Справа № 280/1946/19
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2022-09-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 280/1946/19

адміністративне провадження № К/9901/3456/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шевцової Н.В.,

суддів: Жука А.В., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку спрощеного провадження як суд касаційної інстанції без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 280/1946/19

за позовом ОСОБА_1

до Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області,

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради Запорізької області,

про визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Головко О.В., суддів: Суховарова А.В., Ясенової Т.І.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради Запорізької області (далі - третя особа, КП «Тепловодоканал»), у якому, з урахуванням заяви про зміну підстав позову та уточненого адміністративного позову, просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 11 квітня 2019 року №97 «Про встановлення тарифів для комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради на централізоване водопостачання та водовідведення, послуги з централізованого постачання холодної води та централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем)».

1.2. визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 11 квітня 2019 року №98 «Про встановлення тарифів для комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради на теплову енергію, послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води».

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що він є мешканцем територіальної громади міста Енергодар та звернувся до суду за захистом своїх порушених прав саме як мешканця цієї територіальної громади. Так, позивач стверджував, що оспорювані рішення відповідача є протиправними, оскільки прийняті із порушенням вимог чинного законодавства щодо опублікування проектів рішень та щодо вчасного опублікування прийнятих рішень.

2.1. Також позивач обґрунтовував позовні вимоги тим, що відповідачем при прийнятті оспорюваних рішень порушено вимоги Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16 серпня 2012 року за №1380/21692 із змінами та доповненнями (далі - Порядок № 390), оскільки своїм рішенням відповідач визначив третю особу виконавцем послуг за цими рішеннями лише 11 квітня 2019 року. Проте позивач уважає, що відповідач повинен був спочатку визначити третю особу суб`єктом господарювання, що надає житлово-комунальні послуги, і лише після цього третя особа могла розпочати реалізовувати процедуру зміни цін/тарифів за правилами Порядку № 390.

3. У поданому до суду першої інстанції відзиві на уточнений адміністративний позов відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував, зокрема, наполягав на тому, що на виконання вимог пункту 2.3. Порядку № 390, 12 березня 2019 року на офіційному веб-сайті міської ради було розміщено повідомлення КП «Тепловодоканал» про намір здійснити зміну діючих тарифів, у якому визначено загальний розмір запланованого тарифу та обґрунтування причин зміни тарифу. При цьому, відповідач зазначив, що 24 липня 2018 року Енергодарська міська рада Запорізької області прийняла рішення № 21 «Про створення комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради». Згідно з відомостями Єдиного державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державна реєстрація КП «Тепловодоканал» відбулася 01 серпня 2018 року, основними видами діяльності КП «Тепловодоканал» є, зокрема: постачання пари, гарячої води та кондиційованого повітря (код КВЕД 35.30); забір, очищення та (постачання води (код КВЕД 36.00); каналізація, відведення й очищення стічних вод (код КВЕД 37.00). На підставі розпоряджень голови Запорізької обласної державної адміністрації від 14 грудня 2018 року КП «Тепловодоканал» отримало ліцензії на провадження відповідних видів господарської діяльності. На підставі викладеного відповідач стверджував, що станом на 05 березня 2019 року КП «Тепловодоканал» вже було суб`єктом господарювання, яке надає відповідні житлово-комунальні послуги.

3.1. Також відповідач зазначив, що оприлюднення оспорюваних рішень відбулося на сторінці офіційного сайту Енергодарської міської ради. Факт офіційного оприлюднення підтверджується фотокопією сторінки із офіційного сайту Енергодарської міської ради. У відповідача відсутні власні друковані джерела засобів масової інформації, що унеможливлювало оприлюднення оспорюваних рішень у спосіб визначений статтею 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23 вересня 1997 року № 539/97-ВР (далі - Закон № 539/97-ВР).

4. КП «Тепловодоканал» подало до суду першої інстанції пояснення на позовну заяву, у якому наголосило на тому, що висновок позивача про те, що КП «Тепловодоканал» набуло статусу суб`єкта господарювання, що виробляє або надає житлово-комунальні послуги, лише після набрання чинності рішенням виконавчого комітету Енергодарської міської ради за №96, яким зазначене підприємство визначено виконавцем цих послуг, є помилковим та необґрунтованим з огляду на те, що третя особа отримала ліценції на здійснення відповідних видів господарської діяльності у грудні 2018 року. Таким чином на момент звернення до Енергодарської міської ради КП «Тепловодоканал» відповідно до статті 87 Цивільного кодексу України, частини третьої статті 2 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» вже було суб`єктом господарювання, який надає відповідні житлово-комунальні послуги. Крім того, третя особа наполягала на дотриманні положень Порядку № 390 при прийнятті спірних рішень та порядку їх оприлюднення.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи.

5. Згідно з рішенням Енергодарської міської ради від 04 липня 2018 року № 21 утворено КП «Тепловодоканал».

6. Відповідно до рішення Енергодарської міської ради від 27 листопада 2018 року № 3 передано комунальне майно з балансу Комунального підприємства «Підприємство комунальної власності» Енергодарської міської ради на баланс КП «Тепловодоканал».

7. На підставі розпоряджень голови Запорізької обласної державної адміністрації від 14 грудня 2018 року № 346-л, № 347-л, № 348-л КП «Тепловодоканал» отримано ліцензії на провадження господарської діяльності щодо транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами, з постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення.

8. КП «Тепловодоканал» 12 березня 2019 року ініціювало питання щодо зміни тарифів на послуги централізованого опалення, постачання гарячої та холодної води.

8.1. Так, 12 березня 2019 року на офіційному веб-сайті Енергодарської міської ради опубліковані повідомлення від КП «Тепловодоканал» про зміну тарифів на послуги централізованого опалення, постачання гарячої та холодної води, з водовідведення.

9. Рішенням Виконавчого комітету Енергодарської міської ради від 11 квітня 2019 року № 96 визначено КП «Тепловодоканал» виконавцем житло-комунальних послуг: з централізованого опалення, з централізованого постачання гарячої води, з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньобудинкових систем), з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем).

9.1. Також визнано такими, що втратили чинність пункти 1, 2 рішення виконавчого комітету Енергодарської міської ради від 29 травня 2013 року № 167 в частині визначення КП «Підприємство комунальної власності» Енергодарської міської ради виконавцем житлово-комунальних послуг з централізованого опалення, з централізованого постачання холодної та гарячої води, з централізованого водовідведення.

9.2. Встановлено, що рішення набирає чинності з 30 квітня 2019 року.

10. Також відповідачем 11 квітня 2019 року прийняті рішення:

10.1. № 97 «Про встановлення тарифів для комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради на централізоване водопостачання та водовідведення, послуги з централізованого постачання холодної води та централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем)»;

10.2. № 98 «Про встановлення тарифів для комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради на теплову енергію, послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води».

11. Не погодившись із цими рішеннями позивач звернувся до суду із позовом про їх скасування.

12. Судами попередніх інстанцій також установлено, що спірні рішення від 11 квітня 2019 року № 97 та № 98 не були оприлюднені відповідачем у друкованих засобах масової інформації.

12.1. З цього приводу відповідач пояснив, що у відповідача відсутні власні друковані засоби масової інформації, а тому рішення від 11 квітня 2019 року № 97 та № 98 доведені до відома населення шляхом оприлюднення на офіційному веб-сайті, на підтвердження чого подав суду скріншот зі сторінки адміністратора веб-сайту Енергодарської міської ради.

12.2. Водночас під час перегляду на офіційному веб-сайті Енергодарської міської ради рішень від 11 квітня 2019 року № 97 та № 98 інформацію щодо дати їх оприлюднення встановити не можливо.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

13. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року позов задоволено повністю.

13.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Енергодарської міської ради від 11 квітня 2019 року №97 «Про встановлення тарифів для КП «Тепловодоканал» на централізоване водопостачання та водовідведення, послуги з централізованого постачання холодної води та централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем)».

13.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Енергодарської міської ради від 11 квітня 2019 року №98 «Про встановлення тарифів для КП «Тепловодоканал» на теплову енергію, послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води».

14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем, в порушення вимог частини одинадцятої статті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) та частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI), проекти оспорюваних рішень оприлюднені не були взагалі. Доказів протилежного представник відповідача суду не надав. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідачем не виконані приписи статей 22, 23 Закону № 539/97-ВР щодо публікування оспорюваних рішень у друкованих засобах масової інформації. Суд першої інстанції критично поставився до твердження відповідача про те, що наданий останнім скріншот зі сторінки адміністратора веб-сайту Енергодарської міської ради є належним доказом вчасного оприлюднення спірних рішень. З огляду на викладене суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем всупереч вимогам зазначених вище законів: не опубліковані проекти спірних рішень за 20 робочих днів до дати їх розгляду; не опубліковані ці рішення у друкованих засобах масової інформації та вчасно не оприлюднені на офіційному веб-сайті Енергодарської міської ради, оскільки не можливо встановити дату їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Енергодарської міської ради.

15. Водночас, проаналізувавши приписи Порядку №390, суд першої інстанції дійшов висновку, що інформація щодо загального розміру планованого тарифу, подана до органу, уповноваженого встановлювати тарифи та їх структуру, доводиться до відома споживачів саме суб`єктами господарювання, що надають комунальні послуги. Однак, третя особа, на момент надання відповідачу заяви про встановлення тарифів на відповідні послуги та на момент доведення до споживачів інформації про зміну тарифів, не була виконавцем - суб`єктом господарювання, що надає комунальні послуги. При цьому, за висновком суду першої інстанції, факт наявності у третьої особи ліцензії на провадження господарської діяльності щодо надання житлово-комунальних послуг свідчить лише про наявність права у третьої особи надати такі послуги. Проте, наявність ліцензії не є свідченням того, що третя особа з моменту отримання ліцензії набула статусу виконавця - суб`єкта господарювання, що надає комунальні послуги. Тому, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що третя особа не могла надавати відповідачу заяву про встановлення тарифів та не мала права доводити до відома споживачів будь-яку інформацію щодо зміни тарифів, а відповідач, у свою чергу, не міг встановлювати для КП «Тепловодоканал» спірними рішеннями від 11 квітня 2019 року №97 та №98 тарифи на житлово-комунальні послуги, оскільки заяву на встановлення таких тарифів подано не суб`єктом господарювання, що надає комунальні послуги.

16. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

17. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що подання третьою особою заяви про зміну тарифів на відповідні комунальні послуги не вплинуло на права та інтереси споживачів, адже до прийняття відповідачем оспорюваних рішень застосовувалися тарифи, встановлені для КП «Підприємство комунальної власності» Енергодарської міської ради. Проаналізувавши приписи Постанови Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011року № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на комунальні послуги» (далі - Постанова № 869), суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що звертатися до відповідного органу місцевого самоврядування із заявою щодо затвердження тарифів з надання комунальних послуг може не лише суб`єкт господарювання, який надає такі послуги, а й особа, яка має намір їх здійснення (ліцензіат). Водночас суд апеляційної інстанції визнав помилковим посилання суду першої інстанції на норми Порядку № 390, оскільки цей порядок втратив чинність на підставі наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 05 червня 2018 року № 130. На підставі викладеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем та третьою особою виконано обов`язок щодо інформування споживачів про намір встановити нові тарифи на комунальні послуги.

17.1. Також суд апеляційної інстанції визнав помилковим висновок суду першої інстанції щодо порушення відповідачем процедури прийняття спірних рішень та зазначив, що суд першої інстанції необґрунтовано не прийняв до уваги наданий відповідачем скріншот з офіційного сайту, а висновок суду про те, що вказана обставина має бути доведена публікацією у засобах масової інформації, суд апеляційної інстанції визнав таким, що не основується на оцінці пояснень відповідача, відповідно до яких будь-який засіб масової інформації відповідачем не засновано та не створено. Водночас відповідачем надано до суду документи, з яких вбачається, що 26 березня 2019 року Громадською організацією «Громадський контроль м. Енергодар» було направлено зауваження та пропозиції щодо нових тарифів, які КП «Тепловодоканал» розглянуло та надало на них письмову відповідь від 29 березня 2019 року. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що проекти оспорюваних рішень були оприлюднені відповідачем 12 березня 2019 року, тобто за 22 робочі дні до їх прийняття.

17.2. Крім того, посилаючись на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 22 жовтня 2019 року у справі № 817/451/18, суд апеляційної інстанції зазначив, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, якщо воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення, однак у цій справі судом апеляційної інстанції не встановлено грубих порушень порядку прийняття спірних рішень.

17.3. Суд апеляційної інстанції також урахував надану апелянтом (відповідачем) інформацію завідувача сектора комп`ютерного забезпечення, згідно з якою рішення Виконавчого комітету Енергодарської міської ради від 11 квітня 2019 року № 97 та № 98 опубліковано на офіційному сайті міської ради 11 квітня 2019 року. З урахуванням сукупності викладених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позов ОСОБА_1 не підлягає задоволенню.

ІV. Касаційне оскарження

18. 31 січня 2020 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу позивача на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року, у якій скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін.

19. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував до спірних правовідносин нормативний акт, який, на думку скаржника, не має до них відношення, а саме: Постанову № 869, якою врегульовано питання формування тарифів. Однак питання доведення до відома споживачів інформації про зміну тарифів ця постанова не регулює. Натомість, це питання, станом на час виникнення спірних правовідносин, було врегульовано Порядком № 390. При цьому, скаржник звертає увагу, що Порядок № 390 втратив чинність 01 травня 2019 року, тобто станом на час виникнення спірних правовідносин (березень-квітень 2019 року) Порядок № 390 був чинним та, відповідно, підлягав застосуванню при вирішенні спору у цій справі. У контексті наведено скаржник наполягає на тому, що третя особа набула статусу суб`єкта господарювання, що виробляє або надає житлово-комунальні послуги, 30 квітня 2019 року на підставі рішення відповідача від 11 квітня 2019 року № 96, а тому дії третьої особи щодо доведення до відома споживачів інформації про зміну тарифів здійснено неналежною особою, відтак у позивача були відсутні будь-які підстави сприймати повідомлення від невідомої йому особи про зміну тарифів як таке, що призведе до зміни тарифів.

19.1. Крім того, скаржник звертає увагу, що в якості однієї з підстав для скасування спірних рішень позивач зазначив про те, що відповідач не опублікував проекти спірних рішень (друге речення, абзацу 7 на 4 сторінці уточненої позовної заяви). У свою чергу, відповідач у відповідь на цей довід позивача не надав суду першої інстанції жодних заперечень та доказів, які б спростували твердження про відсутність оприлюднення у визначений строк проектів оспорюваних рішень. Однак разом з апеляційною скаргою, в якості доказу дотримання частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI, відповідачем надана копія звернення генерального директора ВП «ЗАЕС» ДП «НАЕК» від 25 березня 2019 року № 26-36/6523. Крім цього листа, були долучені ще ряд письмових документів, що в суд першої інстанції не надавалися. При цьому, суд апеляційної інстанції, як на підставу для висновку про публікацію відповідачем проектів спірних наказів, послався саме на додані до апеляційної скарги документи, зокрема, на зазначену копію звернення. Однак, будь-яких причин пропуску встановленого частиною третьою статті 79 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) строку для подання долучених до апеляційної скарги доказів відповідачем не зазначено. Поновити строк для надання цих доказів відповідач не просив. Так само, і апеляційний суд, приймаючи до розгляду цей письмовий доказ, не обґрунтував підставу, на якій ним прийнято цей доказ, враховуючи положення частини восьмої статті 79 КАС України. За таких умов, покликаючись на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 19 листопада 2019 року № 826/12675/15, від 11 грудня 2018 року у справі №826/1277/18, скаржник наполягає, що суд апеляційної інстанції, здійснюючи перегляд рішення суду першої інстанції, проігнорував імперативні приписи КАС України, оскільки дослідив та послався на доказ, який у суд першої інстанції не надавався.

19.2. Також скаржник наполягає, що на веб-сайті Енергодарської міської ради на момент звернення позивача до суду вже були опубліковані спірні рішення відповідача, однак їх опубліковано з порушенням відведеного строку та без зазначення дати оприлюднення, що, на переконання скаржника, прямо порушує вимоги частини другої статті 15 Закону № 2939-VI.

19.3. Крім того, у касаційній скарзі скаржник зазначає, що позиція Верховного Суду стосовно незаконності рішень органів місцевого самоврядування, які встановлюють тарифи для населення без дотримання встановленої законодавством процедури розробки та прийняття таких актів, зокрема, без врахування інтересів осіб, щодо яких такі тарифи будуть застосовуватися, висловлена у постановах від 20 лютого 2019 року у справі №812/1177/18 та від 25 жовтня 2019 року у справі №591/1519/15-а. Скаржник звертає увагу, що у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2018 у справі №604/476/17 суд касаційної інстанції, приймаючи нову постанову про задоволення позовних вимог і скасування оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, виходив з факту неопублікування проекту рішення за 20 робочих днів, як того вимагає частина друга статті 15 Закону № 2939-VI. Скаржник також просить урахувати правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 28 лютого 2018 року у справі №200/11264/16-а, у якій суд касаційної інстанції у подібних правовідносинах указав на порушення відповідачем (органом місцевого самоврядування) при прийнятті спірного рішення обов`язкової процедури його оприлюднення, та, як наслідок, порушення відповідачем приписів частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР, частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI, частини першої статті 14 Закону № 2939-VI.

20. Касаційна скарга не містить клопотання про розгляд справи за участі позивача або його представника.

21. 31 січня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Рибачук А.І., судді Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

22. Ухвалою Верховного Суду від 10 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. Витребувано із Запорізького окружного адміністративного суду справу №280/1946/19.

23. 17 лютого 2020 року справа № 280/1946/19 надійшла до Верховного Суду.

24. До Верховного Суду 02 березня 2020 року надійшли відзиви Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області та КП «Тепловодоканал» на касаційну скаргу, в яких відповідач та третя особа, спростовуючи доводи касаційної скарги, просять відмовити у задоволенні касаційної скарги.

25. Відзив відповідача на касаційну скаргу не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника відповідача. Відзив третьої особи на касаційну скаргу містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі її представника.

26. Ухвалою Верховного Суду від 30 серпня 2022 року задоволено заяви суддів Рибачука А.І., Мороз Л.Л., Бучик А.Ю. про самовідвід у зв`язку із порушенням порядку порушенням порядку визначення судді для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України. Відведено суддів Рибачука А.І., Мороз Л.Л., Бучик А.Ю. від участі у розгляді касаційної скарги ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року у справі №280/1946/19.

27. 31 серпня 2022 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Шевцова Н.В., судді Жук А.В., Соколов В.М.

V. Позиція Верховного Суду

28. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

29. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

30. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги позивача, Верховний Суд виходить з такого.

31. Згідно з положеннями статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

32. Відповідно до частини п`ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (тут і далі - Закон №280/97-ВР, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

33. Частиною шостою статті 59 Закону №280/97-ВР встановлено, що комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

34. Частиною десятою цієї ж статті передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

35. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

36. У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

36.1. нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

36.2. індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

37. Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

38. Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

39. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акту стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

40. Аналогічна правова позиція викладена Верховним судом, зокрема, у постановах від 31 березня 2021 року у справі № 640/17408/19, від 23 грудня 2021 року у справі № 640/1125/20.

41. Зі змісту спірних рішень Виконавчого комітету Енергодарської міської ради від 11 квітня 2019 року № 97 та № 98 випливає, що цими рішеннями встановлено КП «Тепловодоканал» тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення, послуги з централізованого постачання холодної води та централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), а також на теплову енергію, послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води.

42. Отже, спірні рішення прийнято органом місцевого самоврядування на підставі наданих Законом №280/97-ВР повноважень щодо ухвалення рішень з питань, які належать до його відання. Ці рішення містить притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме: встановлюють норми права, не обмежуються дією у часі (підлягають довгостроковому та неодноразовому застосуванню), носять загальний характер (поширюють свою дію на певне коло осіб - мешканців територіальної громади м. Енергодар та є обов`язковими для мешканців вказаної територіальної громади). Процедура набрання чинності цими рішеннями відбувається відповідно до частини п`ятої статті 59 Закону № 280/97-ВР.

43. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

44. Приписами частини другої статті 264 КАС України обумовлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

45. Положеннями частин четвертої - сьомої статті 264 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

45.1. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

45.2. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

45.3. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

46. Встановлена цією статтею спеціальна процедура повідомлення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акту обумовлена необхідністю повідомлення про факт оскарження нормативно-правового акту всіх заінтересованих осіб.

47. З огляду на вищевикладене, колегія суддів зазначає, що для оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

48. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, яке впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

49. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 травня 2021 року у справі № 520/1176/19, від 25 листопада 2021 року у справі № 280/918/20, від 25 травня 2022 року у справі № 140/1192/19, від 19 липня 2022 року у справі № 522/17869/17.

50. Отже, під час відкриття провадження в адміністративній справі та її розгляду суд був зобов`язаний дотриматися вимог статті 264 КАС України.

51. Разом з тим, в ухвалі Запорізького окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року про відкриття провадження у справі не зазначено про зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про дату, час і місце судового засідання.

52. Також у матеріалах справи відсутній доказ опублікування такого оголошення.

53. Наведене свідчить про невиконання судом першої інстанції приписів статті 264 КАС України та, як наслідок, прийняття судом рішення про права, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

54. У свою чергу, Шостий апеляційний адміністративний суд не звернув увагу на вказане порушення та не виправив порушення норм процесуального права, допущене судом першої інстанції.

55. На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку про невиконання наведеної процесуальної норми, що є безумовною підставою для констатації порушення з боку судів норм процесуального права, що, в свою чергу, тягне за собою обов`язкове скасування судових рішень.

56. У силу частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

57. Без дотримання встановленого КАС України порядку розгляду цієї справи, зокрема, без зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі, унаслідок чого всі заінтересовані особи не були належним чином повідомлені про судовий розгляд цієї справи, ухвалені у ній рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.

58. Своєю чергою до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

59. Зважаючи на наведені мотиви Верховний Суд не надає оцінку доводам, викладеним позивачем у касаційній скарзі, оскільки вказані порушення норм процесуального права унеможливлюють здійснення судом касаційної інстанції оцінки судових рішень судів попередніх інстанцій по суті та викладених у них висновків щодо застосування норм матеріального права.

60. У цій справі суд апеляційної інстанції за наслідком судового розгляду не звернув увагу на порушення судом першої інстанції процесуального права щодо дотримання встановленого статтею 264 КАС України спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта.

61. З огляду на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

VІ. Судові витрати

62. Оскільки за наслідками касаційного розгляду Верховним Судом не ухвалюється нове рішення, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року у справі №280/1946/19 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіН.В. Шевцова А.В. Жук В.М. Соколов