Справа № 480/1117/22
Суддя: Бершов Г.Є.
Дата ухвалення: 2022-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2022 р. Справа № 480/1117/22
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бершова Г.Є.,

Суддів: Чалого І.С. , Ральченка І.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державного підприємства"Вирівське" на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 26.01.2022, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Шевченко, м. Суми, по справі № 480/1117/22

за позовом Державного підприємства"Вирівське"

до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

про визнання протиправним та скасування акта,

ВСТАНОВИВ:

До Сумського окружного адміністративного суду звернулося державне підприємство "Вирівське" з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправним та скасування акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки № 458-ДК/416 АП/09/01/- 21 від 17 серпня 2021 року Головного управління Держгеокадастру у Сумській області.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 26.01.2022 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом державного підприємства "Вирівське" до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправним та скасування акта.

Позивач, не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначив про помилковість висновків суду першої інстанції, вважає, що акт перевірки може бути оскаржено до суду.

На підставі п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження, у зв`язку з чим фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

З урахуванням ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що у позовній заяві позивач просить суд визнати протиправним та скасувати акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки № 458-ДК/416 АП/09/01/- 21 від 17 серпня 2021 року Головного управління Держгеокадастру у Сумській області.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки інспекторів щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, та не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 19 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не змінює та не звужує права особи, не встановлює для неї додаткових обов`язків та не покладає відповідальність, не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача. Тому такий акт не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено до адміністративного суду.

Колегія суддів погоджується з висновком суду з наступних підстав.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 187 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) установлено, що контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Так, відповідно до ст. 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Частиною 1 статті 5 Закону №963-IV встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно із ст. 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок (ч. 4 ст. 9 Закону №963-IV).

Відповідно до ст. 10 Закону №963-IV державні Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання приписи з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.

Зважаючи на наведене правове регулювання, суд першої інстанції зробив правильний висновок, що аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, а законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів, на вчинення яких їх уповноважено.

Колегія суддів звертає увагу, що предметом проведеної Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області перевірки було дотримання позивачем вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою та наголошує, що Верховний Суд неодноразово у своїх постановах зазначав, що норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, а тому на спірні правовідносини розповсюджуються та мають застосовуватись лише норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (постанови Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №826/11708/17, від 27.02.2020 у справі №8181/1512/17, від 05.10.2020 у справі №420/6054/19).

Зважаючи на наведене, посадові особи Головного управління Держгеокадастру у Сумській області мали керуватись саме Законом №963-IV.

Таким чином, доводи апелянта про порушення встановленого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V порядку проведення перевірки, в тому числі щодо обов`язку відповідача повідомляти про проведення перевірки, включати позивача до річного плану та з обов`язковою участю суб`єкта господарювання під час її проведення, є безпідставними.

Даний висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 28.07.2021 у справі №140/1612/19.

Також колегія суддів зазначає, що частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів).

Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Пунктами 1 та 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За змістом ч. 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Частиною 1 статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.

Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.

У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Колегія суддів зазначає, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт не створює правових наслідків, не породжує, не змінює та не звужує права особи, не встановлює для неї додаткових обов`язків та не покладає відповідальність, а тому не є рішенням (діями) суб`єкта владних повноважень у розумінні ст. 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду, яке не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивачів або настання негативних наслідків, не порушує їх права, свободи або інтереси, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів зазначає, що спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Наведений висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 24.11.2021 у справі 200/12580/19-а.

Відповідно до п. 1) ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо: позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.

Таким чином, судом першої інстанції вірно встановлено фактичні обставини справи, досліджено наявні докази, надано їм належну оцінку та прийнято рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 316, 321, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державного підприємства"Вирівське" - залишити без задоволення.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 26.01.2022 по справі № 480/1117/22 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Г.Є. Бершов
Судді І.С. Чалий І.М. Ральченко