Справа № 620/1587/21
Суддя: Глущенко Яна Борисівна
Дата ухвалення: 2022-09-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/1587/21 Суддя першої інстанції: Баргаміна Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.,

секретаря Вишняк В.С.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Комунальної установи «Центр надання соціальних послуг» Сосницької селищної ради Чернігівської області про застосування заходів реагування, за апеляційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року, -

У С Т А Н О В И В:

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Чернігівській області) звернулось у суд з позовом до Комунальної установи «Центр надання соціальних послуг» Сосницької селищної ради Чернігівської області (далі - відповідач) про застосування заходів реагування у вигляді зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, експлуатації будівлі житлового і харчового корпусів відповідача за адресою: вул. 1-го Травня, 24/1, с. Бутівка, Сосницький район, Чернігівська область.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами перевірки відповідача виявлено ряд порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що перебувають на території установи.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким позов задовольнити. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не взято до уваги, що відповідачем не усунуто ряд порушень, що створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Звертає увагу на те, що пріорітетність безпеки у питаннях життя та здоров`я людини, функціонування та розвитку суспільства, середовища проживання та життєдіяльності має бути перед іншими інтересами та цілями у сфері господарської діяльності та не може ставитися в залежність від певних обставин.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач наголошує, що рішення місцевого суду є законним та обґрунтованим.

Розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі пункта 2 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу потрібно задовольнити, а рішення суду - скасувати, з таких підстав.

Судом установлено, що в період з 08 по 09 лютого 2021 року позивачем проведено позапланову перевірку відповідача з питань виконання (додержання) вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки.

Результати перевірки 09 лютого 2021 року оформлені актом №6.

Перевіркою виявлено 31 (тридцять одне) порушення вимог законодавства в сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, 17 з яких створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

У зв`язку з виявленням зазначених порушень, ГУ ДСНС у Чернігівській області звернулося у суд з позовом щодо застосування до відповідача заходів реагування в сфері державного нагляду.

Постановляючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем усунуто переважну більшість виявлених порушень, водночас обраний позивачем захід реагування не в повній мірі відповідає критеріям пропорційності, так як зрозумілого обґрунтування застосуванню повного зупинення та заборони експлуатації будівлі житлового та харчового корпусів відповідача з врахуванням характеру вчинених порушень, позивачем не наведено та належними доказами не доведено, а тому відсутні підстави вважати, що саме у такий спосіб буде досягнуто справедливого балансу між публічними інтересами та інтересами відповідача.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Згідно з абзацем 2 статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон України №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Державний нагляд (контроль), серед іншого, здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями в сфері господарської діяльності; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності (частина 1 статті 3 Закону України №877-V).

Згідно з частиною 1 статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до частини 7 статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Статтею 2 Закону України «Про пожежну безпеку» встановлено, що забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.

Своєю чергою відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України).

Приписами пунктів 2 та 3 частини 1 статті 50 КЦЗ України визначено, що джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації.

Згаданим Кодексом визначено, що саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.

Відповідно до частини 3 статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Частинами 1 та 2 статті 64 КЦЗ України визначено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року №20/2013 визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини 1 статті 67 КЦЗ України).

Відповідно до частини 2 статті 68 КЦЗ України в разі встановлення порушення вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює відповідний державний нагляд, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно із статтею 70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

З аналізу наведених норм колегія суддів приходить до висновку, що встановлення факту порушення вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, та у подальшому може призвести до тяжких наслідків у цій сфері, є достатньою підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежо-небезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. Своєю чергою, місцевий суд, у разі наявності обґрунтованих підстав уважати, що виявлені органом державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства в сферах пожежної і техногенної безпеки створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей і не були усунуті суб`єктом господарювання, має ухвалити рішення про вжиття відповідних заходів реагування, в тому числі шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) будівель.

Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини 1 статті 1 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 24 вище зазначеної правової норми надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Таким чином, настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі або надзвичайної ситуації з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню та вплив небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417, є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4 розділа І вказаних Правил).

Отже, у випадку наявності підстав для застосування одного з таких заходів реагування як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, орган контролю звертається до суду із адміністративним позовом.

Поряд з тим суд не наділений повноваженнями органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які в свою чергу є дискреційними, а тому не може надавати оцінку якості виконаних та усунутих порушень відповідачем.

Із акта, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за №6 від 09 лютого 2021 року вбачається, що приміщення будівлі експлуатується з порушенням вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

1) відділення не забезпечено зовнішнім протипожежним водопостачанням;

2) пожежний щит на території відділення не укомплектовано засобами пожежогасіння, а саме: вогнегасники - 3 шт, протипожежне покривало - 1 шт, багор та гак - 2 шт;

3) у будівлі житлового і харчового корпусів відділення не забезпечені первинними засобами пожежогасіння у відповідності до Правил експлуатації та типових норм належності вогнегасників, затверджених наказом МВС України від 15 січня 2018 року №25;

4) в будівлях житлового і харчового корпусів відділення не проведені заміри опору і ізоляції та перевірка спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання;

5) будівлю житлового корпусу відділення не обладнано системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації);

6) будівлю житлового корпусу відділення не обладнано системою протипожежного захисту (системою керування евакуюванням (в частині системи оповіщення про пожежу і покажчиків напрямку евакуювання);

7) дерев`яні елементи горищних покриттів будівель житлового і харчового корпусів відділення не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;

8) у будівлях житлового і харчового корпусів відділення коридор та виходи не забезпечені евакуаційним освітленням;

9) у будівлі житлового корпусу відділення у коридорі на шляхах евакуації покриття підлоги виконано з матеріалів з невизначеними показниками щодо токсичності продуктів горіння, димоутворювальної здатності та групи поширення полум`я;

10) будівлі житлового і харчового корпусів відділення не захищені від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів;

11) у приміщеннях, коридорі та котельні житлового та харчового корпусів відділення з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів у відгалужувальних коробках виконано не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;

12) у будівлі житлового корпусу відділення відсутні проходки електричних кабелів та інженерного обладнання через огороджувальні конструкції з класом вогнестійкості;

13) у будівлях житлового та харчового корпусів відділення приміщення котельні не відокремлено від інших за призначенням суміжних приміщень протипожежним перекриттям;

14) у будівлі житлового та харчового корпусів відділення приміщення котелень не обладнані системою протипожежного захисту (автоматичною системою пожежогасіння);

15) на шляху евакуації з приміщення житлового корпусу відділення влаштовано поріг висотою більше ніж 0,05 метри;

16) висота у просвіті евакуаційних дверей з будівлі житлового корпусу відділення менша за 2,0 метри;

17) допускається використання асбестоцементної труби в системі пічного опалення в будівлі харчового корпусу відділення.

Вищевказані порушення обумовили звернення ГУ ДСНС у Чернігівській області в суд з позовом щодо застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

В апеляційній скарзі позивач стверджує, що залишаються неусунутими вказані вище порушення, зазначені в пунктах 1, 5 - 8, 13, 14.

Наявність указаних порушень відповідачем не заперечується, натомість останній зазначає про вчинення дій щодо їх усунення, на підтвердження чого надано копії: договору №ФП-122 та акту здачі-прийняття робіт (надання послуг) №ФП-0000035 (без дати) щодо надання послуг із розроблення проектно-кошторисної документації «Влаштування автоматичної пожежної сигналізації, оповіщення про пожежу, управління евакуацією людей, устаткування передавання тривожних сповіщень»; договору №ФМ-109 (без дати) щодо надання послуг з влаштування автоматичної пожежної сигналізації, оповіщення про пожежу, управління евакуацією людей, устаткування передавання тривожних сповіщень; договору №ФВ-108 (без дати) з надання послуг з вогнезахисного обробляння дерев`яних конструкції покрівель.

Проте зазначені документи підтверджують лише намір відповідача усувати вказані порушення, однак факту їх усунення вони не доводять.

Станом на час розгляду справи судом апеляційної інстанції виявлені контролюючим органом порушення, зазначені в пунктах 1, 5 - 8, 13 та 14, відповідачем не усунуті. Зокрема, приміщення будівлі не обладнано системою автоматичної пожежної сигналізації. Відповідачем не надано належних доказів протилежного.

Посилання відповідача на те, що зазначені порушення не є істотними та такими, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, колегія суддів уважає помилковим.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 07 жовтня 2019 року в справі №815/140/18, відсутність протипожежної сигналізації є істотним порушенням, що впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та може спричинити загрозу життю і здоров`ю людей, а також неможливість її ефективної ліквідації та рятування людей.

Своєю чергою колегія суддів зауважує, що захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Окрім того, застосований захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення суб`єктом господарювання виконання вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки на об`єкті підвищеної небезпеки.

Відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених ГУ ДСНС у Чернігівській області, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до позивача із повідомленням про усунення всіх установлених судом порушень, яке, в силу положень частини 5 статті 4 Закону №877-V є підставою для відновлення експлуатації приміщення будинку.

До того ж, такий захід реагування, як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Вищевказана правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2019 року по справі №810/2400/18.

Відтак, колегія суддів уважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, а посилання відповідача на те, що ним частково усунуто та продовжують вчинятись дії щодо усунення виявлених порушень не свідчить про минування загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, про відсутність підстав для застосування відповідних заходів реагування.

Водночас недоречним є співставлення інтересів відповідача та життя/здоров`я проживаючих в будівлі осіб.

За наведених обставин необхідним є застосування заходів реагування у вигляді зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, експлуатації будівлі житлового і харчового корпусів відповідача за адресою: вул. 1-го Травня, 24/1, с. Бутівка, Сосницький район, Чернігівська область.

Відповідно до пункта 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю і ухвалити нове судове рішення або змінити судове рішення.

За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення порушено норми матеріального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи.

Керуючись статтями 33, 34, 139, 243, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року скасувати.

Позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області задовольнити.

Застосувати заходи реагування у вигляді зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, експлуатації будівлі житлового та харчового корпусів Комунальної установи «Центр надання соціальних послуг» Сосницької селищної ради Чернігівської області за адресою: вул. 1-го Травня, 24/1, с. Бутівка, Сосницький район, Чернігівська область.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді О.Є. Пилипенко

Л.Т. Черпіцька