Справа № 580/5557/21
Суддя: Шелест Світлана Богданівна
Дата ухвалення: 2022-09-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/5557/21 Суддя (судді) першої інстанції: Алла РУДЕНКО
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Шелест С.Б.,

суддів: Вівдиченко Т.Р., Пилипенко О.Є.

при секретарі: Турчин М.М., за участю сторін: представника позивача: Шимановського А.В.,

представника відповідача: Слинька М.Г., від третьої особи: не з`явився, розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, керуючись статтями 241, 242, 310, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Черкаської міської ради (далі також - відповідач), третя особа ОСОБА_2 (далі ОСОБА_2 , третя особа), в якому просив суд:

визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 01.07.2021 №6-105 «Про відмову в передачі земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 громадянину ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка, учасник АТО)»;

зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву позивача від 15.04.2019 та прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 громадянина ОСОБА_1 та про передачу громадянину ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) земельної ділянки по АДРЕСА_1 площею 0,0750 га (кадастровий номер :02:002:0079) безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарський будівель і споруд.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю відмови Черкаської міської ради у затвердженні проекту відведення земельної ділянки у власність з мотивів невідповідності проекту рішення вимогам частини другої статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року позов задоволено:

визнано протиправним та скасовано рішення Черкаської міської ради від 01.07.2021 №6-105 «Про відмову в передачі земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 громадянину ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка, учасник АТО)»;

зобов`язано Черкаську міську раду (вул. Байди Вишневецького, 14, м. Черкаси, 18001, ) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) від 15.04.2019 та прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0750 га громадянину ОСОБА_1 безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована в АДРЕСА_1 та про передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки кадастровий номер :02:002:0079 безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

У поданій апеляційній скарзі Черкаська міська рада із посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Від позивача та третьої особи відзиву на апеляційну скаргу не надходило.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.09.2022 справу №580/5557/21 призначено до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції на 07.09.2022 на 15:00

Представник третьої особи у судове засідання не з`явилися, хоча про дату, час та місце судового розгляду були повідомлені належним чином. Причини неявки суду не повідомили.

Представник відповідача у судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Представник позивача заперечив проти задоволення вимог апеляційної скарги, просив рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги матеріали справи, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 04.07.2018 ОСОБА_1 звернувся до Черкаської міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому як учаснику АТО земельної ділянки площею 0,075 га в АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).

06.08.2018 позивач повідомив відповідача про використання права на мовчазну згоду та укладення договору на розробку документації із землеустрою.

15.04.2019 після розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивач звернувся до відповідача із заявою про затвердження документації з землеустрою та безоплатної передачі у власність земельної ділянки площею 0,075 га, кадастровий номер земельної ділянки :02:002:0079.

26.06.2019 на засіданні постійної комісії з питань земельних відносин, архітектури, містобудування, реклами та комунальної власності Черкаської міської ради вирішено відкласти розгляд питання про передачу земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 громадянину ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка, учасник АТО), а також доручено депутатам ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 виїхати на місце для вивчення питання та доповісти на наступному засіданні постійної комісії.

Рішенням Черкаської міської ради від 31.01.2019 №2-3952 третій особі ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки по АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,1 га.

08.11.2019 ОСОБА_7 звернувся до Черкаської міської ради із заявою про затвердження документації з землеустрою та безоплатної передачі у власність земельної ділянки площею 0,075 га по АДРЕСА_1 ; до заяви був доданий проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Рішенням Черкаської міської ради від 26.12.2019 №2-5649 затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 земельної ділянки по АДРЕСА_1 та передано йому безоплатно у власність спірну земельну ділянку кадастровий номер :02:002:0079.

16.01.2020 ОСОБА_2 зареєстровано право власності на спірну земельну ділянку.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 у справі №580/212/20 визнано протиправною бездіяльність Черкаської міської ради щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 15.04.2019 про затвердження документації із землеустрою та безоплатну передачу йому у власність земельної ділянки площею 0,075 га в АДРЕСА_1 , кадастровий номер :02:002:0079; зобов`язано Черкаську міську раду у порядку, межах, спосіб і строки, визначені законом, розглянути заяву ОСОБА_1 від 15.04.2019 про затвердження документації із землеустрою та безоплатну передачу йому у власність земельної ділянки площею 0,075 га в АДРЕСА_1 , кадастровий номер :02:002:0079 з усіма доданими документами та у порядку, строк і спосіб, визначені законодавством, прийняти рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

Рішенням Соснівського районного суду м. Черкаси від 21.01.2021 у справі 712/8720/20, залишеним без змін постановою Черкаського апеляційного суду від 08.08.2021 та постановою Верховного Суду від 08.11.2021, визнано незаконним та скасовано рішення Черкаської міської ради від 26.12.2019 №2-5649 «Про передачу земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 громадянину ОСОБА_2 (вільна земельна ділянка, учасник АТО)»; скасовано запис про державну реєстрацію права власності від 16.01.2020 під №35108516 на земельну ділянку загальною площею 0,075 га (кадастровий номер земельної ділянки :02:002:0079) по АДРЕСА_3 за ОСОБА_2 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

07.06.2021 рішенням державного реєстратора запис про право власності ОСОБА_2 скасовано та зареєстровано право комунальної власності на спірну земельну ділянку з кадастровим номером :02:002:0079.

З метою виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 у справі №580/212/20 був підготовлений проект рішення №871-9-з про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, кадастровий номер :02:002:0079.

Пунктом 4 проекту рішення встановлено вимогу щодо сплати відновної вартості зелених насаджень в сумі 148 542,60 грн. до моменту реєстрації в Державному реєстрі речових прав, в порядку встановленому постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах».

Пунктом 6 проекту рішення встановлено вимогу щодо реєстрації права власності на земельну ділянку по АДРЕСА_3 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно лише за наявності підтверджуючого документа щодо сплати відновної вартості зелених насаджень згідно з пунктом 4 проекту рішення.

Згідно з листом погодження проекту рішення Черкаської міської ради про передачу земельної ділянки у власність позивача юридичним управлінням Черкаської міської ради не погоджено пункт 6 проекту рішення №871-9-з, оскільки він не відповідає вимогам частини другої статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Згідно з пропозицією Постійної комісії з питань земельних відносин та архітектури Черкаської міської ради від 31.03.2021 Комісією запропоновано відмовити ОСОБА_1 у передачі земельної ділянки у власність.

Рішенням Черкаської міської ради від 01.07.2021 №6-105 ОСОБА_1 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі у власність земельної ділянки площею 0,075 га в АДРЕСА_3 , кадастровий номер :02:002:0079.

Витягом із протоколу другого пленарного засідання шостої сесії Черкаської міської ради від 01.07.2021 підтверджується, що підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою стала та обставина, що юридичним управлінням Черкаської міської ради не погоджено п. 6 проекту рішення Черкаської міської ради №871-9-з, оскільки він суперечить ч. 2 ст. 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Вказуючи на протиправність рішення від 01.07.2021 №6-105, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з протиправності рішення Черкаської міської ради від 01.07.2021 №6-105, як такого, що прийнято всупереч вимогам частини сьомої статті 186 Земельного кодексу України, відповідно до якої підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Судом першої інстанції зазначено, що норми положень частини другої статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» стосуються порядку реєстрації прав власності на нерухоме майно та їх обтяжень і не регулюють правовідносин щодо затвердження документації із землеустрою та надання земельних ділянок у власність, тому невідповідність вказаним нормам проекту рішення не є підставою для відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою та наданні у власність спірної земельної ділянки.

Зобов`язуючи Черкаську міську раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, суд першої інстанції виходив з принципу ефективності такого захисту, що обумовлює безпосереднє поновлення судовим рішенням прав особи, що звернулась за судовим захистом без необхідності додаткових її звернень та виконання будь-яких інших умов для цього.

Судом першої інстанції в обґрунтування судового рішення також зазначено, що ним враховано факт набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24.03.2022 №2145-IX, яким внесені зміни до Розділу Х Земельного кодексу України в частині встановлення заборони на безоплатну передачу земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації під час дії воєнного стану. Втім судом зазначено, що вказані положення є тимчасовими, оскільки діють на час воєнного стану, у зв`язку з чим у межах спірних правовідносин є лише підставою для відстрочення прийняття відповідного рішення відповідачем.

Апеляційна скарга Черкаської міської ради мотивована порушенням судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Так, апелянтом вказано на порушення судом першої інстанції правил підсудності, оскільки, за посиланням Черкаської міської ради, зазначена справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Зазначено, що у вказаній справі існує спір про право, оскільки третій особі у справі надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність.

Наголошено, що судом першої інстанції залишено поза увагою обставини надання позивачеві дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки. Заявником апеляційної скарги зазначено, що позивач 06.08.2018, в останній день строку розгляду міською радою його заяви про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, подав заяву про залишення без розгляду та повернення на доопрацювання поданих документів, у зв`язку з чим до спірних правовідносин не може бути застосований принцип «мовчазної згоди».

Зазначено, що оскаржуване позивачем рішення про відмову у затверджені проекту відведення земельної ділянки та передачу її у власність не містить посилання на невідповідність проекту землеустрою вимогам законодавства, документації із землеустрою чи містобудівної документації, що, за посиланням апелянта, вказує на передчасність рішення суду першої інстанції щодо зобов`язання Черкаської міської ради затвердити проект відведення земельної ділянки. Зазначено, що пунктом 9 висновку ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 28.03.2019 №3281/82-19 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки вказано на невідповідність площі земельної ділянки, зазначеної у проекті, даним довідки Ф-6зем. Зазначено, що земельна ділянка, яку має намір отримати у власність позивач, відноситься до земель зелених насаджень загального користування, передача яких у приватну власність забороняється згідно з положеннями пункту «а» частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України. Наголошено на дискреційності повноважень органу місцевого самоврядування з прийняття рішень про передачу земельних ділянок у власність.

Черкаською міською радою також зауважено, що судом першої інстанції при прийнятті рішення про зобов`язання відповідача затвердити проект відведення та передати земельну ділянку у власність позивачеві не враховано положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24.03.2022 №2145-IX в частині заборони на прийняття відповідних рішень під час дії воєнного стану, що унеможливлює належне виконання рішення суду відповідачем.

Колегія суддів апеляційного суду, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах апеляційного перегляду, встановлених статтею 308 КАС України, вважає за необхідне відмітити наступне.

Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги щодо неналежності розгляду переданого на вирішення суду спору у порядку адміністративного судочинства, колегія суддів вказує на їх необґрунтованість, з огляду на наступне.

За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг

Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:

«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Отже в контексті статей 2, 4, 5, 19 КАС України визначальними ознаками справи адміністративної юрисдикції є не лише суть (зміст, характер) спору, але й підстави його виникнення та суб`єктний склад учасників правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.».

Конституційний Суд України у Рішенні від 1 квітня 2010 року №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України вирішив, що:

- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Предметом переданого на вирішення суду спору у цій справі є визнання протиправним рішення Черкаської міської ради про відмову у затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність фізичній особі.

Згідно з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 16.02.2022 у справі №620/1915/21, якщо особа звертається до відповідного органу із клопотанням про погодження та затвердження проекту землеустрою, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Верховним Судом у вказаній справі також зазначено, що відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

Судом встановлено, що у вказаній справі рішенням Соснівського районного суду м. Черкаси від 21.01.2021 у справі 712/8720/20, залишеним без змін постановою Черкаського апеляційного суду від 08.08.2021 та постановою Верховного Суду від 08.11.2021, визнано незаконним та скасовано рішення Черкаської міської ради від 26.12.2019 №2-5649 «Про передачу земельної ділянки у власність по АДРЕСА_3 громадянину ОСОБА_2 (вільна земельна ділянка, учасник АТО)»; скасовано запис про державну реєстрацію права власності від 16.01.2020 під №35108516 на земельну ділянку загальною площею 0,075 га (кадастровий номер земельної ділянки :02:002:0079) по АДРЕСА_3 за ОСОБА_2 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

07.06.2021 рішенням державного реєстратора запис про право власності ОСОБА_2 скасовано та зареєстровано право комунальної власності на спірну земельну ділянку з кадастровим номером :02:002:0079.

За вказаних обставин спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду, оскільки у ньому наявні всі критерії справи адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; наявність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень як суб`єкта правовідносин; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження із вирішення земельних питань; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.

Зазначена позиція суду відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 16.02.2022 у справі №620/1915/21.

Погоджуючись із позицією суду першої інстанції щодо протиправності рішення Черкаської міської ради від 01.07.2021 №6-105 «Про відмову в передачі земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 громадянину ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка, учасник АТО)», колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до пункту б частини 1 статті 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Частинами 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. При цьому, підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Водночас ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.

Так, згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Частина 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачає, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Пунктом 6 частини другої статті 186 Земельного кодексу України в редакції, станом на 01.07.2021, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до частини сьомої статті 186 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Згідно з частиною дев`ятою статті 186 Земельного кодексу України висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб`єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження.

Частиною дев`ятою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Аналіз наведених положень свідчить про те, що підставами для відмови у затвердженні документації із землеустрою є виключно недоліки такої документації.

Статтею 50 Закону України «Про землеустрій» в редакції, що діяла на момент подання позивачем заяви від 15.04.2019 про затвердження документації із землеустрою та безоплатну передачу у власність земельної ділянки, визначено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.

Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають: завдання на розроблення проекту землеустрою; пояснювальну записку; копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності); рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом); письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду; довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями; матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки); відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); копії правовстановлюючих документів на об`єкти нерухомого майна для об`єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, які розташовані на земельній ділянці; розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом); розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом); акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки); акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки); перелік обмежень у використанні земельних ділянок; викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); кадастровий план земельної ділянки; матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки); матеріали погодження проекту землеустрою.

Витягом із протоколу другого пленарного засідання шостої сесії Черкаської міської ради від 01.07.2021 підтверджується, що відповідачем відмовлено у затвердженні проекту землеустрою з мотивів відсутності факту погодження пункту 6 проекту рішення Черкаської міської ради №871-9-з юридичним управлінням, оскільки згідно з позицією останнього вказаний пункт суперечить положенням частини другої статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

За вказаних обставин, враховуючи те, що недоліки щодо складу та змісту проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки площею 0,075 га в АДРЕСА_3 , для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) не були підставою для відмови у затвердженні вказаного проекту, колегія суддів апеляційного суду погоджується із висновками суду першої інстанції щодо протиправності рішення Черкаської міської ради від 01.07.2021 №6-105 «Про відмову в передачі земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 громадянину ОСОБА_8 (вільна земельна ділянка, учасник АТО)».

Колегія суддів апеляційного суду також погоджується із позицією суду першої інстанції щодо необґрунтованості посилання Черкаської міської ради в якості підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою та передачі земельної ділянки у власність з мотивів невідповідності пункту 6 проекту рішення вимогам частини другої статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», оскільки вказані норми стосуються порядку реєстрації прав власності на нерухоме майно та їх обтяжень і не регулюють правовідносин щодо затвердження документації із землеустрою та надання земельних ділянок у власність.

Доводи апеляційної скарги щодо неврахування судом першої інстанції обставин надання позивачеві дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки в частині відсутності підстав для застосування до спірних правовідносин принципу «мовчазної згоди» не спростовують позиції суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваного рішення, оскільки, як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, розгляд заяви позивача про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність здійснено відповідачем, у тому числі, на виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 у справі №580/212/20, яким, зокрема, встановлено ознаки протиправної бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, обставини заперечення надання позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не були підставою для прийняття рішення Черкаської міської ради від 01.07.2021 №6-105.

Аналізуючи доводи апеляційної скарги щодо відсутності у суду першої інстанції повноважень на зобов`язання Черкаської міської ради прийняти рішення про затвердження проекту відведення земельної ділянки та передачу її у власність з мотивів дискреційності зазначених повноважень відповідача як органу місцевого самоврядування, колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

Відповідно до пункту 4 частини першої 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №1640/2594/18 та від 18.05.2022 у справі №500/296/19.

У рішенні від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 Верховний Суд України вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.

В матеріалах справи наявні докази, які свідчать про наявність можливості у суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду.

Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно з висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 28.03.2019 №3281/82-19 експертом державної експертизи Головного управління Держагеокадастру у Житомирській області погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0750га громадянину ОСОБА_1 безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована: АДРЕСА_3 .

Враховуючи викладене, беручи до уваги протиправну бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяви позивача від 15.04.2019 про затвердження проект землеустрою, що встановлена рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 у справі №580/212/20, та наступну протиправну відмову у затвердженні проекту відведення земельної ділянки у власність, колегія суддів погоджується із позицією суду першої інстанції в частині того, що належним способом захисту порушеного права позивача є саме зобов`язання Черкаської міської ради прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 громадянина ОСОБА_1 та про передачу громадянину ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) земельної ділянки по АДРЕСА_1 площею 0,0750 га (кадастровий номер :02:002:0079) безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарський будівель і споруд.

Доводи апеляційної скарги щодо невідповідності даних щодо площі земельної ділянки, що зазначена у довідці Ф-6зем, даним проекту відведення, не змінюють наявності підстав для прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки проект відведення, що міститься у матеріалах справи, розроблений стосовно земельної ділянки площею саме 0,0750 га; зазначеній земельній ділянці присвоєно кадастровий номер; межі земельної ділянки із вказаною площею винесено в натурі у передбаченому законодавством порядку; проект відведення земельної ділянки погоджений, зокрема, Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (лист від 20.02.2019) та експертом державної експертизи Головного управління Держкомзему у Житомирській області (лист висновок від 28.03.2019); посилання на наявність суперечностей у даних щодо площі земельної ділянки не були підставою для прийняття рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Так само колегія суддів апеляційного суду зазначає про необґрунтованість посилання Черкаської міської ради на приналежність вказаної земельної ділянки до земель зелених насаджень загального користування, що на думку відповідача унеможливлює передачу її у приватну власність згідно з положеннями пункту «а» частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України.

Так, відповідно до даних Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (лист від 27.08.2018 №40900-в; а.с. 12) зазначена земельна ділянка згідно з генеральним планом міста, затвердженим рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 відноситься до земель садибної житлової забудови, згідно з планом зонування території міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513, земельна ділянка належить до зони садибної житлової забудови «Ж-1», в якій передбачено будівництво житлового будинку, господарських будівель та споруд.

У той же час, згідно з положеннями пункту «а» частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України встановлено заборону на передачу у приватну власність земель загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо).

Черкаською міською радою не надано доказів віднесення спірної земельної ділянки до земель загального користування населених пунктів у передбаченому законом порядку.

Аналізуючи доводи відповідача щодо помилкового неврахування судом першої інстанції при прийнятті рішення положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24.03.2022 №2145-IX, колегія суддів виходить з наступного.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24.03.2022 №2145-IX розділ X «Перехідні положення» Земельного кодексу України доповнено пунктом 27, відповідно до якого під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей, зокрема: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється.

Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 строком на 30 діб. Указами Президента України від 14.03.2022 №133/2022 та 18.04.2022 №259/2022, від 19.04.2022 №7300, від 17.05.2022 №341 строк дії воєнного стану в Україні продовжено з 05 години 30 хвилин 26.03.2022 строком на 30 діб, з 05 години 30 хвилин 25.04.2022 строком на 30 діб, з 05 години 30 хвилин 25.04.2022 строком на 30 діб, з 05 години 30 хвилин 25.05.2022 строком на 90 діб.

Указом Президента України від 12.08.2022 №573/2022 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 23.08.2022 строком на 90 діб.

Колегія суддів апеляційного суду зазначає, що встановлення тимчасової заборони на безоплатну передачу земель комунальної власності у приватну власність за наявності встановленого факту порушення прав позивача не є підставою для невжиття заходів судового захисту порушених прав позивача.

Особливості розгляду питань, пов`язаних з виконанням судових рішень в адміністративних справах, у тому числі питань способу, порядку та строків виконання судових рішень врегульовано положеннями розділу ІV КАС України, статтею 378 якого визначено коло осіб, за заявами яких суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, може відстрочити або розстрочити виконання рішення. Таке питання може бути розглянуто також за ініціативою суду. Водночас, суд апеляційної інстанції такими повноваженнями не наділений.

За вказаних обставин, зважаючи на обґрунтованість позиції суду першої інстанції щодо протиправності рішення Черкаської міської ради від 01.07.2021 №6-105 про відмову у затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, колегія суддів погоджується із висновками суду щодо наявності підстав для задоволення позову в частині визнання його протиправним та скасування та, з огляду на встановлені у справі обставини, зазначає про належність обраного судом першої інстанції способу захисту порушених прав позивача шляхом зобов`язання Черкаської міської ради прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують. Правова оцінка встановленим обставинам справа дана вірно. Порушень норм матеріального чи процесуального права судом першої інстанції не допущено.

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 241, 242, 310, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Черкаської міської ради залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року у справі №580/5557/21 - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення судового рішення та може бути оскаржена, з урахуванням положень статті 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач С.Б. Шелест

Судді Т.Р. Вівдиченко

О.Є. Пилипенко