Справа № 640/35356/21
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 липня 2022 року м. Київ №640/35356/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовомАкціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр транспортної логістики»
доДержавної аудиторської служби України
провизнання протиправною та скасування вимоги в частині
встановив:

Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр транспортної логістики» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України, у якому просило суд:

- визнати протиправними та скасувати пункти 1, 4 Вимоги Державної аудиторської служби України про усунення виявлених порушень від 24 червня 2021 року №000500-14/7930-2021.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Державною аудиторською службою України з 09 березня 2021 року по 05 травня 2021 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Акціонерного товариства «Українська залізниця», в тому числі філії «Центр транспортної логістики» за період з 01 січня 2017 року по 30 червня 2020 року, якою встановлено ряд порушень, що відображені в акті ревізії. Позивач вважає, що пункти 1 та 4 оскаржуваної вимоги є протиправними та такими, що підлягають скасуванню. Серед іншого, позивач вказує, що зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги, як акту індивідуальної дії.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2021 року відкрито провадження у справі та вирішено здійснити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

У поданому до суду відзиві відповідач позовні вимоги заперечив та пояснив, що проведеною контрольним органом перевіркою встановлено, що AT «Укрзалізниця» через неналежно проведену роботу щодо аналізу дебіторської заборгованості та дотримання строків позовної давності, звернулося до суду щодо стягнення з ДП «Володимирецьке лісове господарство», ДП «Сарненське лісове господарство» дебіторської заборгованості після закінчення таких строків, що призвело до втрати боржників у зобов`язанні.

Відповідач також зазначає, що відсутність у вимозі конкретного способу її виконання, не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування, а якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Держаудитслужба відповідно до пункту 8.24 Плану заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на І квартал 2021 року провела ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності AT «Укрзалізниця» та її відокремлених підрозділів за період з 01 січня 2017 року по 30 червня 2020 року.

За результатами вказаного заходу державного фінансового контролю Держаудитслужба склала акт ревізії від 19 травня 2021 року №05-21/2, в якому зафіксовано низку порушень фінансової дисципліни.

Зазначений Акт ревізії № 05-21/2 підписано із запереченнями посадовими особами AT «Укрзалізниця», які Держаудитслужба розглянула та надала свої висновки, що затверджені 18 червня 2021 року.

Відповідно до пункту 46 Порядку № 550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повного усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надсилання висновків на такі заперечення (зауваження), надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Зважаючи на те, що з боку позивача під час ревізії не усунуто в повному обсязі виявлених порушень фінансової дисципліни, Держаудитслужба, керуючись пунктом 46 Порядку № 550, надіслала на поштову адресу позивача письмову вимогу про усунення виявлених ревізією порушень від 24 червня 2021 року №000500- 14/7930-2021.

Зважаючи на те, що за результатами зазначеної ревізії Держаудитслужба виявила порушення фінансової дисципліни, зокрема те, що на порушення статті 193 Господарського кодексу України (далі - ГК України), частини першої статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) через не проведення претензійно-позовної роботи та несвоєчасне проведення такої роботи щодо стягнення дебіторської заборгованості з ТОВ «Компанія «JITC- 2006», ТОВ «ТД «УГВК», ДП «»Володимирецьке лісове господарство», ДП «Сарненське лісове господарство», КП «Харківські теплові мережі», ХОПК «Дирекція розвитку інфраструктури території», ТОВ «Євроінвестстрой» та ТОВ «Концерн «Біг-М» АТ» Укразалізниця» та його філіями втрачено боржника у зобов`язанні, що призвело до втрат фінансових (матеріальних) ресурсів на суму 4 678 227, 34 грн.

Вважаючи викладені в акті ревізії результати перевірки фінансово-господарської діяльності позивача необґрунтованими, а вимогу протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам Окружний адміністративний суд міста Києва виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до положень статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

Відповідно до пунктів 32, 33 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: включення недостовірних даних до звітів про виконання державного бюджету (місцевого бюджету), річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), а також порушення порядку та термінів подання таких звітів; порушення встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.

Згідно із пунктами 1, 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

За правилами частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-ХІІ, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом у постановах: від 02.02.2020 у справі №804/2282/16, від 20.03.2020 у справі №814/380/17, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, від 09.04.2020 у справі №0940/1822/18 та від 30.07.2020 у справі №817/663/18, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21.11.2018 у справі №820/3534/16), в яких Верховний суд зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Отже в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Суд зауважує, що у пунктах оскаржуваної вимоги вказано на допущені позивачем порушення, у результаті яких заподіяні збитки, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.

Натомість позивач, звертаючись до суду з позовом, фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування збитків.

Відтак збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення цих збитків. Наявність збитків, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Як випливає з матеріалів справи, позивач просить скасувати пункти вимоги Держаудитслужби від 24 червня 2021 року №000500-14/7930-2021 про усунення виявлених порушень.

Разом з тим суд наголошує, що предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Натомість у справі, яка розглядається, Держаудитслужбою пред`явило позивачу вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, при цьому зі змісту вказаної вимоги встановлено, що вона вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Отже відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

До того ж, як вірно зауважив представник відповідача, відсутність у вимозі конкретного способу її виконання, не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування, а якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства.

Отже вибір способу усунення виявленого перевіркою порушення покладається на підприємство, на якому виявлені порушення, і не потребує детальної вказівки контролюючого органу.

У зв`язку з цим звернення позивача з позовом про визнання протиправною та скасування пунктів 1 та 4 вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 24 червня 2021 року №000500-14/7930-2021 Держаудитслужби України, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного суду від 23.04.2019 у справі №820/339/17, від 11.02.2020 у справі №804/2282/16, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18 та від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправною та скасування пунктів 1 та 4 вимоги від 24 червня 2021 року №00050-14/7930-2021, оскільки вони не містить імперативного характеру та не створюють правових наслідків для позивача.

Згідно із частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Частинами першою - третьою статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо.

З огляду на сукупність викладених обставин суд дійшов висновку, що у задоволенні позову Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр транспортної логістики» слід відмовити.

Підстави для розподілу судових витрат, у відповідності до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 72-77, 139, 241-246, 251 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр транспортної логістики» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги в частині - відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.І. Шейко