Справа № 420/3206/19
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2022-08-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 420/3206/19

адміністративне провадження № К/9901/8906/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Приватного підприємства «ЕКО-НІК»

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року (суддя Іванов Е.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року (головуючий суддя Стас Л.В., судді Турецька І.О., Шеметенко Л.П.)

у справі № 420/3206/19

за позовом Приватного підприємства "ЕКО-НІК"

до виконавчого комітету Одеської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради

про визнання протиправним та нечинним рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2019 року Приватне підприємство «ЕКО-НІК» звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Одеської міської ради, в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 25 грудня 2018 року № 458 «Про проведення відкритого архітектурного конкурсу на визначення кращої проектної пропозиції з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі» стосовно включення земельних ділянок площею 0,4755 га та площею 0,0408 га, що знаходяться за адресою: м. Одеса, вул. Приморська, ріг Військового спуску бульвару, та використовуються «ЕКО-НІК» на підставі договору оренди від 22 листопада 2005 року, до складу території, визначення кращої проектної пропозиції з благоустрою якої є предметом вказаного архітектурного конкурсу.

2. На обґрунтування позову Приватне підприємство «ЕКО-НІК» зазначило, що оскаржене рішення порушує його права та законні інтереси, оскільки відповідно до договору орендни земельної ділянки між Одеською міською радою та підприємством, позивач орендує землі, які належать до земельних ділянок, щодо благоустрою яких призначено конкурс, та які розташовані у місті Одесі, Приморському районі по вул. Приморській на розі Військового спуску, цільове призначення яких для проектування, будівництва та експлуатації бізнес-центру, а тому, на думку позивача, віднесення зазначеним рішенням земельних ділянок до проекту щодо благоустрою зеленої зони схилів бульвару, визначає їхнє використання як паркової зони із вільним доступом, що виключає можливість використання вказаних ділянок за цільовим призначенням, що, своєю чергою, унеможливлює здійснення ним законної діяльності, яка має на меті отримання прибутку. Також позивач стверджував, що жодної згоди на планування, благоустрій земельних ділянок, що перебувають в його користуванні, або на їхню забудову (реконструкцію) він не надавав, тобто рішення від 25 жовтня 2018 року № 458 ухвалене без взяття до уваги приватних інтересів позивача як власника речового права на зазначене нерухоме майно, без надання його згоди на зміну виду користування та без взяття до уваги попередніх рішень щодо планування і забудови території.

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року у позові відмовлено.

4. Не погоджуючись із зазначеним рішенням, Приватне підприємство «Еко-Нік» подало апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права, невідповідність рішення суду обставинам справи та практиці Європейського суду з прав людини стосовно захисту права на мирне володіння майном, просило скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року апеляційну скаргу Приватного підприємства «ЕКО-НІК» залишено без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року - без змін.

6. Приватне підприємство «ЕКО-НІК» з судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

7. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 22 листопада 2005 року між Одеською міською радою та Приватним підприємством «ЕКО-НІК» було укладено договір оренди земельної ділянки, площею 5163 кв.м., вільної від забудови, що знаходиться у місті Одесі в Приморському районі по вул. Приморській на розі Військового спуску, який зареєстровано в Одеському міському управлінні ОРФ ДП ЦДЗК від 16 березня 2006 року за №65. Договір укладено терміном на 49 років для проектування, будівництва та експлуатації бізнес-центру.

9. 18 липня 2014 року між Приватним підприємством «ЕКО-НІК» та Одеською міською радою укладено договір про внесення змін №1 до договору оренди землі від 22 листопада 2005 року, відповідно до умов якого земельну ділянку площею 5163 м2 розділено на дві ділянки площею 0,4755 га та площею 0,0408 га.

10. З метою пошуку кращих проектних рішень з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м.Одесі, виконавчим комітетом Одеської міської ради 25 жовтня 2018 року прийнято рішення №458 «Про проведення відкритого архітектурного конкурсу на визначення кращої проектної пропозиції з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м.Одесі» (далі - рішення №458), яким вирішено провести відкритий архітектурний конкурс на кращу проектну пропозицію з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі, а також доручено управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради виступити замовником такого архітектурного конкурсу

11. Незгода Приватного підприємства «ЕКО-НІК» з цим рішенням стала підставою для звернення до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради не містить приписів вчинити обов`язкові дії позивачу та не створює жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення прав позивача, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень (актами індивідуальної дії) у розумінні статті 19 КАС України та, відповідно, не порушує права свободи та інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин.

13. При цьому, суди вважали, що рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 25 жовтня 2018 року №458 "Про проведення відкритого архітектурного конкурсу на визначення кращої проектної пропозиції з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі" прийнято на підставі вказаних вище норм та статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

14. Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду дійшла висновку, що оскаржуване рішення вичерпало свою дію, оскільки на день розгляду справи, воно є реалізованим, а архітектурний конкурс завершений. Журі конкурсу визначило переможців, що підтверджується протоколом рішення журі відкритого архітектурного конкурсу на кращу проектну пропозицію з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі від 06 квітня 2019 року.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

15. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що під час ухвалення оскарженого судового рішення суд апеляційної інстанції неправильно застосував частини 1, 3 статті 6 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пункт 5 частини 1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Зазначає, що проведення архітектурного конкурсу на кращу проектну пропозицію з благоустрою та визначення переможців із відповідним проектом, який передбачає внесення змін до чинного архітектурного планування міста, є передумовою та фундаментальною підставою для здійснення відповідних ремонтних та будівельних робіт з реконструкції/благоустрою, що своє чергою обов`язково призведе до істотного негативного впливу на права та законні інтереси Приватного підприємства «ЕКО-НІК», адже проектна документація, яка була підготовлена учасниками під час проведення конкурсу, розроблена без взяття до уваги того факту, що земельні ділянки, які розташовані у місті Одесі на вулиці Приморській, ріг Військового узвозу, перебувають у довгостроковій оренді.

16. Також заявник стверджує, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені в постановах Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 916/1986/18 та від 05 липня 2018 року у справі № 916/2418/17.

17. У відзиві на касаційну скаргу виконавчий комітет Одеської міської ради звертає увагу суду касаційної інстанції на те, що зазначені Приватним підприємством «ЕКО-НІК» постанови Верховного Суду у справі № 916/1986/18 та у справі № 916/2418/17 не містять висновків щодо застосування жодних норм права, які були застосовані судами попередніх інстанцій, а правовідносини у зазначених справах не є подібними до правовідносин у цій справі.

18. Відповідач стверджує, що всупереч доводам позивача, який зазначає, що «проведення архітектурного конкурсу є передумовою та фундаментальною підставою для здійснення відповідних ремонтних та будівельних робіт з реконструкції/благоустрою», конкурсні проектні пропозиції мають лише рекомендаційний характер. Натомість, подальше розроблення та погодження проектно-кошторисної документації з благоустрою та проведення відповідних ремонтних та будівельних робіт не є предметом регулювання оскаржуваного рішення виконавчого комітету та реалізовуватиметься в рамках інших правовідносин з прийняттям відповідних рішень.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

20. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

21. Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Частиною 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

23. Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

24. Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що завданням адміністративного судочинства є захист порушених прав, свобод та інтересів осіб. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

25. Однак, порушення вимог закону рішенням чи дією суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для його скасування, оскільки обов`язковою умовою визнання його протиправним та скасування є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією.

26. Обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

27. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

28. Таким чином, першочергово у цій справі необхідно з?ясувати питання правових наслідків (для позивача) вчинення відповідачем дій та прийняття рішень в межах процедури призначення відкритого архітектурного конкурсу на визначення кращої проектної пропозиції з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі.

29. Відповідно до частини 1 статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

30. За приписами підпункту 7 пункту «а» частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організації благоустрою населених пунктів.

31. Абзацом 2 частини 1 статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

32. Згідно з частиною 1 статті 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів передбачає: розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

33. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить забезпечення здійснення заходів з благоустрою населених пунктів.

34. Положеннями абзацу 6 частини 1 статті 1 вказаного Закону передбачено, що заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

35. Окрім цього, Законом України «Про архітектурну діяльність» передбачено проведення архітектурних конкурсів для виявлення кращих проектних пропозицій щодо об`єктів архітектури, до яких відносяться об`єкти благоустрою.

36. В абзаці 3 частини 1 статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність» вказано, що об`єкти архітектурної діяльності (об`єкти архітектури) - будинки і споруди житлово-цивільного, комунального, промислового та іншого призначення, їх комплекси, об`єкти благоустрою, садово-паркової та ландшафтної архітектури, монументального і монументально-декоративного мистецтва, території (частини територій) адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів.

37. Згідно з частиною 1 статті 6 Закону України «Про архітектурну діяльність» архітектурні та містобудівні конкурси (місцеві, регіональні, всеукраїнські, міжнародні) проводяться для виявлення кращих архітектурно-планувальних, інженерно- технічних та економічних проектних пропозицій щодо об`єктів містобудування та архітектури і визначення виконавців проектної документації.

38. Частиною 6 статті 6 вказаного Закону визначено, що необхідність проведення таких конкурсів визначається згідно з вимогами містобудівного законодавства та за рішеннями центральних і місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, а також за ініціативою замовників та об`єднань професійних архітекторів.

39. Порядок проведення архітектурних та містобудівних конкурсів затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 листопада 1999 року № 2137.

40. Відповідно до пункту 3 вказаного Порядку архітектурні конкурси проводяться для визначення кращих проектних пропозицій щодо об`єктів нового будівництва, реконструкції, реставрації будинків і споруд, забудови окремих земельних ділянок, архітектурних ансамблів площ, вулиць, кварталів, об`єктів благоустрою, ландшафтних та садово-паркових об`єктів, об`єктів монументального і монументально-декоративного мистецтва.

41. Оскарженим рішенням виконавчий комітет Одеської міської ради вирішив: 1) провести відкритий архітектурний конкурс на кращу проектну пропозицію з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі; 2) доручити управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради виступити замовником відкритого архітектурного конкурсу на кращу проектну пропозицію з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі; 3) затвердити склад журі відкритого архітектурного конкурсу на кращу проектну пропозицію з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі; 4) затвердити умови та програму відкритого архітектурного конкурсу на кращу проектну пропозицію з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі; 5) департаменту фінансів Одеської міської ради передбачити видатки у бюджеті міста Одеси на 2019 рік на заохочення переможців та учасників відкритого архітектурного конкурсу на кращу проектну пропозицію з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі у сумі 300 000 (триста тисяч) грн.; 6) департаменту інформації та зв`язків з громадськістю Одеської міської ради забезпечити оприлюднення цього рішення в засобах масової інформації; 7) контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови Рябоконя П.М.

42. Суди попередніх інстанцій вірно вважали, що архітектурний конкурс, призначений спірним рішенням, має на меті визначити кращі проектні рішення з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в місті Одесі. Дана мета цілком відповідає критеріям, викладеним в Порядку №2137.

43. Варто відзначити, що благоустрій території здійснюється органами місцевого самоврядування на всій території міста, у зв`язку з чим перебування в межах території благоустрою земельних ділянок, що знаходяться в користуванні Приватного підприємства «ЕКО-НІК», жодним чином не спростовує потребу у їх благоустрої та не зачіпає приватного інтересу позивача.

44. При цьому рішенням від 25 жовтня 2018 року №458 «Про проведення відкритого архітектурного конкурсу на визначення кращої проектної пропозиції з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького від Одеського художнього музею до Військового узвозу в м. Одесі» не встановлено, не змінено та не припинено будь-яких прав позивача та правового статусу належної йому на праві користування земельної ділянки, що унеможливлює порушення жодних його прав або законних інтересів та свідчить про безпідставність заявленого позову.

45. Таким чином, оскаржуване позивачем у цій справі рішення відповідача жодних правових наслідків для приватного підприємства не несуть, його господарська діяльність не зазнала втручання, тому звернення позивача до суду носить фактично превентивний характер. Сам по собі факт початку процедури архітектурного конкурсу на визначення кращої проектної пропозиції з благоустрою зеленої зони схилів у районі бульвару Михайла Жванецького не впливає на права позивача і не створює підстав для судового захисту.

46. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуване рішення вже реалізовано та вичерпало свою дію фактом виконання.

47. Оскільки відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові, колегія судів касаційної інстанції дійшла висновку, що касаційна скарга позивача задоволенню не підлягає.

48. Доводи касаційної скарги не спростовують передчасності звернення товариства до суду з позовом щодо оскарження проміжного рішення виконавчого комітету органу місцевого самоврядування.

49. Посилання позивача на судові практику Верховного Суду, висловлену у постановах від 12 червня 2019 року у справі № 916/1986/18 та від 05 липня 2018 року у справі № 916/2418/17 не може бути застосована до обставин цієї справи.

50. Так, спір у справі № 916/2418/17 стосувався заборгованості по сплаті орендної плати, 3 % річних, інфляційних втрат та пені. Посилання Суду у вказаній справі на принцип верховенства права та необхідності дотримання балансу сторін було зроблено саме в контексті орендних правовідносин. Крім того названою постановою Верховним Судом не вирішено спір по суті, а направлено справу на розгляд до суду першої інстанції.

51. Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на необхідність застосування підходу, висловленого щодо втручання у майнове право із урахуванням практики ЄСПЛ при вирішенні судами питань щодо прав на майно, яке, зокрема, визначено Верховним судом у постанові від 12 червня 2019 року при розгляді справи №916/1986/18, оскільки у цій справі позивач оскаржує рішення виконавчого комітету Одеської міської ради, яким не встановлено, не змінено та не припинено будь-яких прав позивача та не змінено правового статусу належної йому на праві користування земельної ділянки.

52. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

53. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства «ЕКО-НІК» залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року у справі № 420/3206/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб