Справа № 420/2273/19
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-09-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 420/2273/19

адміністративне провадження № К/9901/12019/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/2273/19

за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК) до ОСОБА_1 про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Управління ДАБК

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Федусика А.Г., суддів Бойка А.В., Шевчук О.А.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 18.04.2019 Управління ДАБК звернулось до суду з позовом, у якому просило зобов`язати ОСОБА_1 привести самочинно реконструйований об`єкт у відповідність до технічного паспорту від 17.01.2013.

В обґрунтування позовних вимог посилалося на те, що відповідачка здійснює будівництво з порушенням будівельних норм та правил, без дозвільного документа та урахування містобудівної документації.

2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 25.09.2019 у задоволенні позовних вимог відмовив.

3. Постановою від 18.03.2020 П`ятий апеляційний адміністративний суд рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив.

4. 28.04.2020 Управління ДАБК подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на наявність передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підстав, просить скасувати постанову апеляційного суду та направити справу до цього суду для продовження розгляду.

5. Верховний Суд ухвалою від 25.06.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.

6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.12.2021 №2254/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15); протоколом розподілу справи від 13.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

7. Ухвалою від 23.12.2021 головуючий суддя прийняв цю справу до свого провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Суди встановили, що на підставі наказу від 02.07.2018 № 01-13/162ДАБК Управлінням ДАБК проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт на об`єкті, замовником виконання будівельних робіт на якому є ОСОБА_2 .

За результатами перевірки складено акт від 12.12.2018 № 001718, за висновками якого у порушення вимог частини першої статті 34, абзацу 1 частини другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абзацу 2 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, відповідачка виконує будівельні роботи з реконструкції літньої кухні без отримання права на виконання таких робіт.

На підставі висновків цього акта Управління ДАБК склало протокол про адміністративне правопорушення від 12.12.2018 та припис від 12.12.2018 №794/18, яким відповідачку зобов`язано отримати в установленому законом порядку право на виконання будівельних робіт або привести самочинно реконструйований об`єкт у відповідність до технічного паспорту від 17.01.2013, тобто до попереднього стану, у термін до 12.02.2019, а також зупинити виконання будівельних робіт.

26.12.2018 Управління ДАБК прийняло постанову № 933/18 у справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_2 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5950,00 грн.

На підставі наказу від 02.01.2019 №01-13/1ДАБК Управління ДАБК провело позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт на вказаному об`єкті, за результатами якого встановлено, що у порушення вимог абзацу 3 пункту 14 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 23.05.2011 № 553 відповідачка не виконала вимоги припису Управління ДАБК від 12.12.2018 № 794/18.

На підставі висновків цього акта Управління ДАБК склало протокол про адміністративне правопорушення від 13.02.2019, а 26.02.2019 прийняло постанову № 124/19 у справі про адміністративне правопорушення, якою відповідачку визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6800,00 грн.

Оскільки відповідачкою самочинно реконструйований об`єкт не приведено у відповідність до технічного паспорта від 17.01.2013, Управління ДАБК звернулося до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із відсутності доказів здійснення відповідачкою реконструкції літньої кухні шляхом прибудови нових приміщень та збільшення внаслідок цього її площі на 10 кв.м.; неможливості встановлення з матеріалів фотофіксації здійснення саме добудови належних відповідачці приміщень, а не їх ремонту.

10. Апеляційний суд, встановивши, що згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 07.05.2019 на підставі технічного паспорту від 02.05.2019 здійснено реєстрацію спірного будинку, складовою частиною якого є літня кухня (літ.«Б»), дійшов висновку що спір у цій справі підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки після проведення реєстрації права власності цей житловий будинок набув статусу об`єкта цивільно-правових відносин.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. У касаційній скарзі позивач посилається на помилковість висновку апеляційного суду щодо неналежності цього спору до юрисдикції адміністративних судів.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Верховний Суд, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, виходить із наступного.

13. За змістом пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

14. Згідно з частиною четвертою статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

16. Положеннями пункту 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

17. Відповідно до частини другої статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі може бути, зокрема, суб`єкт владних повноважень.

18. Пунктом 5 частини четвертої цієї статті визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

19. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

20. При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

21. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

22. У частині третій статті 6 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) визначено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.

23. Частиною першою статті 13 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» визначено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;

структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;

виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

24. За змістом статті 41 Закону № 3038-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

25. Відповідно до частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

26. У пункті 2.2.4 Положення про Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 21.03.2018 № 3043-VII, зазначено, що Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації щодо об`єктів, розташованих у межах м. Одеси.

Також пунктом 2.2.6 Положення передбачено, що Управління подає позови до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацію витрат та виступає замовником робіт зі знесення самочинно збудованого об`єкта.

27. Звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкта самочинного будівництва (приведення самочинно реконструйованого об`єкта у відповідність до технічного паспорта) і мотивуючи такий позов порушеннями будівельних норм та правил, суб`єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

28. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту будівництва з порушенням містобудівної документації та усунення порушень шляхом приведення самочинно реконструйованого об`єкта у попередній стан, і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому проведення державної реєстрації спірного будинку не змінює порядку розгляду цього спору.

29. Правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів у сфері державного архітектурно-будівельного контролю неодноразово була висловлена Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постанові від 11.04.2019 у справі № 161/14920/16-а сформовано правовий висновок у контексті спірних правовідносин подібних до спірних у цій справі, згідно з яким спір за зверненням органу державного архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинного будівництва не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів містобудування. Справа за позовом такого суб`єкта належить до компетенції адміністративних судів.

30. Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних відносинах викладено також в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.04.2018 у справі №1519/2-787/11, від 16.10.2018 року у справі № 826/12543/16, від 12.12.2018 у справі № 826/7203/17.

31. Ураховуючи наведене, викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження у цій справі підтвердилися.

32. Відповідно до частин першої, другої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

33. Наведеним вимогам постанова суду апеляційної інстанції у цій справі не відповідає.

34. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

35. За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

36. Ураховуючи наведене, касаційна скарга позивача підлягає задоволенню, а оскаржувана постанова апеляційного суду - скасуванню з направленням справи до цього суду для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного суду України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задовольнити.

Скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2020, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик