Справа № 380/2125/20
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-08-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 380/2125/20

адміністративне провадження № К/9901/22144/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 380/2125/20 за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Львівської міської ради (далі - Львівська міськрада) про визнання протиправною та скасування ухвали, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Львівської міськради

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.11.2020, ухвалене у складі головуючого судді Качур Р.П.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Коваля Р.Й., суддів Гуляка В.В., Ільчишин Н.В.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 13.03.2020 ФОП ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила:

визнати протиправними і скасувати підпункт 5.2 пункту 5 в частині: «Рекомендувати не здійснювати реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах…», «…Виявлення тимчасових споруд, основною; діяльністю яких є торгівля алкогольними напоями … є підставою для підготовки управлінням архітектури та урбаністики департаменту містобудування проекту ухвали про вилучення таких тимчасових споруд з Комплексної схеми» та підпункт 7.8 пункту 7 ухвали Львівської міськради від 26.12.2019 № 6107 «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оспорювані положення рішення відповідача є незаконними, прийнятими всупереч чинному законодавству про захист економічної конкуренції та права власності, оскільки до повноважень органів місцевого самоврядування належить виключно встановлення режиму роботи суб`єктів господарювання, відтак при прийнятті на пленарному засіданні оскаржуваних пунктів ухвали від 26.12.2019 № 6107 Львівська міськрада вчинила дію, внаслідок якої окремим суб`єктам господарювання створено дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами - супермаркетами та стаціонарними магазинами, в яких реалізація алкогольних та слабоалкогольних напоїв цією ухвалою не врегульована та не заборонена. ФОП ОСОБА_1 вважає, що відсутні правові підстави для вилучення тимчасової споруди з Комплексної схеми з підстав реалізації у такій алкогольних та слабоалкогольних напоїв.

2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 24.11.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2021, частково задовольнив позовні вимоги:

визнав протиправним та нечинним підпункт 5.2 пункту 5 ухвали Львівської міськради від 26.12.2019 № 6107 «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» в частині: «Рекомендувати не здійснювати реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах…», «…Виявлення тимчасових споруд, основною діяльністю яких є торгівля алкогольними напоями … є підставою для підготовки управлінням архітектури та урбаністики департаменту містобудування проекту ухвали про вилучення таких тимчасових споруд з Комплексної схеми»;

у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

3. 15.06.2021 Львівська міськрада звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.11.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2021 в частині задоволених позовних вимог, ухвалити в цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог; в іншій частині рішення судів попередніх інстанцій - залишити без змін.

4. Верховний Суд ухвалою від 22.06.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. У справі, яка розглядається суди встановили, що Львівська міськрада 26.12.2019 прийняла ухвалу «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» № 6107 (далі - ухвала № 6107), якою, серед іншого, вирішила:

« 5.2. Рекомендувати не здійснювати реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах… Виявлення тимчасових споруд, основною діяльністю яких є торгівля алкогольними напоями, … є підставою для підготовки управлінням архітектури та урбаністики департаменту містобудування проекту ухвали про вилучення таких тимчасових споруд з Комплексної схеми.

7.8. Встановити мораторій терміном до 31.12.2024 на доповнення до переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженого цією ухвалою, новими тимчасовими спорудами.

Контроль за виконанням ухвали покласти на заступника місткого голови з містобудування».

При прийнятті вказаної ухвали відповідач керувався, зокрема, Законами України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI», від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), від 06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV), Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок № 244), та мав на меті впорядкування тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

ФОП ОСОБА_1 , вважаючи, що підпункт 5.3 пункту 5 та підпункт 7.8 пункту 7 ухвали № 6107 незаконно обмежує її право на здійснення підприємницької діяльності, звернулася до суду із цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що законодавство не наділяє орган місцевого самоврядування повноваженнями забороняти реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах, що вказує на порушення відповідачем положень статті 19 Конституції України та інших вказаних вище правових норм. Вказане свідчить про протиправність та невідповідність оскаржуваного підпункту 5.2 пункту 5 ухвали № 6107 правовим актам вищої юридичної сили.

При цьому суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, відмовив у задоволенні вимоги про визнання протиправним і скасування підпункту 7.8 пункту 7 ухвали № 6107, оскільки у позовній заяві ФОП ОСОБА_1 не навела жодних обставин та не долучила до матеріалів справи жодних доказів на підтвердження факту порушення її прав чи інтересів цим підпунктом.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що оспорювана ухвала Львівської міськради прийнята на підставі статті 15-1 Закону України від 19.12.1995 № 481/95-ВР «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального» (далі - Закон № 481/95-ВР), яка дозволяє органу місцевого самоврядування самостійно приймати рішення щодо заходів для створення правових умов, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв та тютюнових виробів.

8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ФОП ОСОБА_1 вказує на її необґрунтованість, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані Львівською міськрадою судові рішення - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Згідно з частиною першою статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

12. Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування регулюються Законом № 280/97-ВР.

13. Відповідно до положень статті 4 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється в тому числі на принципі законності.

14. Частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

15. Відповідно до частини третьої статті 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

16. Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

17. Аналіз наведених норм законодавства свідчить про те, що органи місцевого самоврядування повинні діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та не допускати незаконного втручання у господарську діяльність суб`єктів господарювання.

18. Відповідно до пункту 44-1 статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення заборони продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових суб`єктами господарювання (крім закладів ресторанного господарства) у визначений час доби в межах території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

19. Згідно з частиною першою статті 15-3 Закону № 481/95-ВР забороняється продаж пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів:

особами, які не досягли 18 років; особам, які не досягли 18 років; у приміщеннях та на території навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, крім ресторанів, що знаходяться на території санаторіїв; у приміщеннях спеціалізованих торговельних організацій, що здійснюють торгівлю товарами дитячого асортименту або спортивними товарами, а також у відповідних відділах (секціях) універсальних торговельних організацій; у закритих спортивних спорудах (крім пива у пластиковій тарі); з торгових автоматів; на полицях самообслуговування (крім тютюнових виробів у блоках та алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових, пива); поштучно (для тютюнових виробів, крім сигар); у споживчих упаковках, що містять менш як 20 сигарет; з рук; у невизначених для цього місцях торгівлі.

20. Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що на час проведення масових заходів сільські, селищні та міські ради в межах відповідної адміністративної території можуть заборонити або обмежити продаж пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів.

21. Крім цього, частиною дев`ятою статті 15-3 Закону № 481/95-ВР визначено, що сільські, селищні та міські ради в межах території відповідної адміністративно-територіальної одиниці можуть встановлювати заборону продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових суб`єктами господарювання (крім закладів ресторанного господарства) у визначений рішенням таких органів час доби.

22. З наведеного видно, що повноваження органу місцевого самоврядування обмежуються встановленням заборони:

продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових суб`єктами господарювання (крім закладів ресторанного господарства) у визначений час доби;

на час проведення масових заходів.

23. Аналіз наведених норм Закону №280/97-ВР свідчить про те, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить виключно встановлення режиму роботи підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.

24. Обмеження щодо продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів встановлено положеннями статті 15-3 Закону №481/95-BP.

25. Зазначена стаття наділяє повноваженнями сільські, селищні та міські ради встановлювати в межах відповідної адміністративної території заборону або обмеження продажу пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів лише на час проведення масових заходів або у визначений час доби.

26. Такі висновки узгоджуються із правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 07.10.2019 у справі №826/16071/16, від 20.09.2021 у справі № 208/4470/16-а і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від зазначеної правової позиції.

27. З урахуванням наведеного, оскільки оспорюваною ухвалою рекомендовано не здійснювати реалізацію алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах та визначено наслідки виявлення тимчасових споруд, основною діяльністю яких є торгівля алкогольними напоями, тобто фактично прийнято рішення щодо заборони реалізації алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах на постійній основі, без обмеження часовим проміжком, та вказане виходить за межі наданих законодавством повноважень відповідачу.

28. З касаційної скарги видно, що відповідач фактично визнає, що в нього відсутнє пряме право на заборону реалізації алкогольних та слабоалкогольних напоїв у тимчасових спорудах, проте вважає, що таке право в нього випливає із статті 15-1 Закону № 481/95-ВР, яка дозволяє створювати певні правові умови, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв.

29. Разом з цим, колегія суддів відхиляє такі доводи, оскільки відповідно до спеціально-дозвільного принципу правового регулювання органам місцевого самоврядування дозволено лише те, що прямо передбачено законом, тобто якщо орган місцевого самоврядування хоче створювати правові умови, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв, то він це повинен зробити тільки у відповідності до чітко визначених законодавством повноважень.

30. Враховуючи наведене колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність та невідповідність оскаржуваного підпункту 5.2 пункту 5 ухвали № 6107 правовим актам вищої юридичної сили.

31. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

32. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

33. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.11.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2021 у справі №380/2125/20 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіА.І. Рибачук Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко