Справа № 360/931/21
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2022-09-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

08 вересня 2022 року
справа №360/931/21
судді Верховного Суду Уханенка С.А. на постанову Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Луганської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Користуючись цією нормою, висловлюю незгоду із постановою колегії суддів у цій справі.
Предметом спору у цій справі є протиправність бездіяльності прокуратури Луганської області щодо неналежного розрахунку з ним, а саме: невиплати частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за частинами 3-5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 26.03.2020 по 31.08.2020 та зобов`язання відповідача сплатити на його користь заборгованість з заробітної плати в розмірі 195 437,61 грн (сто дев`яносто п`ять тисяч чотириста тридцять сім гривень шістдесят одна копійка).
На обґрунтування позову позивач зазначає про бездіяльність відповідача, яка виразилася у не застосуванні, під час розрахунку та виплати йому заробітної плати, посадового окладу у розмірі передбаченому статей 81 Закону України «Про прокуратуру».
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 13.05.2021 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Луганської обласної прокуратури у не нарахуванні та не виплаті ОСОБА_1 грошового забезпечення (заробітної плати) з 26.03.2020 по 31.08.2020, в порядку та в розмірах передбачених частинами 2, 3-5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов`язано Луганську обласну прокуратуру провести перерахунок грошового забезпечення (заробітної плати) ОСОБА_1 з 26.03.2020 по 31.08.2020, у порядку та спосіб визначений частинами 2, 3-5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та виплатити грошові кошти, які складають різницю між фактично отриманим з 26.03.2020 по 31.08.2020 грошовим забезпеченням та належним до виплати грошовим забезпеченням, розрахованим у порядку та спосіб визначений частинами 2, 3-5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з відповідним відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів. В решті позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позов суд першої інстанції зазначив, що заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ в частині «На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури» є такими, що суперечать частині другій статті 131-1 Основного Закону України.

Також суд першої інстанції звернув увагу і на вимоги пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, які передбачають, що до дня початку роботи обласних прокуратур, окружних прокуратур, їх повноваження здійснюють відповідно регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Такий підхід стосовно прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, на думку суду першої інстанції, є дискримінаційним та порушує права прокурорів на забезпечення належних умов праці, створює передумови для посягань на їхню незалежність, а також порушує положення статті 14 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, відповідно до якої користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.

Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2021 рішення Луганського окружного адміністративного суду від 13.05.2021 скасоване та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо відсутності підстав для здійснення позивачу перерахунку заробітної плати відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» як для працівників обласних прокуратур, оскільки він працював в прокуратурі Луганської області і займав посаду керівника підрозділу регіональної прокуратури, тобто не був працівником обласної прокуратури.

Постановою Верховного Суду від 08 вересня 2022 року касаційну скаргу

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року залишено без змін.

Приймаючи постанову, Верховний Суд звернув увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації, тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-IX.

Наголосив, що аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 14.07.2022 у справі №240/1984/21 та від 09.08.2022 у справі №240/15182/21.

Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених справах зазначив таке.

Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).

Оскільки судами попередніх інстанцій установлено, що позивач звільнений з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, то він не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX.

Проте я не можу погодитися із таким висновком Суду щодо застосування цієї норми з огляду на наступне.

Так, предметом спору у цій справі є правомірність нарахування та виплати позивачу заробітної плати у розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України № 505 (згідно абзацом третім пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ), а не статтею 81 Закону №1697-VII.

Виплата наведених складових заробітної здійснювалася у відповідності до постанови КМУ 505 від 31.05.2012 (посадовий оклад, надбавка за виконання особливо важливої роботи), постанови КМУ 1090 від 09.12.2015 (надбавка за вислугу років), постанови КМУ № 414 від 15.06.1994 (надбавка за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці).

Профільний Закон №1697-VII у приписах статті 81 з моменту набрання чинності (15 липня 2015 року) встановив порядок визначення заробітної плати прокурорів, наголосивши, що регулювання заробітної плати не може визначатися іншими нормативно-правовими актами окрім цього закону. Ця норма зберегла чинність і на момент виникнення спірних правовідносин.

В наступному, Законом України від 28.12.2014 №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" доповнений розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України , зокрема, п. 26, який передбачив, що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Наведені норми Бюджетного кодексу Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) і втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Водночас, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ, яким, зокрема, абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» встановлено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, аналіз наведеної норми вказує, що на період до переведення на посаду прокурора до відповідних прокуратур оплата праці прокурорів повинна відбуватися у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Іншими словами компетенція щодо визначення структури заробітної плати та її розміру була надана Кабінету Міністрів України.

Приписи частини четвертої статті 7 КАС України передбачають, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

Отже суд, на якого покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін та визначити норму права, належну до застосування для вирішення спору здійснює вибір норми не лише з позицій кваліфікації спірних правовідносин, але й з позиції існуючого конституційного порядку.

Іншими словами, в разі виявлення ознак суперечності нормативного акта, належного до застосування приписам Конституції України, суд зобов`язаний застосувати норми Конституції, як норми прямої дії і не застосовувати нормативно-правовий акт, який хоч і регулює спірні правовідносини, але містить ознаки суперечності Конституції.

Так, припис частини другої статті 1311 Конституції України передбачає, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Оцінюючи визначення «організація та порядок діяльності прокуратури» в розумінні статті 1311 Конституції України Конституційний Суд України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 зробив висновок, що заробітна плата прокурорів є елементом цього визначення, який носить характер гарантії незалежності діяльності прокурорів.

Тому, переклавши на Кабінет Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури Закон № 113-ІХ запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закон №1697-VII нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

Отже, з огляду на висновки Конституційного Суду України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 прихожу до висновку, що приписи Закону № 113-ІХ в частині надання Кабінету Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури мають ознаки суперечності приписам статті 1311 Конституції України, а відповідно в силу частини четвертої статті 7 КАС України не повинні застосовуватися.

З огляду на необхідність застосування норми Конституції як акта прямої дії, до спірних правовідносин необхідно застосувати приписи частини другої статті 1311 Конституції України щодо визначення організації та порядку діяльності прокуратури виключно законом.

Враховуючи, що дія статті 81 Закону №1697-VII, яка регулює заробітну плату прокурорів не зупинялася, то саме норми цієї статті належать до застосування при вирішенні спору у цій справі відповідно до редакції цієї статті, чинної на момент виникнення спірних правовідносин.

Іншим аргументом на користь неможливості застосування постанови КМУ № 505 є визначення приписами абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ постанови (в однині) Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Проте, як було встановлено в ході розгляду справи відповідачем застосовувалося три постанови КМУ (№505, №1090, №414), що регулювали порядок та розміри оплати різних складових заробітної плати прокурорів. Водночас, єдиного документу, який би визначав структуру заробітної плати прокурорів Кабінет Міністрів України не приймав.

Крім того, постанова КМУ № 505 на час набрання чинності Законом №113-ІХ діяла в редакції постанови КМУ № 657 від 30 серпня 2017 і будь-яких змін, які б стосувалися її застосування на виконання вимог Закону №113-ІХ Кабінетом Міністрів України не вносилося.

Водночас, Кабінетом Міністрів України 11 грудня 2019 прийнята постанова № 1155, якою затверджені схеми посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур та прирівняних до них прокуратур, тобто прокуратур з назвою, зміненою Законом №113-ІХ і початком діяльності у відповідності до наказу Генерального прокурора.

Наведена постанова КМУ втратила чинність на підставі постанови КМУ № 555 від 02.06.2021. Характерною обставиною цього нормативного документа є пояснювальна записка до проекту цієї постанови, згідно з якою постанова КМУ № 1155 суперечить чинному законодавству з огляду на Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020.

Отже, визнаючи постанову КМУ № 1155 від 11.12.2019 такою, що втратила чинність з підстав невідповідності чинному законодавству, Кабінету Міністрів України належало б прийняти аналогічне рішення і щодо постанови № 505, оскільки ці нормативні акти за своїм змістом є однопредметними.

Таким чином, прихожу до висновку, що приписи постанови КМУ № 505 у цій справі не підлягають застосуванню через їхню суперечність частині другій статті 1311 Конституції України.

Підсумовуючи зазначу, що застосований у цій справі Верховним Судом висновок щодо застосування абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та визначення постанови КМУ № 505, як такої, що врегульовує спірні правовідносини не відповідає конституційному порядку побудови системи законодавства та не сприяє відновленню гарантії незалежності діяльності прокурорів. Тому колегії суддів необхідно було скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Суддя С.А. Уханенко