Справа № 640/16013/19
Суддя: Шулежко В.П.
Дата ухвалення: 2022-09-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 вересня 2022 року м. Київ № 640/16013/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Шулежка В.П., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Державної аудиторської служби України до виконавчої дирекції Фонду соціального захисту України, за участю третьої особи - ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Державна аудиторська служба України (далі - позивач, Держаудитслужба) з позовом до виконавчої дирекції Фонду соціального захисту України (далі - відповідач, Фонд), в якому просить зобов`язати відповідача виконати пункти 4 та 5 вимоги Держаудитслужби щодо усунення фінансових порушень від 06.05.2019 №04-14/385-2019.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що з 20.12.2018 по 20.03.2019 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності відповідача за період з 01.01.2017 по 31.12 2018, за результатами якої виявлені порушення фінансової дисципліни відповідача, серед яких є порушення положень про умови оплати та стимулювання праці працівників Фонду та незабезпечення відповідачем подання регресних позовів про відшкодування витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплати єдиного соціального внеску, судових витрат на виконання судових рішень, які набрали законної сили, щодо визнання незаконних рішень про звільнення працівників та їх поновлення на займаних посадах. Держаудитслужба надіслала на поштову адресу відповідача письмову вимогу про усунення виявлених ревізією порушень. Однак, виявлені порушення відповідачем не усунуто, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.08.2019 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Представником відповідача подано відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що висновки за результатами здійсненої ревізії є необґрунтованими, а позовні вимоги протиправними та такими, що порушують права та інтереси Фонду. На думку відповідача, звертаючись з позовом про зобов`язання виконати вимоги щодо усунення фінансових порушень Держаудитслужба вийшла за межі наданих п.10 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» повноважень, а спірна вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту та є неконкретизованою.

Представником позивача подано відповідь на відзив, в якій виклав свої пояснення та аргументи щодо наведених відповідачем у відзиві заперечень.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.10.2019 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1 .

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.10.2019 зупинено провадження у справі до набрання законної сили рішенням у справі № 640/17127/19.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.03.2021 поновлено провадження у справі та запропоновано учасникам справи надати всі наявні документи та пояснення, які на їх думку мають значення для розгляду даної справи та підтверджують їх доводи, крім тих, що вже надані до матеріалів справи.

Представником відповідача подано пояснення, в яких зазначив, що оскільки збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії, тому, звертаючись до адміністративного суду з позовом про зобов`язання вчинити дії з підстав, встановлених пунктом 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», контролюючий орган не повинен виходити за межі наданих цим пунктом повноважень і здійснювати стягнення збитків. На підставі викладеного відповідач вважає, що позивачем обрано неправильний спосіб захисту порушеного права, що є підставою для відмови в задоволенні позову.

Третьою особою подано письмові пояснення з приводу заявлених позовних вимог, в яких посилається на безпідставність заявлених вимог та неналежний спосіб захисту позивачем порушеного права.

Ухвалою суду від 19.09.2022 відмовлено у задоволенні заяви Виконавчої дирекції Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

Ухвалою суду від 19.09.2022 відмовлено у прийнятті заяви директора Фонду соціального захисту України Думи О.О. про часткове визнання позовних вимог.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Відповідно до п.2.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2018 року та на підставі направлень на проведення ревізії, виданих Головою Держаудитслужби Гавриловою Л.В. від 19.12.2018 № 1303, № 1304, № 1305, № 1306, № 1307, № 1308 та № 1309 з 20.12.2018 по 20.03.2019 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України за період з 01.01.2017 по 31.12.2018, за результатами якої складено акт від 27.03.2019 №04-23/2.

Акт ревізії об`єктом контролю підписано із запереченнями, на які надіслано висновки листом Держаудитслужби від 26.04.2019 № 04-14/372-2019.

Держаудитслужба надіслала на адресу відповідача письмову вимогу про усунення виявлених ревізією порушень від 06.05.2019 № 04-14/385-2019 із зазначенням строку зворотного інформування - 06.06.2019.

У вимозі Держаудитслужба зазначила про порушення, які не були усунуті під час ревізії, та встановила вимоги, зокрема:

забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України шкоди (збитків), заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати заробітної плати на загальну суму 342 320,40 грн, а саме: премій на суму 207 357,85 грн, матеріальних допомог для вирішення соціально-побутових питань на суму 99 717,41 грн та відповідно зайво сплачено єдиного соціального внеску на суму 35 245,14 грн. (п.4);

вжити заходів щодо відшкодування відповідно до норми статті 136 КЗпП України на користь Виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України шкоди (збитків) шляхом направлення відповідного звернення (вимог) до Правління Фонду щодо подання регресного позову про відшкодування шкоди (збитків) на суму 324 164,29 грн внаслідок скасування судовими інстанціями рішень про звільнення працівників (п.5).

Позивач звернувся до суду з даним позовом про зобов`язання відповідача виконати пункти 4 та 5 вимоги Держаудитслужби щодо усунення фінансових порушень від 06.05.2019 №04-14/385-2019, оскільки доказів добровільного виконання вказаної вимоги не надано.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон №2939-ХІІ).

Згідно зі статтею 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 створено Державну аудиторську службу України, як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

За приписами пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); суб`єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні та реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: інспектування (ревізії).

Відповідно до пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

За приписами підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог.

Зазначені норми також кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Статтею 10 Закону № 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).

Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Згідно з пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до пункту 16 Порядку № 550 ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень. (пункт 46 Порядку № 550).

Органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об`єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об`єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства. (пункт 52 Порядку № 550).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання, лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

У той же час, вимога, яка містить припис про стягнення чи відшкодування підконтрольною установою шкоди чи збитків у конкретно встановленому розмірі, може бути виконана останньою добровільно або шляхом звернення органу державного фінансового контролю з позовом про стягнення збитків.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до п.4 вимоги від 06.05.2019 №04-14/385-2019 відповідача зобов`язано, відповідно до ст. 130-136 КЗпП України, забезпечити відшкодування на користь Фонду шкоди, заподіяної в наслідок неправильного нарахування і виплати колишньому директору ВД Фонду ОСОБА_1 на загальну суму 342 320,40 грн., а саме: премій на суму 207 357,85 грн., матеріальних допомог для вирішення соціально-побутових питань на суму 99 717,41 грн. та відповідно зайво сплачено єдиного соціального внеску на суму 35 245,14 грн., а відповідно до п..5 вимоги - зобов`язано відповідача забезпечити відшкодування на користь Фонду шкоди шляхом направлення відповідного звернення (вимог) до Правління Фонду щодо подання регресного позову про відшкодування шкоди (збитків) на суму 324 164,29 грн. внаслідок скасування судовими інстанціями рішень про звільнення працівників.

Тобто, позивачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано підконтрольну установу вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень.

У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем у даному позові вимога про зобов`язання відповідача виконати пункти 4, 5 вимоги є передчасною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного суду від 25 березня 2021 року у справі № 120/3325/19-а.

Окрім того, з матеріалів справи вбачається, що відповідачем оскаржено пункти 3, 4, 5 вимоги Держаудитслужби від 06.05.2019 №04-14/385-2019 в судовому порядку.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.02.2021, по справі № 640/17127/19, до розгляду якої зупинялось провадження у цій справі, в задоволенні адміністративного позову Фонду соціального страхування України відмовлено повністю.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, в тому числі і підстави для визначення збитків, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та скасування певних пунктів такої вимоги.

Судом апеляційної інстанції зазначено, зокрема, що у спірних правовідносинах, які виникли між сторонами, належним способом захисту інтересів держави буде звернення відповідача до суду з позовом про стягнення збитків, зазначених у вимозі від 06.05.2019 №04-14/385-2019.

Таким чином, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити дії.

Відповідно до частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних справах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно зі статтею 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Беручи до уваги положення статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відшкодування судового збору позивачу не підлягає.

Керуючись ст.ст. 6, 9, 72-77, 90, 241-246, 287 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Державної аудиторської служби України (04070, м. Київ, вул. П. Сагайдачного, буд. 4; ) відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст.293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя В.П. Шулежко