Справа № 640/16101/21
Суддя: Клочкова Н.В.
Дата ухвалення: 2022-08-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 серпня 2022 року м. Київ № 640/16101/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Клочкової Н.В., при секретарі судового засідання Олійник К.С., за результатами судового засідання в адміністративній справі за позовом

ОСОБА_1

до Державної податкової служби України

про визнання протиправним та скасування наказу,

за участю позивача, представника відповідача

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява ОСОБА_1 (надалі - позивач), адреса: АДРЕСА_1 до Державної податкової служби України (надалі - відповідач), адреса: 04053, місто Київ, Львівська площа, 8, в якій позивач, з урахуванням уточненої позовної заяви, просить суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної податкової служби України від 21 травня 2021 року № 19-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення».

Підставою позову вказано порушення прав та інтересів позивача внаслідок винесення суб`єктом владних повноважень протиправного наказу.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на обставини того, що наказ Державної податкової служби України від 21 травня 2021 року № 19-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення», яким було застосовано до начальника управління внутрішнього аудити функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту ОСОБА_1 стягнення у вигляді догани є протиправним та таким, що суперечить реальним обставинам, оскільки, дисциплінарною комісією при дисциплінарної справи щодо останньої не було забезпечено об`єктивного та повного з`ясування обставин справи та не визначено ступінь вини, а отже - не досягнуто мети здійснення дисциплінарного провадження.

Позивач в обґрунтування своєї позиції зазначає, що при здійсненні дисциплінарного провадження врахуванню підлягають обставини, за яких був вчинений дисциплінарний поступок, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності, наявність заохочень, стягнень та ставлення позивача до служби, що передбачено статтею 74 Закону «Про державну службу». Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

В свою чергу, позивач зауважує, що в даному випадку, підставою для застосування дисциплінарного стягнення стало ніби-то вчинення позивачем дисциплінарного проступку, який полягав у неналежному виконанні посадових обов`язків, незабезпеченні належної організації роботи та ефективного контролю підлеглих, що призвело до недотримання вимог чинних нормативно-правових актів і відомчих документів.

Крім того, позивач звертає увагу, що мотивувальна частина подання дисциплінарної комісії взагалі не містить обов`язкових положень (інформації), передбачених пунктом 34 Порядку здійснення дисциплінарного провадження, які мають обґрунтовувати прийняте рішення про наявність в діях ОСОБА_1 ознак дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні позивачем посадових обов`язків, у тому числі, з посиланням на конкретні пункти вимог чинних нормативно-правових актів і відомчих документів, які ОСОБА_1 були порушені. Більше того, висновок, наведений у резолютивній частині подання дисциплінарної комісії, містить формулювання, які не належать ні до посадових обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту, ні до завдань та функцій Департаменту внутрішнього аудиту.

Також, позивач звертає увагу на обставини того, що дисциплінарною комісією було порушено приписи частини 3 статті 65 Закону України «Про державну службу» та притягнуто позивача до дисциплінарної відповідальності з порушенням встановленого строку, з моменту коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатись про вчинення дисциплінарного проступку.

Крім того, за твердженнями позивача, висновки, викладені в звіті та рішенні Рахункової палати, які використані в клопотанні про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку поданні дисциплінарній комісії, не є доказами наявності в діях ОСОБА_1 , ознак дисциплінарного проступку, а тим більше не доводять наявність вини, оскільки вони стосуються роботи трьох державних органів (ДФС, ДПС та ДМС), а значна частина інформації в цих трьох відомчих документах викладена у відверто маніпулятивний спосіб та є перекрученою.

Викладені вище обставини стали підставою для звернення позивача до адміністративного суду з відповідною позовною заявою.

Заперечуючи проти задоволення позовних вимог представником відповідача було подано відзив на адміністративний позов, в якому останній не погоджуючись з викладеними представником позивача аргументами та доводами зазначив наступне.

В свою чергу, представник відповідача послався на те, що Рахунковою палатою у період з 30 червня 2020 року по 11 вересня 2020 року проводився аудит ефективності діяльності Державної фіскальної служби України, Державної податкової служби України та Державної митної служби України, за результатами якого Рахунковою палатою було складено Звіт про результати аудиту ефективності діяльності Державної фіскальної служби України, Державної податкової служби України та Державної митної служби України, за результатами якого встановлено, що ДПС не забезпечено належного функціонування підрозділу внутрішнього аудиту, чим порушено вимоги пункту 1 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту. В обґрунтування вказаного висновку уповноваженим органом було вказано, що в порушення вимог пункту 3 глави 1 Стандарту 1 «Завдання, права та обов`язки» Стандартів внутрішнього аудиту, ДПС не було розроблено внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту, програму забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту, зокрема, не затверджено операційного плану діяльності на 2019 рік, а стратегічний та операційний плани на 2020 рік затверджені 18 червня 2020 року.

Представник відповідача зазначав, що рішенням Рахункової палати встановлено, що ДПС не було забезпечено належної організації внутрішнього аудиту, дієвого контролю за вжиттям об`єктами аудиту ефективних заходів для усунення порушень і недоліків у роботі, виявлених за результатами проведених заходів внутрішнього аудиту, що зумовило ризики незаконного та нерезультативного використання бюджетних коштів, а також недотримання посадовими особами ДПС вимог законодавства при виконанні службових обов`язків.

Крім того, представник відповідача звернув увагу, що аудитом Рахункової палати також було встановлено, що діяльність підрозділу внутрішнього аудиту ДПС була неефективною та основними порушеннями, допущеними працівниками Департаменту, на яких було покладено виконання обов`язків директора Департаменту, були наступні: не забезпечено виконання Департаментом основних завдань через не розроблення внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту, відповідно до вимог пункту 3 глави 1 Стандартів внутрішнього аудиту; не забезпечено досягнення цілей та результатів, визначених стратегічним та операційним планами через не затвердження таких планів; діяльність із внутрішнього аудиту не здійснювалась; діяльність із внутрішнього аудиту не сприяла вдосконаленню системи управління, внутрішнього контролю та управління ризиками, запобіганню фактам незаконного, неефективного й нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності державного органу, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.

Представник відповідача звернув увагу, що вказані вище обставини стали підставою для висновку про те, що начальником управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту - ОСОБА_1 , якою у відповідний період найбільш тривалий час виконувались обов`язки директора Департаменту з 25 жовтня 2019 року по 01 червня 2020 року, не було забезпечено ефективного управління його діяльністю, а саме: не забезпечено належного функціонування Департаменту внутрішнього аудиту; не забезпечено розроблення внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту, програми забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту; не забезпечено формування та подання на затвердження стратегічного та операційного планів на 2020 рік у строк визначений пунктом 6 Порядку № 1001, відповідно до якого формування та затвердження планів здійснюється не пізніше початку планового періоду (стратегічний та операційний плани на 2020 рік затверджено лише 18 червня 2020 року).

В свою чергу, представник відповідача зазначає, що з метою виконання абзацу 6 пункту 8 рішення Рахункової палати, Департаментом було розглянуто факти встановлених Рахунковою палатою порушень та з метою визначення ступеня вини вчиненого дисциплінарного проступку ініційовано порушення дисциплінарного провадження стосовно начальника управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту ОСОБА_1 , за неналежне виконання обов`язків Директора Департаменту внутрішнього аудиту, відповідно до наказів ДПС від 25 жовтня 2019 року № 235-о «Про покладання виконання обов`язків» та від 13 березня 2020 року № 223-о «Про покладання виконання обов`язків», актів органів державної влади та невиконання в повному обсязі функцій та завдань Департаменту.

Таким чином, з урахуванням викладеного вище, на переконання представника відповідача, уповноваженим органом було на підставі та у межах визначених чинним законодавством ініційовано питання щодо притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, у зв`язку з виявленням Рахунковою палатою неналежного виконання позивачем покладених на нього обов`язків.

Крім того, в обґрунтування правомірності своєї позиції, представник позивача звертає увагу на обставини того, що станом на 01 червня 2021 року (по останній день виконання обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту) позивачем не було забезпечено належну організацію внутрішнього аудиту, в порушення Порядку № 1001 та Положення про Департамент внутрішнього аудиту, що підтверджується відсутністю основних внутрішніх документів з питань внутрішнього аудиту, а також Стратегічного та Операційного планів діяльності з внутрішнього аудиту. При цьому, такі основні внутрішні документи з питань внутрішнього аудиту, а також Стратегічні та Операційні плани діяльності з внутрішнього аудиту, Департаментом прийнято в період, коли посаду директора Департаменту займала вже інша особа.

Представник відповідача, як висновок своєї позиції зазначив, що позивачем не наведено жодного аргументу щодо спростування викладених у рішенні Рахункової палати, клопотанні про притягнення до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, фактів щодо незабезпечення діяльності внутрішнього аудиту, зокрема не надано доказів розроблення внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту, програми забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту, планування діяльності з внутрішнього аудиту, а саме, затвердження операційного плану діяльності на 2019 рік, та стратегічного та операційного планів на 2020 рік, у зв`язку із відсутністю в ДПС таких документів у період виконання ОСОБА_1 обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту.

Керуючись викладеними вище обставинами представник відповідача просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог адміністративного позову позивача, оскільки такі суперечать реальним обставинам та не підтверджуються жодними належними та допустимими доказами.

В свою чергу, не погоджуючись з висновками та аргументами представника відповідача, позивачем було подано до суду відповідь на відзив, в якому останній зазначає, що викладені представником відповідача доводи є безпідставними та необґрунтованими, оскільки такі не містять жодних конкретних заперечень щодо наведених позивачем обставин та правових підстав позову.

Також, позивачем в доповнення до позовної заяви та в заперечення викладеним представником відповідача аргументам та доводам вказано, що ні в наказі № 19-дс, ні в поданні дисциплінарної комісії від 14 травня 2021 року № 18 не зазначено, які саме норми Регламенту ДПС та Положення про Департамент, у тому числі встановлені ними строки, позивачем порушено, та не зазначено які конкретно посадові обов`язки та якої посадової інструкції неналежно виконані ОСОБА_1 , оскільки відповідно до штатного розпису, діючого на момент покладення виконання обов`язків позивач займав посаду начальника управління координації, планування та моніторингу Департаменту внутрішнього аудиту Державної податкової служби України.

Крім того, позивач у поданій відповіді на відзив звертає увагу, що в матеріалах дисциплінарної справи наявна тільки копія посадової інструкції директора Департаменту внутрішнього аудиту, затверджена Головою ДПС 31 березня 2020 року, з якою кадровою службою ДПС не було ознайомлено ОСОБА_1 , що на переконання позивача свідчить про те, що на момент покладення 25 жовтня 2019 року на ОСОБА_1 виконання обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту наказом ДПС від 25 жовтня 2019 року № 235-о, та до 31 березня 2020 року посадова інструкція директора Департаменту внутрішнього аудиту була відсутня.

Таким чином, за твердженнями позивача, саме лише посилання в наказі № 19-дс на висновки Рахункової палати та нормативно-правові акти і відомчі документи без належного наведення конкретних норм, мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, при обранні виду дисциплінарного стягнення, а також відсутність чіткого формулювання суті та обставин допущеного позивачем проступку, часу вчинення і виявлення цього проступку не є належним обґрунтуванням оскаржуваного наказу. При тому, подання, яке відповідно до пункту 1 наказу № 19-дс є підставою для прийняття рішення про накладення на Позивача дисциплінарного стягнення у вигляд догани, не відповідає вимогам Порядку № 1039.

Позивач у поданій відповіді на відзив зауважує, що більшість доводів/аргументів представника відповідача на підтвердження наявності законних підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 , наведених у відзиві, є аналогічними положенням оскаржуваного наказу та фактично дублюють висновки такого наказу, та не доводять будь-яких нових доводів та аргументів щодо правомірності підстав прийняття такого наказу.

Також, позивачем було зазначено, що посилання Рахункової палати на пункт 1 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 року № 1001 (зі змінами), в контексті «не забезпечення ДПС належного функціонування підрозділу внутрішнього аудиту» є безпідставним, оскільки пункт 1 Порядку № 1001 містить лише загальний опис взаємовідносин, які ним регулюються, разом з тим, незаперечною умовою для забезпечення належного функціонування будь-якого підрозділу, а особливо підрозділу внутрішнього аудиту, є комплектування його кадрами відповідної кваліфікації з високими діловими, професійними та моральними якостями, систематичне підвищення їх кваліфікації та навчання, що належить до компетенції кадрової служби та керівника державної служби органу.

В свою чергу, в обґрунтування вказаних обставин, позивач зазначає, що на момент покладення на нього виконання обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту з 25 жовтня 2019 року, штатний розпис Департаменту внутрішнього аудиту налічував 86 штатних одиниць, з яких 50 було укомплектовано (з них: 5 керівних та 6 декретних посад), в той же час, протягом листопада 2019 було призначено ще 9 співробітників, переважно на керівні посади.

Крім того, буквально через місяць наказом ДПС України від 27 листопада 2019 року № 183 було введено в дію нову структуру апарату Державної податкової служби України та реорганізовано Департамент внутрішнього аудиту шляхом скорочення, в результаті чого Департамент внутрішнього аудиту був критично обмежений у ресурсах, оскільки на кінець 2019 року штатна чисельність Департаменту складала 40 одиниць, з яких 37 вакантні посади.

Керуючись викладеними обставинами щодо критичної обмеженості у ресурсах, та відсутності необхідної кількості працівників, на переконання позивача, відсутні будь-які підстави вважати, що позивачем було допущено неналежне виконання посадових обов`язків, незабезпечення належної організації роботи та ефективного контролю підлеглих, що призвело до недотримання вимог чинних нормативно-правових актів і відомчих документів, оскільки, позивач, як начальник управління координації, планування та моніторингу Департаменту внутрішнього аудиту Державної податкової служби України, робив усе можливе, враховуючи дуже маленьку кількість працівників такого відділу, для виконання обов`язків покладених на нього.

Стосовно аргументів викладених в оскаржуваному наказі та на які посилається представник відповідача щодо не забезпечення ДПС України належного планування діяльності з внутрішнього аудиту, зокрема, не затвердження операційного плану діяльності на 2019 рік, а стратегічний та операційний плани на 2020 рік затверджені 18 червня 2020 року, чим порушено вимоги пункту 6 Порядку № 1001, позивач зазначає, що відповідно до пункту 6 Порядку № 1001, на який посилається Рахункова палата, стратегічний та операційний плани формуються підрозділом на підставі результатів оцінки ризиків та затверджуються керівником державного органу, його територіального органу, бюджетної установи не пізніше початку планового періоду. Початком планового періоду для виконання операційного плану на 2019 року є січень 2019 року, а ДПС розпочала свою діяльність у серпні 2019 року, отже, за такої умови відсутність операційного плану на 2019 рік на момент проведення аудиту не можна вважати порушенням пункту 6 Порядку № 1001.

Також, позивач у поданій до суду відповіді на відзив підтримав вказані аргументи, що на момент розгляду питання щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності вже минуло шість місяців з моменту надходження до ДПС України акту Рахункової палати від 25 вересня 2020 року № 01-16-10/75, до яких Головою ДПС за результатами розгляду надано відповідні доручення, що відображені у відповідних резолюціях.

Керуючись викладеними у позовній заяві та відповіді на відзив аргументами та доводами, позивач просив суд задовольнити позовні вимоги адміністративного позову та скасувати оскаржуваний наказ.

Крім того, представником відповідача було подано до суду заперечення на відповідь на відзив, в якому останнім було зазначено, що твердження позивача викладені у відповіді на відзив про те, що саме лише посилання в наказі № 19-дс на висновки Рахункової палати та нормативно-правові акти і відомчі документи без належного наведення конкретних норм, мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, при обранні виду дисциплінарного стягнення, не відповідають дійсності, адже як в поданні Дисциплінарної комісії від 14 травня 2021 року № 18, так і в наказі ДПС від 21 травня 2021 року № 19-дс вказано на конкретні норми Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерством фінансів України від 04 жовтня 2011 року № 1247 та Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 року № 1001, які порушено Департаментом внутрішнього аудиту та позивачем, як особою, яка виконувала обов`язки директора Департаменту в період, визначений аудитом Рахункової палати.

Також, представник відповідача у поданих запереченнях зазначив, що посилання позивача про відсутність повного укомплектування штату Департаменту внутрішнього аудиту, зміни організаційної структури ДПС не мають значення для виконання посадових обов`язків позивача та розгляду справи в цілому, адже це не може бути підставою для невиконання обов`язків, покладених на керівника та відповідний підрозділ.

Крім цього, представник відповідача заперечував щодо аргументів позивача про те, що останнім було забезпечено формування стратегічного та операційного планів, з огляду на обставини того, що плановий період в 2019 році для ДПС почався з моменту створення органу, а саме в серпні 2019, тобто операційний план на 2019 рік повинен був бути складений Департаментом внутрішнього аудиту в серпні 2019 року, в той же час, в порушення статті 6 Порядку 1001 операційного плану на 2019 рік складено не було. Щодо стратегічного та операційного плану 2020 рік, то такі плани були затверджені лише 18 червня 2020 року, в період, коли посаду директора Департаменту займала вже інша особа (після 01 червня 2020 року) чим порушено вимоги пункту 6 Порядку № 1001.

Керуючись викладеними обставинами, представник відповідача як висновок поданих заперечень зазначив, що доводи викладені у відповіді на відзив позивача не спростовують доводів відповідача, зокрема щодо не надання доказів розроблення внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту, програми забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту, планування діяльності з внутрішнього аудиту, а саме, затвердження операційного плану діяльності на 2019 рік, та стратегічного та операційного планів на 2020 рік, у зв`язку із відсутністю в ДПС таких документів у період виконання ОСОБА_1 обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва відкрито провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України про визнання протиправним та скасування наказу та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) без повідомлення учасників справи.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва вирішено перейти до вирішення справи за правилами загального позовного провадження за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України про визнання протиправним та скасування наказу та призначено справу до розгляду у підготовчому судовому засіданні.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті та вирішено в судове засідання викликати представників сторін та в якості свідків викликати ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .

У судовому засіданні позивач підтримав аргументи викладені в адміністративному позові та просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на протиправність та незаконність наказу Державної податкової служби України від 21 травня 2021 року № 19-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення», оскільки дисциплінарною комісією при розгляді дисциплінарної справи щодо позивача не було забезпечено об`єктивного та повного з`ясування обставин справи та не визначено ступінь вини, а отже не досягнуто мети здійснення дисциплінарного провадження, та притягнуто позивача до дисциплінарного стягнення з порушенням вимог чинного законодавства та без врахування усіх фактичних обставин.

Представник відповідача у судових засіданнях заперечував проти аргументів та доводів представника позивача, просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог адміністративного позову, з урахуванням обставин того, що прийняття відповідачем оскаржуваного наказу було здійснено в межах вимог чинного законодавства, та з урахуванням обставин встановлення реальності вчинення позивачем дисциплінарного проступку у вигляді не виконання покладених на нього посадових обов`язків.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, заслухавши учасників справи та пояснення свідків, суд встановив наступне.

З матеріалів справи вбачається та, що не заперечується сторонами, ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , має двї вищі освіти за спеціальністю «Фінанси» та «Державне управління». Стаж державної служби більше 13 років. Керівні посади обіймає з 2013 року, з 2015 - керівні посади в структурних підрозділах внутрішнього аудиту. В Державній податковій службі України працює з 17 жовтня 2019 року та займає посаду начальника управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності служби Департаменту внутрішнього аудиту з 16 червня 2020 року.

Зокрема, беручи до уваги предмет розгляду даної справи, судом встановлено, що в зв`язку з реорганізаційними змінами, позивача було призначено шляхом переведення з Державної фіскальної служби України на посаду начальника управління координації, планування та моніторингу Департаменту внутрішнього аудиту Державної податкової служби України.

З 25 жовтня 2019 року наказом ДПС від 25 жовтня 2019 року № 235-о на позивача було покладено виконання обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту.

У зв`язку з подальшими змінами організаційної структури та штатного розпису Департаменту внутрішнього аудиту з 31 березня 2020 року позивача було переведено на посаду начальника управління внутрішнього аудиту публічних функцій Департаменту внутрішнього аудиту.

В подальшому, в зв`язку з черговими змінами організаційної структури та штатного розпису Департаменту внутрішнього аудиту 16 червня 2020 року позивача було переведено на посаду начальника управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту.

В свою чергу, доповідною запискою від 31 березня 2021 року № 359/99-00-03-03 було ініційовано питання про порушення дисциплінарного провадження стосовно начальника управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту ОСОБА_1 за неналежне виконання обов`язків Директора Департаменту внутрішнього аудиту, відповідно до наказів Державної податкової служби України від 25 жовтня 2019 № 235-о «Про покладання виконання обов`язків» та від 13 березня 2020 року № 223-о «Про покладання виконання обов`язків», актів органів державної влади та невиконання в повному обсязі функцій та завдань Департаменту.

Підставою для внесення клопотання про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, як вбачається із самої доповідної записки від 31 березня 2021 року № 359/99-00-03-03, стали висновки, наведені в Звіті про результати аудиту ефективності діяльності Державної фіскальної служби України, Державної податкової служби України та Державної митної служби України та рішенні Рахункової палати від 22 грудня 2020 року № 34-3.

Так, судом з аналізу матеріалів справи встановлено, що Рахунковою палатою у період з 30 червня 2020 року по 11 вересня 2020 року проводився аудит ефективності діяльності Державної фіскальної служби України, Державної податкової служби України та Державної митної служби України.

З аналізу вказаного вище рішення Рахункової палати вбачається, що Рахункова палата прийшла до висновку про те, що Державною податковою службою України не забезпечено належного функціонування підрозділу внутрішнього аудиту, чим порушено вимоги пункту 1 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 року № 1001 (зі змінами).

Також, з аналізу вказаного вище рішення вбачається, що Рахунковою палатою було встановлено, що в порушення вимог пункту 3 глави 1 Стандарту 1 «Завдання, права та обов`язки» Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року № 1247, в Державній податковій службі України не було розроблено внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту, програму забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту. Державною податковою службою України не забезпечено належного планування діяльності з внутрішнього аудиту. Зокрема, не затверджено операційного плану діяльності на 2019 рік, а стратегічний та операційний плани на 2020 рік затверджені 18 червня 2020 року, чим порушено вимоги пункту 6 Порядку № 1001.

Також, пунктом 15 мотивувальної частини рішення Рахункової палати встановлено, що Державною податковою службою України не було забезпечено належної організації внутрішнього аудиту, дієвого контролю за вжиттям об`єктами аудиту ефективних заходів для усунення порушень і недоліків у роботі, виявлених за результатами проведених заходів внутрішнього аудиту. Це зумовило ризики незаконного та нерезультативного використання бюджетних коштів, а також недотримання посадовими особами ДПС вимог законодавства при виконанні службових обов`язків.

Судом також було встановлено, що у період, який здійснено перевірку Рахунковою палатою роботи Державної податкової служби України, відповідальними за діяльність Департаменту в ДПС були:

- з 21 серпня 2019 року по 24 жовтня 2019 року ОСОБА_4 (наказ ДПС від 21 серпня 2019 року № 90-о «Про покладання виконання обов`язків»);

- з 25 жовтня 2019 року по 01 червня 2020 року ОСОБА_5 (накази ДПС від 25 жовтня 2019 року № 235-о та від 13 березня 2020 року № 223-о «Про покладання виконання обов`язків»).

На підставі викладених вище обставин, наказом Державної податкової служби України від 09 квітня 2021 року № 418 «Про порушення дисциплінарного провадження» стосовно ОСОБА_1 порушено дисциплінарне провадження з метою визначення наявності в її діях ознак дисциплінарного проступку.

Наказом Державної податкової служби України від 21 травня 2021 року № 19-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення» до ОСОБА_1 було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме, невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Не погоджуючись з викладеними вище обставинами, те вважаючи висновки уповноваженого органу протиправними щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з статтею 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Відповідно до статей 38, 43 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.

Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року № 1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» (зі змінами, внесеними згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 25 вересня 2019 року № 846) було утворено Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу України шляхом поділу.

Державна податкова служба України розпочала виконання функцій і повноважень з 28 серпня 2019 року відповідно до наказу Державної податкової служби України від 28 серпня 2019 року № 36.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (надалі - Закон України «Про державну службу»).

Згідно з частиною 2 статті 1 Закону України «Про державну службу» встановлено, що державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 2 Закону України «Про державну службу» суб`єкт призначення - державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.

Пунктом 10 частини 1 статті 2 Закону України «Про державну службу» встановлено, що службова дисципліна - неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов`язків та правил внутрішнього службового розпорядку.

Відповідно до пунктів 3 та 6 частини першої статті 4 Закону України «Про державну службу» державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів: професіоналізму - компетентне, об`єктивне і неупереджене виконання посадових обов`язків, постійне підвищення державним службовцем рівня своєї професійної компетентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону; ефективності - раціональне і результативне використання ресурсів для досягнення цілей державної політики.

Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України «Про державну службу» державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

Частиною 2 статті 9 Закону України «Про державну службу» встановлено, що державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті.

Згідно з частинами 1 та 3 статті 36 Закону України «Про державну службу» особа, призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту: Підписаний текст Присяги державного службовця є складовою особової справи державного службовця. Про складення Присяги державного службовця робиться запис у трудовій книжці державного службовця.

Відповідно до статті 61 Закону України «Про державну службу» службова дисципліна забезпечується шляхом: дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку; формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов`язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України; поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців; поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості.

Згідно із частиною 1 статті 64 Закону України «Про державну службу» за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

В свою чергу, частиною 1 статті 68 Закону України «Про державну службу» дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення.

Частиною 2 статті 68 Закону України «Про державну службу» встановлено, що дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються):

- на державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії;

- на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.

В свою чергу частина 1 статті 66 Закону України «Про державну службу» передбачає, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

Частиною 1 статті 65 Закону України «Про державну службу» встановлено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Дисциплінарними проступками, в контексті частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу» є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;

15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.

Частинами 1, 2, 3, 4 та 8 статті 69 Закону України «Про державну службу» встановлено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі. Дисциплінарна комісія діє у складі не менше шести членів. До складу дисциплінарної комісії включаються державні службовці державного органу, представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу, а також можуть включатися представники громадських об`єднань, які мають досвід роботи у сфері державного управління, державної служби або за юридичним фахом. Склад дисциплінарної комісії у державному органі затверджується наказом (розпорядженням) керівника державної служби. Засідання дисциплінарної комісії є правомочним, якщо на ньому присутні не менше двох третин її членів.

Згідно з частинами 9, 10 та 11 статті 69 Закону України «Про державну службу» встановлено, що дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Частинами 1 та 3 статті 73 Закону України «Про державну службу» визначено, що з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.

Відповідно до частин 1, 4 та 6 статті 74 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні. Державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному цим Законом порядку.

Згідно з частинами 1 та 2 статті 75 Закону України «Про державну службу» перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.

Частиною першою статті 76 Закону України «Про державну службу» встановлено, що державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення.

Згідно з частинами 1, 2, 5 та 6 статті 77 Закону України «Про державну службу» рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення. Пропозиція Комісії, подання дисциплінарної комісії є обов`язковими для розгляду суб`єктами призначення та враховуються ними під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Державному службовцю видається під розписку належним чином завірена копія наказу (розпорядження) про накладення на нього дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження не пізніше наступного робочого дня після прийняття відповідного рішення.

Таким чином, виходячи з вищевикладеного вбачається, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених Законом України «Про державну службу» та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності, зокрема, за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, державному службовцю може бути оголошена догана за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.

Для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ, яка діє у складі не менше шести членів та засідання якої є правомочними, якщо на ньому присутні не менше двох третин її членів. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Аналіз наведеного дає суду дійти до висновку, що у разі коли державний службовець здійснив, за попередньою оцінкою, дисциплінарний проступок, що виражається у невиконанні або неналежному виконанні посадових обов`язків, що могло призвести або призвело до людських жертв, заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду фізичним або юридичним особам, державі, територіальній громаді він підлягає відстороненню від виконання посадових (службових) обов`язків за рішенням керівника державної служби або суб`єкта призначення.

Так, судом встановлено, що на підставі доповідної записки від 31 березня 2021 року № 359/99-00-03-03 було ініційовано питання про порушення дисциплінарного провадження стосовно начальника управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту ОСОБА_1 за неналежне виконання обов`язків Директора Департаменту внутрішнього аудиту, відповідно до наказів Державної податкової служби України від 25 жовтня 2019 № 235-о «Про покладання виконання обов`язків» та від 13 березня 2020 року № 223-о «Про покладання виконання обов`язків», актів органів державної влади та невиконання в повному обсязі функцій та завдань Департаменту.

В подальшому, Наказом Державної податкової служби України від 21 травня 2021 року № 19-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення» до ОСОБА_1 було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме, невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

В свою чергу, з аналізу наявних в матеріалах справи документів та матеріалів вбачається, що підставою для внесення клопотання та в подальшому оскаржуваного в межах даної справи Наказу про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, стали висновки, наведені в Звіті про результати аудиту ефективності діяльності Державної фіскальної служби України, Державної податкової служби України та Державної митної служби України та рішенні Рахункової палати від 22 грудня 2020 року № 34-3.

Так, судом з вказаного вище рішення Рахункової палати встановлено, що Рахунковою палатою у період з 30 червня 2020 року по 11 вересня 2020 року проводився аудит ефективності діяльності Державної фіскальної служби України, Державної податкової служби України та Державної митної служби України.

У вказаному рішенні Рахункова палата прийшла до висновку про те, що Державною податковою службою України не забезпечено належного функціонування підрозділу внутрішнього аудиту, чим порушено вимоги пункту 1 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 року № 1001 (зі змінами).

Також, з аналізу вказаного вище рішення вбачається, що Рахунковою палатою було встановлено, що в порушення вимог пункту 3 глави 1 Стандарту 1 «Завдання, права та обов`язки» Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року № 1247, в Державній податковій службі України не було розроблено внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту, програму забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту. Державною податковою службою України не забезпечено належного планування діяльності з внутрішнього аудиту. Зокрема, не затверджено операційного плану діяльності на 2019 рік, а стратегічний та операційний плани на 2020 рік затверджені 18 червня 2020 року, чим порушено вимоги пункту 6 Порядку № 1001.

Також, пунктом 15 мотивувальної частини рішення Рахункової палати встановлено, що Державною податковою службою України не було забезпечено належної організації внутрішнього аудиту, дієвого контролю за вжиттям об`єктами аудиту ефективних заходів для усунення порушень і недоліків у роботі, виявлених за результатами проведених заходів внутрішнього аудиту. Це зумовило ризики незаконного та нерезультативного використання бюджетних коштів, а також недотримання посадовими особами ДПС вимог законодавства при виконанні службових обов`язків.

Тобто, виходячи з аналізу вказаного вище рішення, висновки якого стали підставою для прийняття оскаржуваного Наказу вбачається, що першочерговою підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності стали висновки Рахункової палати про те, що Державною податковою службою України не було забезпечено належної організації внутрішнього аудиту, дієвого контролю за вжиттям об`єктами аудиту ефективних заходів для усунення порушень і недоліків у роботі, виявлених за результатами проведених заходів внутрішнього аудиту.

В свою чергу, виходячи з аналізу оскаржуваного Наказу вбачається, що на підставі вказаних вище обставин, відповідачем було зроблено висновок про те, що вказані вище порушення були допущенні з боку Державної податкової служби України у зв`язку з бездіяльністю ОСОБА_1 , яка виразилась у незабезпеченні належного функціонування Департаменту внутрішнього аудиту, незабезпеченні розроблення внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту та програми забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту, незабезпеченні формування та подання на затвердження стратегічного та операційного планів на 2020 рік у встановлені строки, що і слугувало підставами для висновку про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу».

Виходячи з аналізу наявних в матеріалах справи документів та матеріалів, беручи до уваги висновки викладені Рахунковою палатою у відповідному рішення та Державною податковою службою України у оскаржуваному Наказі, який був прийнятий безпосередньо на підставі висновків викладених Рахунковою палатою, суд вважає за необхідне надати оцінку висновкам уповноваженого органу щодо наявності обставин притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Як вже вказувалось судом вище, у відповідності до вимог частини 1 статті 65 Закону України «Про державну службу» передбачено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

З аналізу змісту оскаржуваного Наказу судом встановлено, що основною підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності слугували обставини того, що останнім належним чином не виконувались посадові обов`язки, незабезпечено належної організації роботи та ефективного контролю підлеглих, що виразилось у не підготовці та не розробленні внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту за 2019-2020 року.

В свою чергу беручи до уваги вказані вище обставин, суд вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

Так, з метою упорядкування основних завдань і функцій Департаменту, після переведення та призначення керівників було розроблено Положення про Департамент внутрішнього аудиту Державної податкової служби України, затверджене наказом ДПС від 04 жовтня 2019 року № 104. Також були розроблені та затверджені в установленому порядку положення про структурні підрозділи в Департаменті та посадові інструкції працівників.

Відповідно до нової структури апарату Державної податкової служби України, введеною в дію Наказом Державної податкової служби України від 27 листопада 2019 року № 183, Департамент внутрішнього аудиту було реорганізовано з метою відокремлення не властивих функцій. За рахунок скорочення чисельності Департаменту внутрішнього аудиту утворено Департамент відомчого контролю з покладанням на нього функцій, які виконувались ліквідованими управліннями організації внутрішнього моніторингу податкової сфери та координації, планування та моніторингу Департаменту внутрішнього аудиту.

В свою чергу, з матеріалів справи встановлено та, що підтверджується наявними в матеріалах справи поясненнями заступника начальника управління-начальника відділу внутрішнього аудиту функцій з адміністрування зобов`язань управління внутрішнього аудиту публічних функцій Департаменту внутрішнього аудиту Державної податкової служби України Ладовчиної Ольги Олександрівни та головного державного ревізора-інспектора відділу планування, звітування, оцінки якості внутрішнього аудиту управління планування, координації та взаємодії з органами уповноваженими на проведення перевірок Департаменту внутрішнього аудиту Державної податкової служби України ОСОБА_3 , процес переведення/призначення працівників та заповнення вакансій відповідно до змін, проведених в організаційній структурі та штатному розписі апарату ДПС, не був завершений на кінець 2019 року (штатна чисельність Департаменту складала 40 одиниць, з яких 37 вакантні посади).

В свою чергу, суд звертає увагу, що незаперечною умовою для забезпечення належного функціонування будь-якого підрозділу, а особливо підрозділу внутрішнього аудиту, з урахування особливостей функціонування Державної податкової служби України та вказаного підрозділу, є комплектування його кадрами відповідної кваліфікації з високими діловими, професійними та моральними якостями, систематичне підвищення їх кваліфікації та навчання.

Особливості підрозділу внутрішнього аудиту для його укомплектування кадрами заключається першочергово в тому, що внутрішній аудитор оцінює діяльність всіх інших структурних підрозділів ДПС, її територіальних органів та повинен володіти спеціальним аудиторським інструментарієм для виявлення першопричин проблеми і формування ефективних рекомендацій по вдосконаленню цієї діяльності. Відсутність спеціальних знань щодо аудиторських методів, прийомів, процедур проведення аудиторського дослідження, а також навичок застосування їх у практичній діяльності, може нанести більше шкоди напряму діяльності, який є об`єктом дослідження аудитора, ніж доданої вартості.

Суд зауважує, що питання щодо комплектування державного органу, в нашому випадку Державної податкової служб України, кадрами відповідної кваліфікації з високими діловими, професійними та моральними якостями, систематичне підвищення їх кваліфікації та навчання належить до компетенції кадрової служби та керівника державної служби органу з урахуванням пункту 15 Порядку № 1001.

Відповідно до Наказу Державної податкової служби України від 26 червня 2019 року № 8 було затвердження Положення про Департамент кадрового забезпечення та розвитку персоналу Державної податкової служби України.

В свою чергу, відповідно до пункту 15 Порядку № 1001 встановлено, що керівник державного органу, його територіального органу та бюджетної установи для здійснення на належному рівні, зокрема, забезпечує: організаційну і функціональну незалежність підрозділу; недопущення покладення на підрозділ функцій, не пов`язаних з діяльністю з внутрішнього аудиту; вжиття заходів до запобігання неправомірному втручанню третіх осіб у провадження діяльності з внутрішнього аудиту; комплектування підрозділу з урахуванням вимог, установлених цим Порядком, добір кадрів відповідної кваліфікації з високими діловими, професійними та моральними якостями, систематичне підвищення їх кваліфікації та навчання; створення належних умов для здійснення внутрішнього аудиту, у тому числі шляхом підписання та забезпечення виконання положень декларації внутрішнього аудиту, затвердження планів та підписання звітів, надання достатнього строку для здійснення внутрішнього аудиту, своєчасного розгляду аудиторських звітів і рекомендацій.

Однак, судом під час розгляду даної справи було встановлено, що з 25 жовтня 2019 року, штатний розпис Департаменту внутрішнього аудиту налічував 86 штатних одиниць, з яких 50 було укомплектовано (з них: 5 керівних та 6 декретних посад). Протягом листопада 2019 року було призначено ще 9 співробітників, переважно на керівні посади.

В подальшому, Наказом Державної податкової служби України від 27 листопада 2019 року № 183 було введено в дію нову Структуру апарату Державної податкової служби України та реорганізовано Департамент внутрішнього аудиту шляхом скорочення.

В результаті цих змін на кінець 2019 року штатна чисельність Департаменту складала 40 одиниць, з яких 37 вакантні посади.

Також, судом встановлено, що станом на 10 грудня 2019 року проекти планів були сформовані, про що свідчить службова записка за підписом головного державного ревізора- інспектора відділу планування, контролю якості та звітування з внутрішнього аудиту ОСОБА_3, однак втратили свою актуальність, оскільки формувались на підставі розрахунку обсягу робочого часу фактичної кількості працівників, які мали би виконувати ці плани, а також відповідно до посад штатного розпису, затвердженого за попередньою структурою.

Суд звертає увагу на приписи пункту 14 Порядку № 1001 яким передбачено, що у разі виникнення обставин, які перешкоджають виконанню працівниками або керівником підрозділу внутрішнього аудиту їх обов`язків, втручання у їх діяльність посадових або інших осіб, працівники підрозділу або керівник підрозділу письмово інформують про це керівника державного органу, його територіального органу або бюджетної установи, в якому утворено такий підрозділ, а також аудиторський комітет (у разі його утворення) для здійснення заходів відповідно до законодавства.

В свою чергу, на підставі викладених вище обставин та на виконання вимог вказаних вище приписів законодавства, позивачем доповідною запискою від 20 грудня 2019 року № 251/99-00-15-02-01-25 та від 27 грудня 2019 року № 266/99-00-15-04-25 до відома Голови Державної податкової служби України було доведено інформацію про неможливість формування стратегічного плану та операційного плану на 2020 рік, у зв`язку з фактичною неукомплектованістю підрозділу та порушено питання про забезпечення формування таких планів, після заповнення вакантних посад в кількості, достатній для забезпечення виконання функцій підрозділу, та ініційовано питання приведення організаційної структури та розподілу штатної чисельності Департаменту внутрішнього аудиту у відповідність до вимог нормативно-правових актів.

Тобто, з викладеного можна прийти до висновку, що саме на керівника державного органу покладено обов`язки щодо проведення належного комплектування структурних підрозділів кадрами відповідної кваліфікації з високими діловими, професійними та моральними якостями, для здійснення покладених на такий підрозділ повноважень.

В подальшому, 23 січня 2020 року було призначено 12 працівників (з яких 1 особа на керівну посаду) та станом на 23 січня 2020 року фактична чисельність Департаменту внутрішнього аудиту складала 16 осіб.

Після комплектування частини штату було поновлено роботу щодо аналізу об`єктів внутрішнього аудиту, визначення і оцінки ризиків, що можуть вплинути на виконання завдань і функцій ДПС, оскільки в зв`язку зі змінами в організаційній структурі наказом ДПС від 27 листопада 2019 № 183 відбувся перерозподіл функцій між структурними підрозділами ДПС.

Наказом Державної податкової служби України від 11 лютого 2020 року № 80 до організаційної структури Департаменту внутрішнього аудиту знову було внесено зміни. До штатного розпису на 2020 рік зміни внесено 20 лютого 2020 року наказом ДПС № 8-ф.

Після переведення основної частини працівників в діючий штатний розпис сформовано проекти планів на підставі розрахунку обсягу робочого часу фактичної кількості працівників, з урахуванням Стратегічних цілей діяльності Державної податкової служби України, затверджених наказом Державної податкової служби України від 10 грудня 2019 року № 205, та передано на початку квітня 2020 року раднику Голови Держаної податкової служби України для узгодження Головою Державної податкової служби України пріоритетних ризикових сфер та об`єктів внутрішнього аудиту, відібраних до цих планів. Після узгодження, відкориговані у відповідності до бачення Голови Державної податкової служби України плани були надані на затвердження Голові Державної податкової служби України через радника. Однак, після звільнення ОСОБА_6 з посади Голови Державної податкової служби України 24 квітня 2020 року плани були повернуті без підпису Голови ДПС.

Також, суд звертає увагу, що на виконання наказу Державної податкової служби України від 20 березня 2020 року № 133 більша половина працівників виконувала роботу дистанційно з 23 березня 2020 року протягом майже двох місяців, у відповідності до доручень в.о. директора від 23 березня 2020 року № 115/99-00-15, від 31 березня 2020 року № 129/99-00-15, від 13 квітня 2020, від 24 квітня 2020 року № 160/99-00-15-27, від 13 травня 2020 року № 191/99-00-15-27, які були прийнятті на виконання наказу Державної податкової служби України від 20 березня 2020 № 133 «Про додаткові заходи із запобігання поширенню випадків захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2», з метою забезпечення безперебійної роботи підпорядкованих підрозділів та контролю за виконавською і трудовою дисциплінами в період карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних з поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19.

На переконання суду вказані вище обставини щодо частих змін організаційної структури та неукомплектованості Департаменту внутрішнього аудиту протягом тривалого часу свідчать про обґрунтованість аргументів позивача щодо незабезпечення Департаменту внутрішнього аудиту належними ресурсами для виконання основних завдань вказаного департаменту.

Крім цього, суд погоджується з аргументами позивач про те, що суттєві зміни в Стандартах внутрішнього аудиту та розроблення оновлених Методологічних вказівок з внутрішнього аудиту в державному секторі України, які не дали змогу взяти за основу Порядок організації та проведення внутрішнього аудиту в Державній фіскальній службі Україна, її територіальних органах та підвідомчих установах, затверджений наказом ДФС від 23 лютого 2016 року № 155 (зі змінами), для розробки внутрішнього документа Державної податкової служби України, призвело до необхідності підготовки документа з кардинально іншими методологічними підходами, формами і змістом процедур для управління діяльністю підрозділу внутрішнього аудиту, що з урахуванням викладених вище обставин, про неукомплектованість департаменту, свідчить про те, що у позивача були реальні та фактичні обставини підтверджуючі відсутність вини у невиконанні покладених на неї обов`язків.

Пунктом 4 Стандарту внутрішнього аудиту, затвердженими наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року № 1247, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 року за № 1219/19957 передбачено, що внутрішні документи з питань здійснення внутрішнього аудиту мають врегульовувати такі питання:

- планування діяльності з внутрішнього аудиту, в тому числі підходи до складання та ведення бази даних, організації, проведення та документування ідентифікації й оцінки ризиків для планування діяльності з внутрішнього аудиту, визначення факторів відбору для здійснення планових внутрішніх аудитів та частоти їх здійснення щодо кожного об`єкта внутрішнього аудиту;

- організація та проведення внутрішнього аудиту (планування та виконання аудиторського завдання), документування його перебігу та результатів, контроль за виконанням аудиторських завдань;

- оформлення робочих та офіційних документів, формування та зберігання справ внутрішніх аудитів;

- складання та підписання аудиторського звіту, порядок та строки надання і розгляду коментарів до аудиторських звітів;

- реалізація результатів внутрішніх аудитів, моніторинг врахування аудиторських рекомендацій та результатів їх впровадження;

- ведення обліку та накопичення звітних даних за результатами внутрішніх аудитів (у тому числі відповідні форми, шаблони), вимоги до звітування про результати діяльності з внутрішнього аудиту;

- підходи та методологія проведення внутрішніх оцінок я кості внутрішнього аудиту, вимоги до складання програми забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту;

- розгляд скарг на дії працівників підрозділу внутрішнього аудиту з урахуванням вимог законодавства;

- аспекти та порядок взаємодії, обміну інформацією між підрозділом внутрішнього аудиту та іншими структурними підрозділами установи, іншими органами;

- інші питання здійснення діяльності з внутрішнього аудиту (за рішенням керівника підрозділу внутрішнього аудиту).

Крім того, суд вважає за необхідне зауважити, що під час розгляду даної справи було встановлено, що незважаючи на викладені вище обмеження підрозділу у ресурсах, Департаментом здійснювалась робота по розробці проекту Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній податковій службі України, з урахуванням Методологічних вказівок з внутрішнього аудиту в державному секторі України.

Так, на підтвердження вказаних висновків в матеріалах справи присутній проект направлений офіційно на погодження структурним підрозділам Державної податкової служби України листами від 27 квітня 2020 року № 163/99-0015-02-02-08, від 01 червня 2020 року № 241/99-00-15-02-02-08, що не заперечувалось відповідачем.

Крім того, надаючи оцінки аргументам представника відповідача про те, що позивачем було допущено невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, суд вважає за необхідне звернути увагу, що в ході розгляду судом даної справи було встановлено, що протягом періоду виконання обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту, та як вже було встановлено вище судом, в умовах обмеження підрозділу у відповідних і достатніх ресурсах протягом всього цього періоду та діючи в межах повноважень, передбачених нормативно-правовими актами, позивачем було виконано та забезпечено:

1) На виконання пункту 14 Порядку № 1001, пункту 9 Стандарту 2 та пункту 6 Стандарту 7 Стандартів № 1247 інформування Голови ДПС про неможливість формування стратегічного плану та операційного плану на 2020 рік, у зв`язку з фактичною неукомплектованістю підрозділу та порушено питання про забезпечення формування таких планів, після заповнення вакантних посад в кількості, достатній для забезпечення виконання функцій підрозділу, доповідними записками від 27 грудня 2019 року № 266/99-00-15-04-25, від 30 березня 2020 року № 125/99-00-1503-13, а також поінформовано Міністерство фінансів України листом від 28 грудня 2019 року № 1035/4/99-00-15-04-13 про відповідні обставини.

2) Формування стратегічного плану на 2020-2022 роки та операційного плану на 2020 рік та подання їх на затвердження Голові Державної податкової служби України;

3) На виконання пункту 1 та 2 Стандарту 3, керуючись пунктом 3 Стандарту 6 Стандартів № 1247 ініційовано вжиття заходів щодо забезпечення підрозділу відповідними ресурсами, в тому числі навчальними заходами, що підтверджується листом від 02 березня 2020 року № 482/4/99-00-15-04-04, за результатами проведення яких з 01 червня 2020 року по 05 червня 2020 року отримано сертифікати 14 працівниками;

4) Розроблення проекту Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній податковій службі України та направленні на погодження структурним підрозділам Державної податкової служби України листами від 27 квітня 2020 року № 163/99-0015-02-02-08, від 01 червня 2020 року № 241/99-00-15-02-02-08;

5) Врегулювання в Порядку вимог до складання програми забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту, розроблення її форми, а також підходів та методології проведення внутрішніх оцінок якості внутрішнього аудиту.

Відповідно до Стандарту 5 «Сутність діяльності з внутрішнього аудиту» діяльність підрозділу внутрішнього аудиту має здійснюватися із застосуванням систематичного, послідовного та ризик-орієнтованого підходів до оцінки об`єкта внутрішнього аудиту та сприяти удосконаленню системи управління, внутрішнього контролю та управління ризиками через надання незалежних й об`єктивних висновків та рекомендацій.

Крім того, суд вважає за необхідне звернути увагу, що відповідно до наявної в матеріалах справи "Посадова інструкція державного службовця", затвердженої Головою Державної податкової служби України Верлановим Сергієм від 31 березня 2020 року вбачається, що до основних посадових обов`язків начальника управління внутрішнього аудиту публічних функцій департаменту внутрішнього аудити, посади, яку займав позивач відноситься:

1. Керівництво та організація роботи Управління: забезпечення виконання завдань і функцій, покладених на Управління; забезпечення виконання плану роботи Департаменту з питань, що стосуються роботи Управління; забезпечення додержання працівниками Управління виконавської дисципліни, порядку ведення діловодства, порядку поводження з відкритою інформацією та інформацією з обмеженим доступом, правил внутрішнього службового (трудового) розпорядку, вимог нормативно-правових актів з охорони праці, правил пожежної без теки; вжиття у межах компетенції заходів щодо запобігання корупції і здійснення контролю за їх реалізацією.

2. Організація та проведення (участь у проведенні) внутрішніх аудитів (підготовка розпорядчих документів на проведення внутрішніх аудитів; підготовка у межах компетенції наказів на відрядження; складання програм внутрішніх аудитів документування результатів внутрішніх аудитів; розгляд коментарів (у разі надходження) на аудиторські висновки та рекомендації, підготовка висновків щодо їх обґрунтованості; вжиття заходів щодо запобігання неправомірному втручанню третіх осіб у планування і підготовку звітів про результати внутрішніх аудитів; реалізація матеріалів внутрішнього аудиту; проведення моніторингу врахування рекомендацій за результатами внутрішніх аудитів).

3. Забезпечення участі підпорядкованих працівників у плануванні та звітуванні з внутрішнього аудиту.

4. Організація надання інформації про результати внутрішнього аудиту на звернення органів державної влади та/або правоохоронних органів (лише за рішенням Голови).

5. Організація взаємодії з органами державної влади з питань внутрішнього аудиту.

6. Організація розгляду скарг на дії працівників Управління.

7. Забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту.

8. Організація роботи з формування справ з внутрішнього аудиту.

9. Організація внутрішніх навчань та семінарів з метою підвищення професійної кваліфікації в Управлінні.

Однак, суд зауважує, що ні в наказі Державної податкової служби України від 21 травня 2021 року № 19-д, ні в поданні дисциплінарної комісії від 14 травня 2021 року № 18 не зазначено, які конкретно посадові обов`язки та якої посадової інструкції неналежно виконані позивачем.

При цьому, суд також зауважує, що вказаною вище посадовою інструкцією не встановлено чітко того, що саме на начальника управління внутрішнього аудиту Державної податкової служби України покладено обов`язки щодо оформлення та підготовки стратегічного операційного плану та внутрішніх документів з питань здійснення внутрішнього аудиту, програм забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту, водночас, до обов`язків начальника входить, зокрема, але не виключно, керівництво та організація роботи Управління, що з урахуванням обставин не укомплектування відділу аудиту відповідними кадрами, свідчить про відсутність прямої вини позивача, у встановлених уповноваженими органами порушеннях, оскільки виконання обов`язків щодо комплектування кадрами управління відповідний орган, належить до повноважень керівника такої установи та відділу кадрів.

Таким чином, зважаючи на викладені вище обставини в їх сукупності, суд приходить до висновку, що незважаючи на обставини відсутності належних умов для здійснення внутрішнього аудиту, обмеженість у ресурсах, обставини яких були встановлені судом в ході розгляду даної справи, позивачем на протязі періоду виконання обов`язків начальника управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту на протязі періоду перебування на посаді, вчинялися усі можливі дії щодо виконання покладених на неї обов`язків, а висновки уповноваженого органу не відповідають дійсності, оскільки, керівником не було вчинено покладені на нього обов`язки щодо забезпечення очолюваного позивачем департаменту належною кількістю кадрів.

Важливо звернути увагу, що поряд з описаною вище діяльністю Департаментом внутрішнього аудиту забезпечувались виконання завдань та функцій, закріплених нормативно-правовими актами та розпорядчими документами Державною податковою службою України, а також завдання (доручення) відповідно до резолюцій керівництва Державної податкової служби України.

Крім того, суд звертає увагу, що представником відповідача під час розгляду даної справи не було надано належних та допустимих доказів того, що у керівництва позивача були зауваження щодо невиконання/виконання не у повному обсязі покладених на позивача завдань за період виконання позивачем обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту.

У відповідності до приписів частин 1, 2 статті 74 Закону України «Про державну службу» встановлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

Отже, враховуючи встановлення судом вище обставин того, що підстава вчинення дисциплінарного поступку, які покладені в обґрунтування оскаржуваного наказу, повністю та напряму не залежали від позивача, при цьому, оскільки позивачем вчинялись всі необхідні та передбачені чинним законодавством дії для належного виконання покладених на нього, як начальника обов`язків, суд зазначає, що висновки уповноваженого органу не відповідають дійсності та в даному випадку уповноваженим органом не було надано, під час здійснення дисциплінарного провадження, належну оцінку тяжкості вчиненого позивачем проступку, не враховано характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність.

Крім того, суд звертає увагу, що позивачем на виконання приписів частини 1 та 2 статті 75 Закону України «Про державну службу» подавались до уповноваженого органу пояснення щодо підстав дисциплінарного провадження, з аналізу яких вбачається, що позивачем було повністю та обґрунтовано викладено свою позицію, з наданням належних та допустимих доказів, на підтвердження обставин того, що останнім не допускалась бездіяльність щодо виконання покладених на нього обов`язку, та вчинялись всі передбачені законодавством дії для виконання таких обов`язків, забезпечення належної організації роботи та ефективного контролю підлеглих.

Також, суд звертає увагу, що під час розгляду судом даної справи, у судовому засіданні 16 серпня 2022 року були допитані свідки, зокрема, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 які підтвердили обставини того, що на момент перебування позивача на посаді начальника управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту, даний відділ керівництвом Державної податкової служби України не було забезпечено належною кількістю кадрів відповідної кваліфікації з високими діловими, професійними та моральними якостями, у зв`язку з чим, чисто фізично було не можливо виконати у повному обсязі покладені на відділ обов`язки, оскільки на той момент у штаті перебувало лише 3 співробітника.

Крім того, вказані вище свідки також вказували на те, що позивачем у межах своїх повноважень та обов`язків не допускалась бездіяльність щодо виконання покладених функцій та обов`язків, та вчинялись всі передбачені законодавством дії для їх виконання, забезпечення належної організації роботи та ефективного контролю підлеглих, на підтвердження таких аргументів, свідки послались на обставин, які також були встановлені судом на підставі належних та допустимих доказів про те, що позивачем від імені управління до керівництва Державної податкової служби України неодноразово надсилались листи про неможливість виконати належне планування діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження операційного плану діяльності на 2019 та 2020 рік.

Також, суд вважає за необхідне звернути увагу, що відповідно до висновків викладених у поясненнях головного державного ревізора-інспектора Конопляної Тамари Василівни (т. 2, а.с. 103-104) та з чим не може не погодитись суд, вбачається: «…робота по формуванню проектів Стратегічного плану діяльності внутрішнього аудиту на 2020-2022 роки Державної податкової служби України та Операційного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2020 рік проводилась відповідно методичних рекомендацій Мінфіну щодо складання Стратегічного та Операційного планів та внесення до них змін, оскільки внутрішній документ з питань здійснення внутрішнього аудиту (Порядок здійснення внутрішнього аудиту в Державній податковій службі України), який відповідно пункту 4 Стандарту 1 розділу II Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року № 1247 має врегульовувати в тому числі питання планування діяльності з внутрішнього аудиту, був в процесі розроблення.

Відсутність фактичного укомплектування підрозділу відповідно змін до штатного розпису у зв`язку з введенням в дію наказом ДПС від 27 листопада 2019 року № 183 Структури апарату ДПС в новій редакції (штатна чисельність 40 одиниць, фактична чисельність - 3). затвердження наказом ДПС від 10 грудня 2019 року № 205 Стратегічних цілей діяльності ДПС до 2022 року унеможливило забезпечення стратегічного та операційного планування до початку планового періоду. Про це було поінформовано керівника Департаменту, керівника ДПС та направлено лист на Мінфін від 28 грудня 2019 року № 1035/4/99-00-15-04-13 з наданням пояснення щодо незабезпечення планування.

Стратегічний план діяльності внутрішнього аудиту на 2020-2022 роки Державної податкової служби України та Операційний план діяльності з внутрішнього аудиту на 2020 рік затверджено Головою ДПС 18 червня 2020 року після затвердження наказом ДПС від 17 червня 2020 року № 285 Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній податковій службі України.»

Отже, виходячи з викладеного в сукупності, суд приходить до висновку про несумісність покладеного на позивача дисциплінарного покарання та реальним обставинами, оскільки в даному випадку, під час розгляду судом даної справи, в діях позивача не було встановлено прямих порушень пов`язаних саме з невиконанням або неналежним виконанням посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Таким чином, зі змісту матеріалів дисциплінарної справи вбачається, що дисциплінарною комісією не забезпечено об`єктивного та повного з`ясування обставин справи та не визначено ступінь вини позивача, а отже не досягнуто мети здійснення дисциплінарного провадження, оскільки, виходячи з приписів вимог чинного законодавства, можна чітко встановити, що дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

Крім того, суд звертає увагу, що, в порушення положень пункту 34 «Порядку здійснення дисциплінарного провадження», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1039, в мотивувальній частині подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної податкової служби України про результати розгляду дисциплінарної справи начальника управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту ДПС № 18 від 14 травня 2021 року (т. 3, а.с. 223-247) стосовно позивача не міститься даних щодо обставин, що призвели до вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, ступеню вини державного службовця, характеру дисциплінарного проступку, ступеню його тяжкості, настання тяжких наслідків, відомостей, що характеризують державного службовця, обставини, що пом`якшують чи обтяжують дисциплінарну відповідальність державного службовця, результатів оцінювання службової діяльності державного службовця, наявності заохочень, стягнень та ставлення державного службовця до державної служби.

Водночас, з аналізу вказаного подання чітко прослідковується, що висновки останнього дублюють аргументи та висновки викладені у рішенні Рахункової палати, що свідчить про те, що дисциплінарною комісією не було належним чином проаналізовано та вивчено ситуацію пов`язану з позивачем. З аналізу матеріалів дисциплінарного провадження, судом не було встановлено, а представником відповідача не було доведено, що дисциплінарною комісією взагалі брались до уваги обставини того, що на протязі часу коли позивач рахувався начальником управління внутрішнього аудиту функцій забезпечення діяльності Служби Департаменту внутрішнього аудиту, вказаний відділ фактично був не укомплектований відповідними кадрами.

Суд зауважує, що оцінюючи обґрунтованість спірного наказу, суд виходить із того, що відповідний висновок має прийматися на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, підтверджених доказами, які були досліджені під час розгляду дисциплінарної справи та які відповідають вимогам закону про їх належність та допустимість, або обставин, що не підлягають доказуванню.

При цьому, належність доказу означає встановлення інформації (фактичних даних), які визначають предмет доказування. Зміст фактичних даних повинен відповідати їх формі, а саме документально підтверджувати певні обставини, на які посилається сторона, тобто мати ознаку допустимості, що виключає суперечливість поєднання змісту та форми доказу. Останній критерій є обов`язковою ознакою для правової придатності доказу та його достовірності, що, в свою чергу, визначає якісну оцінку вже наявного доказу як належного та допустимого, тобто дозволяє перевірити його правдоподібність та відповідність реальній дійсності у співвідношенні з іншими засобами доказування.

Відповідне дисциплінарне провадження повинно бути здатним призвести до встановлення фактів справи та до встановлення і покарання винних осіб, за результатами якого і приймається наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Отже, розгляд питання повинен бути ретельним. Це означає, що органи влади завжди повинні добросовісно намагатись з`ясувати, що трапилось, і не покладатися на поспішні або необґрунтовані висновки. Вони повинні вживати усіх розумних і доступних їм заходів для забезпечення збирання доказів, що стосуються події. Будь-який недолік розслідування, що стає на заваді встановленню причин порушення, є загрозою недотримання цього стандарту.

З огляду на вказане, беручи до уваги встановлені обставини та відсутність дисциплінарних стягнень, з урахуванням дуже довгого перебування позивача на посадах державної служби, суд приходить до висновку про те, що вищенаведені обставини, беззаперечно не підтверджують наявність достатніх підстав для застосування до позивача саме такого виду дисциплінарного стягнення, як догана.

Крім цього, під час розгляд судом даної справи було встановлено, що дисциплінарною комісією було порушено строки притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Так, відповідно до приписів частини 3 статті 65 Закону України «Про державну службу» встановлено, що державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення або постановляння відповідної окремої ухвали суду, з огляду на наступні обставини.

Згідно із частиною 5 статті 74 Закону України «Про державну службу», дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.

Таким чином, виходячи зі змісту частини 3 статті 65 та частини 5 статті 74 Закону України «Про державну службу» законодавець передбачив два строкових обмеження. Одне з них полягає в тому, що дисциплінарне стягнення не може застосовуватися, якщо минув один рік після вчинення відповідного дисциплінарного проступку. Друге строкове обмеження полягає в тому, що дисциплінарне стягнення не може бути застосоване пізніше шести місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку (не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці).

Отже, при виявленні факту вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, суб`єкт призначення, приймаючи рішення про накладення дисциплінарного стягнення, має діяти в межах наведених граничних строків.

Як вбачається зі змісту наказу та доданих до нього матеріалів, підставою для застосування до позивача дисциплінарного стягнення є порушення, вчинені у період виконання обов`язків директора Департаменту внутрішнього аудиту з 25 жовтня 2019 року по 01 червня 2020 року, однак, ряд ніби-то порушень, визначених наказом, зокрема, щодо порушення строків розробки стратегічного та операційного планів з внутрішнього аудиту на 2020 рік, виходять за межі встановленого законом граничного строку (один рік після вчинення дисциплінарного проступку) притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

Керуючись абзацами 1 та 2 частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суб`єкт владних повноважень на виконання вимог чинного законодавства України повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі, чого суб`єктом владних повноважень в даній справі виконано не було, а матеріалами справи, зокрема, надані позивачем докази того, що позивачем від імені управління до керівництва Державної податкової служби України неодноразово надсилались листа про неможливість виконати належне планування діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження операційного плану діяльності на 2019 та 2020 рік, водночас навіть з урахуванням такого факту, позивачем виконувались дії щодо оформлення та підготовки відповідних проектів документів, що повністю спростовує позицію відповідача про вчинення позивачем дисциплінарного проступку.

Окрім зазначеного, під час розгляду судом даної справи представником відповідача не було надано доказів шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ними і поведінкою особи, що притягається до відповідальності.

Європейський Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на основоположні права людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії», «Онерїлдіз проти Туреччини», «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» «Москаль проти Польщі».

Також, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах «Лелас проти Хорватії», «Тошкуце та інші проти Румунії») і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.

Крім того, у найбільш загальному вигляді позитивні зобов`язання передбачають активні дії держави, спрямовані на забезпечення, захист та сприяння реалізації прав людини. Загальною юридичною підставою позитивних зобов`язань у межах конвенційної системи правозахисту виступає ст.1 «Зобов`язання поважати права людини» Конвенції, в якій прямо вказується, що держави гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, передбачені Конвенцією.

Зокрема, виокремлюється п`ять категорій обов`язків, що покладаються на держави позитивними зобов`язаннями за Конвенцією: обов`язки запобігати порушенням прав, гарантованих Конвенцією (обов`язок «превентивних дій» з боку держави, коли є розумні підстави очікувати його виконання) (напр. справи Осман проти Сполученого Королівства», «Маркс проти Бельгії», «Платформа «Arzte fur das Leben» проти Австрії»); обов`язок держави забезпечувати інформування та консультування осіб стосовно порушень прав і свобод, що гарантуються Конвенцією (напр., справа «Гуерра проти Італії»); обов`язок реагувати на порушення прав людини, проводити ефективне розслідування «гідних довір`я» (тобто обґрунтованих) скарг щодо серйозних порушень прав, гарантованих Конвенцією (напр., справи «Айдін проти Туреччини», «Кая проти Туреччини», «Пол і Одрі Едвардс проти Сполученого Королівства»); обов`язки забезпечувати індивідів ресурсами, щоб запобігати порушенню їх прав, гарантованих Конвенцією (справа «Ейрі проти Ірландії»). При цьому, головний позитивний обов`язок держави, як зазначає ОСОБА_8 , полягає у створенні національної правової рамки, передусім національного законодавства, яке забезпечує ефективний захист прав людини.

За таких обставин, враховуючи встановленні під час розгляду справи обставини, виходячи з наявних в матеріалах справи документів та матеріалів, беручи до уваги надані під час судового розгляду пояснення сторін та свідків, суд приходить до висновку, що наказ Державної податкової служби України від 21 травня 2021 року № 19-дс «Про накладення дисциплінарного стягнення», яким застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_1 , є протиправним, необґрунтованим та таким що прийнятий без додержанням вимог чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Інші доводи та аргументи учасників не спростовують висновків суду.

Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені судом, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

При цьому, суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Згідно з частиною 1 статті 9, статті 72, частин 1, 2, 5 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.

А тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, які містяться в матеріалах справи, суд приходить до висновку про часткову обґрунтованість висновків податкового органу за результатами проведеної перевірки та наявності правових підстав для часткового задоволення позову.

Інші доводи сторін не спростовують викладеного та не доводять протилежного.

Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Як вбачається з наявної у матеріалах справи квитанції, позивачем під час звернення з даним позовом до суду сплачено судовий збір у розмірі 908,00 грн. Відтак, враховуючи, розмір задоволених позовних вимог позивача, суд присуджує на користь позивача судові витрати у розмірі 908,00 грн, за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

На підставі вище викладеного, керуючись ст. ст. 2, 6-10, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати наказ Державної податкової служби України від 21.05.2021 № 19-дс "Про накладення дисциплінарного стягнення".

3. Стягнути на користь ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) понесені нею судові витрати по сплаті судового збору у розмірі 908 гривень (дев`ятсот вісім гривень) за рахунок бюджетних асигнувань Державної податкової служби України (, 04053, м. Київ, Львівська площа, 8).

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів, з дня складання повного тексту рішення.

Суддя Н.В. Клочкова

Повний текст рішення виготовлено 29.08.2022.