Справа № 240/15578/22
Суддя: Панкеєва Вікторія Анатоліївна
Дата ухвалення: 2022-08-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2022 року м. Житомир справа № 240/15578/22

категорія 108100100

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Панкеєвої В.А., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом депутата Житомирської обласної ради Чорноморця Олександра Павловича до Житомирської обласної ради, третя особа - комунальне некомерційне підприємство "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення №403 одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІІ скликання від 14 липня 2022 року «Про припинення КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП «Обласний медичний консультативний центр Житомирської обласної ради.

В обґрунтування позовних вимог вказано, що при прийнятті рішення «Про припинення КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП «Обласний медичний консультативний центр Житомирської обласної ради були грубо проігноровані норми діючого чинного законодавства та не дотримано положень Регламенту Житомирської обласної ради щодо підготовки і розгляду радою процедурних питань на сесії, строків і порядку внесення на сесію ради проекту рішення, його обговорення та ухвалення на сесії.

Ухвалами судді Житомирського окружного адміністративного суду від 04.08.2022 прийнято справу до спрощеного позовного провадження та зобов`язано Житомирську обласну раду опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження рішення Житомирської обласної ради №403 "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини" у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Ухвалою суду від 21.07.2022 за результатами розгляду матеріалів за № 240/14019/22 судом вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Житомирської обласної ради одинадцятої сесії 8 скликання №403 від 14 липня 2022 року "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП "Обласний медичний консультативно-діагностичний центр" Житомирської обласної ради, до моменту вирішення справи в суді.

30.08.2022 року від Житомирської обласної ради надійшов відзив на позовну заяву.

В обґрунтування зазначено, що оскаржуване рішення №403 прийнято Житомирською обласною радою на планерному засіданні 11 сесії обласної ради VІІІ скликання у спосіб, визначений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", шляхом реалізації своїх повноважень власника та засновника юридичних осіб.

У відповідності до положень ч.5 ст.262, ч.1 ст.263 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Згідно з ч.5 ст.250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про наступне.

Як встановлено судом, 14 липня 2022 року на пленарному засіданні одинадцятої сесії Житомирської обласної ради було прийнято рішення №403 «Про припинення КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП «Обласний медичний консультативно-діагностичний центр» Житомирської обласної ради.

Вважаючи, що вказане рішення прийнято з грубими порушеннями норм чинного законодавства, без дотримання положень Регламенту обласної ради, позивач звернувся до суду з позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.

Відповідно ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вирішуючи спір по суті, суд ураховує, що згідно з ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому суд відмічає, що "на підставі" означає, що суб`єкт владних повноважень: 1) повинен бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним; "у межах повноважень" означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх; "у спосіб" означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби; "з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано", тобто використання наданих суб`єкту владних повноважень повинно відповідати меті та завданням діяльності суб`єкта, які визначені нормативним актом, на підставі якого він діє; "обґрунтовано", тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Рішення повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.

Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування регулює Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".

За змістом частини 2 статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру".

Частинами 1, 4 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально - економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально - культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Згідно частини 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської, обласної ради, включається відповідний сільський, селищний, міський, обласний голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Аргументуючи підстави визнання рішення №403 одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІІ скликання від 14 липня 2022 року «Про припинення КНП «Обласний медичний центр спортивної медицини» Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП «Обласний медичний консультативно-діагностичний центр Житомирської обласної ради" протиправним позивач вказує, що Житомирської обласної радою були грубо проігноровані норми діючого чинного законодавства та не дотримано положень Регламенту Житомирської обласної ради щодо підготовки і розгляду радою процедурних питань на сесії, строків і порядку внесення на сесію ради проекту рішення, його обговорення та ухвалення на сесії.

Так, згідно із статті 15 Регламенту Житомирської обласної ради від 24.12.2020 № 13 (зі змінами, внесеними згідно з рішенням обласної ради від 16.12.2021 №366, від 14.07.2022 №419) пропозиції до проекту порядку денного сесії вносяться головою обласної ради, постійними комісіями, депутатськими фракціями, депутатами обласної ради, головою обласної державної адміністрації не пізніш як за десять робочих днів до відкриття сесії.

Депутат обласної ради має право вносити питання у порядок денний сесії у будь-який час.

Згідно частини 4 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Водночас, позивачем не враховано той факт, що Законом України "Про правовий режим воєнного стану" дещо змінено здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноваження в умовах воєнного стану.

Так, згідно ч.10 ст.9 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання".

Водночас, Регламент Житомирської обласної ради від 24.12.2020 № 13 (зі змінами, внесеними згідно з рішенням обласної ради від 16.12.2021 №366, від 14.07.2022 №419) визначає порядок діяльності обласної ради, її органів та посадових осіб щодо виконання повноважень, встановлених Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування», іншими законодавчими актами.

Згідно з ст.2 Регламент обласної ради є нормативним актом, який передбачає порядок підготовки, скликання і проведення сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, формування органів ради, визначає порядок здійснення контрольних функцій, інших видів діяльності ради відповідно до її повноважень, встановлених Конституцією України та законами України.

У випадках прийняття законодавчих актів, унаслідок чого виникне неузгодженість окремих положень Регламенту з чинним законодавством, на черговій сесії до нього мають бути внесені відповідні зміни й доповнення. Підготовка проєкту рішення про внесення змін та доповнень до Регламенту покладається на виконавчий апарат обласної ради.

У разі наявності розбіжностей норм Регламенту з нормами чинного законодавства України, діють норми законодавства України незалежно від внесених змін у Регламент.

З огляду на вище викладене, норми Регламенту обласної ради, що прийняті на підставі норм Закону, та суперечать такому Закону в момент їх застосування, не можуть мати вищу юридичну силу, що суперечить принципу верховенства права.

Згідно практики Європейського Суду з прав людини принцип верховенства права зобов`язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя (справа «Броньовський проти Польщі», заява №31443/96, рішення від 22.06.2004, п.184).

Так, сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Відтак, посилання позивача на порушення процедури оприлюднення проекту спірного рішення визнається судом безпідставним.

Відповідно до ст.17 Регламенту Житомирської обласної ради пропозиції щодо внесення питання у порядок денний сесії обласної ради подаються із завізованим проєктом рішення та всіма додатками до цього рішення, до якого надається пояснювальна записка, яка містить юридичне обґрунтування прийняття даного рішення, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки тощо).

Проєкт рішення подається в письмовій формі та на електронних носіях.

Проєкти рішень, що вносяться на розгляд ради обласною державною адміністрацією, подаються після їх погодження (візування) авторами проєктів та заступниками голови обласної державної адміністрації, керівниками департаментів, управлінь та відділів (в обов`язковому порядку юридичного управління) обласної державної адміністрації, якщо питання стосується її діяльності чи компетенції, керівниками інших державних органів, підприємств, установ чи організацій, яких стосується запропонований проєкт.

Візи розміщуються на зворотній стороні останнього аркуша проєкту. У разі, якщо проєкт рішення має додатки, вони візуються авторами проєкту і керівниками департаментів, управлінь та відділів (в обов`язковому порядку юридичного управління) обласної державної адміністрації, якщо питання стосується їх діяльності чи компетенції. Віза включає: особистий підпис, прізвище особи, яка візує документ, та дату візування. Заперечення і зауваження зазначених посадових осіб до проєктів рішень додаються до них у письмовій формі.

Відповідальність за якість і законність внесеного проєкту рішення чи іншого документа, поданого з проєктом рішення, покладається на керівника органу чи депутата, який його вносить.

Узагальнення зауважень і пропозицій до проєкту рішення, визначення остаточного його варіанта покладається на автора проєкту.

Із проєктом рішення його автором подаються матеріали для розгляду на засіданнях постійних комісій, сесії обласної ради, а також пропозиції щодо розсилки рішення, із зазначенням найменування підрозділу, установи чи організації, якій слід направити документ, та кількість примірників (лист розсилки).

Всі завізовані проєкти рішень підлягають обов`язковій перевірці управлінням юридичної та кадрової роботи виконавчого апарату обласної ради на відповідність їх чинному законодавству та візування.

Перший заступник голови обласної ради візує проєкт рішення останнім і, при необхідності, вносить його на розгляд Погоджувальної ради ради.

Проєкти рішень оприлюднюються не пізніш як за десять робочих днів до відкриття сесії на офіційному вебсайті обласної ради.

На кожному проєкті рішення, який розміщується на офіційному вебсайті обласної ради, зазначається інформація про розробника проєкту рішення (назва установи, підприємства, організації, прізвище, ім`я та по батькові відповідальної за підготовку проєкту рішення особи, її посада, контактний телефон), дата розміщення даного проєкту рішення на офіційному вебсайті обласної ради.

Обґрунтовуючи підстави визнання протиправним рішення, позивач вказує на порушення відповідачем вимог ст.17 Регламенту Житомирської обласної ради, що визнається судом безпідставними, оскільки проект рішення №403 розміщених на офіційному сайті Житомирської обласної ради /https:zt.gov.ua/ 12 липня 2022 року о 14:38, розробником проекту рішення вказано: ОСОБА_2 - директора Департаменту охорони здоров`я Житомирської облдержадміністрації.

Відтак, порушення вимог статті 17 Регламенту у спірних правовідносинах судом не встановлено.

Щодо порушення вимог ст.19 Регламенту слід вказати наступне.

Відповідно до ст.19 Регламенту Житомирської обласної ради проєкт порядку денного готується виконавчим апаратом обласної ради на основі внесених пропозицій з проєктами рішень, попередньо розглядається Погоджувальною радою обласної ради, яка приймає рекомендацію про внесення його на сесію.

У разі, коли постійна комісія обласної ради внесла рекомендацію не вносити питання на розгляд обласної ради або комісією не було прийнято рішення з питання, таке питання розглядається Погоджувальною радою обласної ради, яка приймає остаточне рішення, після чого голова ради вносить пропозицію про внесення питання у порядок денний на розгляд обласної ради.

У разі відсутності за 5 робочих днів до початку сесії обласної ради передбачених чинним законодавством документів, необхідних для прийняття обласною радою відповідного рішення, таке питання виконавчим апаратом обласної ради не включається у проєкт порядку денного сесії обласної ради.

В порушення вказаної норми, за відсутності за 5 робочих днів до початку сесії обласної ради передбачених чинним законодавством документів, необхідних для прийняття обласною радою відповідного рішення, таке питання виконавчим апаратом обласної ради було включено у проект порядку денного сесії Житомирської обласної ради VІІІ скликання.

Як свідчать матеріали, всі документи, необхідні для розгляду проекту рішення №403 за 5 робочих днів до дати проведення пленарного засідання 11 сесії Житомирської обласної ради VIII скликання були наявні у Житомирській обласній раді, як наслідок, у виконавчого апарату обласної ради були всі правові підстави для включення проекту рішення №403 до порядку денного 11 сесії Житомирської обласної ради VIII скликання, письмове повідомлення суб`єкту подання не надсилалось.

Так, постановою Верховного Суду від 10.07.2019 у справі №804/639/18 встановлено, що «У відповідності до приписів статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, чи прийнято оскаржуване рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому, колегія суддів наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, шо таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

З огляду на те, що в ході розгляду справи не встановлено порушень процедури прийняття рішення Житомирської обласної ради №403, обґрунтованих підстав для його скасування судом не встановлено.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України визначено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

З наведеного випливає, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Приписами статті 90 КАС України встановлено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

З огляду на наведене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог депутата Житомирської обласної ради ОСОБА_1 .

Як попередньо зазначалось, ухвалою суду від 21.07.2021 вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Житомирської обласної ради одинадцятої сесії 8 скликання №403 від 14 липня 2022 року "Про припинення КНП "Обласний медичний центр спортивної медицини" Житомирської обласної ради реорганізувавши його шляхом приєднання до КНП "Обласний медичний консультативно-діагностичний центр" Житомирської обласної ради, до моменту вирішення справи в суді.

Згідно з ч.1 ст.157 КАС України суд може скасувати заходи забезпечення позову з власної ініціативи або за вмотивованим клопотанням учасника справи.

З огляду на відмову у скасуванні рішення Житомирської обласної ради одинадцятої сесії 8 скликання №403 від 14 липня 2022 року, суд вважає за необхідне скасувати вжиті заходи забезпечення.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

У задоволенні позову депутата Житомирської обласної ради ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , інд. код НОМЕР_1 ) відмовити за безпідставністю.

Скасувати заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою суду від 21.07.2022 за результатами розгляду матеріалів за № 240/14019/22.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя В.А. Панкеєва