Справа № 640/22410/19
Суддя: Чаку Євген Васильович
Дата ухвалення: 2022-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Єгорової Н.М., Федотова І.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Генерального прокурора Рябошапка Руслана Георгійовича про визнання протиправним та скасування наказу,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генерального прокурора Рябошапка Руслана Георгійовича в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ від 17.10.2019 №1124ц.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі. На переконання позивача рішення суду є незаконним та необгрунтованим, прийнятим внаслідок неправильного застосування норм матеріального та з порушенням норм процесуального права, без повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі. Апелянт зазначив, що на час видання оспорюваного наказу не перебував у трудових відносинах із відповідачем, а тому звільнити його з посади відповідач не міг. Такий висновок апелянт обґрунтовує тим, що після припинення повноважень народного депутата України, жодного акту не було видано, у якому б зазначалось про статус позивача в органах прокуратури, про встановлення останньому посадового окладу, надбавок та доплат, ознайомлення з правилами трудового розпорядку, тощо.

У відзиві на апеляційну скаргу представник Офісу Генерального прокурора просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для проведення розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.

В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 з грудня 2014 року по жовтень 2019 року безперервно працював в органах прокуратури України на різних прокурорських посадах.

Так, наказом Генерального прокурора від 17.12.2015 № 1919ц позивача призначено на посаду заступника начальника Департаменту забезпечення діяльності керівництва Генеральної прокуратури.

19.04.2016 Наказом в.о.Генерального прокурора України №522-ц зупинено повноваження заступника начальника Департаменту забезпечення діяльності керівництва Генеральної прокуратури України старшого радника юстиції ОСОБА_1 та відряджено його до Верховної Ради України для виконання на постійній основі депутатських повноважень, із залишенням на строк виконання цих повноважень на службі в органах прокуратури.

У зв`язку з достроковим припиненням повноважень Верховної Ради України згідно Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 21.05.2019 № 303/2019, розпорядженням Голови Верховної Ради України від 23.08.2019 № 513-к позивача звільнено 29.08.2019 та спрямовано для подальшого виконання повноваження як працівника прокуратури в розпорядження Генеральної прокуратури.

Наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №1124ц звільнено ОСОБА_1 з посади заступника начальника Департаменту забезпечення діяльності керівництва Генеральної прокуратури України та органів прокуратури, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18.10.2019.

Не погоджуючись із вищевказаним наказом, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом про його скасування.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 222 КЗпП України передбачено, що особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

Так, ст.4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Статтею 14 Закону України "Про прокуратуру" у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).

Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), у зв`язку з не проходженням прокурором атестації.

Одним із ключових у цій справі є питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", а саме: чи обов`язкового для звільнення прокурора в разі неуспішного проходження ним атестації є ще й одна з таких підстав, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру").

У постановах від 21 вересня 2021 року у справі № 200/5038/20-а, від 21 вересня 2021 року у справі № 160/6204/20 та від 29 вересня 2021 року у справі № 440/2682/20 Верховний Суд висловив наступний правовий висновок:

Зі змісту пункту 19 Закону № 113-IX висновується, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Аналіз вказаної норми дає підстави для висновку про те, що: по-перше, підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації прокурором; по-друге, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

Отже, фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Такий висновок ґрунтується ще й на такому.

Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді передбачені статтею 51 Закону України "Про прокуратуру". Пункт 9 частини першої цієї статті встановлює, що прокурор звільняється з посади у разі, зокрема, ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Безпосередні умови звільнення прокурора з посади, передбачені статтями 52 - 60 цього Закону, норми яких кореспондуються з нормами щодо загальних умов звільнення, що встановлені частиною першою статті 51 цього Закону.

Зокрема, щодо приписів пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону, то їм корелюють положення статті 60 цього Закону, якими конкретизовано підстави звільнення прокурора з посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Водночас варто зауважити, що дію статті 60 зупинено до 1 вересня 2021 року (абзац четвертий пункту 2 розділу II Закону № 113-IX), а тому з підстав, передбачених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", прокурора не може бути звільнено з посади в період зупинення дії цієї норми, тобто в період проходження ним атестації.

Частиною п`ятою статті 51 зазначеного Закону визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".

Отже, саме з 25 вересня 2019 року особливості застосування до прокурорів положень пункту 1 частини першої, частини другої статті 40, статей 42, 42-1, частин першої - третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України установлюються Законом України "Про прокуратуру".

Тому з 25 вересня 2019 року саме цей Закон, а не Кодекс законів про працю України поширюється на правовідносини між позивачем і відповідачами.

Саме таку правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 08 жовтня 2019 року в справі № 804/211/16.

За такого правового врегулювання спірні правовідносини, які пов`язані з проходженням прокурором публічної служби та звільнення з підстав, що оспорюються в цьому позові, урегульовані спеціальними законодавчими актами.

В даному випадку судом встановлено, що позивачем не було подано заяву про переведення на відповідну посаду прокурора, яка містила відомості про його намір пройти атестацію, його згоду на обробку персональних даних та на застосування процедур і умов проведення атестації.

У постановах від 29.09.2021 у справі № 640/24727/19, від 15.12.2021 у справі № 540/1407/20, від 26.01.2022 у справі № 240/17743/20, Верховний Суд, з-поміж іншого, зауважив, що системний аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Враховуючи висновки Верховного Суду, а також встановлені обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач при видачі оскаржуваного наказу діяв на підставі та у межах наданих йому діючим законодавством повноважень.

Доводи апелянта про невідповідність посади, зазначеної у наказі Генерального прокурора № 1124ц від 17.10.2019, посаді, яку він займав, суд першої інстанції вірно не взяв до уваги, оскільки внаслідок неподання заяви про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора та про намір, у зв`язку із цим, пройти атестацію позивача звільнено із займаної адміністративної посади та з органів прокуратури в цілому.

Також необґрунтованими є доводи позивача й щодо звільнення в період тимчасової непрацездатності, оскільки п.19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ передбачено, що перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

У апеляційній скарзі позивач зазначив, що на час видання оспорюваного наказу він не перебував у трудових відносинах із відповідачем, а тому звільнити його з посади відповідач не міг. Позивач зазначив, що після припинення повноважень народного депутата України, жодного акту не було видано, у якому б зазначалось про статус позивача в органах прокуратури, про встановлення останньому посадового окладу, надбавок та доплат, ознайомлення з правилами трудового розпорядку, тощо.

Колегія суддів вважає вказані доводи позивача необґрунтованими з огляду на наступне.

Так, 19.04.2016 наказом в.о.Генерального прокурора України №522-ц зупинено повноваження заступника начальника Департаменту забезпечення діяльності керівництва Генеральної прокуратури України старшого радника юстиції ОСОБА_1 та відряджено його до Верховної Ради України для виконання на постійній основі депутатських повноважень, із залишенням на строк виконання цих повноважень на службі в органах прокуратури.

У зв`язку з достроковим припиненням повноважень Верховної Ради України згідно Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 21.05.2019 № 303/2019, розпорядженням Голови Верховної Ради України від 23.08.2019 № 513-к позивача звільнено 29.08.2019 та спрямовано для подальшого виконання повноваження як працівника прокуратури в розпорядження Генеральної прокуратури.

Відповідно до ч.6 ст.20 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат, який є військовослужбовцем, поліцейським, атестованим працівником органів Служби безпеки України, органів і установ виконання покарань і слідчих ізоляторів, інших правоохоронних органів, на строк виконання депутатських повноважень прикомандировується до Верховної Ради України із залишенням на строк виконання депутатських повноважень на службі в зазначених органах і установах. Після закінчення повноважень народного депутата він направляється в установленому порядку в розпорядження відповідних органів і установ для подальшого проходження служби на попередній або, за його згодою, на іншій, не нижчій ніж попередня, посаді.

Жодним нормативним актом не передбачено обов`язку роботодавця після закінчення повноважень народного депутата та повернення особи до установи для подальшого проходження служби видання наказів про призначення особи на посаду, про статус особи чи інше.

В даному випадку фактично період відсутності позивача на посаді в правоохоронних органах було оформлено наказом про відрядження останнього до Верховної Ради України для виконання на постійній основі депутатських повноважень. При цьому у наказі зазначено, що позивача відряджено із залишенням на строк виконання цих повноважень на службі в органах прокуратури.

Законодавством не передбачено видання додаткового наказу про повернення особи із відрядження.

Вказані обставини спростовують доводи апелянта про те, що на час видання оспорюваного наказу він не перебував у трудових відносинах із відповідачем, а тому звільнити його з посади відповідач не міг.

Доводи апелянта про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме тривалого розгляду справи, розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, прийняття відзиву тощо, хоча і є частково доречними, проте не впливають на результат розгляду справи.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Решта доводів учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст.150, 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2022 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: Н.М. Єгорова

І.В. Федотов