Справа № 420/24516/21
Суддя: Градовський Ю.М.
Дата ухвалення: 2022-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 вересня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/24516/21
Головуючий в 1 інстанції: Корой С.М.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого: Градовського Ю.М.

суддів: Танасогло Т.М.,

Шеметенко Л.П.

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області про визнання протиправним бездіяльності та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2021р. ОСОБА_1 звернувся в суд із позовом до Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати Рішення №242-VIII дванадцятої сесії VIII скликання від 10.09.2021р. Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області яким відмовлено ОСОБА_1 в передачі йому безоплатно у власність земельної ділянки та розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,1 га для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області в межах населеного пункту с.Лиманка відсутністю містобудівної документації, що унеможливлює y відповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної встановлення документації.

- зобов`язати Таїровську селищну раду Одеського району Одеської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,10 га по АДРЕСА_1 .

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області за №242-VIII від 10.09.2021р. йому відмовлено у задоволенні заяви від 23.11.2018р. про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Позивач вважає вказане рішення протиправним, незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки підстави відмови не відповідають вимогам чинного законодавства.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022р. адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано Рішення №242-VIII дванадцятої сесії VIII скликання від 10.09.2021р. Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області яким відмовлено ОСОБА_1 в передачі йому безоплатно у власність земельної ділянки та розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,1 га для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області в межах населеного пункту с.Лиманка відсутністю містобудівної документації, що унеможливлює y відповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної встановлення документації.

Зобов`язано Таїровську селищну раду Одеського району Одеської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,10 га по АДРЕСА_1 .

Стягнуто з Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у сумі 908грн..

В апеляційній скарзі Таїровська селищна рада Одеського району Одеської області, посилаючись на порушення норм права, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про залишення скарги без задоволення, а рішення суду без змін, з наступних підстав.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність містобудівної документації місцевого рівня, а саме плану зонування території у складі генерального плану населеного пункту, на основі якої селищна рада, як орган місцевого самоврядування, може надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, не є законною підставою для прийняття відповідачем спірного рішення.

Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об`єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що 23.11.2018р. ОСОБА_1 звернувся із заявою до голови Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про передачу йому у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1га по АДРЕСА_1 та надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, до якої було додано графічні матеріали із зазначенням орієнтовного розташування земельної ділянки, а також документи, що посвідчують особу заявника.

Рішенням Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області №94-VII від 7.03.2019р. позивачу відмовлено у задоволенні його заяви з підстав відсутності плану зонування та детального плану території даної частини населеного пункту (а.с.10) на підставі ст.ст.12, 83, ч.7 ст.118 ЗК України, ст.17 ЗУ «Про основи містобудування», ст.24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».

Позивач не погодився із вказаним рішенням, та оскаржив його до Одеського окружного адміністративного суду (справа №420/5327/19).

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16.12.2019р. по справі №420/5327/19, яке набрало законної сили 16.01.2020р. адміністративний позов ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання надати дозвіл задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано Рішення №94-VII сьомої сесії VII скликання від 7.03.2019р. Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, яким відмовлено ОСОБА_1 в передачі йому безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1 га та, відповідно, в наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , у зв`язку із відсутністю плану зонування та детального плану території даної частини населеного пункту.

Зобов`язано Таїровську селищну раду Овідіопольського району Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23.11.2018р. про передачу йому у власність земельної ділянки та надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1га на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

В подальшому, 24.04.2020р. на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16.12.2019р. по справі №420/5327/19, повторно розглянувши заяву гр. ОСОБА_1 про передачу йому у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку орієнтовною площею 0,1 га та, відповідно, надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , керуючись ст.ст.18, 83, ч.6, ч.7 ст.118, ч.1 ст.121 Земельного кодексу України, ст.17 Закону України «Про основи містобудування», ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Таїровською селищною радою Овідіопольського району Одеської області прийнято рішення №446-VII «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га по АДРЕСА_1 », яким у задоволенні вказаної заяви відмовлено, у зв`язку із невідповідністю запропонованого місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме: належність земельної ділянки до земель загального користування населеного пункту, що використовуються для під`їзних шляхів, інженерних мереж населеного пункту.

Не погоджуючись із рішенням Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області №446-VII від 24.04.2020р. «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га по АДРЕСА_1 », позивач звернувся до суду із позовною заявою по справі №420/4607/20.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 7.12.2020р. по справі №420/4607/20 позов ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії задоволено частково, визнано протиправним та скасовано рішення №446-VII двадцять четвертої сесії VII скликання від 24.04.2020р. Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області та зобов`язано Таїровську селищну раду Овідіопольського району Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23.11.2018р. про передачу йому у власність земельної ділянки та надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1га на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області.

В подальшому, 10.09.2021р. за результатами розгляду клопотання гр. ОСОБА_1 від 23.11.2018р. про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,1 га для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області в межах Населеного пункту с. Лиманка, на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 7.12.2020р. по справі №420/4607/20, постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 3.02.2021р. по справі №420/4607/20, керуючись статтями 12, 40, 83, 118, 121, 122, 1861 Земельного кодексу України, статтею 50 Закону України «Про землеустрій», пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Таїровською селищною радою Одеського району Одеської області прийнято рішення №242-VIII «Про відмову гр. ОСОБА_1 щодо передачі йому безоплатно у власність земельної ділянки та наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,1 га для ведення особистого селянського господарства/садівництва/будівництва житлового будинку на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області в межах населеного пункту с. Лиманка», у зв`язку із відсутністю містобудівної документації, що унеможливлює встановлення відповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації.

Не погоджуючись із вказаним рішенням позивач звернувся до суду із даним позовом.

Перевіряючи правомірність та законність рішення Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, з урахуванням підстав, за якими позивач пов`язує його незаконність та протиправність в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія виходить з наступного.

Положеннями ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи лише на підставі закону в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені ст.118, 122, 123 ЗК України.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відповідно до ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Приписами абз.1 ч.7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому ч.7 ст.118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч.7 ст.118 ЗК України.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

Як вбачається із оскаржуваного рішення, що підставою для відмови у задоволенні вказаного клопотання стала відсутність містобудівної документації, що унеможливлює встановлення відповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації.

Колегія суддів зазначає, що вказана підстава для відмови у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є такою, яка відповідає вимогам ч.7 ст.118 ЗК України, а тому не може вважатись належною та обґрунтованою.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що поняття генерального плану населеного пункту, плану зонування території та детального плану території наведені у ст.1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».

Генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Відповідно до ч.1 ст.16 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

За змістом положень статей 17, 18 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту та план зонування території розробляється для містобудівних потреб та затверджується органами місцевого самоврядування та виконавчими органами рад відповідно.

Таким чином, відсутність плану зонування території населеного пункту не залежить від волевиявлення позивача та не доводить наявність тих обов`язкових умов, з якими законодавець пов`язує можливість відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення запитуваної земельної ділянки.

З огляду на вказане, судова колегія погоджується із висновком суду першої інстанції, що відсутність містобудівної документації місцевого рівня, а саме плану зонування території у складі генерального плану населеного пункту, на основі якої селищна рада, як орган місцевого самоврядування, може надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, не являється законною підставою для прийняття відповідачем спірного рішення.

Разом з тим, апеляційний суд зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку вказаного проекту, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог Земельного кодексу України.

Отже, судова колегія приходить до висновку, що вищезазначені обставини свідчать про протиправність спірного рішення та визнання його таким, що підлягає скасуванню.

Що стосується позовних вимог щодо зобов`язання Таїровську селищну раду Одеського району Одеської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,10 га по АДРЕСА_1 , то апеляційний суд виходить з наступного.

Правилами ч.2 ст.6 КАС України встановлено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст.17 ЗУ «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у справі №805/4508/16-а Верховний Суд зазначав, що стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus) заява № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus) заява № 32181/04; пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria) заява № 38780/02).

При цьому Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.04.2008р. «Вассерман проти Росії» вказав, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

В даному випадку зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою не є втручанням суду у дискреційні повноваження Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області, а є обґрунтованим та ефективним способом захисту порушеного права позивача.

Відтак, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів правомірності свого рішення щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

В доводах апеляційної скарги апелянт посилається на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. На думку судової колегії, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.

Отже, судова колегія вважає, що рішення суду ухвалена з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для її скасування.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.311,315,316,322,325 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022р. залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків встановлених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий: Ю.М. Градовський

Судді: Т.М. Танасогло

Л.П. Шеметенко