Справа № 380/9845/20
Суддя: Обрізко Ігор Михайлович
Дата ухвалення: 2022-08-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 серпня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/9845/20 пров. № А/857/8546/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Обрізко І.М.,

суддів Іщук Л.П., Шинкар Т.І.,

за участю секретаря судового засідання Хабазні Ю.Є.,

за участю представника позивача Шейхет М.Г., Шнири Я.Б.,

за участю представника відповідача Гладченко Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у місті Львові апеляційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року, прийняте суддею Хомою О.П. о 15 годині 49 хвилині у місті Львові, повний текст складений 23.12.2021 року у справі за позовом представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Уманської міської ради, Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору: Міжнародний благодійний фонд імені Рабі Нахмана з Бреславу, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про зобов`язання вчинити певні дії,-

встановив:

Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (надалі позивач, Представництво) звернулося з адміністративним позовом до Уманської міської ради (надалі відповідач-1), Виконавчого комітету Уманської міської ради (надалі відповідач-2), про зобов`язання Уманську міську раду прийняти рішення про внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м.Умань, вулиця Пушкіна, Белінського (Григорія Косинки), Перовської (Володимира Мономаха), з територій житлової та громадської забудови на території історико-культурного призначення; зобов`язання Виконавчого комітету Уманської міської ради забезпечити розроблення проекту внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за вказаною адресою.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року відмовлено в задоволенні позову.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд виходив з того, що об`єкт «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., відноситься до пам`яток культурної спадщини, охорона якої є завданням органів державної влади та органів місцевого самоврядування, до яких належать відповідачі, бездіяльність яких оскаржувалася позивачем в судовому порядку і була визнана протиправною.

З посиланням на мету діяльності громадської (неурядової) організації зарубіжної держави в Україні, якою є представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, Верховний Суд у своїй постанові від 23.01.2020 року у справі №2-а/7780/11 визнав необґрунтованими доводи відповідачів про відсутність у позивача порушеного права, вказавши, що порушене право позивача полягає у відновленні релігійних прав.

Режим забудови територій визначається в генеральних планах населених пунктів, зокрема у планах зонування та детальних планах територій, які є основними видами містобудівної документації на місцевому рівні. На підставі вказаних містобудівних документів визначається цільове призначення земельної ділянки, в межах якого може здійснюватися забудова земельної ділянки. Саме така правова позиція сформована КАС ВС в постанові від 16.03.2021 року в справі №640/565/19.

Виконавчі провадження №60492861 та №60493366 з примусового виконання виконавчих листів про зобов`язання Уманську міськраду Черкаської області та її Виконавчий комітет виконати вимоги пунктів 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року №604-р, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м.Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, постановами від 21.05.2021 року відновлені у зв`язку із скасуванням в судовому порядку постанов про закінчення вказаних виконавчих проваджень від 05.03.2020 року.

Суд у рішенні від 30.06.2020 року в справі № 380/3342/20 встановив, що державний виконавець не перевірив фактичне виконання боржниками судового рішення у справі №2-а/7780/11, що зумовило висновок суду про відсутність підстав та передчасність винесення постанов про закінчення виконавчих проваджень №60492861 та №60493366.

Проект землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря» в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення не розроблений та не затверджений, вимоги про зобов`язання прийняти рішення про внесення змін до генерального плану міста для зміни функціонального призначення з територій житлової та громадської забудови на території історико-культурного призначення є передчасними.

Суд зазначив, що на даний час на території міста Умань діє генеральний план міста Умань, затверджений рішенням Уманської міськради від 04.06.2002 року №1-4/24. Доказів здійснення міською радою інших дій щодо розроблення містобудівної документації немає.

Одним із етапів розроблення містобудівної документації є організація замовником проведення за участю розробника громадського обговорення проекту містобудівної документації, позивач має суб`єктивне право на звернення до органів місцевого самоврядування із пропозицією про внесення змін до генерального плану міста.

Докази звернення позивача до Уманської міськради із пропозицією про внесення змін до генерального плану міста в матеріалах справи відсутні.

Оскільки передумовою розроблення проекту внесення змін до генерального плану міста є прийняття рішення про внесення змін до генерального плану міста, яке в спірному випадку відсутнє, то і підстави для задоволення позовних вимог про зобов`язання Виконавчого комітету Уманської міської ради забезпечити розроблення проекту внесення змін до Генерального плану міста Умань відсутні.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Представництво подало апеляційну скаргу. Вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення із неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення суду та ухвалити постанову, якою задовольнити позов.

В апеляційній скарзі зазначає, що на момент звернення до суду та на момент виникнення спірних правовідносин діяв саме Порядок розроблення містобудівної документації №290, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року, який судом не застосовано у зв`язку із набранням чинності у вересні 2021 року нового Порядку.

Застосування нового Порядку, що не діяв на час виникнення спірних правовідносин, є помилковим.

Пунктом п.5.1 розділу V Порядку №290 рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі, зокрема, виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту; змін у видах функціонального використання окремих територій; необхідності вирішення екологічних та інженерних питань; виникнення потреби у розміщенні об`єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси; необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.

Апелянт зазначає, що відповідача зобов`язані прийняти рішення про внесення змін у Генеральний план м.Умань.

Реалізація окремої категорії захисту інтересу щодо встановлення шефства над об`єктами культурної спадщини безпосередньо пов`язана із бездіяльністю у забезпеченні сприйняття діяльності громадським організаціям щодо охорони культурної спадщини, забезпеченні збереження в належному стані об`єктів історико культурної спадщини, що є самостійною обставиною позову, яка не вимагає первинних звернень до відповідача розробити чи оновити генеральний план. Належне виконання обов`язків для зміни в генеральний план міста, для містобудівного моніторингу не стоїть в прямій чи непрямій залежності від окремих звернень позивача чи іншої громадської організації.

Уманська міська рада у відзиві на апеляційну скаргу зазначає, що сам по собі факт необхідності внесення змін у генеральний план міста, не може заперечуватись будь-ким, адже вимога його затвердження прямо визначена у законодавстві та виконання таких вимог покладено на виконавчий комітет як на замовника проекту та міську раду, як колегіальний орган який затверджує проект.

Само по собі порушення вимог закону діями (бездіяльністю) або рішеннями суб`єктів владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх незаконними, оскільки обов`язковою умовою для визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішенням безпосереднього його прав та охоронюваних законом інтересів.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Звертає увагу суду на те, що апелянт не звертався ні до Уманської міської ради, ні до Виконавчого комітету Уманської міської ради з пропозицією щодо прийняття рішення про внесення змін до генерального плану міста Умань.

Вважає законним та обґрунтованим рішення суду першої інстанції, тому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Міжнародний благодійний фонд імені Рабі Нахмана з Бреславу, (далі Фонд), Управління культури у відзиві висловлює свою незгоду з поданою апеляційною скаргою та зазначає, що позивач чітко не визначив, які персоніфіковані суб`єктивні права чи охоронювані законом інтереси порушені, на його думку, наявною бездіяльністю відповідача.

Зазначає, що невиконання судових рішень у справі №2-а/7780/11 не свідчить про наявність невиконаного обов`язку та відповідно протиправної бездіяльності щодо неприйняття рішення про внесення змін до Генерального плану міста Умань з боку відповідачів.

Звертає увагу на відсутність підстав для застосування альтернативної територіальної підсудності за вибором позивача, тому, враховуючи місцезнаходження відповідача, дана судова справа підсудна Черкаському окружному адміністративному суду.

Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, приходить до наступного.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд в повній мірі дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (є громадською організацією, зареєстрованою 08.08.2000 року, про що 03.02.2009 року до Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис за номером 0021808).

Згідно до статті ІІ Відповідного Статуту Організації метою створення є поширення освіти громадськості в питаннях положення з дискримінацією та упередженим ставленням до осіб єврейської національності та порушення прав людини та релігійних свобод в колишньому Радянському Союзі та в інших місцях через їх національну приналежність, вірування або бажання емігрувати при необхідності домагатися через суди досягнення цілей корпорації; координація діяльності інших доброчинних організацій, чия діяльність співпадає з цілями діяльності корпорації або подібна її діяльності (пункт А).

Позивач з березня 2007 року оскаржує бездіяльність відповідачів щодо організації, обстеження та вивчення місць давніх поховань, що знаходяться на території «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 року у справі №2-а/7780/11, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 року, позов задоволено:

- визнано протиправною бездіяльність Уманської міської ради Черкаської області та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року №604-р, в частині п.п. 2, 3, 4, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської;

- визнано протиправною бездіяльність Уманської міської ради Черкаської області щодо не замовлення розробки проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення-об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за вказаною адресою в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення;

- зобов`язано Уманську міську раду Черкаської області та її Виконавчий комітет виконати вимоги п.п. 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року №604-р, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст.;

- зобов`язано Уманську міську раду Черкаської області замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення.

Постановою Верховного Суду від 23.01.2020 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 року і постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 року у справі №2-а/7780/11 скасовані в частині визнання протиправної бездіяльності Уманської міської ради Черкаської області та її виконавчого комітету щодо невиконання п. 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року №604-р та зобов`язання Уманської міської ради Черкаської області та її Виконавчого комітету виконати відповідний пункт і прийнято у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні цих вимог. В іншій частині рішення залишені без змін.

Вказаними судовими рішеннями встановлено, що місто Умань Черкаської області внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 року № 878; історія міста, зокрема, пов`язана з брацлавським хасидизмом - однією з течій в іудаїзмі. Могила цадика Нахмана, яка знаходиться на старовинному єврейському кладовищі, є місцем поклоніння хасидів.

Указом Президента України від 07.06.1994 року №283/94 створено історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана в м. Умані Черкаської області.

Рішенням Черкаського облвиконкому від 07.02.1995 року №2 могила цадика Нахмана в м.Умані включена до переліку пам`яток історії і культури, які знаходяться під охороною держави (реєстраційний номер 3940).

Згідно з архівними документами на планах м. Умані (1864, 1879 років), в межах сучасних вулиць Пушкіна та Бєлінського, позначено старовинне єврейське кладовище, проте його сучасні межі не встановлені.

Уманським міськвиконкомом прийнято рішення від 14.07.1994 року №264 «Про заходи на виконання Указу Президента України про створення історико-культурного центру в м.Умань».

Відповідно до міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04.03.1994 року кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об`єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди.

Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном на підставі угоди між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки від 04.03.1994 року «Про охорону і збереження культурної спадщини» (далі - Угода) визнано юдейське кладовище у місті Умань Черкаської області в межах вулиць Пушкіна, Белінського, Перовської і внесено до переліку пам`яток за №UA13010104.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» (далі розпорядження КМУ 604-р) було визначено низку обов`язків для органів державної влади та органів місцевого самоврядування задля збереження місць поховань у населених пунктах України.

Так, пунктом 3 цього розпорядження зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.

Пунктом 4 розпорядження КМУ 604-р без зазначення часових обмежень зобов`язано Раду міністрів Автономної Республіки, Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.

На виконання судового рішення у справі №2-а/7780/11 Львівським окружним адміністративним судом 28.08.2019 року було видано виконавчі листи, які позивачем пред`явлені до примусового виконання до Відділу примусового виконання рішень управління забезпечення примусового виконання рішень у Черкаській області центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції.

Виконавче провадження №60493131 з виконання виконавчого листа про зобов`язання Уманську міськраду замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення знаходиться на виконанні, що підтверджується листом відділу примусового виконання рішень управління забезпечення примусового виконання рішень в Черкаській області центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції від 14.04.2020 року №4.3-33/6888.

Сторони в судовому засідання визнали, що на час розгляду даної справи і дату прийняття судового рішення у цій справі, виконавче провадження №60493131 не завершено.

Виконавчі провадження №60492861 та №60493366 з примусового виконання виконавчих листів про зобов`язання Уманську міськраду Черкаської області та її виконавчий комітет виконати вимоги пунктів 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року №604-р, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м.Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, постановами від 21.05.2021 року відновлені у зв`язку із скасуванням в судовому порядку постанов про закінчення вказаних виконавчих проваджень від 05.03.2020 року.

Посилаючись на невиконання судового рішення у справі №2-а/7780/11, позивач просить зобов`язати Уманську міськраду прийняти рішення про внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., з територій житлової та громадської забудови на території історико-культурного призначення та зобов`язати Виконком Уманської міськради забезпечити розроблення проекту внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст.

Відповідно до статей 28, 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.

Статтею 12 Закону України «Про основи містобудування» визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності, спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі - Закон) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Згідно із п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Згідно із ч. 2 ст. 17 Закону генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно із ч. 1 ст. 2 Закону планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико- культурних та інших зон і об`єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Згідно з ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 7 Закону управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю, яке зокрема, здійснюється шляхом планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях, відноситься серед інших суб`єктів владних повноважень і до компетенції органів місцевого самоврядування.

Положеннями ст. 8 цього Закону встановлено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Виходячи з наведених норм, генеральний план населеного пункту як містобудівна документація місцевого рівня є саме інструментом державного регулювання планування територій, яке здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 3 ст. 16 Закону склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до приписів частини 2 статті 24 забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Згідно частини першої статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що містобудівна документація на місцевому рівні істотно та протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 4 вересня 2019 року в справі № 826/13852/17.

Відтак, колегія суддів приходить до висновку про те, що затвердження змін до містобудівної документації на місцевому рівні належить до виключної компетенції відповідної місцевої ради.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290 затверджено Порядок розроблення містобудівної документації (далі - Порядок № 290), розділ IV якого регламентує порядок розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні.

Пунктом 4.1 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, зокрема, при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок про те, що рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та внесення до неї змін приймає відповідна сільська, селищна або міська рада, а замовником розроблення проекту такої документації є виконавчий комітет відповідної ради.

При цьому, замовник має надати розробнику вихідні дані, в яких, крім іншого, відображаються існуючі використання території, наявна житлова чи громадська забудова, земельні ділянки, надані у користування фізичним та юридичним особам.

Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Отже, планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі, їх власниками виключно в межа їх цільового призначення.

Зазначені висновки відповідають позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 04.11.2020 року в справі №824/376/19-а.

Відповідно до Розділу V Порядку № 290 рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі:

результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 року № 170; виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту; змін у видах функціонального використання окремих територій; необхідності вирішення екологічних та інженерних питань; виникнення потреби у розміщенні об`єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси; необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.

Необхідність та параметри внесення змін до містобудівної документації обґрунтовуються відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури. Внесення змін до містобудівної документації чи окремих її розділів здійснюється шляхом розроблення проекту змін до такої містобудівної документації, який після затвердження стає її невід`ємною частиною.

Виходячи з наведених положень законодавства України, сам по собі факт необхідності внесення змін у генеральний план міста, не може заперечуватись будь-ким, адже вимога його затвердження прямо визначена у законодавстві та виконання таких вимог покладено на виконавчий комітет як на замовника проекту та міську раду, як колегіальний орган який затверджує проект.

Разом з тим, апелянт не звертався ні до Уманської міської ради, ні до Виконавчого комітету Уманської міської ради з пропозицією щодо прийняття рішення про внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», XIX ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської з території житлової забудови на територію історико-культурного призначення та забезпечення розроблення проекту внесення змін, доказів звернення із пропозицією про внесення змін до генерального плану не надав. Тобто належними та допустимими доказами не довів суду що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені права, свободи або законні інтереси.

Також виходячи з положень законодавчих приписів у сфері регулювання містобудівної діяльності повноваження міської ради з планування території на місцевому рівні, в тому числі затвердження містобудівної документації відповідного змісту, є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією міської ради.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом правового акта.

Отже, дискреційне право органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.

Наділивши уповноважені органи дискреційними повноваженнями, законодавець надав їм певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.

За таких обставин, адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади або орган місцевого самоврядування та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу.

Законодавство не передбачає можливості внесення змін до генерального плану міста або до іншої містобудівної документації в судовому порядку поза встановленою процедурою. Закон чітко визначає перелік суб`єктів, які мають право вирішувати питання щодо внесення змін до генерального плану міста та суд до цих суб`єктів не належить.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що у постанові Верховного Суду від 17 квітня 2019 року в справі №342/158/17 суд касаційної інстанції зазначив, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Окрім того, колегія суддів вказує, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 грудня 2018 року в справі № 3813/4640/17 та від 18 лютого 2021 року в справі №160/6885/19.

Відтак, враховуючи наведене вище, колегія суддів приходить до висновку про те, що зобов`язати суб`єкта владних повноважень до вчинення дій можливо лише у випадку, коли такі дії входять у компетенцію і він їх не вчинив у визначений час, чого з матеріалів справи не вбачається.

Відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 1 Закону територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси. Водночас, відповідно до ч. 1 ст. 79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Таким чином, генеральний план населеного пункту безпосередньо не визначає цільове призначення земельної ділянки, не змінює його, не відносить земельні ділянки до певних категорій та видів земель чи відповідних територій, не включає земельні ділянки до меж відповідних територій, не визначає та не встановлює жодного статусу земельної ділянки, а згідно із Законом визначає принципове вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, що повністю спростовує і в цьому аспекті підстави позову та вказує на неможливість задоволення позовних вимог, які суперечать законодавству про містобудівну діяльність.

Положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини» не регулюються відносини по затвердженню проекту генерального плану, а змістом затвердженого проекту не передбачено вилучення (викуп) земель історико-культурного призначення для інших потреб.

Викладене спростовує доводи позивача про те, що нібито із внесенням змін до генерального плану міста зміниться функціональне призначення території з територій житлової та громадської забудови на території історико-культурного призначення, адже вирішення цих питань регулюється земельним законодавством у встановленому порядку, а не генеральним планом міста.

Аналогічну позицію займає й судова практика (постанова Вищого господарського суду України від 25.01.2005 року в справі № 41/646-38/206, ухвала Вищого адміністративного суду України від 28.03.2017 року в справі № 522/14346/15-а (номер справи у суді касаційної інстанції - К/800/7856/16, К/800/7603/16).

Затверджений Генеральний план населеного пункту за своїм змістом не передбачає будь-яких містобудівних перетворень, а лише визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, без прив`язки до конкретних планувальних, архітектурних, конструктивних, технічних, технологічних вирішень, і ним безпосередньо не унормовано конкретні містобудівні перетворення, про що помилково вказує апелянт.

Щодо покликання Міжнародного благодійного фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу, Управління культури на те, що дана справа підсудна Черкаському окружному адміністративному суду, колегія суддів зазначає, що третя особа апеляційну скаргу не подавала, відтак, висловила свою згоду з ухваленим судовим рішенням.

Не можна вважати неповноважним склад суду, який розглянув справу, порушену без дотримання правил територіальної підсудності, тобто встановленого процесуальним законодавством порядку розподілу справ між судами одного й того самого рівня залежно від території, на яку поширюється їхня юрисдикція.

Суди однієї ланки мають однакову компетенцію і рівні можливості щодо розгляду будь-якої справи, яка за предметною підсудністю віднесена до їхньої юрисдикції. Таким чином, саме по собі недотримання правил територіальної підсудності не впливає і не може вплинути на визначення того, чи був склад суду повноважним у тому розумінні, в якому цей термін ужито в п. 1 ч. 1 ст. 204 КАС України.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Судові витрати розподілу не підлягають з огляду на результат вирішення апеляційної скарги та виходячи з вимог ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

постановив:

Апеляційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишити без задоволення, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року у справі №380/9845/20 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. М. Обрізко
судді Л. П. Іщук
Т. І. Шинкар
Повне судове рішення складено 05.09.2022 року.