Справа № 520/16518/2020
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2022-09-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 520/16518/2020

адміністративне провадження № К/990/594/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області,

третя особа: ОСОБА_2 ,

про визнання незаконним та скасування розпорядження

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Супруна Ю.О. від 23 червня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Русанової В.Б., Перцової Т.С., Жигилія С.П. від 30 листопада 2021 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області (далі - Дергачівська РДА, відповідач), третя особа: ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , третя особа), в якому, з урахуванням змісту ухвали від 8 лютого 2021 року, просив визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365, яким затверджено Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач постійно проживає разом з сім`єю у будинку, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 та є членом територіальної громади Малоданилівської селищної ради. Зазначає, що будівництво автомобільних мийок порушує права мешканців сусідніх земельних ділянок, оскільки ця частина смт Мала Данилівка не має централізованого водопостачання та водовідведення. З огляду на це, позивач вважає, що у разі побудови автомийки, токсична речовина - вода із агресивними миючими засобами та мастилом, бензином, бітумом, іншими токсичними речовинами, буде скидатись у водоносний шар ґрунту.

3. Позивач зазначає, що проєкт детального плану території складено з грубими порушеннями вимог законодавства, зокрема, порушено процедуру фінансування розробки детального плану, відсутня стратегічно-екологічна оцінка, детальний план розроблено відповідно до недіючих державних будівельних норм.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, позов задоволено.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне рішення відповідача прийнято не в межах та не у спосіб встановлений чинним законодавством, зокрема, без проведення стратегічно-екологічної оцінки, розроблений відповідно до недіючих державних будівельних норм та з порушенням процедури його фінансування. Крім того, за висновком судів першої та апеляційної інстанцій, оскаржуване розпорядження порушує права позивача як члена територіальної громади на безпечне довкілля.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно встановили правову природу спірного розпорядження, внаслідок чого розглянули справу без урахування особливостей, визначених статтями 264-265 КАС України для розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів.

8. Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку з неправильним застосуванням норм матеріального права, а саме - положень статті 1 та частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та незастосування правової позиції, висловленої Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та Верховним Судом у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17 та від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19, безпідставно не врахували, що детальний план території є нормативно-правовим актом, а тому справу належить розглядати у спеціальному порядку, визначеному статтями 264-265 КАС України.

9. За твердженням скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права, оскільки не перевірили, у чому полягає порушення прав позивача, та розглянули справу всупереч відсутності, на думку скаржника, такого порушення. При цьому суди попередніх інстанцій, як вважає скаржник, не врахували правового висновку Верховного Суду України, що міститься у постанові від 28 лютого 2017 року у справі № 21-3829а16, про те, що право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця права лише у момент порушення чи оспорення останнього.

10. Від представника позивача надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2 , в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку, що спірне розпорядження є актом індивідуальної дії та саме скаржник наполягав на тому, що за своєю правовою природою спірне розпорядження є актом індивідуальної дії.

11. З огляду на зазначене, представник позивача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційну скаргу подано до суду 5 січня 2022 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 520/16518/2020, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_2 .

14. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установлено, що ОСОБА_1 є членом територіальної громади Малоданилівської селищної ради та постійно проживає разом з сім`єю за адресою: АДРЕСА_1 .

16. Власником суміжних земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 , є ОСОБА_2 .

17. За вказаною адресою, станом на виникнення спірних правовідносин, були розташовані земельні ділянки, площею 0,1200 га, для ведення індивідуального садівництва, кадастровий номер: :00:003:1661, площею 0,1500 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, кадастровий номер: :00:003:1898, площею 0,1477 га, для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер: :00:003:1898.

18. Головою Дергачівської РДА 15 червня 2018 року прийнято розпорядження № 293 «Про розроблення детального плану території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83)».

19. Зазначеним розпорядженням, було передбачено наступне:

- Дергачівській РДА виступити замовником розроблення детального плану території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83).

- Визначити гр. ОСОБА_2 (за згодою) відповідальним за фінансування розроблення детального плану території, зазначеного в пункті 1 цього розпорядження.

- Укласти трьохсторонній договір про розроблення детального плану території, вказаного в пункті 1 даного розпорядження, в якому районна державна адміністрація - замовник, гр. ОСОБА_2 - платник, проектна організація - виконавець.

- Визначити, за погодженням із платником, ліцензовану організацію - розробника детального плану території.

- Забезпечити, за погодженням із платником, надання виконавцю вихідних даних на розроблення детального плану території.

20. На підставі зазначеного розпорядження ПП «Перспектива-ДІ» було розроблено «Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83)».

21. Зазначеним детальним планом території передбачався намір розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів на земельній ділянці для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: :00:003:1898 загальною площею 0,1477 га за умови зміни цільового призначення для розміщення об`єктів транспортної інфраструктури.

21. На території підприємства передбачалось розміщення: 2 постів для миття легкових автомобілів, пост технічного огляду та технічного ремонту легкових автомобілів, пост технічного ремонту для виконання шиномонтажних і вулканізаційних робіт, побутові приміщення та комунальна зона.

22. Розпорядженням голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365 затверджено детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

26. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2021 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.

29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

36. Одним із доводів касаційної скарги є неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме - положень статті 1 та частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», з огляду на неврахування правової позиції, висловленої Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та Верховним Судом у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17 та від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19.

37. На думку скаржника, внаслідок неправильного застосування норм матеріального права судами першої та апеляційної інстанцій невірно встановлено правову природу спірного розпорядження та порушено норми процесуального права, а саме - недотримано спеціальний порядок розгляду справи про оскарження нормативно-правових актів, визначений статтями 264-265 КАС України.

38. З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

39. Предметом оскарження у цій справі є правомірність розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365, яким затверджено Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області.

40. Згідно статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

41. Аналогічні положення визначені статтею 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

42. Відповідно до частини другої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

43. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

44. Статтею 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

45. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

46. Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

47. Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що:

регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

48. У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт -- акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт -- акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

49. Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

50. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 21 грудня 2019 року у справі №826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17), від 26 травня 2020 року у справі № 826/17586/16 та від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16.

51. Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

52. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт -- офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

53. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

54. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21 та від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21.

55. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

56. Аналогічна правова позиція щодо визначення понять нормативно-правового та ненормативного актів викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

57. Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

58. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

59. Колегія суддів також зазначає, що варто розуміти «дух» КАС України стосовно підходів до розгляду справ щодо законності актів, які містять положення, що відповідають основним критеріям «норми права»: 1) суттєвий та 2) довготривалий вплив на суспільно-управлінські відносини.

60. У статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

61. Крім того, аналіз наведених положень статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

62. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

63. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

64. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365, яким затверджено Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області, має ознаки нормативно-правового акта.

65. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

66. Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

67. Відповідно до приписів цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, -- у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

68. Згідно зі статтею 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.

69. З аналізу цих статей убачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

70. Крім того, імперативні вимоги КАС України до суду, які спрямовані на захист суспільних (публічних) інтересів, визначені частинами третьою та п`ятою статті 245 КАС України, відповідно до яких у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині.

71. Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

72. Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначають, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

73. Отже, для оскарження нормативно-правових актів державних районних адміністрацій передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

74. Однак суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу про оскарження нормативно-правового акта голови Дергачівської РДА, не дотримались порядку, визначеного статтями 264, 265 КАС України, зокрема, не зобов`язали відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи, а також не дотримались інших вимог, визначених цими статтями КАС України.

75. При цьому колегія суддів зазначає, що недотримання судами встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).

76. Водночас, стосовно доводів скаржника про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Верховного Суду України, що міститься у постанові від 28 лютого 2017 року у справі № 21-3829а16, з огляду на те, що розглянули справу всупереч відсутності порушення прав позивача, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

77. Зокрема, у постанові від 28 лютого 2017 року у справі № 21-3829а16 Верховний Суд України дійшов висновку, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у відповідних законодавчих актах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

78. Тому, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

79. Ця правова позиція підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 687/1539/16-а, від 4 лютого 2020 року у справі № 320/7969/17, від 14 січня 2022 року у справі № 520/16518/2020.

80. За приписами частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

81. Судами попередніх інстанцій було встановлено та не заперечується сторонами, що позивач ОСОБА_1 є мешканцем Малоданилівської селищної громади, його місце проживання межує із суміжною земельною ділянкою, щодо якої розроблено детальний план, та на якій планується будівництво станції технічного обслуговування легкових автомобілів.

82. У позовній заяві ОСОБА_1 наголошував, що будівництво на підставі детального плану, затвердженого спірним розпорядження, виданому з порушенням містобудівного законодавства, робить територіальну громаду, конкретних місцевих жителів беззахисними та посягають на їх екологічні права, а саме на безпечне для життя і здоров`я довкілля.

83. Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності у позивача екологічного інтересу у цій справі та необхідністю захисту саме екологічних прав при оскаржені спірного розпорядження, з огляду на те, що земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво розташована на землях сільськогосподарського призначення, що в свою чергу може призвести до погіршення екологічної ситуації та забруднення суміжних ділянок, що використовуються мешканцями громади.

84. Статтею 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

85. Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

86. Орхуська конвенція ратифікована Законом України № 832-ХІV від 6 липня 1999 року, тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.

87. Пунктом 3 статті 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.

88. Водночас відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні [(згідно із Настановами щодо впровадження Орхуської конвенції (ООН, 2000 рік)]. Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.

89. Приписи нормативно-правових актів усіх рівнів щодо принципів, правил, вимог, обов`язків різноманітних суб`єктів, що стосуються утримання диких тварин, на усіх правових титулах (в усіх формах власності чи користування), в неволі чи в напіввільних умовах, є "національним законодавством, що стосується навколишнього середовища" у значенні пункту 3 статті 9 Орхуської конвенції. Порушення приписів цих нормативно-правових актів може бути предметом судового оскарження відповідно до статті 9 Орхуської конвенції.

90. З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.

91. Відповідно до статті 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» екологічні права громадян забезпечуються: б) обов`язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об`єктів економіки; д) компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров`ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; е) невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

92. Отже, право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через об`єднання громадян (громадськість).

93. Зазначена позиція відповідає правовим висновкам, що містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 826/3820/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 802/1145/17-а, від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 19 травня 2021 року у справі № 826/13229/16 та від 18 травня 2022 року у справі № 826/12131/17 та № 280/988/19.

94. Колегія судді у цій справі також враховує висновки Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), зокрема, у своєму рішенні у справі «Дубецька та інші проти України» (заява № 30499/03, пункт 105) ЄСПЛ дійшов висновку, що ні стаття 8, ні будь-які інші положення Конвенції не гарантують права на охорону природного екологічного середовища як такого. Також жодного питання не виникне, якщо оскаржувана шкода є незначною у порівнянні з небезпекою навколишнього середовища, притаманною життю в кожному сучасному місті. Однак може мати місце небезпідставна скарга за статтею 8 там, де екологічна небезпека досягає такого серйозного рівня, що призводить до суттєвого перешкоджання здатності заявника користуватися своїм житлом, мати приватне чи сімейне життя. Оцінка такого мінімального рівня є відносною і залежить від усіх обставин справи, таких як інтенсивність та тривалість шкідливого впливу та його фізичний чи психологічний вплив на здоров`я або якість життя особи.

95. Принципи, які застосовуються до оцінки відповідальності держави за статтею 8 Конвенції в екологічних справах, загалом схожі незалежно від того, чи розглядається справа з точки зору прямого втручання, чи позитивного обов`язку регулювати приватну діяльність (див. рішення у справі «Хеттон та інші проти Сполученого Королівства» (Hatton and Others v. the United Kingdom, заява № 36022/97, пункт 98), та рішення у справі «Фадєєва проти Росії» (Fadeyeva v. Russia, заява № 55723/00).

96. Крім того, ЄСПЛ звертає увагу, що у справах, що стосуються екологічних питань, державі мають надаватися широкі межі розсуду та можливість вибору між різними способами та засобами дотримання своїх зобов`язань. Основне питання Суду полягає в тому, чи вдалось державі дотримати справедливого балансу між конкуруючими інтересами осіб, що зазнали впливу, та суспільства в цілому (див. рішення у справі «Хеттон та інші проти Сполученого Королівства» (Hatton and Others v. the United Kingdom), заява № 36022/97, пункти 100, 119 та 123).

97. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що позивач у цій справі має право на звернення до адміністративного суду в порядку передбаченому частиною другою статті 264 КАС України із позовом про скасування спірного розпорядження, оскільки спірний нормативно-правий акт впливає на екологічні права та інтереси позивача, і законність цього акта перебуває у сфері контролю саме адміністративних судів.

98. З огляду на вищезазначене та зважаючи на те, що відповідно до статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, є безумовною підставою для скасування рішень судів першої та/або апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд, колегія суддів не надає правову оцінку іншим доводам та мотивам касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу.

99. Аналогічний підхід щодо повернення справи на новий розгляд у випадку не дотримання судами спеціального порядку розгляду справи про оскарження нормативно-правового акта, визначеного статтями 264 та 265 КАС України, застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 27 лютого 2020 у справі № 405/6347/15-а, від 4 березня 2020 у справі № 450/1236/17, від 16 березня 2020 у справі № 361/193/17, від 16 квітня 2020 року у справі № 1340/4945/18, від 8 листопада 2021 року у справі № 804/262/18 та від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

100. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення касаційної скарги ОСОБА_2 , скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

101. Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтями 264 та 265 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному розпорядженню голови Дергачівської РДА як нормативно-правовому акту та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, ухвалити законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

102. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України питання про новий розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року скасувати.

Справу № 520/16518/2020 за позовом ОСОБА_1 до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа: ОСОБА_2 , про визнання незаконним та скасування розпорядження направити на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді Н.В. Коваленко

В.М. Шарапа