Справа № 320/7055/21
Суддя: Лічевецький Ігор Олександрович
Дата ухвалення: 2022-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/7055/21 Суддя (судді) першої інстанції: Лапій С.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 вересня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого судді - Лічевецького І.О., суддів - Аліменка В.О., Мельничука В.П., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Броварської міської ради Броварського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Броварської міської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В

ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправним п. 12.40 рішення Броварської міської ради Броварського району Київської області від 27.05.2021 № 216-07-08, яким відмовлено йому у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,1 гектара на території села Княжичі;

- зобов`язати Броварську міську раду Броварського району Київської області надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,1 гектара на території села Княжичі, згідно заяви (клопотання) від 20.04.2021.

В обґрунтування позову зазначено, що за результатами розгляду заяви, поданої його представником, про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території села Княжичі відповідачем було прийнято рішення від 27.05.2021 №216-07-08 про відмову у наданні такого дозволу у зв`язку з тим, що відповідна земельна ділянка перебуває на території садибної житлової забудови в межах охоронної зони ЛЕП 110 кВ, ЛЕП 10 кВ.

Вважаючи дане рішення протиправним, позивач вирішив звернутися до суду.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2021 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що зазначена в рішенні відповідача підстава відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не передбачена частиною четвертою статті 118 Земельного кодексу України, яка встановлює вичерпні підстави такої відмови.

Крім того, суд наголосив, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не означає, що земельна ділянка виділяється конкретній особі, та не є тотожним поняттю передачі земельної ділянки у власність, а є лише початковою стадією процедури безоплатного одержання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності. Також суд підкреслив, що захист порушених прав позивача потребує зобов`язання відповідача розглянути подане клопотання та надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, що не є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

Не погоджуючись з судовим рішенням, Броварською міською радою Броварського району Київської області подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зазначає, що на спірне рішення про відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою було мотивовано тим, що спірна земельна ділянка, на яку претендує позивач знаходиться в охоронній зоні ЛЕП.

Від ОСОБА_1 до суду 08.08.2022 року надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що постанови Верховного Суду у справі №752/4391/16-а, №810/4103/18, №450/1448/14-а, які наводить апелянт у скарзі жодного стосунку до охоронної зони ЛЕП не мають, адже правовідносини, які досліджувалися у зазначених постановах стосувалися неможливості надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо ділянок, які розміщувалися на території дитячого майданчику, школи та стадіону, тобто їх місце розташування суперечило генеральним планам. Водночас, розташування земельної ділянки, запитуваної позивачем, відповідає містобудівній документації.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до п.3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Приймаючи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, в інтересах позивача адвокат Дубовий О.В. на підставі статті 118 Земельного кодексу України звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території села Княжичі. До заяви додані графічні матеріали, копія паспорта позивача, копія посвідчення учасника бойових дій, ордер та копія свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.

Рішенням Броварської міської ради Броварського району Київської області від 27.05.2021 №216-07-08 відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв`язку з тим, що бажане місце розташування земельної ділянки, зазначене на графічному матеріалі, доданому до клопотання перебуває на території садибної житлової забудови в межах охоронної зони ЛЕП 110 кВ, ЛЕП 10 кВ.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням відповідача, вважаючи його протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до статті 12 Земельного Кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб; організація землеустрою, тощо.

Згідно п. 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення відповідно до Закону питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією пленарних засідань сільських, селищних міських рад.

Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно п. п. «а», «б» ч. 1 статті 19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються, в тому числі, на таку категорію, як землі сільськогосподарського призначення, землі житлової та громадської забудови.

За правилами статті 38 Земельного кодексу України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

За змістом статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади та порядок передачі земельних ділянок у власність громадянам встановлені статтями 118, 122 Земельного кодексу України.

Зокрема, п. «г» ч. 1 статті 121 Земельного кодексу України передбачає, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями статті 118 Земельного кодексу України.

За змістом частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно абз.1 частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

Отже, якщо особа, яка звернулась до відповідного органу місцевого самоврядування виконала усі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, то відповідно підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

Таким чином, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 12.06.2020 у справі №808/3187/17.

Також, у постанові від 30.05.2018, прийнятою у справі N 826/5737/16, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу вповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

Як було вказано вище, однією з підстав для відмови у наданні позивачеві дозволу на розробку землевпорядної документації стало посилання відповідача на неможливість визначення бажаного місця розташування земельної ділянки згідно з поданими графічними матеріалами.

Пунктом 1 Правил охорони електричних мереж, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.1997 № 209, передбачено, що Правила охорони електричних мереж запроваджуються з метою забезпечення збереження електричних мереж, створення належних умов їх експлуатації та запобігання нещасним випадкам від впливу електричного струму і використовуються у разі проектування, будівництва та експлуатації електричних мереж, а також під час виконання робіт або провадження іншої діяльності поблизу електричних мереж. Електричними мережами, які підлягають охороні згідно з Правилами, вважаються трансформаторні підстанції, розподільні пункти і пристрої, струмопроводи, повітряні лінії електропередачі, підземні і підводні кабельні лінії електропередачі та споруди, які до них належать.

Як передбачено пунктом 2 Правил № 209 для створення нормальних умов експлуатації електричних мереж, забезпечення їх збереження та дотримання вимог техніки безпеки здійснюються такі заходи: відводяться земельні ділянки; встановлюються охоронні зони; визначаються мінімально допустимі відстані; прокладаються просіки у лісових, садових, паркових та інших багаторічних насадженнях.

Відповідно до пункту 5 Правил № 209 охоронні зони електричних мереж встановлюються: уздовж повітряних ліній електропередачі - у вигляді земельної ділянки і повітряного простору, обмежених вертикальними площинами, що віддалені по обидві сторони лінії від крайніх проводів за умови невідхиленого їх положення на відстань: 25 метрів - для повітряних ліній напругою 150, 220 кВ.

Відповідно до пункту 8 Правил № 209 забороняється в охоронних зонах повітряних і кабельних ліній, трансформаторних підстанцій, розподільних пунктів і пристроїв виконувати будь-які дії, що можуть порушити нормальну роботу електричних мереж, спричинити їх пошкодження або нещасні випадки, а саме, серед іншого: будувати житлові, громадські та дачні будинки.

На підтвердження правомірності викладеного у спірному рішенні висновку про знаходження запитуваної позивачем до відведення земельної ділянки в охоронній зоні ЛЕП відповідач надав викопіювання з Детального плану території с. Княжичі, затвердженого рішенням Княжицької сільської ради Броварського району Київської області «Про затвердження проекту змін до Генерального плану, поєднаного з детальним планом території села Княжичі Броварського району Київської області» від 15 травня 2020 року №1214 (60-VII), із зображенням на ній території, за рахунок якої позивач намагається відвести у власність земельну ділянку.

Однак, колегія суддів критично оцінює наведені відповідачем аргументи, оскільки надання особі дозволу уповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

Крім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, позначене відповідачем на викопіюванні зі Схеми бажане місце розташування земельної ділянки охоплює, у тому числі, територію інших земельних ділянок житлової забудови - садибна (перша черга), що свідчить про можливість надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою з відведення земельної ділянки за рахунок цих територій.

Колегія суддів зазначає, що на етапі розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки можуть бути визначені, у разі потреби, обмеження у використанні земельної ділянки з урахуванням норм, визначених пунктом 5 Правил № 209, у зв`язку з чим факт розміщення на території, за рахунок якої планується відведення земельної ділянки, ліній електропередач сам по собі не є безумовною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку землевпорядної документації.

Відтак, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень та всупереч вимогам Земельного Кодексу безпідставно відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянок, що не узгоджується з приписами чинного законодавства.

Посилання відповідача на невідповідність місця розташування земельної ділянки у спірному рішенні не містить будь-яких обґрунтувань, що свідчить про безпідставну відмову Броварської міської ради Броварського району Київської області у наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням на неможливість визначення бажаного місця розташування земельної ділянки.

Отже, ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що відповідачем безпідставно прийнято рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Надаючи оцінку висновками суду першої інстанції щодо зобов`язання Броварської міської ради Броварського району Київської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, судова колегія вважає за необхідне зазначити наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Таким чином, у межах даної справи Броварська міська рада не наділена повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 червня 2021 року у справі № 804/881/18 та від 16 травня 2019 року у справі № 821/925/18.

За правилами ч. 3-4 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

У випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Зі змісту наведених норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Тобто законодавець передбачив обов`язок суду змусити суб`єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

При цьому колегією суддів враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верхового Суду від 15 червня 2021 року у справі № 804/881/18.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Таким чином, правомірним є висновок суду першої інстанції про задоволення даного адміністративного позову.

Отже при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.

За правилами статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В

Апеляційну скаргу Броварської міської ради Броварського району Київської області залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

Суддя В.О.Аліменко

Суддя В.П.Мельничук