології та надр України в якому просило визнати протиправними та скасувати накази від 26.09.2017 №№425, 426, 427, 428 "Про здійснення позапланової перевірки", визнати протиправними та скасувати приписи від 29.09.2017 № 9/12/5410 та №8/11/5914.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.03.2019, позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що згідно ст. 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (до 31 грудня 2017 року) передбачено, що проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) здійснюється органами державного нагляду, зокрема, за рішенням суду. Оскільки ухвала слідчого судді є судовим рішенням, відповідно до ст. 110 КПК України, остання є належною підставою для прийняття оскаржуваних наказів. Вказує, що позивач протиправно не допустив уповноважених осіб відповідача до проведення перевірки, оскільки відсутня жодна із перелічених підстав, наведених в статті 10 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Внаслідок недопущення до здійснення позапланового заходу державного геологічного контролю, відповідачем винесено оскаржувані приписи, якими зобов"язано надати запитувані в ухвалі слідчого судді документи.

Ухвалою Верховного Суду від 14.05.2019 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що 26.09.2017 в зв`язку з надходженням ухвали слідчого судді Печерського районного суду м. Києва Москаленко К.О. від 11.09.2017 у справі № 757/52593/17-к, на підставі статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", пункту 3 частини першої статті 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Державною службою геології та надр України прийнято накази №№ 425, 426, 427, 428 "Про здійснення позапланової перевірки" (далі по тексту - оскаржувані накази).

Відповідно до оскаржуваних наказів Департаменту державного геологічного контролю необхідно провести перевірку діяльності ПАТ "Укргазвидобування":

- у сфері видобування вуглеводнів під час промислової розробки Березівського та Копилівського родовищ в період з 28 вересня по 11 жовтня 2017 року (наказ № 425);

- у сфері видобування вуглеводнів під час промислової розробки Східно-Полтавського родовища в період з 12 по 25 жовтня 2017 року (наказ № 426);

- у сфері видобування вуглеводнів під час промислової розробки Веснянського та Розумівського родовищ в період з 26 жовтня по 08 листопада 2017 року (наказ № 427);

- у сфері видобування вуглеводнів під час промислової розробки Східно-Полтавського родовища в період з 09 по 22 листопада 2017 року (наказ № 428).

28.09.2017 Державною службою геології та надр України складено акти про недопущення до проведення перевірки № 11/5914 щодо родовища Березівське (Харківська область, Краснокутський район, 20 км. на північний захід від с. Краснокутськ (площа 48, 7 км.2) та № 12/5410 щодо родовища Копилівського (Полтавська область, Полтавський район (2 км. На схід від м. Полтави).

29.09.2017 Державною службою геології та надр України складено приписи № 9/12/5410 та № 8/11/5914, якими було зобов`язано позивача у строк до 09.10.2017 усунути порушення статті 6, 10, 11 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ст. 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду контролю) у сфері господарської діяльності" та ст. 5 Угоди № 5410 від 18.07.2016 про умови користування надрами з метою видобування вуглеводів, що мало прояв у недопущенні посадових осіб відповідача до здійснення заходів державного нагляду контролю (далі по тексту - оскаржувані приписи).

Також вказаними приписами зобов`язано подати у письмовій формі матеріали, що підтверджують факт усунення порушень.

Вказані акти про недопущення до проведення перевірки та приписи було направлено на адресу позивача 29.09.2017 та отримано останнім 02.10.2017 року.

Вважаючи оскаржувані накази та приписи протиправними та таким, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з позовом до суду за захистом своїх прав та законних інтересів.

Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що ПАТ «Укргазвидобування» правомірно не було допущено службових осіб Державної служби геології та надр України до проведення позапланової перевірки, що в свою чергу свідчить про протиправність приписів Державної служби геології та надр України від 29.09.2017 №9/12/5410 та №8/11/5914 та необхідності їх скасування.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Законом № 877-V, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення № 1174).

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра України, згідно із покладеними на неї завданнями, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр визначені статтею 62 Кодексу України про надра.

Відповідно до преамбули Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон України №877-V) цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно статті 2 цього Закону його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

З огляду на те, що Держгеонадра України відсутня у даному переліку, відтак, при здійсненні державного нагляду за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр цей орган керується правилами, визначеними вказаним Законом з урахуванням особливостей, встановлених Кодексом України про надра.

У справі, яка розглядається суди встановили, що підставою для проведення перевірок слугувала ухвала слідчого судді Печерського районного суду м. Києва Москаленко К.О. від 11.09.2017 у справі №757/52593/17-к.

Згідно з ухвалою слідчим суддею надано дозвіл на проведення документальної позапланової перевірки з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування службовими особами ПАТ "Укргазвидобування" () під час виконання угод на виконання робіт з ГРП та капітального ремонту свердловин на родовищах ПАТ "Укргазвидобування" іноземними компаніями Tacrom Services S.R.L. (Румунія) та ДП "РУП "ВО "Белорусьнефть" (Республіка Белорусь).

Під час проведення перевірки підлягали з`ясуванню питання, зокрема, щодо наявності проектів на розробку ділянок Березівського, Копилівського, Східно-Полтавського, Веснянського, Розумівського, Східно-Полтавського родовищ.

З 01.01.2017 набрав чинності Закон України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №1728-VIII від 03.11.2016 (далі - Закон №1728-VIII).

Закони №877-V та №1728-VIII визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), зокрема і у сфері контролю за користування надрами, тобто містить вимоги щодо користування надрами у частині здійснення державного нагляду за їх використанням.

Статтею 1 Закону №1728-VIII встановлено, що у цьому Законі терміни "державний нагляд (контроль)", "заходи державного нагляду (контролю)", "органи державного нагляду (контролю)" вживаються у значеннях, наведених у Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Встановлено до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Згідно ст. 3 Закону №1728-VIII до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю), зокрема, за рішенням суду.

В силу частини третьої статті 309 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) вищезазначена ухвала оскарженню не підлягає.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 3 Закону № 1728-VIII до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду.

Відповідно до статті 369 КПК України вирок, ухвала, постанова відносяться до видів судових рішень.

Згідно зі статтею 533 КПК України вирок або ухвала суду, які набрали законної сили, обов`язкові для осіб, які беруть участь у кримінальному провадженні, а також для усіх фізичних та юридичних осіб, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх службових осіб, і підлягають виконанню на всій території України.

З наведеного можна зробити висновок, що ухвала слідчого судді, на підставі якої у спірному випадку проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю), була постановлена під час досудового розслідування у кримінальній справі з метою отримання фактичних даних, на підставі яких можливо встановити наявність чи відсутність фактів та обставин, що мають значення для кримінального провадження та підлягають доказуванню.

Таке судове рішення станом на час видання відповідачем наказу про проведення позапланової перевірки Товариства набрало законної сили та є наслідком процесуальної дії (розгляду відповідного клопотання), здійсненої в межах кримінального провадження, порушеного у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність, спрямоване на виконання завдання кримінального провадження, яким, з-поміж іншого, є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження.

Колегія суддів звертає увагу, що судове рішення, ухвалене у порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом, як і будь-яке інше судове рішення, в силу вимог статті 129-1 Конституції України, статті 13 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" є обов`язковим до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України.

Таким чином, законних підстав для невиконання вказаного рішення у відповідача не було, а відсутність такої підстави для проведення перевірки у переліку визначеному статтею 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (як зазначає скаржник), не впливає на правомірність проведення позапланової перевірки, яка здійснюється на виконання судового рішення.

Правова позиція аналогічного змісту викладена у постанові Верховного Суду від 31.08.2022 у справі №0540/6106/18.

На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані накази про призначення перевірки ПАТ "Укргазвидобування" на підставі ухвали слідчого судді є правомірними та скасуванню не підлягають.

Враховуючи, що єдиною підставою для недопущення до перевірки стала, на думку позивача, відсутність підстави для проведення перевірки, то у позивача були відсутні правові підстави для недопуску посадових осіб Держгеонадра України до перевірки ПАТ "Укргазвидобування".

На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення в частині визнання протиправними та скасування наказів Державної служби геології та надр України від 26.09.2017 №№425, 426, 427, 428 "Про здійснення позапланової перевірки" підлягають скасуванню з ухваленням нового про відмову в задоволенні позову в цій частині.

Стосовно визнання протиправними та скасування приписів, колегія суддів зазначає таке.

Разом з цим, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 7 Закону № 877-V визначено розпорядчі документи, які може приймати орган державного нагляду (контролю). Зокрема, частиною шостою статті 7 цього Закону передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Крім того, частиною восьмою цієї ж статті до розпорядчих документів контролюючого органу також віднесено припис, який визначається, як обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкта господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Отже, припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Департаментом державного геологічного контролю Північного міжрегіонального відділу Державної служби геології та надр України складено акти про недопущення до проведення перевірки від 28.09.2017 № 11/5914 та № 12/5410, на підставі чого винесено приписи від 29.09.2017 № 9/12/5410 та № 8/11/5914, якими у строк до 09.10.2017 ПАТ "Укргазвидобування" зобов`язано надати відповідь на поставлені питання, які планувалось вирішити під час проведення перевірки.

Таким чином вимоги оскарженого припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки у зв`язку із недопущенням посадових осіб контролюючого органу до перевірки, не встановлено жодних порушень у цій сфері.

Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.

Необхідність надання документів, що зафіксовано безпосередньо в самому приписі, не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері.

Аналогічний висновок сформовано Верховним Судом у постанові від 28.05.2021 у справі № 826/15007/17.

При цьому, колегія суддів зазначає, що форми, зокрема акта про недопущення до перевірки, затверджені наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.03.2013 № 133 "Про затвердження форм документів у сфері здійснення державного геологічного контролю".

Отже, на думку колегії суддів, складання акта про недопущення до перевірки передбачено у разі перешкоджання здійсненню державного нагляду (контролю) шляхом недопущення посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), що не є тотожним відповідному акту перевірки, який складається за результатами здійснення державного контролю за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що Держгеонадра уповноважена здійснювати державний контроль суб`єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Результати таких перевірок оформлюються у формі акта, а у разі необхідності вжиття інших заходів, зокрема, у вигляді припису з конкретною вимогою щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині скасування приписів, оскільки посадовими особами Держгеонадра України неправомірно видано приписи від 29.09.2017 № 9/12/5410 та № 8/11/5914 про усунення порушень, виявлених під час здійснення позапланової перевірки, які полягали у порушенні вимог статей 6, 10, 11 Закону № 877-V та статті 3 Закону № 1728-VIII, статті 5 угод про умови користування надрами з метою видобування вуглеводнів а саме: неправомірному та безпідставному недопущенні посадових осіб відповідача до здійснення заходів державного нагляду (контролю) шляхом надання копій документів, зазначених в ухвалі слідчого судді.

Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.03.2019 скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів Державної служби геології та надр України від 26.09.2017 №№425, 426, 427, 428 "Про здійснення позапланової перевірки".

Ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.

В решті судові рішення залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук