Справа № 805/3998/17-а
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2022-09-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 805/3998/17-а

адміністративне провадження № К/9901/46037/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області

на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 06.12.2017 (суддя Чучко В.М.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26.02.2018 (колегія у складі суддів Ястребової Л.В, Гайдара А.В., Компанієць І.Д. )

у справі №805/3998/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити пені дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 13.11.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про:

- визнання протиправним та скасування рішення відповідача, викладене в листі № Х-2809/0-1994/6-17 від 03.07.2017 про відмову в наданні дозволу на розробку документації землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га, що розташована за межами населених пунктів Шевченківської сільської ради Великоновосильківського району Донецької області;

- зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання від 30.05.2017 про надання дозволу на розробку документації землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га, що розташована за межами населених пунктів Шевченківської сільської ради Великоновосильківського району Донецької області.

2. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 06.12.2017, залишеною без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 26.02.2018, позов задоволено.

3. 26.03.2018 відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції, прийняти нове про відмову в позові.

4. Ухвалою Верховного Суду від 23.04.2018 відкрито касаційне провадження у справі та відмовлено в задоволенні клопотання скаржника про зупинення виконання судових рішень.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 30.05.2017 позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га, що розташована за межами населених пунктів Шевченківської сільської ради Великоновосильківського району Донецької області, надавши, при цьому, всі необхідні документи.

6. За результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 відповідач листом від 03.07.2017 № 2809/0-1994/6-17 повідомив, серед іншого, що відповідно до Стратегії Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації повинні надавати дозволи на розроблення документації з землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах з норм безоплатної приватизації, відповідно до переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру, зазначивши, що оскільки бажана позивачем земельна ділянка відсутня в наведеному переліку, тому, надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є неможливим.

7. Вважаючи дії відповідача незаконними та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства, позивач звернувся за захистом своїх порушених прав до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відповідач, приймаючи рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідач перевищив межі повноважень, визначених ЗК України, діяв необґрунтовано та непропорційно, чим порушив вимоги ст. 18 Конституції України та ч. 3 ст. 2 КАС України, за якими органи державної влади та органи місцевого самоврядування в тому числі, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано та пропорційно.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

9. Відповідач у касаційній скарзі покликається на порушення судами норм матеріального права.

10. Вважає, що відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на Постанову КМУ від 07.06.2017 № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

11. У ній зазначено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації повинні надавати дозволи на розроблення документації з землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах з норм безоплатної приватизації, відповідно до переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру, а згідно розміщеній на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області інформації про земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які включено до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги останній, бажана позивачем земельна ділянка в означеному переліку відсутня.

12. Скаржник вважає, що при наданні відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області діяло в межах та у відповідності з чинним законодавством, а саме, прийняте спірне рішення є обґрунтованим, оскільки місце розташування об`єкта не відповідає вимогам прийнято відповідно до Земельного кодексу України, нормативно-правового акту Стратегії.

13. Звертає увагу, що право надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмови у його наданні є дискреційним повноваження, а тому, задоволення вимоги про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є формою втручання в дискреційні повноваження державного органу.

14. Відзив від позивача не надходив.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги і дійшов висновку про відмову в її задоволенні.

16. Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

17. Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

18. Абзацом 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

19. Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

20. При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.

21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

22. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

23. Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій, була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачам дозволу на розробку проектів землеустрою.

24. При цьому судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно спірної земельної ділянки відповідачем надано відповідь про неможливість надати відповідного дозволу на зазначену позивачем земельну ділянку, посилаючись на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (надалі - Постанова № 413), в якій зазначено, зокрема, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації повинні надавати дозволи на розроблення документації з землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах з норм безоплатної приватизації, відповідно до переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру, зазначивши, що бажана позивачем земельна ділянка у наведеному вище переліку відсутня.

25. Тобто, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно спірної земельної ділянки відповідач зазначив що місце розташування спірної земельної ділянки не відповідає вимогам Постанови № 413.

26. Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (Стратегія).

27. У абз. 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

28. Спірні правовідносини виникли у зв`язку із застосуванням зазначеної постанови Кабінету Міністрів України.

29. Підстава відмови пов`язана з ч. 7 ст. 118 ЗК України, згідно з якою у наданні дозволу може бути відмовлено, зокрема, через невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

30. Згідно з п. "в" ч. 3 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

31. Згідно з п. "б" ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

32. Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

33. Абзацом 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

34. Отже, зміст норм ч. ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку, як передумови для надання такого дозволу. Інших норм законів, які б передбачали включення земельної ділянки до відповідного переліку, відповідач не зазначив, а судом таких не встановлено.

35. За змістом норм ч. 7 ст. 118 ЗК України місце розташування земельної ділянки може не відповідати не лише вимогам закону, а й прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам. Проте такий підзаконний нормативно-правовий акт має бути прийнятий відповідно або на виконання закону. Водночас норма абз. 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" критерію законності не відповідає, оскільки відповідної норми закону щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою для ділянок, які включені до переліку, немає, а до ст. 118 ЗК України ніяких змін не вносилося.

36. Суд враховує також і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

37. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17, від 10.10.2019 у справі №814/1959/17, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.

38. Враховуючи викладене, є вірним висновок судів першої та апеляційної інстанції про те, що посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 як на підставу для відмови позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є безпідставними. Інших підстав для відмови відповідач не зазначив. Таким чином, відмова відповідача є протиправною.

39. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій правильно встановили фактичні обставини справи та застосували відповідні їх норми права.

40. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області залишити без задоволення.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року у справі №805/3998/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб