Справа № 826/11322/17
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2022-08-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 серпня 2022 року

м. Київ

справа №826/11322/17

адміністративні провадження №К/9901/53163/18, К/9901/53379/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Стрелець Т.Г., Мороз Л.Л., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Дім страхування» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправним та скасування розпорядження, за касаційними скаргами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Аблова Є.В. від 12.12.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Шелест С.Б., Кузьмишина О.М., Пилипенко О.Є. від 15.05.2018,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2017 року Приватне акціонерне товариство «Страхова компанія «Дім страхування» (далі також ПАТ «СК «Дім страхування», Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі також Національна комісія, Нацкомфінпослуг, відповідач, правонаступником якої є Національний банк України), третя особа - Державна регуляторна служба України (далі також ДРС України), у якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 29.06.2017 №2963 (далі також спірне, оскаржуване розпорядження).

2. В обґрунтуванні вимог позовної заяви Товариство посилалося на те, що оскаржуване розпорядження є протиправним, оскільки відповідачем безпідставно проведено перевірку позивача, метою якої визначено перевірку ліцензійних умов Нацкомфінпослуг, які на час прийняття судового рішення, яке стало підставою для проведення перевірки позивача, вже не були чинними.

3. Позивач вказував і на те, що перевірка призначена відповідачем без погодження Державної регуляторної служби України, що, на його думку, суперечить вимогам законодавства України.

4. Товариство також вказувало на допущення відповідачем низки процедурних поршень розгляду питання щодо виконання ним вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, зокрема, на думку позивача, з цього приводу Нацкомфінпослуг зобов`язана була провести відповідну позапланову перевірку з виданням направлення і зазначенням у ньому уповноважених на таку перевірку посадових осіб, а також надати ліцензіату можливість прийняти участь у процесі прийняття оскаржуваного рішення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2017 позов задоволено повністю, а саме - визнано протиправним і скасовано спірне розпорядження Нацкомфінпослуг.

6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що порушення вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо підстав та порядку проведення позапланової перевірки є достатньою та безумовною підставою для визнання протиправним та скасування оспорюваного розпорядження.

7. Зокрема, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Нацкомфінпослуг не мала належних правових підстав на проведення позапланової перевірки позивача, оскільки ухвала Дарницького районного суду від 17.03.2017 винесена у спосіб, не передбачений законодавством, і фактично не могла бути правовою підставою для уповноваження на перевірку Нацкомфінпослуг як контролюючого органу з посиланням на норми Податкового кодексу, який не регулює питання перевірки діяльності у сфері ринків фінансових послуг.

8. Окрім цього, за висновками суду першої інстанції Нацкомфінпослуг вийшла за межі повноважень, наданих ухвалою Дарницького районного суду від 17.03.2017 та безпідставно здійснила перевірку з іншого предмету та за період, визначений на власний розсуд. Така перевірка, всупереч вимогам закону проведена без погодження Державної регуляторної служби та без оприлюднення відповідної інформації на офіційному веб-сайті ДРС.

9. У постанові суду першої інстанції наведено посилання й на порушення відповідача у процедурі прийняття оспорюваного розпорядження, у зв`язку із непроведенням ним перевірки щодо обставин, пов`язаних із виконанням Товариством розпорядження від 27.04.2017 №1337 про усунення порушень, не надісланням позивачу акту №1224/13-6/3 від 23.06.2017 про невиконання вказаного розпорядження, не повідомленням про розгляд справи щодо застосування заходу впливу у вигляді анулювання ліцензій, що призвело до порушення прав ліцензіата на надання заперечень чи додаткових матеріалів, та загалом позбавило його права на участь у процесі прийняття рішення про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності.

10. Апеляційний суд в цілому погодився з висновком суду першої інстанції про протиправність оспорюваного розпорядження, однак вважав деякі висновки суду, які слугували підставою для задоволення позову, помилковими, однак констатував, що їх помилковість не вплинула на правильне по суті вирішення спору.

11. Зокрема, у постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 зазначено, що за Законом України від 03.11.2016 №1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який, у тому числі, регулює спірні правовідносини, рішення суду - є самостійною підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), а тому колегія суддів визнала помилковим висновок суду першої інстанції про те, що перевірка, призначена за рішенням суду, потребує погодження Державної регуляторної служби, а відтак - і оприлюднення на офіційному веб-сайті ДРС погодження на проведення такого заходу до його початку.

12. Апеляційний суд врахував обставини справи про те, що дозвіл на проведення співробітниками Нацкомфінпослуг перевірки у сфері ринків фінансових послуг з метою перевірки додержання ПрАТ «Страхова компанія «Дім страхування» ліцензійних вимог Національній комісії надано судом в межах кримінального провадження (ухвала Дарницького районного суду від 17.03.17), а оскарження таких ухвал в апеляційному та касаційному порядках не передбачено процесуальним законом. Заперечення проти цих судових рішень можуть бути висловлені у суді під час підготовчого провадження у межах кримінального провадження.

13. Колегія судів апеляційного суду також відзначала, що з вказаної ухвали суду вбачається сфера перевірки суб`єкта господарювання і підстави для її проведення. Недоліки формулювання ухвали, в тому числі в частині норм права, які регулюють проведення контрольних заходів та лінгвістичного обороту («ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг»), на думку суду, самі собою не можуть бути підставою для висновку про те, що ухвала слідчого судді винесена у спосіб не передбачений законодавством, а тому колегія суддів констатувала помилковість такого висновку суду першої інстанції.

14. У оскаржуваній постанові апеляційного суду вказано, що інші процедурні недоліки при призначенні перевірки, за результатами якої складений акт від 25.04.2017 №892/13-6/2, на які звертали увагу позивач і ДРС України, на переконання суду, не можуть бути самостійною підставою для висновку про протиправність оспорюваного розпорядження, оскільки допуск до перевірки на підставі направлення на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 10.04.2017 №02/13/6-13, у якому зазначені: предмет здійснення заходу, підстави, період перевірки та період діяльності Товариства, який нею охоплюється, нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених Відповідачем при призначенні та/або проведенні такої перевірки.

15. З цих підстав колегія суддів апеляційного суду відхилила пов`язані з вищевикладеними обставинами доводи позивача та третьої особи, з якими погодився й суд першої інстанції, як такі, що не мають правового значення для висновку про протиправність оспорюваного розпорядження.

16. Здійснюючи апеляційний перегляд цієї справи, суд апеляційної інстанції у оскаржуваній постанові навів такі мотиви для задоволення позову.

17. Передусім, апеляційний суд визначив, що необхідним, при вирішенні цієї справи, є як дослідження підстав прийняття оспорюваного розпорядження, так і перевірка дотримання відповідачем законодавчо визначених умов для цього.

18. Так, суд апеляційної інстанції, провівши системний аналіз норм законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, дійшов висновку, що перевірка виконання вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов має відбуватись виключно у формі проведення перевірки, результати якої відображаються у акті перевірки (статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), тоді як у спірному випадку така перевірка не проведена.

19. Суд апеляційної інстанції навів висновок і про те, що за результатами перевірки виконання суб`єктом господарювання розпоряджень щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю), уповноважені на проведення перевірки особи саме при проведенні перевірки (а не поза її межами) мають скласти акт у разі невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності - в останній день перевірки.

20. Колегія суддів апеляційного суду в оскаржуваній постанові акцентувала увагу на тому, що повноваження на здійснення заходів державного нагляду (контролю) не виникають лише в силу посадових повноважень осіб Нацкомфінпослуг, а здійснюються на підставі розпорядчих документів органів державного нагляду (контролю) - наказу (рішення, розпорядження), на підставі яких оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), що випливає із статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

21. Установивши, що акт про невиконання Товариством розпорядження про усунення порушення складений трьома посадовими особами зі складу інспекційної групи, направленої на здійснення позапланового заходу на підставі рішення суду, відповідно до направлення від 10.04.2017 №02/13/6-13, яке в силу приписів частини четвертої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вже вичерпало свою дію і нового направлення не видавалось, а перевірка виконання вимог розпорядження не проводилась, колегія суддів визнала неправомірним складання 23.06.2017 акту про невиконання позивачем вимог розпорядження, оскільки такий оформлено не у спосіб, передбачений законом і посадовими особами, які не мали на це повноважень.

22. У оскаржуваній постанові акцентовано увагу й на тому, що такий акт про невиконання розпорядження позивачу не направлявся, що позбавило останнього права на участь у прийнятті щодо нього рішення за результатами перевірки вимог виконання розпорядження. При цьому колегія суддів відхилила доводи відповідача про те, що законодавство не містить вимоги про надіслання такого акту, а відтак у нього відсутній такий обов`язок.

23. З цього приводу колегія суддів апеляційного суду вказувала на те, що право суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) одержувати та ознайомлюватися з актами державного нагляду (контролю) прямо закріплене у статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а у абзаці п`ятому статті 11 цього ж Закону закріплений обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу.

24. За наведеного правового регулювання, колегія суддів дійшла висновку, що право на одержання примірника акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) не залежить від виду такого.

25. Крім того, посилаючись на норми частини першої статті 16 Закону України від 02.03.15 №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», колегія суддів зауважила, що анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності є одним із крайніх заходів впливу - адміністративно-господарською санкцією, яка може застосовуватись до суб`єкта за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності виключно за умови дотримання визначених законом підстав та порядку, із дотриманням відповідної процедури.

26. На переконання колегії суддів апеляційного суду, такий захід впливу може бути застосований до суб`єктів господарювання у сфері фінансових послуг лише на підставі перевірки виконання розпорядження про усунення порушення, як того вимагає Закон, уповноваженими на проведення перевірки особами із дотриманням гарантій та права суб`єкта господарювання на участь у прийнятті рішення. Недотримання порядку та вимог закону у цій частині, згідно з позицією апеляційного суду, нівелює значення акту про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності, а відтак - і розпорядження про анулювання ліценцій.

27. У зв`язку з вищевикладеним, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для зміни постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2017, прийнятій у цій справі, та задовольнити позов з підстав, викладених у постанові апеляційного суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

28. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Національна комісія та заступник Генерального прокурора в інтересах держави в особі цього органу подали касаційні скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять їх скасувати та відмовити у позові в повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі направлення на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ПАТ «Страхова компанія «Дім страхування» від 10.04.2017 №02/13/6-3 посадовими особами Нацкомфінпослуг проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) з питань дотримання вимог законодавства України у сфері надання фінансових послуг, за результатами якого складено акт від 25.04.2017 №892/13-6/2.

30. Підставою для проведення позапланового заходу слугувала ухвала Дарницького районного суду м. Києва від 17.03.2017 у справі №753/4589/17 про проведення перевірки за матеріалами кримінального провадження №0000104, відомості про яке внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань 17.05.2016 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 209, частиною першою статті 191 Кримінального кодексу України.

31. Проведеним позаплановим заходом встановлено низку порушень позивачем вимог законодавства у сфері надання фінансових послуг, детальний перелік яких наведений у акті.

32. За результатами розгляду акту позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання (страховиком) вимог законодавства у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг від 25.04.2017 №892/13-6/2, Нацкомфінпослуг винесено розпорядження від 27.04.2017 №1337 «Про усунення порушень ПАТ «Страхова компанія «Дім страхування» ліцензійних вимог», яким згідно пунктом 1 зобов`язано позивача усунути порушення законодавства про фінансові послуги, у тому числі, відповідних ліцензійних вимог, а саме: порушення, зазначені у пунктах 3, 5 та 6 вступної частини цього розпорядження, з наданням до Нацкомфінпослуг відповідних підтверджуючих документів у термін включно до 15.06.2017; порушення, зазначені у пунктах 4,7 вступної частини цього розпорядження, та вжити заходів для усунення причин, що сприяли вчиненню порушень, з наданням до Нацкомфінпослуг відповідних підтверджуючих документів у термін включно до 15.06.2017.

33. На виконання вимог вказаного розпорядження та з метою усунення порушень, Товариство у визначений строк надало до Нацкомфінпослуг пояснення та копії документів, що підтверджується листом від 14.06.2017 №14/06-17.

34. За результатами аналізу поданих Товариством пояснень та документів, відповідач дійшов висновку про невиконання ПАТ «Страхова компанія «Дім страхування» вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних вимог, встановлених для провадження страхової діяльності, про що складено акт від 23.06.2017 №1224/13-6/3.

35. Судом також установлено, що розгляд питання усунення порушень, за результатами якого складений акт від 23.06.2017 №1224/13-6/3, здійснювався без участі позивача - трьома із чотирьох посадових осіб Нацкомфінпослуг, уповноважених згідно направлення від 10.04.2017 №02/13/6-13 на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ПАТ «Страхова компанія «Дім страхування» ( ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3), про що свідчить вступна частина вказаного акту; акт за результатами такого розгляду від 23.06.2017 №1224/13-6/3 позивачу не направлявся, однак саме вказаний акт і слугував підставою для винесення Нацкомфінпослуг Розпорядження від 29.06.2017 №2963 «Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності Приватному акціонерному товариству «Страхова компанія «Дім страхування».

36. Як зазначено у оскаржуваній постанові апеляційного суду, оспорюваним розпорядженням анульовано ліцензії Приватному акціонерному товариству «Страхова компанія «Дім страхування» на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів), а саме: на послуги у сфері страхування в частині проведення конкретних видів страхування:

добровільного страхування відповідальності перед третіми особами (крім цивільної відповідальності власників наземного транспорту, відповідальності власників повітряного транспорту, відповідальності власників водного транспорту (включаючи відповідальність перевізника);

добровільного медичного страхування (безперервне страхування здоров`я);

добровільного страхування цивільної відповідальності власників наземного транспорту (включаючи відповідальність перевізника);

добровільного страхування фінансових ризиків;

добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби; добровільного страхування інвестицій; добровільного страхування виданих гарантій (порук) та прийнятих гарантій;

добровільного страхування сільськогосподарської продукції;

добровільного страхування водного транспорту (морського внутрішнього та інших видів водного транспорту);

добровільного страхування медичних витрат;

добровільного страхування від нещасних випадків;

добровільного наземного транспорту (крім залізничного);

добровільного страхування вантажів та багажу (вантажобагажу);

добровільного страхування від вогневих ризиків та ризиків стихійних явищ;

добровільного страхування кредитів (у тому числі відповідальності позичальника за непогашення кредиту);

добровільного страхування майна (крім залізничного, наземного, повітряного, водного транспорту (морського внутрішнього та інших видів водного транспорту), вантажів та багажу (вантажобагажу));

обов`язкового страхування предмета іпотеки від ризиків випадкового знищення, випадкового пошкодження або псування;

обов`язкового страхування відповідальності суб`єктів перевезення небезпечних вантажів на випадок настання негативних наслідків при перевезенні небезпечних вантажів;

обов`язкового страхування цивільної відповідальності громадян України, що мають у власності чи іншому законному володінні зброю, за шкоду, яка може бути заподіяна третій особі або її майну внаслідок володіння, зберігання чи використання зброї;

обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно пожежами та аваріями на об`єктах підвищеної небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечні об`єкти та об`єкти, господарська діяльність на яких може призвести до аварій екологічного та санітарно-епідеміологічного характеру;

обов`язкового особистого страхування працівників відомчої (крім тих, які працюють в установах і організаціях, що фінансуються з державного бюджету України) та сільської пожежної охорони і членів добровільних пожежних дружин (команд);

обов`язкового особистого страхування від нещасних випадків на транспорті; обов`язкового медичного страхування;

обов`язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів.

37. Не погоджуючись з вказаним розпорядженням, Товариство звернулося до суду з цим позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

38. Національна комісія стверджує, що оскаржувані судові рішення є незаконними та необґрунтованими, а викладені судами попередніх інстанцій висновки ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

39. В обґрунтуванні такої позиції у касаційній скарзі Нацкомфінпослуг наводяться наступні аргументи:

- викладені у оскаржуваній постанові апеляційного суду висновки про те, що анулювання ліцензії може бути застосоване до суб`єктів господарювання у сфері фінансових послуг лише на підставі перевірки виконання розпорядження про усунення порушення, як того вимагає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» і затверджені розпорядженням Нацкомфінпослуг від 27.11.2012 №2422 Правила проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, ґрунтуються на законі, який не підлягає застосуванню;

- суди апеляційної інстанції не врахував, що спеціальних норм чинного законодавства, які власне і встановлюють види перевірок, які має право проводити Нацкомфінпослуг, їх підстави, та порядок застосування заходу впливу у вигляді анулювання ліцензії, а саме - Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;

- в силу приписів Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» Нацкомфінпослуг не мала повноважень у період спірних правовідносин проводити перевірку виконання Товариством вимог розпорядження від 27.04.2017 №1337 «Про усунення порушень ПАТ «Страхова компанія «Дім страхування» ліцензійних вимог». Оскільки у цей час діяв мораторій на проведення таких перевірок;

- згідно з усталеною судовою практикою наявність будь-яких процедурних порушень не є самостійною підставою для визнання протиправним рішення контролюючого органу, прийнятого за результатом перевірки, без дослідження того факту, яким чином ці порушення вплинули на правильність (законність) висновків щодо виявлених порушень. На думку Нацкомфінпослуг, порушення процедури прийняття оскаржуваного розпорядження, на які вказано апеляційним судом, могли свідчити про наявність саме процедурних порушень, а отже суди, не надавши правової оцінки, тому, яким чином всі ці дії порушили право позивача на усунення порушень, скасували оскаржуване розпорядження без належних на те правових підстав;

- визнаючи незаконним оскаржуване розпорядження на підставі процедурних порушень, а також вказуючи на встановлені судом факти невиконання позивачем у повному обсязі вимог оскаржуваного розпорядження, суд апеляційної інстанції не надав жодної правової оцінки фактам виявлених порушень та тому, як вони вплинули на правильність по суті такого розпорядження, задовольнив позов, мотивуючи своє рішення підставами, що не були заявлені позивачем в порушення частини п`ятої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України.

40. Наявність підстав касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень Національна комісія обґрунтовує посиланням на положення підпункту а) пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки вважає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики норм, які регламентують процедуру та порядок здійснення органами ліцензування заходів державного нагляду (контролю).

41. Такі твердження скаржника ґрунтуються на тому, що судом апеляційної інстанції всупереч нормам закону передбачено новий порядок застосування Нацкомфінпослуг заходів впливу, мотивуючи правомірність своїх висновків тим, що суд віддає перевагу найбільш сприятливому тлумаченню законодавства.

42. Скаржник переконаний, що залишення в силі оскаржуваного рішення апеляційного суду та його незаконних висновків може призвести до ситуації, у якій Нацкомфінпослуг у подальшому змушена буде діяти всупереч частині другій статті 19 Конституції України (згідно якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України), статей 2, З Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (згідно яких, на період дії мораторію, позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються виключно з підстав вказаних в цих статтях) та пункту 3 частини дев`ятої статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (згідно якої, позапланові перевірки додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов проводяться у разі наявності розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, виданого за результатами проведення планових заходів) та ставити у пріоритет закону висновки рішення суду.

43. Касаційна скарга заступника Генерального прокурора України містить доводи про те, що у законодавстві України не існує жодної правової норми, яка б вказувала на те, що акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов може бути складено виключно під час проведення позапланового заходу - перевірки виконання вимог розпорядження про усунення порушення вимог законодавства, передбаченого частиною першою статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

44. Заступник Генерального прокурора України звертає увагу на те, що повноваження Національної комісії застосовувати такий захід впливу як анулювання ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг прямо передбачено пунктом 4 частини першої статті 40 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», а частиною другою статті 39 цього ж закону визначено підстави для реалізації такого повноваження - на основі аналізу даних та інформації стосовно порушення, враховуючи наслідки порушення та наслідки застосування таких заходів.

45. З огляду на те, що спірне розпорядження складено на основі аналізу даних та інформації стосовно порушення, отриманих у передбаченому законом порядку від Товариства на виконання вимог розпорядження про усунення порушень, скаржник вважає, що у спірних правовідносинах відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, передбачений законом.

46. Інші, наведені у касаційній скарзі заступника Генерального прокурора України аргументи, є тотожними доводам касаційної скарги Нацкомфінпослуг і не потребують їх повторного викладення, будуть оцінені судом у сукупності.

47. У відзиві на касаційну скаргу Нацкомфінпослуг Товариство наголошує, що суд апеляційної інстанції надав належну оцінку усім обставинам справи, наявним у ній доказам і доводам сторін та дійшов обґрунтованого висновку про порушення відповідачем процедури анулювання ліцензії і протиправність спірного розпорядження.

48. Товариство вважає, що законодавцем чітко визначено, що будь-яка перевірка, у тому числі й перевірка виконання розпорядження щодо усунення порушень, є формою державного контролю, який може відбуватись тільки через планові та позапланові заходи, а не у якийсь інший спосіб чи через інші заходи.

49. Оскільки згідно з установленими обставинами цієї справи жодного посвідчення на проведення позапланового заходу державного контролю з метою перевірки виконання Товариством вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних вимог не видавалось й такий захід не проводився, Товариство вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про те, що відповідач діяв поза межами своїх повноважень та протиправно прийняв оскаржуване розпорядження, оскільки складений посадовими особами Нацкомфінпослуг та покладений в основу прийняття спірного розпорядження документ не може бути визнаний актом про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов у розумінні законодавства.

50. При цьому, Товариство відзначає правильність висновків суду апеляційної інстанції про порушення права позивача на участь у процесі прийняття спірного розпорядження, оскільки таке право регламентовано законодавством.

51. У зв`язку з цим Товариство просить у задоволенні касаційної скарги Національної комісії відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

52. Відзив на касаційну скаргу Нацкомфінпослуг подано й ДРС України, яка також наполягає на правильності висновків апеляційного суду по суті цього спору й вважає, що у зв`язку з недотриманням відповідачем процедури розгляду перевірки виконання Товариством вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов і складання відповідного акту у непередбачений законом спосіб та неуповноваженими посадовими особами, спірне розпорядження обґрунтовано визнано протиправним і скасоване.

53. Аналогічні аргументи висловлено ДРС України й у відзиві на касаційну скаргу заступника Генерального прокурора України, у зв`язку з чим відсутня потреба їх детального відображення повторно, а оцінка цих аргументів буде надана касаційним судом у сукупності з іншими, тотожними, доводами третьої особи.

54. Посилаючись на вищевикладене, ДРС України наполягає на законності та обґрунтованості оскаржуваної постанови апеляційного суду і просить залишити її без змін, а касаційні скарги - без задоволення.

55. У відзиві Товариства на касаційну скаргу заступника Генерального прокурора України наголошується на необґрунтованості викладених у ній доводів про те, що спірне розпорядження видано відповідно до статей 39, 40 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», оскільки основоположним законом, який регулює правовідносини у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб та інші, пов`язані з цим питання, є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

56. Тому, позивач, повторюючи викладені ним раніше у відзиві на касаційну скаргу Нацкомфінпослуг аргументи, вважає, що законодавцем чітко визначено, що будь-яка перевірка, у тому числі й перевірка виконання розпорядження щодо усунення порушень, є формою державного контролю, який може відбуватись тільки через планові та позапланові заходи, а не у якийсь інший спосіб чи через інші заходи.

57. Окремо у відзиві на касаційну скаргу заступника Генерального прокурора України Товариство підкреслює, що посилання скаржника на неправильне застосування судом апеляційної інстанції частини дев`ятої статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» є помилковим, оскільки ця правова норма не визначає виключний перелік підстав для проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю), який встановлюється частиною першою статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

58. Ураховуючи вищенаведене, Товариство просить касаційну скаргу заступника Генерального прокурора України залишити без задоволення.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

59. Відповідно до пункту 10 частини першої статті 1 Закону України від 12.07.2001 №2664-III «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державне регулювання ринків фінансових послуг - здійснення державою комплексу заходів щодо регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг з метою захисту інтересів споживачів фінансових послуг та запобігання кризовим явищам.

60. Відповідно до частини 1 статті 30 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, має право проводити в межах своїх повноважень перевірку (інспекцію) діяльності учасників ринків фінансових послуг (крім споживачів фінансових послуг), їх афілійованих та споріднених осіб.

61. За змістом статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

62. Відповідно до частини 7 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

63. Розділом 2 Правил проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затверджених розпорядженням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 27.11.2012 №2422, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 04.02.2013 за №211/22743 (чинних на момент спірних правовідносин) передбачено, що Нацкомфінпослуг може проводити планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок (пункт 2.1 розділу 2).

64. За змістом пункту 2.5 розділу 2 вищевказаних Правил позапланова перевірка може проводитись з підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Під час проведення позапланової перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цієї перевірки, з обов`язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення перевірки.

65. Відповідно до статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);

звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом;

неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;

доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

66. У свою чергу, частиною четвертою статті 2 Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що заходи контролю здійснюються органами, зокрема, державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг, у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

67. Статтею 3 Закону України від 03.11.2016 №1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю): за рішенням суду.

68. Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю), санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

69. Так, відповідно до частини сьомої статті 7 вищевказаного Закону, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

70. Відповідно до абзацу першого частини дев`ятої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов`язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).

71. Відповідно до частин десятої, одинадцятої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» усі розпорядчі документи, що приймаються під час здійснення кожного окремого заходу державного нагляду (контролю), формуються в єдину справу в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

72. У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

73. Як зазначалось вище, за вимогами частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» перевірка виконання суб`єктом господарювання зокрема, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю), є самостійною підставою для здійснення позапланових заходів.

74. Цей Закон є спеціальним у спірних правовідносинах, що пов`язані з порядком перевірки, зокрема, розпоряджень щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

75. Цим Законом, а також Правилами проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, визначено єдиний порядок здійснення Нацкомфінпослуг нагляду за наданням фінансових послуг і дотриманням чинного законодавства у відповідній сфері шляхом проведення її уповноваженими особами перевірок (інспекцій) учасників ринків фінансових послуг (крім споживачів фінансових послуг), їх афілійованих та споріднених осіб, які проводяться самостійно чи разом з іншими уповноваженими органами державної влади (пункт 1.2 Правил).

76. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (абзац третій статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

77. Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом (абзац сьомий статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

78. Відповідно до абзацу першого пункту 6.1. розділу VI Правил проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, під час проведення перевірки інспекційна група детально вивчає, аналізує та оцінює всі необхідні документи, які стосуються діяльності суб`єкта господарювання у сфері надання фінансових послуг, перевіряє наявну інформацію про можливі порушення законодавства про фінансові послуги та достовірність поданої ним інформації для внесення до Державного реєстру фінансових установ та отримання ліцензії.

79. Відповідно до пункту 4.2. Правил проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, керівник та члени інспекційної групи при проведенні перевірки зобов`язані: скласти окремі акти відповідно до пункту 6.10 розділу VI цих Правил.

80. У свою чергу, відповідно до пункту 6.10 Правил проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, керівник та члени інспекційної групи складають такі акти:

1) акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності;

2) акт про повторне порушення ліцензіатом ліцензійних умов.

81. У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки. (пункт 6.10 Правил проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у редакції розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, від 12.05.2016 №980).

82. Так, відповідно до пункту 5 частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», серед підстав для прийняття рішення про анулювання ліцензії є: акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

83. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

84. Відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України та частини першої статті 36 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

85. За змістом частини першої статті 24 та частини першої статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

86. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

87. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, викладеним у касаційних скаргах та відзивах на них, Верховний Суд виходить з такого.

88. Спірні у цій справі правовідносини стосуються питання реалізації Нацкомфінпослуг наявних у неї і передбачених законом повноважень щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов і застосування до них заходів впливу у вигляді анулювання ліцензій на підставі акту про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності.

89. Справа у правовідносинах, подібних до тих, що виникли у справі, яка розглядається, розглядалась у касаційному порядку Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, яка у постанові від 22.09.2020 (справа №826/11254/17) висловила такі висновки щодо застосування норм права.

90. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є спеціальним у спірних правовідносинах, що пов`язані з порядком перевірки, зокрема, розпоряджень щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

91. Цим Законом, а також Правилами проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, визначено єдиний порядок здійснення Нацкомфінпослуг нагляду за наданням фінансових послуг і дотриманням чинного законодавства у відповідній сфері шляхом проведення її уповноваженими особами перевірок (інспекцій) учасників ринків фінансових послуг (крім споживачів фінансових послуг), їх афілійованих та споріднених осіб, які проводяться самостійно чи разом з іншими уповноваженими органами державної влади (пункт 1.2 зазначених Правил).

92. За результатами перевірки виконання суб`єктом господарювання розпоряджень щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю), уповноважені на проведення перевірки особи саме при проведенні перевірки (а не поза її межами) мають скласти акт у разі невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності - в останній день перевірки.

93. У свою чергу, уповноважені особи Нацкомфінпослуг - посадові особи, які наділені Нацкомфінпослуг повноваженнями здійснювати перевірки суб`єктів господарювання, мають право запрошувати посадових осіб цього суб`єкта господарювання для надання пояснень та вимагати надання суб`єктом господарювання необхідної інформації та документів або належним чином засвідчені копії цих документів (витяги з документів) (пункт 1.3 Правил проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг).

94. Такі повноваження на здійснення заходів державного нагляду (контролю) виникають на підставі розпорядчих документів органів державного нагляду (контролю) - наказу (рішення, розпорядження), на підставі яких оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), що випливає із статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

95. Верховний Суд дійшов висновку про те, що повноваження на здійснення перевірки не виникають лише в силу посадових повноважень осіб Нацкомфінпослуг, а перевірка виконання вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов має відбуватись виключно у формі проведення перевірки, результати якої відображаються у акті перевірки (стаття 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», абзац другий пункту 1.3 Правил проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг).

96. Відповідно до обставин, встановлених у справі №826/11254/17, така перевірка, як і у справі, що розглядається, Нацкомфінпослуг не проводилась.

97. За таких фактичних обставин справи Верховний Суд дійшов висновку про те, що посадовими особами Національної комісії було неправомірно складено акт про невиконання ліцензіатом вимог розпорядження поза межами перевірки та особами, повноваження яких вичерпані, у зв`язку із закінченням проведення позапланової перевірки (на підставі акту якої було складено розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов) та строку, вказаного у відповідному направленні.

98. Верховний Суд також підкреслив, що складений за таких умов і у такий спосіб акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не може бути підставою для анулювання ліцензій.

99. Крім того, колегія суддів відзначила, що такий акт про невиконання розпорядження суб`єкту господарювання (ліцензіату) не направлявся, що позбавило його права на участь у прийнятті щодо нього рішення за результатами перевірки вимог виконання розпорядження.

100. При цьому, Верховний Суд зауважив, що право суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) одержувати та ознайомлюватися з актами державного нагляду (контролю) прямо закріплене у статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а абзацом п`ятим статті 11 цього ж Закону закріплений обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу. Отже, право на одержання примірника акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) не може ставитись у залежність від виду такого.

101. Крім того, колегія суддів відзначила, що анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності є одним із крайніх заходів впливу - адміністративно-господарською санкцією, яка може застосовуватись до суб`єкта за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності виключно за умови дотримання визначених законом підстав та порядку, із дотриманням відповідної процедури.

102. Таким чином, Верховний Суд у справі №826/11254/17 погодився із висновком суду апеляційної інстанції про те, що такий захід впливу може бути застосований до суб`єктів господарювання у сфері фінансових послуг лише на підставі перевірки виконання розпорядження про усунення порушення, як того вимагає закон, уповноваженими на проведення перевірки особами та з дотриманням гарантій і права суб`єкта господарювання на участь у прийнятті рішення. Недотримання порядку та вимог закону у цій частині нівелює значення акта про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності, а відтак - і розпорядження про анулювання ліценцій.

103. До того ж, у справі №826/11254/17, як і у справі, яка розглядається, суд апеляційної інстанції установив, що вимоги розпорядження про усунення порушень ліцензійних вимог було виконано шляхом подання письмових пояснень по суті кожного з пункту порушень з підтверджуючими на те документами. Наявність певних недоліків у поданих документах, а також подання деяких підтверджуючих документів не повному обсязі має установлюватися шляхом проведення перевірки, повноважними на проведення такої особами із дотриманням прав та гарантій суб`єкта господарювання. Тому, колегія суддів констатувала, що відповідні твердження Нацкомфінпослуг не можуть свідчити про невиконання ліцензіатом вимог розпорядження.

104. Розглядаючи у касаційному порядку вищевказану справу, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду висловила висновок і щодо застосування у подібних до справи, що розглядається, правовідносинах норм частини другої статті 39 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», згідно з яким національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, обирає та застосовує заходи впливу на основі аналізу даних та інформації стосовно порушення, враховуючи наслідки порушення та наслідки застосування таких заходів.

105. З цього приводу Верховний Суд навів позицію про те, що положення вказаної вище норми не суперечать висновку суду про те, що перевірка виконання вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов має відбуватись виключно у формі проведення перевірки, результати якої відображаються у акті перевірки. Так, вимога закону про проведення перевірки не спростовує та не суперечить вимогам про здійснення перевірки на основі аналізу даних та інформації стосовно порушення, враховуючи наслідки порушення та наслідки застосування таких заходів.

106. Посилання Нацкомфінпослуг на статтю 2 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на норми якої також звертає увагу Національна комісія і у справі, яка розглядається, в обґрунтування доводів про те, що цим органом не могла проводитись додаткова перевірка виконання розпорядження про усунення недоліків Верховний Суд у справі №826/11254/17 визнав необґрунтованим.

107. Колегія суддів навела мотиви про те, що вищевказаною нормою (у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) установлено до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. При цьому, за вимогами частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» перевірка виконання суб`єктом господарювання, зокрема, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю), є самостійною підставою для здійснення позапланових заходів.

108. Відступу від таких висновків щодо застосування норм права Верховним Судом не здійснювалось і колегія суддів не вбачає підстав для цього й під час розгляд у касаційному порядку цієї справи.

109. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що спірне розпорядження Нацкомфінпослуг прийняте цим органом з посиланням на пункту 5 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», яким передбачено можливість анулювання ліцензії на підставі акта про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності, та за наслідками розгляду акта про невиконання ПАТ «Страхова компанія «Дім страхування» вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для провадження страхової діяльності, від 23.06.2017 №1224/13-6/3.

110. Водночас, згідно з фактичними обставинами цієї справи, встановленими її судовим розглядом у судах попередніх інстанцій, Нацкомфінпослуг у визначеному законодавством порядку не проводилось перевірки виконання ПАТ «Страхова компанія «Дім страхування» вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов.

111. Посадові особи, якими складено вищезазначений акт, не уповноважувались у встановленому законом порядку на проведення перевірки виконання позивачем вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для провадження страхової діяльності.

112. Окрім цього, такий акт Товариству для ознайомлення не надавався і йому не надсилався, й останнє не було повідомлено про розгляд поданих ним пояснень і документів та питання про виконання/невиконання ним вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов.

113. Такі порушення не є суто формальними, як помилково вважає Нацкомфінпослуг, оскільки зумовили суттєві, грубі порушення законодавства щодо способу реалізації та меж повноважень цього органу і процедурних гарантій Товариства, не забезпечили наявне у нього право на участь у процесі прийняття рішення щодо нього, яке, до того ж, має виняткове значення для позивача, оскільки внаслідок застосування крайнього, найбільш суворого заходу впливу фактично унеможливило його подальшу господарську діяльність, передбачену ліцензією.

114. Зважаючи на правову регламентацію спірних правовідносин у світлі висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, якими такі відносини врегульовані, та фактичних обставин цієї справи, колегія суддів вважає правильною позицію судів попередніх інстанцій про те, що спірне розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.

115. Колегія суддів відхиляє доводи касаційних скарг про те, що апеляційний суд допустив порушення норм процесуального права та усупереч вимог частини п`ятої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України здійснив апеляційний перегляд справи з підстав позову, які не були заявлені у позовній заяві та у суді першої інстанції.

116. Такі аргументи скаржників обґрунтовані тим, що Товариство у своєму позові та під час розгляду цієї справи у суді першої інстанції не вказувало як підстави позову доводи про те, що складання Національною комісією акту про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов без проведення перевірки виконання вимог розпорядження, як окремого позапланового заходу, є порушенням вимог законодавства.

117. З цього приводу колегія суддів зазначає, що такі мотиви як підстави позову наведено у позовній заяві ПАТ «СК «Дім страхування» на її аркуші 6 (а.с. 9. Том І), а тому вищевказані твердження скаржників є безпідставними.

118. Колегія суддів також звертає увагу на те, що 26.07.2021 до Верховного Суду подано клопотання про заміну у цій справі відповідача - Нацкомфінпослуг її правонаступником - Національним Банком України.

119. Вищевказане клопотання обґрунтовано тим, що 01.07.2020 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення функцій із державного регулювання ринків фінансових послуг», згідно з абзацом другим пункту 7 Прикінцевих положень якого Національний банк України, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку з 1 липня 2020 року є правонаступниками Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у здійсненні повноважень та виконанні функцій з державного регулювання та нагляду у сфері ринків фінансових послуг у межах повноважень, встановлених Законом України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг»

120. Пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення функцій із державного регулювання ринків фінансових послуг» установлено, що з 1 липня 2020 року Національний банк України, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку є процесуальними правонаступниками Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у судах у межах повноважень, встановлених Законом України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг».

121. Заявник наголошує, що відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється: щодо ринків цінних паперів та похідних (деривативів), професійної діяльності на ринку цінних паперів та діяльності у системі накопичувального пенсійного забезпечення - Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку; щодо ринку банківських послуг та інших, ніж зазначені в абзаці другому цієї частини, ринків небанківських фінансових послуг - Національним банком України.

122. Посилаючись на вищевикладене, Національний банк України просить замінити відповідача у цій справі - Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг на процесуального правонаступника - Національний банк України.

123. Вирішуючи вищевказане клопотання, колегія суддів враховує, що відповідно до частини другої статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

124. Ознайомившись із викладеними заявником аргументами, колегія суддів вважає їх обґрунтованими і такими, що дають можливість стверджувати про наявність у цьому випадку передбачених статтею 52 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для заміни сторони (відповідача - Нацкомфінпослуг) її правонаступником - Національним банком України.

125. Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій, задовольняючи цей позов, не допустили неправильного застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, вирішили цей спір у відповідності до вимог законодавства, ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, які скасуванню не підлягають.

126. Колегія суддів критично оцінює аргументи касаційної скарги Нацкомфінпослуг про те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики відносно норм, що регламентують процедуру та порядок здійснення органами ліцензування заходів державного нагляду (контролю).

127. Мотивація таких доводів зводиться до того, що судом апеляційної інстанції всупереч нормам закону передбачено новий порядок застосування Нацкомфінпослуг заходів впливу, що, на думку скаржника, у подальшому змусить його діяти всупереч вимог частини другої статті 19 Конституції України, якою передбачено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

128. Разом з тим, колегія суддів, враховуючи наведені у цій постанові мотиви і висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, констатує, що висловлена у оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції правова позиція відповідає Конституції та законам України й не встановлює для Нацкомфінпослуг жодних зобов`язань діяти всупереч вимог законодавства. Навпаки, врахування відповідачем у своїй діяльності викладених апеляційним судом висновків сприятиме належному впорядкуванню відносин, у яких виник цей спір, а також унеможливить різне трактування змісту правових норм законодавства, якими ці відносини регламентовані, забезпечить дотримання законності, прав та інтересів їх суб`єктів.

129. За наведеного, викладені у касаційній скарзі доводи не дає підстав вважати, що ця справа має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики із зазначенням новітніх, проблемних, засадничих, раніше ґрунтовно не досліджуваних питань права, відповідь касаційного суду на які мала б надати нового, уніфікованого розуміння та застосування права як для сторін спору, так і для невизначеного, але широкого кола суб`єктів правовідносин.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

130. За правилами частин першої, другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

131. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

132. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355 та 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 - без змін.

Клопотання Національного банку України про заміну сторони її правонаступником задовольнити.

Замінити відповідача у справі - Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, її правонаступником - Національним банком України.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Т.Г. Стрелець

Л.Л. Мороз