Справа № 620/9211/21
Суддя: Заяць О.В.
Дата ухвалення: 2022-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
12 вересня 2022 року Чернігів Справа № 620/9211/21
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Заяць О.В., розглянувши у спрощеному позовному провадженні в приміщенні суду клопотання третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1 про залишення позову без розгляду у справі за позовом Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Сосницької районної державної адміністрації Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
Заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до Сосницької районної державної адміністрації Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Сосницької районної державної адміністрації щодо не приведення у відповідність, шляхом внесення змін до розпорядження від 18.12.2020 № 244 «Про припинення повноважень голови Сосницької районної державної адміністрації»;
- зобов`язати Сосницьку районну державну адміністрацію внести зміни до розпорядження Сосницької державної адміністрації від 18.12.2020 № 244 «Про припинення повноважень голови Сосницької районної державної адміністрації», зазначивши про те, що ОСОБА_1 звільнено на підставі пункту 1 частини першої статті 36 КЗпП України, одночасно виключивши підставу звільнення - пункт 5 частини першої статті 41, статті 44, частину першу статті 83 КЗпП України;
- скасувати пункт 2 розпорядження Сосницької районної державної адміністрації від 18.12.2020 № 244 «Про припинення повноважень голови Сосницької районної державної адміністрації» щодо виплати ОСОБА_1 вихідної допомоги у розмірі шестимісячного середнього заробітку;
- зобов`язати Сосницьку районну державну адміністрацію у трудовій книжці ОСОБА_1 внести запис про звільнення ОСОБА_1 з 18.12.2020 на підставі пункту 1 частини першої статті 36 КЗпП України.
Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду Лобана Д.В. відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.09.2022 прийнято справу до провадження та призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
Від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 до суду надійшли пояснення на позовну заяву, у яких містилось клопотання про залишення позову без розгляду, оскільки питання дотримання трудового законодавства не може бути підставою для звернення прокурора з позовом до суду. Стверджує, що правомірність оскаржуваного розпорядження може бути перевірена головою Чернігівської обласної державної адміністрації в силу вимог Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Вирішуючи клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, суд виходив з наступного.
Основним спірним питанням при розгляді таких спорів є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з позовною заявою.
Разом з тим, приписами частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України обумовлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Згідно з частинами 1, 3 статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Абзацами першим, другим частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суддя звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 04 лютого 2021 року у справі № 806/998/17.
Верховний Суд вказав, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Вказані висновки Верховного Суду є релевантними і до даної справи.
Звертаючись до суду з даним позовом в інтересах держави заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва з огляду на листи від 16.01.2021 №15/3/2-68вх21, від 21.07.2021 №15/3/25-857вих-21 Чернігівської обласної державної адміністрації про встановлені факти порушення інтересів держави, наявність підстав для представництва інтересів держави в суді органом прокуратури. Також позивачу пропонувалося повідомити прокуратуру про наміри самостійного застосування заходів щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Проте, суд наголошує на тому, що згідно з пунктом 5 статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
Крім того, в силу вимог частини першої, третьої статті 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.
Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Отже, функції щодо захисту інтересів держави, про які йдеться в позовній заяві належать, передусім, до компетенції Чернігівської обласної державної адміністрації, як уповноваженого державою органу в межах спірних правовідносин, що має право самостійно скасувати оскаржуване розпорядження або звернутися до суду, що не заперечується Чернігівською обласною прокуратурою.
В даному випадку право на звернення до суду з цим позовом могло бути реалізоване заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури виключно у разі доведення ним, що вказаний суб`єкт владних повноважень захист інтересів не здійснює або здійснює його в неналежний спосіб.
Тобто, саме посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження є недостатнім для розгляду позовної заяви. Прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі № 922/901/17, від 31.10.2018 у справі № 910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі №927/246/18.
За правовою позицією, наведеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
У даній постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок про те, що «Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо».
Проте, позовна заява не містить обставин, які б вказували на неможливість подання позову безпосередньо Чернігівською обласною державною адміністрацією, котра є уповноваженим органом у межах спірних правовідносин.
Та обставина, що Чернігівська обласна державна адміністрація зверталась до Чернігівської обласної прокуратури з листом від 23.12.2020 № 01-01-33/7870 та від 23.07.2021 № 01-01-32/6260, в яких, зокрема, повідомляла про порушення прийняття Сосницькою районною державною адміністрацією розпорядження від 18.12.2020 № 244 «Про припинення повноважень голови Сосницької районної державної адміністрації» та просила ініціювати відповідний позов в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації, не позбавляла заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури з`ясувати причини, які б перешкоджали самостійному зверненню Чернігівською обласною державною адміністрацією до суду або скасування вказаного розпорядження, яке на його думку, суперечать Конституції України та законам України, за власною ініціативою.
В даному випадку, суд вважає, що прокурором не доведено факту неналежного виконання Чернігівською обласною державною адміністрацією повноважень щодо здійснення захисту інтересів держави чи здійснення його неналежно, а отже і не доведено підставності подання даного позову саме в інтересах держави, а не як представника Чернігівської обласної державної адміністрації, як про це остання просила у відповідному зверненні до прокуратури.
Тому, суддя враховує саме цю останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду, наведену у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та з цих підстав вважає, що посилання заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на те, що сам факт не звернення до суду органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження свідчить про те, що такий орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з цим у нього виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду, є помилковими.
З огляду на вищевикладене, прокуратурі слід належним чином обґрунтувати наявність підстав для представництва держави в суді у цій справі, як це передбачено частиною 4 статті 53 КАС України.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури подано позов в інтересах держави без достатніх правових підстав, що стало наслідком порушення принципів рівності та змагальності сторін судового процесу як фундаментальних засад права на справедливий суд.
Пунктом 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
Таким чином, суд приходить до висновку, що клопотання третьої особи ОСОБА_1 слід задовольнити, а позовну заяву заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури необхідно залишити без розгляду.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Верховним Судом у постанові від 14.01.2021 у справі № 806/1002/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Також третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 у поясненнях на позовну заяву заявлено клопотання про стягнення з позивача судових витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 4500,00 грн.
Частиною одинадцятою статі 139 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
Зміст цієї норми дає підстави для висновку, що право на відшкодування судових витрат, понесених третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, реалізується за правилами розподілу судових витрат, які встановлені для тієї сторони у справі, на боці якої виступала ця третя особа, та залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
У даній справі, ОСОБА_1 залучений до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, а тому понесені ним судові витрати повинні відшкодовуватися у порядку, визначеному частиною десятою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини десятої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи.
Тобто, необхідною умовою для застосування положень вказаної статті, у разі залишення позову без розгляду, є доведення факту вчинення позивачем необґрунтованих дій. Під такими діями слід розуміти безпідставне та/або штучне ініціювання судового провадження тощо.
Як встановлено судом, заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури подано позов в інтересах держави без достатніх правових підстав, що стало наслідком порушення принципів рівності та змагальності сторін судового процесу як фундаментальних засад права на справедливий суд, а тому третя особа має право на компенсацію судових витрат на професійну правничу допомогу.
Згідно статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи. Розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом. До витрат, пов`язаних з розглядом справи, належать витрати: 1) на професійну правничу допомогу; 2) сторін та їхніх представників, що пов`язані із прибуттям до суду; 3) пов`язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, експертів та проведенням експертиз; 4) пов`язані з витребуванням доказів, проведенням огляду доказів за їх місцезнаходженням, забезпеченням доказів; 5) пов`язані із вчиненням інших процесуальних дій або підготовкою до розгляду справи.
Згідно частин четвертої та п`ятої статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги. Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
За приписами частини дев`ятої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні питання про розподіл судових витрат суд враховує: 1) чи пов`язані ці витрати з розглядом справи; 2) чи є розмір таких витрат обґрунтованим та пропорційним до предмета спору, значення справи для сторін, в тому числі чи міг результат її вирішення вплинути на репутацію сторони або чи викликала справа публічний інтерес; 3) поведінку сторони під час розгляду справи, що призвела до затягування розгляду справи, зокрема, подання стороною явно необґрунтованих заяв і клопотань, безпідставне твердження або заперечення стороною певних обставин, які мають значення для справи, тощо; 4) дії сторони щодо досудового вирішення спору (у випадках, коли відповідно до закону досудове вирішення спору є обов`язковим) та щодо врегулювання спору мирним шляхом під час розгляду справи, стадію розгляду справи, на якій такі дії вчинялись.
На підтвердження витрат на професійну правничу допомогу в розмірі 4500,00 грн суду надано договір про надання юридичних послуг від 01.09.2021, додаток № 1 від 01.09.2021 до договору про надання юридичних послуг від 01.09.2021 протокол погодження договірної ціни, акт про прийняття-передачі наданих послуг від 13.09.2021, квитанцію до прибуткового касового ордеру № 63 від 13.09.2021, ордер на надання правничої (правової) допомоги від 11.09.2021, копію свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю серії ЧН №000546 від 30.11.2018.
Отже, понесені третьою особою витрати на професійну правничу допомогу підтверджені документально, а тому суд приходить до висновку про наявність правових підстав для стягнення з Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 4 500,00 грн.
Керуючись статтями 134, 139, 240, 242, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Клопотання третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 про залишення позову без розгляду задовольнити повністю.
Позовну заяву заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Сосницької районної державної адміністрації Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 4 500 (чотири тисячі п`ятсот) грн 00 коп.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 12.09.2022.

Суддя О.В. Заяць