Справа № 320/4617/20
Суддя: Лиска І.Г.
Дата ухвалення: 2021-12-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 грудня 2021 року № 320/4617/20

Київський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Лиска І.Г., розглянувши у м. Києві в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Комунального підприємства Ірпінської міської ради "Ірпіньводоканал" до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в:

Комунальне підприємство Ірпінської міської ради "Ірпіньводоканал" звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення від 08.05.2020 №14 про накладення стягнення у розмірі 34000,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення складене відповідачем не у спосіб, передбачений нормами чинного законодавства, оскільки відповідач не наділений повноваженнями проводити перевірки у суб`єктів господарювання комунальної сфери.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 05.06.2020 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження та призначено судове засідання.

Відповідач подав до суду відзив на позовну заяву в якому останній просив відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення діяв відповідно до норм чинного законодавства.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 06.07.2020 зупинено провадження у справі за обґрунтованим клопотанням сторони.

Позивачем подано до суду письмові пояснення в яких останній зазначив, що відповідач не уповноважений законом проводити планові та позапланові перевірки дотримання позивачем вимог щодо формування, встановлення та застосування державно регульованих цін, а документи, складені при проведенні таких перевірок є незаконними, оскільки складені та підписані не уповноваженими особами.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 24.02.2021 поновлено провадження у справі.

Представник позивача 24.02.2021 подав до суду клопотання в якому просив подальший розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження.

Представник відповідача 26.01.2021 подав до суду клопотання в якому просив подальший розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження, без його участі.

У зв`язку з поданими клопотаннями та на підставі ст.194, 205 КАС України, суд вирішив подальший розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно та повно з`ясувавши фактичні обставини на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Позивач має діючу ліцензію на надання послуг централізованого водопостачання та водовідведення яка надана позивачу Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) №1214 від 25.06.2019.

У період 17.02.2020 по 27.02.2020 відповідач проводив на підприємстві позивача перевірку дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державно регульованих цін. За результатами перевірки було складено Акт № 9 від 28.02.2020, згідно з яким відповідач вказав про виявлене ним порушення вимог законодавства. Акт перевірки було підписано позивачем із запереченням, яке є невід`ємною частиною акту, наданим відповідачу одночасно із підписанням Акту.

03.03.2020 позивач отримав від відповідача припис №4 від 02.03.2020, складений на підставі акту перевірки.

Відповідно до вимог припису №4 від 02.03.2020 відповідач зобов`язав позивача «в термін до 01.05.2020 р. повернути споживачам шляхом здійснення перерахунку нараховану суму у розмірі 797087,23 грн.».

У період з 04.05.2020 по 05.05.2020 представник відповідача провів на підприємстві позапланову перевірку дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та за результатами її проведення склав Акт № 22 від 05.05.2020. В акті відповідачем зазначено, що під час перевірки виконання вимог оскарженого припису позивач не надав копії документів, що підтверджують здійснення перерахунків споживачам. Позивач підписав акт із запереченням, долученим до акту одночасно із його підписанням.

В подальшому відповідачем 08 травня 2020 року було винесене рішення №14 про застосування до позивача адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін. Відповідно до цього рішення позивач повинен сплатити штраф у розмірі 34000 грн.

Позивач вважає рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області протиправним, таким, що грубо порушує вимоги законодавства та законні права та інтереси позивача, останній звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення відповідачем державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (Закон № 877-V), Положенням про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого Постановою КМУ №667 від 02.09.2015 (надалі - Положення №667).

Відповідно до статті 1 Закону, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, в межах повноважень, передбачених законом щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом .

Відповідно до п.п.11 п.4 Положення №667 відповідач здійснює державний нагляд у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; здійснює державний нагляд (контроль) за достовірністю інформації, зазначеної у документах про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; надає у випадках, передбачених законодавством, висновки щодо економічного обґрунтування витрат під час формування цін (тарифів) на товари, роботи і послуги, щодо яких запроваджено державне регулювання цін (тарифів);надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання обов`язкові до виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

Відповідно до п.п.8,9 п. 6 Положення №667 Держпродспоживслужба для виконання покладених на неї завдань має право здійснювати заходи державного нагляду (контролю) відповідно до закону, вимагати відповідно до закону від суб`єктів господарювання усунення виявлених порушень.

Виходячи із зазначених завдань, Держпродспоживслужба уповноважена відповідно до Закону здійснювати комплексний державний нагляд за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін із правом вимоги усунення виявлених нею порушень щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

Виявлене відповідачем порушення стосується порушення норм Закону України № 877-Vв частині невиконання припису про усунення порушення вимог щодо застосування державних регульованих цін при наданні комунальних послуг, що підлягають ліцензуванню.

Відповідно до ст.16 Закону України «Про ціни та ціноутворення» (Закон №5007-VI) органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами, інші органи, визначені законом.

Відповідно до частини другої статті 16 Закону №5007-VI повноваження та порядок діяльності уповноважених органів , права та обов`язки їх посадових осіб, які здійснюють державний контроль (нагляд) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін визначаються цим Законом, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та іншими законами.

Виходячи із положень зазначених правових норм, Держпродспоживслужба не є єдиним державним органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання державної цінової політики.

Частиною 2 статті 2 Закону № 877-V із змінами, внесеними відповідно до Закону № 394-IX від 19.12.2019 , визначено що дія Закону № 877-V не поширюється на відносини державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

Частиною 4 статті 3 Закону № 877-V визначено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Разом з тим, статтею 2 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» (Закон № 2479-VI) встановлено, що органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Порядок організації діяльності національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, визначається Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

Відповідно до статті 1 Закону № 2479-VI його дія поширюється на суб`єктів природних монополій у сфері централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, а також встановлено, що тарифи на послуги централізованого водопостачання та водовідведення є комунальними тарифами, тобто формування, встановлення та контроль за якими регулюється нормами цього спеціального Закону.

Відповідно до вказаної правової норми тарифи на послуги централізованого водопостачання та водовідведення є невід`ємним елементом комунальної сфери - цінами, що формуються, встановлюються та контролюються відповідно до ст. 2Закону України № 2479-VI та п.2 ст.16 Закону України №5007-VI спеціальним уповноваженим державним органом - НКРЕКП.

Пунктом 3 статті 3 Закону № 2479-VI на національну комісію покладено завдання здійснення державного регулювання діяльності суб`єктів господарювання для забезпечення захисту прав споживачів товарів і послуг у частині отримання товарів і послуг належної якості та в достатньому обсязі за економічно обґрунтованими цінами, а також стимулювання підвищення їх якості і задоволення попиту на них.

Статтею 4 Закону № 2479-VI закріплено принцип захисту прав споживачів товарів (послуг) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та централізованого водовідведення.

Статтею 5 Закону № 2479-VI закріплено, що одним із засобів державного регулювання суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у комунальній сфері є ліцензування господарської діяльності та контроль за дотриманням ліцензійних умов.

Відповідно до статті 6 Закону № 2479-VIнаціональна комісія при здійсненні державного контролю наділена повноваженнями:

-розроблення порядків (методик) формування тарифів на комунальні послуги для суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках;

-встановлення тарифів на комунальні послуги суб`єктам природних монополій та суб`єктам господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється національною комісією, здійснення нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках та застосування відповідних санкцій за порушення ними умов і правил провадження відповідних видів господарської діяльності;

-визначати суб`єктів природних монополій, діяльність яких регулюється відповідно до цього Закону, та вести галузеві реєстри таких суб`єктів господарювання;

-складати відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення протоколи про порушення посадовими особами суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках актів законодавства про теплопостачання, централізоване водопостачання та централізоване водовідведення і природні монополії;

-приймати рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій (штрафів) до суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках у випадках і розмірах, передбачених законом;

-звертатися до суду з метою захисту інтересів держави, споживачів, суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках з підстав, передбачених законодавством, а також в інших випадках, якщо це необхідно для здійснення її повноважень і забезпечення виконання покладених на неї законом завдань.

Статтею 11 Закону № 2479-VI визначено, що державний нагляд (контроль) за діяльністю суб`єктів господарювання на ринку комунальних послуг здійснюється шляхом перевірки стану виконання суб`єктами природних монополій та суб`єктами господарювання на суміжних ринках вимог закону та/або ліцензійних умов відповідно до порядку контролю за дотриманням ліцензійних умов.

Для здійснення державного нагляду (контролю) за ринком комунальних послуг посадові особи національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, мають право у визначених законом випадках:

-проводити планові та позапланові перевірки;

-давати в межах своїх повноважень суб`єктам природних монополій та суб`єктам господарювання на суміжних ринках обов`язкові для виконання приписи щодо усунення фактів порушення вимог нормативно-правових актів;

-накладати на суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках штрафні санкції відповідно до закону.

Відповідно до ст.5 Закону України «Про природні монополії» послуги з централізованого водопостачання та водовідведення підпадають під сферу регулювання цього Закону, а позивач Законом як природний монополіст.

Як зазначив відповідач у відзиві, при проведенні перевірки він був поінформований про те, що у позивача наявна діюча ліцензія на централізоване водопостачання та водовідведення, видана Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) відповідно до п.п.28 п.1 ст.7 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (Постанова НКРЕКП №1214 від 25.06.2019).

Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджені Постановою НКРЕКП 22.03.2017 №307, є обов`язковими для суб`єктів господарювання які провадять діяльність з централізованого водопостачання та водовідведення.

Підпункт 11 пункту 2.2 Ліцензійних умов зобов`язує ліцензіата здійснювати реалізацію обсягів централізованого водопостачання та/або централізованого водовідведення відповідно до тарифів, встановлених уповноваженим органом (НКРЕКП).

Статтею 3 Закону України № 877-V закріплені основні принципи здійснення державного нагляду за якими гарантується права та законні інтереси кожного суб`єкта господарювання, не припустимість дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимість здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання.

Із системного аналізу наведених норм вбачається, що відповідно до ч.2 та ч.4 статті 2 на спірні відносини, що виникли між сторонами, не поширюється дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на підставі якого відповідач провів перевірку, а основи здійснення державного контролю у комунальній сфері встановлюються спеціальним Законом України № 2479-VI.

Відповідач не є суб`єктом спеціального Закону України № 2479-VI відповідно до якого здійснюється державний нагляд у комунальній сфері, в тому числі і в частині контролю за формуванням, встановленням та застосуванням комунальних тарифів, а також він не є органом ліцензування.

Оскільки дія Закону України № 877-V не поширюється на відносини державного нагляду у комунальній сфері та на відносини з контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, то проведена відповідачем перевірка дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, які застосовуються позивачем - ліцензіатом НКРЕКП у комунальній сфері здійснена поза межами його законних повноважень.

При цьому суд враховує, що відповідно до ст. 4 Закону України № 877-V виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд у сфері господарської діяльності, види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду, спосіб та форми здійснення заходів державного нагляду (контролю). Отже суб`єкт владних повноважень згідно зазначеної норми та в силу положень ст. 19 Конституції України зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, враховуючи те, що Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачено правових підстав, процедури та особливостей проведення перевірок у комунальній сфері, суд дійшов висновку про те, що перевірка, здійснена Головним управлінням Держпродспоживслужби в Київській області у період 04.05 05.05 2020 не у спосіб та не в порядку, встановленому Законом, в порушення основних принципів державного нагляду, а відтак, є незаконною.

У зв`язку із встановленою судом незаконністю перевірки, прийнятий за її результатами Акт перевірки №22 є безпідставним, а винесене на його підставі рішення №14 від 08.05.2020 - протиправним. Відтак, рішення відповідача підлягає скасуванню.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 23.01.2018 № 804/12558/14, 818/998/17 від 28.01.2020 в яких зазначено, що у випадку незаконності перевірки, прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Судом також враховано висновок Верховного Суду у справі № 805/329/17-а від 18.04.2019 в якому суд зазначив, що доказ, здобутий з порушенням Закону призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку N 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд вважає за доцільне зазначити, що відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини" практика Європейського Суду з прав людини є джерелом права та підлягає застосуванню національними судами при розгляді справ.

У своїй судовій практиці Європейський суд з прав людини підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п.120, ECHR 2000-I, "Онер`їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п.128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п.72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п.51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscutaand Others v. Romania), заява №36900/03, п.37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п.128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).

При цьому, суд зауважує, що відповідно до частини 2 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Однак, під час розгляду справи відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав суду належних і достатніх доказів, які спростовували б твердження позивача.

Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних в матеріалах справи, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та вважає їх такими, що підлягають задоволенню.

Відповідно до ч. 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Таким чином, суд вважає за необхідне стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача сплачений при подачі позову до суду судовий збір.

Керуючись статтями 12, 72, 139, 241-243, 246 КАС України, суд

в и р і ш и в:

Адміністративний позов - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області від 08 травня 2020 року № 14.

Стягнути на користь Комунального підприємства Ірпінської міської ради "Ірпіньводоканал" судові витрати у сумі 2102 (дві тисячі сто два) грн. 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Лиска І.Г.