Справа № 460/25904/22
Суддя: О.Р. Гресько
Дата ухвалення: 2022-08-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
ПРО ПОВЕРНЕННЯ ПОЗОВНОЇ ЗАЯВИ
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді О.Р. Греська після одержання позовної заяви
Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській та Житомирській областях
доРівненської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій,
До Рівненського окружного адміністративного суду надійшов позов заступника керівника Рівненської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській та Житомирській областях до Рівненської міської ради про визнання протиправною бездіяльності Рівненської міської ради з неприйняття до комунальної власності Рівненської територіальної громади з державної власності сховища за адресою: вул. Данила Галицького, 25 в м. Рівне, та про зобов`язання Рівненської міської ради надати згоду на прийняття з державної власності у комунальну власність Рівненської територіальної громади сховища за адресою: вул. Данила Галицького, 25 в м. Рівне.
Згідно з ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи:
1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;
2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);
3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;
4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;
5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);
6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Надаючи правову оцінку питанню підставності звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській та Житомирській областях з даним адміністративним позовом, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно з частинами 3, 4 статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Аналогічна норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України Про прокуратуру (тут і надалі в редакції, чинній на момент звернення з позовом до суду), згідно з яким на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Відповідно до частин першої та третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Частиною четвертою статті 23 Закону України Про прокуратуру передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Частиною 1 статті 24 Закону №1697 врегульовано, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Відповідно до частин третьої-п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Аналіз викладених положень законодавства України свідчить про те, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, окрім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Варто також зазначити, що окрім законодавчого врегулювання правовідносин щодо здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави, наявні також висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у відповідних правовідносинах.
Так, у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права:
- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру);
- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетений орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України Про прокуратуру);
- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;
- оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia (суд знає закони) під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах;
- якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
У постанові колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17 містяться такі правові висновки стосовно представництва прокурором держави в суді:
- з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;
- прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України);
- участь прокурора в судовому процесі можлива, крім іншого, за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах компетентним органом або підтверджено його відсутність (частини третя, четверта статті 53 Господарський процесуальний кодекс України, частина третя статті 23 Закону України Про прокуратуру);
- щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні компетентний орган, який відсутній або всупереч вимогам закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду;
- підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема (але не виключно): повідомленням прокурора на адресу відповідного компетентного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від такого органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Про необхідність обґрунтування та з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, зазначено також і в рішеннях Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30.09.2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 17.07.2018 у справі № 804/6296/15, від 17.07.2019 у справі № 824/14/19-а, від 21.08.2019 у справах № 802/1873/17-а.
Вирішуючи питання про наявність/відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави з даним адміністративним позовом, суд виходить з того, що прокурор з позовом до Рівненська міської ради про визнання протиправною бездіяльності з неприйняття до комунальної власності з державної власності сховища та про зобов`язання надати згоду на прийняття з державної власності у комунальну власність сховища звертається в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській та Житомирській областях. Тобто позивачем у даній справі прокурор визначає саме Фонд державного майна України по Рівненській та Житомирській областях.
Отже, з урахуванням наведених вище положень законодавства України, а також правових позицій Верховного Суду, в даному випадку участь прокурора в судовому процесі в адміністративному суді є можливим за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах Фондом державного майна України по Рівненській та Житомирській областях, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
У позовній заяві прокурором зазначено, що неприйняття до комунальної власності захисної споруди цивільного захисту не забезпечує її належну правову охорону, утримання та експлуатацію, з метою виконання функції держави у цивільному захисті населення. Вважає, що хоча вказані об`єкти нерухомого майна не вибували із державної власності, проте охоронювані законом інтереси держави порушено.
Також зазначає, що Рівненською обласною прокуратурою 29.07.2022 на адресу РВ ФДМУ по Рівненській та Житомирській областях скеровано лист №15/2-403вих-22, в якому вказано про необхідність вжиття заходів, до захисту інтересів держави шляхом пред`явлення до суду позовної заяви про визнання протиправною бездіяльності Рівненської міської ради та зобов`язання останньої надати згоду на прийняття з державної власності у комунальну власність Рівненської територіальної громади сховища за адресою: вул. Данила Галицького, 25 в м. Рівне.
Однак, у відповіді від 04.08.2022 за №10-03-1800 на лист Рівненської обласної прокуратури РВ ФДМУ по Рівненській та Житомирській областях повідомило про відсутність асигнувань на сплату судового збору для здійснення заходів звернення до суду з метою зобов`язання Рівненської міської ради прийняти у комунальну власність вказаної захисної споруди.
Отже, як прокурор, так і позивач не заперечують повноважень у Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській та Житомирській областях самостійно звертатися до суду для забезпечення реалізації владно-управлінських функцій, в тому числі, щодо звернення до суду з позовом до Рівненської міської ради про визнання протиправною бездіяльності з неприйняття до комунальної власності сховища за адресою: вул. Данила Галицького, 25 в м. Рівне, та про зобов`язання надати згоду на прийняття з державної власності у комунальну власність Рівненської територіальної громади сховища за адресою: вул. Данила Галицького, 25 в м. Рівне.
Вказане вище дає суду підстави вважати, що у Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській та Житомирській областях наявні повноваження звертатися до суду з відповідними позовними вимогами.
Крім того, з порталу ЄДРСР не встановлено, а прокурором не надано доказів того, що позивач звертався до суду і реалізація прав останнього на таке звернення була обмежена через несплату судового збору. Більше того, положеннями ч. 1 ст. 133 КАС України, ст. 8 Закону України "Про судовий збір" передбачена можливість, з врахуванням майнового стану сторони, зменшити розмір належних до оплати судових витрат чи звільнити від їх оплати повністю або частково, чи відстрочити або розстрочити сплату судових витрат на визначений строк.
Отже, прокурором не обґрунтовано, а судом не встановлено обставин та не здобуто доказів відсутності повноважень або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах Фондом державного майна України по Рівненській та Житомирській областях, та, як наслідок, - наявність правових підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі останнього з даним адміністративним позовом.
При цьому, суд вважає за необхідне зазначити, що за відсутності будь-якого судового рішення щодо відстрочення чи розстрочення сплати судового збору за подання Фондом державного майна України по Рівненській та Житомирській областях до Рівненська міської ради про визнання протиправною бездіяльності з неприйняття до комунальної власності з державної власності сховища та про зобов`язання надати згоду на прийняття з державної власності у комунальну власність, передчасними є висновки про нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах Фондом державного майна України по Рівненській та Житомирській областях.
Також Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф.В. проти Франції від 31 березня 2005 року).
Враховуючи викладене вище в сукупності, суд прийшов до висновку про відсутність підстав для звернення прокурора в інтересах держави в особі Фонду державного майна України по Рівненській та Житомирській областях до Рівненської міської ради з даним адміністративним позовом.
Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Враховуючи наведене та керуючись статтями 169, 241, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Повернути позовну заяву Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській та Житомирській областях до Рівненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій.
Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили негайно після її підписання.

Ухвала може бути оскаржена. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повний текст ухвали складений 24 серпня 2022 року

Суддя Олег ГРЕСЬКО