Справа № 815/1105/18
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2022-09-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 815/1105/18

адміністративне провадження № К/9901/12081/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження справу

касаційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17.10.2018 (суддя Свида Л.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019 (колегія у складі суддів Семенюк Г.В., Потапчук В.О., Шляхтицький О.І.)

у справі №815/1105/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області

про визнання незаконними та скасування змін до наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про:

- визнання незаконними та скасування змін №175 від 19.05.2017 до наказу Головного управління Держземагентства в Одеській області №77 від 18.09.2014 про виставлення на торги земельної ділянки з кадастровим номером :01:003:0239;

- зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області розглянути повторно заяву громадянина від 14.06.2017 та видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в розмірі 2 га у власність ОСОБА_1 , яка входить в межі земельної ділянки з кадастровим номером :01:003:0239.

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17.10.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019, у задоволенні позову відмовлено.

3. 02.05.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про задоволення позову.

4. Верховний Суд ухвалою від 12.06.2019 відкрив провадження.

5. Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.09.2016 ОСОБА_1 разом з іншими громадянами звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які знаходяться за межами населеного пункту в межах території Новокарбівської сільської ради Любашівського району Одеської області.

7. 20.10.2016 за результатами розгляду зазначеного клопотання, ГУ Держгеокадастру в Одеській області на адресу позивача направило лист №Д-14647/0-5906/6-16, в якому зазначено про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки за інформацією Відділу Держгеокадастру у Любашівському районі Одеської області земельна ділянка, яка пропонується до відведення, знаходиться у користуванні третіх осіб (том 1, а.с. 75).

8. Рішенням Любашівського районного суду Одеської області від 21.03.2017 у справі №507/1808/16-ц припинено право постійного користування земельною ділянкою площею 51,55 га для ведення селянського (фермерського) господарства, яка розташована на території Новокарбівської сільської ради Любашівського району Одеської області, рішення Новокарбівської сільської ради від 18.10.1992, визнано таким, що втратив чинність державний акт на право постійного користування землею, виданий померлому, ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_2 , що був зареєстрований в книзі реєстрації державних актів на право постійного користування землею за №55 та зобов`язано Новокарбівську сільську раду Любашівського району Одеської області, Любашівську районну державну адміністрацію Одеської області, ГУ Держгеокадастру в Одеській області перевести земельну ділянку загальною площею 51,55 га до земель запасу державної власності (том 1, а.с. 76-78).

9. 31.03.2017 позивач знову звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які знаходяться за межами населеного пункту в межах території Новокарбівської сільської ради Любашівського району Одеської області.

10. 12.05.2017 за результатами розгляду зазначеного клопотання ГУ Держгеокадастру в Одеській області на адресу позивача направило лист №Д-6292/0-3970/6-17, в якому зазначено про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки стосовно вказаної ділянки існує судовий спір та на даний час справа перебуває на розгляді (том 1, а.с. 79).

11. 13.05.2017 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які знаходяться за межами населеного пункту в межах території Новокарбівської сільської ради Любашівського району Одеської області.

12. 08.06.2017 за результатами розгляду зазначеного клопотання ГУ Держгеокадастру в Одеській області на адресу позивача направило лист №Д-9083/0-4676/6-17, в якому зазначено про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки з огляду графічної частини, долученої до клопотання позивача, неможливо визначити місце розташування земельної ділянки відповідно до навколишнього середовища з урахуванням комплексного розвитку території (том 1, а.с. 83).

13. 14.06.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які знаходяться за межами населеного пункту в межах території Новокарбівської сільської ради Любашівського району Одеської області (том 1, а.с. 70).

14. За результатами розгляду зазначеного клопотання ГУ Держгеокадастру в Одеській області на адресу позивача направило лист №Д-12080/0-6744/6-17 від 14.07.2017, в якому зазначено про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та запропоновано придбати право на бажану земельну ділянку на земельних торгах (Том І, а.с. 71).

15. Відмова обґрунтована тим, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України від 08.10.2014 №37732/0/1-14 та наказу Держземагентства України від 15.10.2014 №328 «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014», Головним управлінням Держземагентства в Одеській області наказом від 18.09.2014 №77, із змінами від 19.05.2017 №175, затверджений перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, до якого вже включена земельна ділянка, що вказана позивачем у клопотанні, а тому, у відповідності до ч. 3 ст. 136 Земельного кодексу України, така земельна ділянка не може відчужуватися, надаватися у користування до завершення торгів.

16. Не погоджуючись з відмовою відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. Позов обґрунтований тим, що відповідач незаконно та безпідставно відмовляв у клопотаннях позивача про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які знаходяться за межами населеного пункту в межах території Новокарбівської сільської ради Любашівського району Одеської області, а згодом наказом №175 від 19.05.2017 протиправно вніс земельну ділянку, яку бажав отримати позивач, до переліку земельних ділянок право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами. Зазначений наказ є протиправним, має бути скасований судом, а відповідач має бути зобов`язаний повторно розглянути заяву позивача з врахуванням висновків суду.

18. Відповідач зазначив, що на час розгляду клопотання позивача про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, ця земельна ділянка вже була включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних аукціонах. Головне управління, реалізуючи державну політику в сфері земельних відносин, діяло на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що передбачений Конституцією, Законами України та на виконання доручення Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України від 08.10.2014 №37732/0/1-14 правомірно наказом №175 від 19.05.2017 включило спірну земельну ділянку до переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного наказу, відповідач діяв у межах своїх повноважень, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на неповне з`ясування судами першої та апеляційної інстанцій обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків судів обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що відмовляючи в задоволені позовних вимог, суди не врахували основне право громадян на отримання земельної ділянки у власність, яке гарантовано Конституцією України.

Клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою позивач подав до включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами.

Судом не було взято до уваги клопотання про виклик свідків, які б могли надати пояснення щодо дій відповідача.

21. 09.07.2019 надійшов відзив від відповідача, в якому останній покликався на правомірність оскаржуваних рішень з огляду на те, що на момент розгляду клопотання позивача спірна земельна ділянка вже була включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних аукціонах.

Крім того, відповідач зауважує про те, що оскаржуваний наказ вичерпав свою дію, адже торги було проведено, а земельна ділянка передана в оренду Фермерському господарству «Обрій».

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та дійшов такого висновку.

23. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судом першої інстанції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

24. Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

25. Згідно із ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

26. Пунктом 1 ч. 2 ст.17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

27. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

28. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.

29. Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла таких висновків:

«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.»

30. Позивач оскаржує зміни №175 від 19.05.2017 до наказу Головного управління Держземагентства в Одеській області №77 від 18.09.2014 про виставлення на торги земельної ділянки з кадастровим номером :01:003:0239.

31. У постанові від 04.03.2020 у справі № 280/174/19 Велика Палата Верховного Суду зазначила:

« 34.Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

35.Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

36.Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

37. У цій справі ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки в користування. Його право не було реалізоване внаслідок відмови ГУ Держгеокадастру у Житомирській області в задоволенні відповідного клопотання, оскільки позивачем не було надано проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.

38.Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що відмова особі в наданні земельної ділянки в користування через неподання нею необхідних документів, зокрема проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

39.ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки в оренду, а не за захистом наявного в нього майнового права на цю земельну ділянку.

40.Про наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку в позовній заяві не зазначено, судами існування такого права не встановлене. Отже, судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовані норми права та правильно визначено, що цей судовий спір не має ознак приватноправового і підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».

32. Отже, відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду наявність речового права у іншого суб`єкта є ключовим для вирішення питання юрисдикції справи.

33. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, Суд вважає цей висновок застосовним до справи, що розглядається.

34. Судами першої та апеляційної інстанцій було встановлено, що згідно з відомостями з державного реєстру речових прав на нерухоме майно 15.06.2018 між Фермерським господарством «Обрій» та ГУ Держгекадастру в Одеській області 14.06.2018 укладений договір оренди землі земельної ділянки за кадастровим номером :01:003:0239 площею 40 га (том 2, а.с. 18-20).

35. Тобто у Фермерського господарства «Обрій» виникло речове право на земельну ділянку, на яку претендував позивач, а тому відтак оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії та наразі є реалізованим, оскільки речове право на земельну ділянку третьою особою оформлене належним чином, в цьому випадку задоволення позовних вимог чи відмова в їх задоволенні призведе до порушення майнових прав третьої особи.

36. Аналогічного висновку за схожих обставин справи дійшов Верховний Суд у постановах від 23.11.2021 у справі №815/4290/13-а та від 02.04.2020 у справі №805/3885-16-а, предметом яких також було рішення про затвердження переліку земельних ділянок, що підлягають продажу на земельних торгах.

37. Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

38. Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

39. Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

40. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

41. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

42. Такий зміст позовних вимог та характер правовідносини, щодо яких виник спір, вказує на те, що звернення до суду з цим позовом спрямоване, насамперед, на захист права позивача щодо отримання у власність земельної ділянки за рахунок фактичного втручання у права та інтереси інших осіб.

43. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не пов`язаний із захистом прав у сфері публічно-правових відносин, водночас стосується цивільних прав та інтересів позивача.

44. Та обставина, що відповідачем у справі визначено орган державної влади, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

45. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та на необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства

46. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст. 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

47. Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

48. Зважаючи на вищенаведене, позивачу слід роз`яснити право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У разі неподання такої заяви, справу буде повернуто до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 343, 349, 354, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року у справі №815/1105/18 скасувати, провадження у справі закрити.

Повідомити позивачу, що справу в цій частині вимог може бути розглянуто в порядку цивільного судочинства.

Роз`яснити позивачу право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови на звернення до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб