Справа № 580/2229/22
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2022-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/2229/22 Суддя (судді) першої інстанції: Валентина ТИМОШЕНКО
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.

Василенка Я.М.,

за участі секретаря судового засідання Фищук Н.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2022 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В :

До Черкаського окружного адміністративного суду звернулася ОСОБА_1 з позовом до Черкаської обласної ради, в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Черкаської обласної ради Підгорного Анатолія Вікторовича від 19.10.2021 № 431-р «Про продовження терміну дії контракту з ОСОБА_2 », на підставі якого з ОСОБА_2 , як директором Комунального закладу «Золотоніська спеціальна школа Черкаської обласної ради» продовжено термін дії контракту з 18.10.2021 строком на 4 роки без проведення конкурсного відбору та укладено додаткову угоду.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивачка зазначила, що не зважаючи на допущені зі сторони директора КЗ «ЗСШ ЧОР» грубі порушення трудових прав працівників, не зважаючи на те, що її незаконними діями завдано бюджету Черкаської обласної ради шкоди на суму 333561,24 грн, ОСОБА_2 не тільки не було достроково звільнено з посади керівника вказаного закладу, а навпаки без конкурсу продовжено з нею контракт на наступний строк.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2022 р. у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Черкаської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення відмовлено.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, позивач подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі та прийняти нову постанову, якою направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.08.2022 відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 14.09.2022.

У судовому засіданні апелянт та її представник вимоги апеляційної скарги підтримали у повному обсязі, просили їх задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечувала проти задоволення апеляційної скарги, просила залишити оскаржувану ухвалу суду першої інстанції без змін.

Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно норм ст. 309 КАС України.

Заслухавши суддю доповідача, вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з урахуванням наступного.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження, є актом індивідуальної дії актом одноразового застосування норм права, дію яких поширено на конкретну особу (тобто є персоніфікованими) ОСОБА_2 ; містить виражений правозастосовний характер; містить чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права; спрямований на розв`язання за його допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; має визначеність адресата конкретну особу; спрямований на виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених особливостями призначення на посаду директора Комунального закладу «Золотоніська спеціальна школа Черкаської обласної ради», тобто стосуються трудових відносин між Черкаською обласною радою та ОСОБА_2 . У спірних правовідносинах відповідач Черкаська обласна рада не приймала відносно позивача жодних управлінських рішень (актів індивідуальної дії), реалізовуючи свою владну функцію; жодних публічно-правових відносин з позивачем внаслідок прийняття оскаржуваного рішення не виникало взагалі.

Апелянт зазначає, що суд першої інстанції мав врахувати те, що оскаржуваному рішенню в жодному разі неможливо надати ознаки приватно-правового спору, оскільки винесення такого розпорядження носить публічно-правовий характер та є рішенням суб`єкта владних повноважень. Проведення конкурсного відбору на керівну посаду до закладів освіти несе загальний суспільний інтерес. Крім того, з прийняттям оскаржуваного розпорядження, не відбулось конкурсного відбору на відповідну посаду.

Зважаючи на зазначене, колегія суддів вважає за необхідне вказати таке.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Конституція України гарантує право кожного на судовий захист своїх прав та інтересів, що включає також право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України). За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.

Суд першої інстанції правильно визначив правову природу оскаржуваного розпорядження від 19.10.2021 № 431-р, як акта індивідуальної дії, оскільки він: не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо визначення кола осіб; не регулює певний вид суспільних відносин; не розрахований на багаторазове застосування.

Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки.

Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року (справа № 9901/415/18), від 09 квітня 2019 року (справа № 9901/611/18) та від 10 грудня 2019 року (справа № 9901/351/19).

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України, у публічно-правових спорах фізичної особи із суб`єктом владних повноважень такий спір виникає у зв`язку з виконанням або невиконанням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи.

У даному ж випадку, оскаржуване розпорядження, є актом індивідуальної дії, актом одноразового застосування норм права, дію яких поширено на конкретну особу (тобто є персоніфікованими) - ОСОБА_2 , спрямований на розв`язання за його допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; має визначеність адресата конкретну особу; спрямований на виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених особливостями призначення на посаду директора Комунального закладу «Золотоніська спеціальна школа Черкаської обласної ради», тобто стосуються трудових відносин між Черкаською обласною радою та ОСОБА_2 .

Колегія суддів звертає увагу апелянта на те, що в цій справі суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що відповідач, при прийняття оскаржуваного розпорядження, не здійснював відносно неї публічно-владних управлінських функцій. Ураховуючи те, що між позивачем та відповідачем відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в цій справі.

Що ж до стверджуваного позивачкою порушення права на доступ до суду, то суд зауважує, що обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки, при цьому такі обмеження є запобіжником для недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) осіб, яких такі індивідуальні акти стосуються.

Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 06 жовтня 2021 року у справі № 9901/26/21.

У цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, апеляційна скарга є необґрунтованою, її доводи не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому, в її задоволенні необхідно відмовити, а оскаржувана ухвала підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2022 р. - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

Я.М. Василенко

Повний текст постанови складено 14.09.2022.