Справа № 260/6724/21
Суддя: Ващилін Р.О.
Дата ухвалення: 2022-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

31 серпня 2022 року м. Ужгород№ 260/6724/21
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ващиліна Р.О.

при секретарі судового засідання Шестак Н.В.

за участю:

позивача: представник - Баняс В.Ю.,

відповідача: представник - Гулявський Р.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Департамент міського господарства Ужгородської міської ради звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу від 16.08.2021 №130705-14/2423-2021 "Про усунення виявлених порушень", яка була пред`явлена Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області.

В підготовчому судовому засіданні 23 травня 2022 року у зв`язку зі зміною найменування юридичної особи позивача без зміни її організаційно-правової форми замінено первісного позивача - Департамент міського господарства Ужгородської міської ради на Департамент міської інфраструктури Ужгородської міської ради.

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначає, що за результатами проведення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області ревізії було пред`явлено вимогу про зобов`язання забезпечити відшкодування коштів, неправомірність витрати яких була встановлена в ході проведення ревізії. Вважає, що така вимога прийнята без урахування усіх обставин, що мають значення для її прийняття, є неконкретизованою та не спрямованою на досягнення задекларованої у законі про фінансовий контроль мети. Зазначає, що Департаментом вживались заходи щодо досудового та судового врегулювання погашення наявної від здачі в оренду нерухомого комунального майна заборгованості. Вказані дії призвели до часткового її погашення. В частині зобов`язання виконати обов`язки власника земельної ділянки по договорах оренди земельних ділянок, по яких строк дії договору закінчився, вважає, що саме податкові органи є відповідальними за стягнення податкового боргу. Стосовно вимоги про зобов`язання відшкодування втрат міського бюджету внаслідок оплати послуг по механізованому миттю вулиць в обсягах більших, ніж передбачено умовами договору, зазначає, що такі пов`язані з поливом міських шляхів для уникнення руйнування асфальтобетонного покриття доріг на виконання розпорядження міського голови від 16.05.2019 №226 та листа Закарпатської ОДА від 07.05.2019 №2783/06-1. Вважає безпідставними вимоги посадових осіб відповідача стосовно втрат бюджету у зв`язку з прибирання вулиць у більших, аніж передбачено умовами договору, обсягах, оскільки проведені коригування графіків прибирання не призвели до перевищення їх вартості. Також заперечує наявність порушень в частині виділення коштів на поповнення статутного капіталу комунальних підприємств коштів. Звертає окрему увагу суду на допущених посадовими особами відповідача процедурних порушеннях при проведенні ревізії, а саме: не надіслання акту та письмової вимоги Департаменту у встановлений законодавством строк.

16 грудня 2021 року на електронну пошту Закарпатського окружного адміністративного суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому проти задоволення позову заперечив з мотивів безпідставності такого. Так, зазначив, що за результатами проведеної ревізії Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради встановлено ряд порушень фінансового характеру на загальну сумі 17289360,00 грн., що зумовило обов`язок відповідача пред`явити обов`язкову до виконання вимогу. Окрім того, звернув увагу суду на те, що оскільки збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово у судовому порядку, питання наявності порушень має перевіряти суд, який розглядає позов про їх стягнення. Тому в спірних правовідносинах позивач обрав неналежний спосіб захисту порушеного права.

Представник позивача у судовому засіданні 31 серпня 2022 року позовні вимоги підтримав в повному обсязі з мотивів, наведених в позовній заяві, та просив суд їх задовольнити.

Представник відповідача у засіданні суду 31 серпня 2022 року проти позову заперечив з мотивів, наведених у відзиві на позовну заяву №130713-15/3595-2021 від 16.12.2021.

Дослідивши подані сторонами документи та матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що на виконання п. 3.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі Управління) проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради (далі Департамент) за період з 01.10.2018 по 28.02.2021.

Так, в ході проведення ревізії встановлені порушення фінансової дисципліни на загальну суму 17289360,00 грн., в тому числі недоотримання фінансових ресурсів 4784601,56 грн., порушень, що призвели до втрат 12504758,44 грн. В ході ревізії усунуто порушень на суму 515651,78 грн.

Зокрема після завершення ревізії не усунутими залишилися наступні порушення на загальну суму 16773708,22 грн., а саме:

- в порушення вимоги ч. 1, 4 ст. 17 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" від 03.10.2019 №157-ІХ, статті 610, ч. 1 ст. 611, ст. 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV, ст. 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV, ч. 1 ст. 3 та ч. 1 та 8 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-ХІV та п. 4.5 розділу 4 умов укладених договорів оренди внаслідок недотримання умов укладених договорів, у частині своєчасного перерахування Орендарями орендної плати, по 255-ти укладених договорах, враховуючи проведену претензійно-позовну роботу, бюджетом міста Ужгород недоотримано доходів на суму 3468101,39 грн. (у тому числі: поточна заборгованість - 2250585,50 грн., прострочена заборгованість понад 3 роки - 1217515,89 грн.);

- в порушення вимог ч. 1, 4 ст. 17 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" від 03.10.2019 №157-ІХ, ст. 610, ч. 1 ст. 611, ст. 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV, ст. 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV, ч. 1 ст. 3 та ч. 1 та 8 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 за №996-ХІV та пункту 2.2. розділу другого умов укладених Договорів тимчасового користування місцями розміщення засобів зовнішньої реклами, внаслідок недотримання умов укладених договорів, у частині своєчасного перерахування розповсюджувачами зовнішньої реклами плати, по 49-ти укладених договорах, враховуючи проведену претензійно-позовну роботу, бюджетом міста Ужгород недоотримано доходів на суму 272960,65 грн.;

- в порушення вимоги ст. 526 та ст. 629 Цивільного кодексу України, п. 2.2 Договору купівлі-продажу земельної ділянки, укладеного Ужгородською міською радою з Товариством з обмеженою відповідальністю «Оптимакс» від 29.12.2018 зареєстрованого в реєстрі за №1359, оплата частини розстроченої вартості земельної ділянки проведена без врахування індексу інфляції, що призвело до недоотримання доходів бюджетом міста Ужгород в сумі 31291,79 грн.;

- в порушення вимоги ст. 526 та ст. 629 Цивільного кодексу України, п.п. 2 та 5.1 Договору купівлі продажу земельної ділянки, укладеного Ужгородською міською радою з Товариством з обмеженою відповідальністю «АГРАРІЯ КПД» від 15.10.2020, зареєстрованого в реєстрі за №1235, протягом листопада-грудня 2020 року та січня-вересня 2021 року кошти ТОВ «АГРАРІЯ КПД» на рахунок Ужгородської міської ради не перераховувались. Штрафні санкції за неналежне виконання умов договору не застосовувались. Станом на березень 2021 року заборгованість TOB «АГРАРІЯ КПД» становить 238534,30 грн. Сума боргу з урахуванням інфляційних та штрафних нарахувань становить 267988,02 грн.;

- в порушення законодавчих норм, враховуючи закінчення строку дії окремих Договорів оренди землі та не повернення Орендарями земельних ділянок Орендодавцю, місцевим бюджетом недоотримано кошти у вигляді орендної плати за використання таких земельних ділянок в загальній сумі 744259,71 грн.;

- в порушення законодавчих вимог Департаментом проведено зайві виплати бюджетних коштів по завищеній вартості виконаних будівельних робіт (послуг) в загальній сумі 40244,96 грн.;

- в порушення вимоги ч. 10 ст. 3 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року №922-VIII, ст. 193 Господарського кодексу України пункту від 15.01.2003 №436-ІV, пунктів 6.3.1 та 10.1 Договору від 22.07.2019 №19-89/1216030, КП «КШЕП» включено в акти приймання виконаних робіт, а Департаментом, прийнято до оплати та оплачено послуг по ручному прибиранню (підмітанню) вулиць та послуг з прибирання газонів в межах вулиць, які надані до моменту укладання договору за липень 2019 року в загальній сумі 150135,51 грн.;

- в порушення вимоги ч. 4 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» 25 грудня 2015 року № 922-VIII, ст. 193 Господарського кодексу України пункту від 15.01.2003 №436-ІV, пунктів 1.1, 1.2 Договору від 22.07.2019 №19-89/1216030, КП «КШЕП» включено в акти приймання виконаних робіт, а Департаментом, не здійснено належного контролю за дотриманням графіків миття вулиць, прийнято до оплати та оплачено послуг по механізованому миттю вулиць, в обсягах більших, ніж передбачено умовами договору в кількості 7111,86 км на суму 1280561,63 грн. (з ПДВ);

- в порушення вимоги ч. 4 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» 25 грудня 2015 року № 922-VIII, ст. 193 Господарського кодексу України пункту від 15.01.2003 №436-ІV, пунктів 1.1, 1.2 Договору від 22.07.2019 №19-95/1216030, TOB «АВЕ Ужгород» включено в акти приймання виконаних робіт, а Департаментом, не здійснено належного контролю за дотриманням графіків прибирання вулиць, прийнято до оплати та оплачено послуг по прибиранню вулиць в обсягах більших, ніж передбачено умовам договору на суму 1027083,63 грн. (з ПДВ);

- в порушення вимог ч. 4 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» 25 грудня 2015 року № 922-VIII, ст. 193 Господарського кодексу України пункту від 15.01.2003 №436-ІV, пунктів 1.1, 1.2 Договору від 22.07.2019 №19-95/1216030, укладеного з ПП «Прибиральник Плюс», від 22.07.2019 №19-93/1216030, укладеного TOB «НАШ ДОБРОБУТ», від 22.07.2019 №19-91/1216030, укладеного TOB «Хаус Менеджмент Групп», 22.07.2019 №19-94/1216030, укладеного з TOB «УЖ-ПРЕМІУМ СЕРВІС», господарюючими суб`єктами включено в акти приймання виконаних робіт, а Департаментом міського господарства, не здійснено належного контролю за дотриманням графіків прибирання вулиць, прийнято до оплати та оплачено послуг по прибиранню вулиць, в обсягах більших, ніж передбачено умовами договорів на суму 692938,60 грн. (з ПДВ);

- в порушення вимоги п.п. 5, 6 ч. 1 ст. 7, п. 7 ч. 5 ст. 22, ч. 1 ст. 70, ст.ст. 89, 91 Бюджетного кодексу України, п. 29 Порядку №228, ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п. 3 Національного положення (Стандарту) бухгалтерського обліку №73, п. 6 Порядку 378, пункту 1.6 Інструкції 333, юридичними особами коштів отриманих на поповнення статутного капіталу використано з порушенням законодавства на загальну суму 8798141,81 грн.

05 жовтня 2021 року Департаменту була надіслана вимога №130705-14/2423-2021 від 16.08.2021, в якій останньому наголошено на виявлених під час проведення ревізії порушеннях законодавства, які запропоновано усунути шляхом забезпечення відшкодування таких коштів.

Не погоджуючись з вимогою Управління, Департамент звернувся з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення по суті спірних правовідносин, суд виходить з наступного.

Правові й організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені приписами Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі - Закон №2939).

Згідно до ч. 1 ст. 2 Закону №2939 головним завданням органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до ч. 2 вказаної норми державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Ч. 1 ст. 4 Закону №2939 передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону №2939 орган державного фінансового контролю наділено правом, в тому числі, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі Положення) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п. 1 Положення, Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно пп. 3 п. 4 Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль, зокрема, через здійснення державного фінансового аудиту.

За приписами п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі Порядок), інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (п. 46 Порядку).

П. 50 Порядку передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Отже, аналізуючи вищевикладені положення законодавства, суд дійшов висновку, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Судом встановлено, що предметом даного адміністративного позову є питання правомірності прийняття контролюючим органом вимоги, яка направлена підконтрольному суб`єкту до виконання. Так, оскаржена вимога стосуються питань відшкодування збитків, завданих, на думку посадових осіб Управління, державні внаслідок допущених Департаментом порушень законодавства.

З цього приводу суд зазначає, що про необхідність відшкодування виявлених під час проведення ревізії збитків, завданих державі чи об`єкту контролю може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Отже, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на відшкодування збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Вказаний висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, яка викладена у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, а також правовій позиції Верховного Суду, яка викладена у постановах від 02 липня 2020 року у справі №826/1508/17, від 28 лютого 2020 року справа №1340/5972/18.

Відповідно до ч. 4 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Про право Управління звернутися до суду з метою забезпечення усунення виявлених в ході проведення ревізії порушень було наголошено також у вимозі №130705-14/2423-2021 від 16.08.2021.

В судовому засіданні на запитання головуючого судді щодо звернення Управління до суду з позовом про відшкодування Департаментом збитків, встановлених за наслідками проведеної ревізії, представник відповідача пояснив, що відповідний позов Управлінням не подавався. При цьому, представник також зазначила, що строк звернення до суду з таким позовом становить три місяці, який ними пропущений.

Суд також відхиляє посилання позивача на допущення працівниками Управління процедурних порушень при проведенні ревізії, оскільки при дослідженні правомірності спірної вимоги визначальне значення має наявність чи відсутність фактів порушення вимог законодавства, які в даному випадку підлягають дослідженню в межах справи за позовом Управління до підконтрольної установи. У зв`язку з чим суд вважає, що навіть у разі допущення посадовими особами Управління формальних порушень процедури проведення ревізії таке не може бути єдиною та безумовною підставою для її скасування.

До такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 13 червня 2018 року у справі №815/1298/17.

Таким чином, проаналізувавши обставини даної справи крізь призму законодавчих норм, що регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову судові витрати з відповідача не стягуються.

Керуючись ст. 241, 243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

В И Р І Ш И В:

1. У задоволенні позову Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради (місцезнаходження: пл. Поштова, буд. 3, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ - 36541721) до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (місцезнаходження: пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88008, код ЄДРПОУ - 40922492) про визнання протиправною та скасування вимоги - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Повний текст рішення виготовлено 07 вересня 2022 року.

СуддяР.О. Ващилін