Справа № 420/23443/21
Суддя: Скрипченко В.О.
Дата ухвалення: 2022-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 вересня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/23443/21
Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року (суддя Потоцька Н.В., м. Одеса, повний текст рішення складений 19.01.2022) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Роздільнянської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасувати рішення та зобов`язання затвердити проект землеустрою,-

В С Т А Н О В И В:

24 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовом до Роздільнянської міської ради Одеської області, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Роздільнянської міської ради Одеської області №1447-VІІІ про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність позивачці земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту);

- зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачці із земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03), яка розташована за межами населеного пункту на території Роздільнянської міської ради (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського району Одеської області, кадастровий номер: :01:002:0268 та передати її у власність.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Роздільнянської міської ради Одеської області №1447-VІІІ "Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту) .

Зобов`язано Роздільнянську міську раду Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 із земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03), яка розташована за межами населеного пункту на території Роздільнянської міської ради (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського району Одеської області, кадастровий номер: :01:002:0268 з урахуванням висновків суду.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з ухваленим рішенням в частині відмови у задоволенні позовних вимог, позивачка подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції - в частині зобов`язання Роздільнянської міської ради Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, та ухвалити нове, яким зобов`язати Роздільнянську міську раду Одеської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. В іншій частині апелянтка просить залишити рішення суду першої інстанції без змін.

В обґрунтування поданої скарги зазначається, що оскільки відповідач не заперечує відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації, можна стверджувати, що розроблений на замовлення позивачки проект землеустрою повністю відповідає вимогам чинного земельного законодавства та підлягає затвердженню, у зв`язку з чим відповідач не має права прийняти іншого рішення, ніж рішення про його затвердження та надання у власність земельної ділянки.

Відповідач надіслав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначив про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.

Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів і вимог апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 26 лютого 2021 року звернулась до Роздільнянської територіальної громади із клопотанням (вх. №1-558 від 26.02.2021) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею до 2,0 га, що розташована на території Роздільнянської територіальної громади (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського р-н, Одеської обл., кадастровий номер: :01:002:0238, для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель, які знаходяться у розпорядженні Роздільнянської територіальної громади, не надані у власність і не знаходяться ні в чиєму користуванні, згідно з наявною публічною інформацією Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку.

Оскільки в місячний строк рішення про надання дозволу або відмова у наданні дозволу прийнято не було, ОСОБА_1 7 квітня 2021 року самостійно замовила розроблення проекту землеустрою без надання дозволу Роздільнянської територіальної громади.

10 квітня 2021 року ОСОБА_1 направила до Роздільнянської територіальної громади повідомлення про замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання відповідного дозволу (з описом вкладення), до якого також було додано копії договору щодо розроблення проекту землеустрою та клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

7 вересня 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Роздільнянської територіальної громади із заявою (вх. №731-3 від 07.09.2021) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: :01:002:0268 та передачу вказаної земельної ділянки їй у власність.

22 вересня 2021 року на XII сесії VIII скликання Роздільнянська міська рада Одеської області прийняла рішення №1447-VІІІ, яким було відмовила у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту), у зв`язку з відсутністю дозволу Роздільнянської міської ради Одеської області на розробку проекту землеустрою даної земельної ділянки.

Вважаючи зазначене рішення протиправними ОСОБА_1 звернулася до суду з даним адміністративним позовом про його скасування, а також просила суд зобов`язати міську раду затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передати її у власність.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 суд першої інстанції погодився з доводами позовної заяви про протиправність оспорюваного рішення Роздільнянської міської ради, і тому скасував його.

Обираючи спосіб захисту порушеного права шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 та прийняти відповідне рішення суд першої інстанції виходив з того, що у спірному випадку міською радою не була проведена перевірка на відповідність вимог земельного законодавства поданого позивачкою проекту землеустрою, натомість без здійснення відповідачем такої перевірки суд позбавлений можливості прийняти рішення про зобов`язання затвердити проект землеустрою.

Надаючи правову оцінку законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в частині оскарження, колегія суддів зазначає наступне.

Так, приписами частини другої статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Гарантоване статтею 55 Конституції України та КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За правилами пункту 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно із частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За правилами пунктів 2 та 4 частини другої статті 245 КАС України, яка передбачає повноваження суду при вирішенні справи, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з частиною 4 цієї статті, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Колегія суддів зауважує, що за висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005, заява №38722/02).

Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

Таким чином, можна дійти висновку, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт владних повноважень дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постанові Верховного Суду від 16 травня 2019 року у справі №821/925/18.

Так, предметом апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції у даній справі є дії органу місцевого самоврядування щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність позивачці для ведення особистого селянського господарства.

Як унормовано приписами статті 116 ЗК України, громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України (у редакції чинної на момент звернення позивачки з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою), відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Обґрунтовуючи свої позовні вимоги ОСОБА_1 стверджує, що не отримавши відповіді щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або вмотивованої відмови у наданні такого дозволу протягом місячного строку, самостійно замовила розроблення проекту землеустрою без надання такого дозволу, який і просить зобов`язати відповідача затвердити.

Водночас з матеріалів справи вбачається, що позивачка просить затвердити проект землеустрою та передати їй у власність земельну ділянку кадастровий номер: :01:002:0268.

Проте доказів того, що позивачка у порядку частини сьомої статті 118 ЗК України зверталася до відповідного орган місцевого самоврядування із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер: :01:002:0268 відсутні.

В матеріалах справи міститься лише клопотання ОСОБА_1 від 26.02.2021 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність з іншим кадастровим номером - :01:002:0238 (а.с. 18).

Ураховуючи наведене, колегія суддів вважає, що оскільки позивачкою не було забезпечено виконання всіх без винятку вимог закону для отримання конкретного рішення, суд позбавлений можливості прийняти рішення про зобов`язання органа місцевого самоврядування затвердити проект землеустрою.

Таким чином колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що в даному випадку належним способом відновлення порушеного права ОСОБА_1 є зобов`язання відповідача повторно розглянути її заяву.

Підсумовуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга позивачки не містить належних, переконливих доводів та аргументів, які б спростовували висновки суду першої інстанції. Адже суд першої інстанції правильно та повно з`ясував усі обставини справи та надав їм юридичну оцінку відповідно до норм матеріального та процесуального права.

Згідно з пунктом першим частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відтак, апеляційна скарга позивачки задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного від 19 січня 2022 року без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає відповідно до ч. 6 ст. 12, ст. 257 та ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя І.П.Косцова

Суддя Ю.В.Осіпов