Справа № 440/7210/21
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2022-09-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 440/7210/21

адміністративне провадження № К/9901/47423/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області

до Полтавської міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

про визнання протиправним та скасування окремих положень рішення та паспорту прив`язки тимчасової споруди

за касаційною скаргою першого заступника керівника Полтавської обласної прокуратури

на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Костенко Г.В. від 5 липня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Спаскіна О.А., Любчич Л.В., П`янової Я.В. від 18 листопада 2021 року,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року керівник Полтавської окружної прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до Полтавської міської ради (далі - Полтавська МР, відповідач 1), Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - Управління, відповідач 2), фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , відповідач 3), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської МР від 19 березня 2021 року «Про розміщення тимчасових споруд (ТС) для здійснення підприємницької діяльності» у частині продовження розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки ФОП ОСОБА_1 на наступні ТС згідно з додатком 1 до рішення на розміщення стаціонарної споруди під номером НОМЕР_2 - торгівельного кіоску на земельній ділянці площею 16 кв. м з кадастровим номером :10:005:0261 по АДРЕСА_1 на зупинці громадського транспорту «Фарфоровий завод» у м. Полтаві; під номером НОМЕР_1 - торгівельного кіоску на земельній ділянці площею 14 кв. м з кадастровим номером :15:008:0502 по АДРЕСА_2 ; під номером НОМЕР_3 - торгівельного кіоску на земельній ділянці площею 15 кв. м з кадастровим номером :18:014:0260 по АДРЕСА_4 , поруч із зупинкою громадського транспорту «Склозавод» у м. Полтаві;

- визнати протиправними та скасувати паспорти прив`язки № 01-02-17/2385-1198 від 18 листопада 2014 року, № 01-10-17/2452-940 від 11 грудня 2013 року, № 01-02-17/2836-1199 від 18 листопада 2014 року.

2. Підставою для звернення в інтересах держави до суду з позовом прокурор вказав неправомірність ухвалення Полтавською МР рішення про продовження розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності та дій Управління щодо продовження дії паспорта прив`язки ТС ФОП ОСОБА_1 з порушенням встановленої процедури, що, на думку прокурора, завдає шкоду власності територіальної громади міста Полтави та суперечить інтересам держави в цілому.

3. Порушення процедури прийняття рішень про продовження дії паспортів прив`язки прокурор вбачає у тому, що станом на момент ухвалення відповідних рішень та вчинення дій щодо продовження дії паспортів прив`язки у ФОП ОСОБА_1 був відсутній документ, що посвідчує продовження права користування земельними ділянками, на яких розміщені ТС.

4. При цьому прокурор вказав на відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за діяльністю органу місцевого самоврядування та виконавчого органу у сфері благоустрою.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 5 липня 2021 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року, позовну заяву повернуто позивачу.

6. Ухвалюючи таке рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави у сфері містобудівної діяльності та благоустрою, оскільки з жодними зверненнями щодо порушень законодавства у сфері містобудування та архітектури прокурор до Управління виконавчого комітету Полтавської МР не звертався.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 5 липня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, перший заступник керівника Полтавської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до Полтавського окружного адміністративного суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування положень частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.

9. Перший заступник керівника Полтавської обласної прокуратури також зазначає, що при прийнятті оскаржуваних судових рішень суди не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, від 16 квітня 2019 року у справі № 910/3486/18, а також правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 щодо правового статусу прокурора.

10. Крім того, скаржник зазначає про неврахування судами першої та апеляційної інстанції правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 922/3272/18 про те, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування вчинив дії у формі прийняття рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

11. Скаржник також вказує, що Верховний Суд неодноразово зазначав, зокрема, у постанові від 22 жовтня 2020 року у справі № 140/756/19, що між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади.

12. Також перший заступник прокурора вказав на безпідставне врахування судами першої та апеляційної інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 березня 2020 року у справі № 810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі № 824/897/17-а, оскільки предмет позову та суб`єктний склад учасників зазначених справ та справи, що розглядається, є різними, а обставини нерелевантними.

13. Від представника Полтавської МР надійшов відзив на касаційну скаргу першого заступника прокурора, в якому вказується на правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність у цій справі підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави у суді.

14. Представник Полтавської МР наголошує, що відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави у суді у виключних випадках, чітко визначених цією нормою, у протилежному випадку це порушувало б принцип змагальності судового процесу.

15. Також представник відповідача 1 вказав, що оскаржувані судові рішення ухвалені з урахуванням правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також Верховного Суду, викладених, зокрема, у постановах від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15, від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18.

16. З огляду на зазначене, представник Полтавської МР просить залишити касаційну скаргу першого заступника прокурора без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

17. Касаційну скаргу подано до суду 20 грудня 2021 року.

18. Ухвалою Верховного Суду від 5 травня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 440/7210/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу першого заступника прокурора.

19. Від скаржника та Полтавської МР надійшли клопотання про розгляд справи у судовому засіданні, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 31 серпня 2022 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Полтавською МР прийнято рішення від 19 березня 2021 року «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності», відповідно до пунктів 1, 2, 4 якого вирішено продовжити розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 на території м. Полтава, продовжити дію особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки на наступні ТС:

- стаціонарну споруду під номером НОМЕР_2 - торгівельного кіоску на земельній ділянці площею 16 кв. м з кадастровим номером :10:005:0261 по АДРЕСА_1 на зупинці громадського транспорту «Фарфоровий завод» у м. Полтаві;

- стаціонарну споруду під номером НОМЕР_1 - торгівельного кіоску на земельній ділянці площею 14 кв. м з кадастровим номером :15:008:0502 по АДРЕСА_2 ;

- стаціонарну споруду під номером НОМЕР_3 - торгівельного кіоску на земельній ділянці площею 15 кв. м з кадастровим номером :18:014:0260 по АДРЕСА_4 , поруч із зупинкою громадського транспорту «Склозавод» у м. Полтаві.

21. Управлінням продовжено паспорти прив`язки ТС № 01-02-17/2385-1198 від 18 листопада 2014 року, № 01-10-17/2452-940 від 11 грудня 2013 року та № 01-02-17/2836-1199 від 18 листопада 2014 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

23. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

25. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

26. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 5 липня 2021 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

27. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування положень частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.

28. Неправильність застосування судами попередніх інстанцій цієї норми права, на думку скаржника, зумовлена неврахуванням при цьому правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також Верховного Суду, викладених у постановах від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, від 16 квітня 2019 року у справі № 910/3486/18, від 22 жовтня 2020 року у справі № 140/756/19 та від 31 березня 2021 року у справі № 922/3272/18, а також безпідставним застосуванням судами правової позиції Верховного Суду, що міститься у постановах від 5 березня 2020 року у справі № 810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі № 824/897/17-а.

29. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та необхідність врахування вищезазначених правових позицій Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, колегія суддів виходить з наступного.

30. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

31. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

32. Важливо звернути увагу на те, що на сьогодні вже дещо застарілим є Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

33. Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України «Про прокуратуру»; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.

34. Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України «Про прокуратуру», полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які повинні самостійно звертатимуться до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та у подальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.

35. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

36. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

37. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

38. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

39. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

40. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

41. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

42. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

43. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

44. Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

45. Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.

46. Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже не можливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

47. У справах за позовами прокурора в інтересах держави надважливим є також врахування та застосування судом принципу пропорційності як універсального загальноправового принципу, спрямованого на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і суспільних (публічних) інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення - обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються; використання цього принципу дозволяє досягти розумного співвідношення між метою впливу з боку держави в особі органів прокуратури та засобами їх досягнення; принцип пропорційності вимагає виключно справедливого, раціонального та співрозмірного ініціювання прокурором судового процесу для захисту суспільних (публічних) інтересів (прав необмеженої кількості осіб).

48. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

49. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

50. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.

51. Такий висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2019 року у справі № 910/3486/18.

52. До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

53. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).

54. Отже, участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

55. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).

56. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).

57. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

58. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

59. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

60. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.

61. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

62. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

63. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

64. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

65. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

66. Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

67. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

68. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави, а саме - інтереси територіальної громади м. Полтава, порушення яких зумовлено протиправністю рішення Полтавської МР та дій Управління щодо продовження терміну дії паспортів прив`язки розміщення ТС з порушенням встановленої процедури, зокрема, без наявності у суб`єкта господарювання правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені ТС.

69. Тобто прокурор стверджує порушення інтересів територіальної громади м. Полтава у зв`язку з розміщенням суб`єктом господарювання ТС на земельних ділянках комунальної власності, на які, за твердженням прокурора, відсутні правовстановлюючі документи.

70. Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням «інтересів держави», з огляду на наступне.

71. Відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.

Власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб`єкти права власності рівні перед законом.

68. Статтею 14 Основного Закону України передбачено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

72. Відповідно до статті 1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується.

Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

73. За змістом частини першої статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

74. Відповідно до частини першої статті 125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

75. За змістом частин першої, другої, третьої статті 152 ЗК України держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю.

Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

76. Відповідно до абзацу 15 статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

77. Згідно з частиною третьою статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

78. Відповідно до частини першої статті 60 цього ж Закону територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на землю, природні ресурси та інші об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

79. Отже, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливим захистом держави. Земля, яка належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також кошти, отримані від її відчуження, передачі в оренду або інше користування, складають матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування. З огляду на це, самовільне використання земельної ділянки комунальної власності, у тому числі суб`єктами господарювання порушує інтереси держави, а саме - фінансові та економічні інтереси територіальної громади, а також призводить до порушення права відповідної територіальної громади на вільне використання та розпорядження землями комунальної власності.

80. Колегія суддів звертає увагу, що у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що прокурор може представляти інтереси територіальної громади і це є сумісним з вимогами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

81. Суд також враховує, що Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18 та від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, та Верховний Суд у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 688/1376/17 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21 неодноразово висловлювали правову позицію стосовно того, що захист прав територіальної громади у сфері земельних правовідносин є сумісним із захистом держаних інтересів.

82. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

83. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

84. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

85. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

86. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

87. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

88. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

89. Велика Палата Верховного Суду (зокрема, у постановах від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18, від 17 лютого 2021 року у справі № 813/1009/17 та від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19) сформулювала низку правових висновків стосовно застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» під час визначення судами наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді:

- таке право виникає у разі наявності органу, уповноваженого здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, за умови, якщо таким органом не вживаються заходи для належної реалізації своїх повноважень або вживаються не у повній мірі (такий орган не звертається до суду з відповідним позовом, не застосовує свої владні повноваження для самостійного вирішення спірної ситуації, ухиляється від сплати судового збору тощо);

- прокурор у позовній заяві, апеляційній чи касаційній скарзі має обґрунтувати наявність підстав для звернення до суду, однак незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду;

- якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

90. КАС України також встановлені певні обмеження, спрямовані на подачу прокуратурою безпідставних позовів, зокрема: 1) право суду повернути позовну заяву позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи (стаття 169); 2) право суду щодо постановлення окремої ухвали у випадку неналежного виконання професійних обов`язків (в тому числі якщо підписана прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства прокурором, яка надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора (стаття 249); 3) обов`язок органів прокуратури сплачувати судовий збір на загальних підставах (стаття 139).

91. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

92. Прокурор у позовній заяві вказав на відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль та звертатися до суду із позовом про визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності органу місцевого самоврядування, прийнятих та вчинених ним з порушенням встановленого порядку, зокрема, у сфері земельних правовідносин та у сфері благоустрою.

93. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій, повертаючи позов прокурору, дійшли висновку про те, що спірні правовідносини у цій справі виникли у сфері містобудівної діяльності, та зазначили, що на підставі частин першої та третьої статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; у м. Полтава таким органом є Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради.

94. Суди дійшли висновку, що оскільки прокурор не надав суду доказів того, що він звертався до вказаного органу щодо здійснення перевірки правомірності розміщення суб`єктом господарювання ТС, відповідно, прокурор не виконав вимоги частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та не довів, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави у відповідній сфері.

95. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що прокурор визначив Полтавську МР та Управління відповідачами у цій справі, оскільки стверджує порушення цими органами місцевого самоврядування встановленого порядку продовження строку дії паспорту прив`язки розміщення ТС.

96. З огляду на це, суди мали перевірити наявність органу, до повноважень якого відноситься здійснення контролю за Полтавською МР та Управлінням, у тому числі шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності цих органів у сфері благоустрою.

97. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

98. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

99. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності.

100. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

101. Верховного Суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 922/3272/18 дійшов висновку про те, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

102. У свою чергу у постанові від 22 жовтня 2020 року у справі № 140/756/19 Верховний Суд наголосив, що виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. При цьому, між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до частини дев`ятої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

103. Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18 наголосила, що бездіяльність міської ради щодо захисту законних інтересів територіальної громади, а саме - невжиття, всупереч своїм повноваженням щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель, заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави.

104. Також висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль, зокрема, звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування для оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, зокрема, у земельних правовідносинах, міститься у постанові Верховного Суду від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

105. До того ж колегія суддів враховує, що у постанові від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 за позовом прокурора в інтересах держави до міської ради про визнання незаконним та скасування рішення про передачу земельної ділянки підприємству, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади міста та надання в користування земельної ділянки із земель комунальної власності орган місцевого самоврядування всупереч інтересам територіальної громади прийняв незаконне рішення щодо розпорядження землею, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, порушивши встановлений порядок, тому міськрада має бути відповідачем у такій справі. Прокурор стверджував, що в цьому спорі відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, тому прокурор звертається до суду саме як позивач; державний орган виконавчої влади, який здійснює контроль у сфері земельних відносин, - Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органу місцевого самоврядування, оскільки спірна земельна ділянка не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу.

106. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що оскільки прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави (обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Полтавську МР та Управління відповідачами у справі та заявив вимогу про визнання протиправним та скасування пунктів 1, 2, 4 рішення Полтавської МР від 19 березня 2021 року «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» та протиправними дій Управління щодо продовження строку дії паспортів прив`язки розміщення ТС), помилковим є висновок судів попередніх інстанції про відсутність підстав для захисту прокурором інтересів держави за заявленими ним вимогами.

107. При цьому колегія суддів вважає необґрунтованим посилання судів першої та апеляційної інстанцій на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 5 березня 2020 року у справі № 810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі № 824/897/17-а, оскільки вони зроблені за різних фактичних обставин справи.

108. Зокрема, у справах № 810/3161/18 та № 824/897/17-а судами було встановлено, що уповноважений на захист інтересів держави у відповідній сфері орган проводив перевірку органу місцевого самоврядування та не вивив порушень, наявність яких стверджувалась прокурором в адміністративних позовах.

109. У справі, що розглядається, на відміну від вищезазначених справ, судами не було встановлено проведення відповідної перевірки Полтавської МР або Управління, яка б спростувала стверджуванні прокурором в адміністративному позові порушення, а у судовому порядку наявність або відсутність таких порушень не перевірялась, оскільки справа не розглядалась по суті.

110. Помилковим також є посилання представника Полтавської МР у відзиві на касаційну скаргу на те, що оскаржувані судові рішення узгоджуються із висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду, викладеними, зокрема, у постановах від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15, від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, з огляду на таке.

111. Зокрема, за наслідком розгляду справи № 587/430/16-ц, у якій спірні правовідносини виникли стосовно правомірності наказу Держгеокадастру про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року задовольнила касаційну скаргу прокурора та направила справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, дійшовши висновку про наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави у суді.

Отже, такі висновки Великої Палати Верховного Суду спростовують ті, що зроблені судами першої та апеляційної інстанцій у справі, яка розглядається.

112. Водночас, у справі № 912/2385/18 спірні правовідносини виникли стосовно визнання недійсними додаткових угод до договору про постачання природного газу, тобто ці правовідносин є нерелевантними до тих, що виникли у справі, яка розглядається.

Те ж саме стосується справи № 0440/6738/18, в якій спірні правовідносини виникли щодо стягнення фактичних витрати на виплату та доставку пільгових пенсій.

113. При цьому у постанові від 30 вересня 2019 року Верховний Суд розглядав питання про наявність у прокурора права на звернення до суду з апеляційної скаргою у справі № 802/4083/15 за позовом особи до Держгеокадастру про відмова у надані дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

У цій справі Верховний Суд не висловився остаточно про наявність у прокурора права на представництво інтересів держави у суді апеляційної інстанції, а повернув справу до суду цієї інстанції на новий розгляд для надання судом оцінки тому, чи неподання апеляційної скарги відповідачем на рішення суду першої інстанції у даній справі є тим виключним випадком, за якого прокурор може представляти інтереси держави, а також для перевірки наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах.

114. Отже, наведені представником Полтавської МР правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду не підтверджують правильність рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, якими вирішено повернути позов прокурору.

115. Суд також враховує, що метою участі держави в особі відповідних органів у адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто вступаючи у такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті, в першу чергу, захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб.

116. Аналогічний висновок міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 та від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18.

117. Крім того, у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 Верховний Суд наголосив, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

118. Отже, звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та законодавства у сфері благоустрою населених пунктів, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

119. При цьому колегія суддів враховує, що згідно з Рекомендацією CM/Rec (2007)4 Комітету Міністрів державам-членам щодо місцевих та регіональних державних послуг (прийнята Комітетом Міністрів 31 січня 2007 року на 985-му засіданні заступників міністрів) місцеві органи влади повинні застосувати таку форму управління, яка забезпечує найкращий баланс усіх законних інтересів та ефективну діяльність, зокрема, з точки зору соціальної солідарності, захисту навколишнього середовища та ефективного використання території.

120. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

121. Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

122. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу першого заступника керівника Полтавської обласної прокуратури слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

123. Оскільки колегія суддів направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Полтавської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 5 липня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного від 18 листопада 2021 року скасувати.

Справу за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області до Полтавської міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування окремих положень рішення та паспорту прив`язки тимчасової споруди направити для продовження розгляду до Полтавського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець