Справа № 640/28072/21
Суддя: Клочкова Н.В.
Дата ухвалення: 2022-06-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 червня 2022 року м. Київ № 640/28072/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Клочкової Н.В., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом

акціонерного товариства «Українська залізниця»

до Державної аудиторської служби України

про визнання протиправним та скасування пунктів вимоги,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява акціонерного товариства «Українська залізниця» (надалі - позивач), адреса: 04119 м. Київ, вул. Юрія Іллєнка, 40 до Державної аудиторської служби України (надалі - відповідач), адреса: 04070, м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, буд. 4, в якій позивач просить суд:

- визнати протиправними та скасувати пункти 41, 42, 43, 46 Вимоги про усунення виявлених порушень від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021 Державної аудиторської служби України, якими було зобов`язано Акціонерне товариство «Українська залізниця»:

- забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Одеська залізниця» втрат, зазнаних через сплату штрафів за недотримання термінів доставки вантажів і порожніх вагонів на суму 61616865,9 гривень;

- забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Одеська залізниця» втрат, здійснених на оплату штрафних санкцій на суму 3400365,08 гривень;

- забезпечити перерахування до Державного бюджету України орендної плати у розмірі 2890608,4 гривні;

- забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» втрат, заподіяних через сплату штрафів за несвоєчасну доставку вантажів згідно з умовами договорів на загальну суму 17395031,67 гривні;

Підставою позову вказано порушення прав та інтересів позивача, внаслідок прийняття суб`єктом владних повноважень оскаржуваного висновку.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва відкрито провадження в адміністративній справі за позовом акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування пунктів вимоги та вирішено здійснити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) без повідомлення учасників справи.

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії, який може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства.

По суті оскаржуваної вимоги позивачем зазначено, що відповідач, встановивши порушення позивачем вимог законодавства у вигляді бездіяльності працівників позивача, якою позивачеві було завдано матеріальної шкоди мав визначити розмір збитків у встановленому законодавством порядку, зазначити в Акті ревізії винних у допущенні порушення законодавства осіб, поставити вимоги перед позивачем щодо пред`явлення цивільних позовів до винних осіб та порушити перед керівником позивача питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Натомість, всупереч нормам чинного законодавства відповідач поставив перед позивачем оскаржувані вимоги.

Так, позивач зазначає, що оскаржувані пункти вимоги не є вимогами про усунення порушень згідно з вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, а фактично є вимогою про усунення наслідків таких порушень.

Також, позивач зазначає, що зміст пунктів 41 і 42 оскаржуваної вимоги, полягає в тому, щоб відшкодувати на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Одеська залізниця» втрат, зазнаних через сплату штрафів/штрафних санкцій, тобто є загальним та не відповідає критеріям обґрунтованості та вмотивованості, не встановлює механізм реалізації та конкретного способу дій, тобто у спірних пунктах вимоги відповідач, окрім загальної вимоги щодо відшкодування сум втрат, понесених через сплату штрафів/штрафних санкцій, не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач та не визначив певний спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Стосовно протиправності вимоги про забезпечення перерахування до Державного бюджету України орендної плати у розмірі 2890608,4 грн, позивач зазначає, що отримання АТ «Укрзалізниця» 100% орендної плати відповідає положенням пункту 17 Методики, оскільки за договорами оренди з моменту їх укладання орендодавцем було ДП «Одеська залізниця», а з грудня 2015 року ПАТ «Укрзалізниця». Таким чином, підстави для спрямування позивачем 70% орендної плати до державного бюджету відсутні, оскільки Фонд державного майна, його регіональне відділення чи представництво не є орендодавцем за договорами оренди, а факт реорганізації ДП «Одеська залізниця» не є підставою для зміни умов договорів оренди, зокрема в частині спрямування орендної плати до державного бюджету, або дострокового розірвання договорів.

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що за результатами ревізії Держаудитслужба виявила порушення позивачем фінансової дисципліни, зокрема те, що на порушення пунктів 41 та 129 Статуту залізниць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1998 року № 457, пункту 2.9 Правил обчислення термінів доставки вантажів та пункту 4.3 Правил оформлення перевізних документів, затверджених наказом Міністерства транспорту України від 21.11.2000 № 644, з РФ «Одеська залізниця» стягнуто штрафи за недотримання термінів доставки вантажів і порожніх вагонів на зальну суму 61 616 865,9 грн, що призвело до втрат фінансових ресурсів на цю суму (пункт 50 констатуючої частини вимоги); на порушення статей 525, 526, 530 Цивільного кодексу України, частини першої і сьомої статті 193 Господарського кодексу України через порушення умов господарських договорів в частині несвоєчасної оплати за отриманні послуги РФ «Одеська залізниця» здійснені витрати на оплату штрафних санкцій, що призвело до втрат фінансових ресурсів на суму 3 400 365, 08 грн. (пункт 51 констатуючої частини вимоги); на порушення пункту 17 Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04 жовтня 1995 року № 786, Державним бюджетом України недоотримано коштів на суму 2 890 608, 40 грн через неперерахування РФ «Одеська залізниця належної частки (70%) від фактично одержаної орендної плати, що призвело до втрат Державним бюджетом України фінансових ресурсів на вказану суму (пункт 52 констатуючої частини вимоги); порушення вимог статті 193, частини першої статті 313 та частини п`ятої статті 307 Господарського кодексу України, пункту 41 Статуту залізниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1998 року № 457, пункту 2.9 Правил обчислення термінів доставки вантажів затверджених наказом Міністерства транспорту України від 21.11.2000 № 644, обчислення термінів доставки вантажів, умов укладених договорів (доставки вантажів з порушенням їх термінів), що призвело до сплати штрафів РФ «Львівська залізниця» на загальну суму 17 395 031, 67 грн і втрат фінансових (матеріальних ) ресурсів РФ «Львівська залізниця) на цю суму (пункт 56 констатуючої частини вимоги).

Так, зважаючи на те, що з боку позивача під час ревізії не було усунуто в повному обсязі виявлених порушень фінансової дисципліни, Держаудитслужба, керуючись пунктом 46 Порядку №550, надіслала на поштову адресу позивача письмову вимогу про усунення виявлених ревізією порушень від 24.06.2021 №000500-14/7930-2021.

При цьому, відповідач зауважив, що позивач не надав заперечення до Акта ревізії від 19.05.2021 №05-21/2 щодо порушень, зазначених в пунктах 41, 42, 43 вимоги про усунення виявлених порушень від 24.06.2021 №000500-14/7930-2021.

Також, відповідачем наголошено, що порушення, яке виявлено під час ревізії, свідчить про наявність матеріальної шкоди (збитків), водночас, згідно з правовою позицією Верховного Суду, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Така правова позиція Верховного Суду, як наголошує відповідач, викладена у постановах від 30.01.2018 у справі № 814/3964/15, від 20.02.2018 у справі № 822/2087/17, від 22.05.2018 у справі № 826/18946/14, від 25.05.2018 у справі № 810/4712/14 тощо.

Позивач надав суду відповідь на відзив, в якій зазначив, що відсутність у позивача заперечень до змісту Акта ревізії не свідчить про правомірність та беззаперечність дій відповідача під час пред`явлення вимоги за результатами розгляду Акта ревізії, а зазначені відповідачем у відзиві припущення про вчинення певними працівниками позивача порушень не свідчать про встановлення відповідачем винних осіб під час проведення ревізії та не спростовує твердження позивача про порушення відповідачем положень чинного законодавства. Акт ревізії та вимога не містять будь-якої інформації про допущення керівниками РФ «Одеська залізниця» порушень, у тому числі інформацію, яка дозволяє встановити розмір шкоди, завданої кожним з керівників РФ «Одеська залізниця», а також інших необхідних елементів для встановлення вини працівників. Також позивачем повторно зазначено про безпідставність вимоги про забезпечення перерахування до Державного бюджету України орендної плати у розмірі 2 890 608, 40 грн. з підстав, наведених в позовній заяві.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, встановив наступне.

З аналізу матеріалів справи судом встановлено, що відповідно до пункту 8.24 Плану проведення заходів державного фінансового контролю та на підставі направлення від 04.03.2021 №255 Державною аудиторською службою України було проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності акціонерного товариства «Українська залізниця» за період з 01.01.2017 по 30.06.2020.

За результатами вказаного заходу державного фінансового контролю Держаудитслужба склала акт ревізії від 19.05.2021 № 05-21/2 (далі - Акт ревізії), в якому зафіксувала ряд порушень фінансової дисципліни з боку позивача, зокрема, наступні:

- на порушення пунктів 41 та 129 Статуту залізниць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1998 року № 457, пункту 2.9 Правил обчислення термінів доставки вантажів та пункту 4.3 Правил оформлення перевізних документів, затверджених наказом Міністерства транспорту України від 21.11.2000 № 644, з РФ «Одеська залізниця» стягнуто штрафи за недотримання термінів доставки вантажів і порожніх вагонів на зальну суму 61 616 865,9 грн, що призвело до втрат фінансових ресурсів на цю суму (пункт 50 констатуючої частини вимоги);

- на порушення статей 525, 526, 530 Цивільного кодексу України, частини першої і сьомої статті 193 Господарського кодексу України через порушення умов господарських договорів в частині несвоєчасної оплати за отримані послуги РФ «Одеська залізниця» здійснені витрати на оплату штрафних санкцій, що призвело до втрат фінансових ресурсів на суму 3 400 365, 08 грн. (пункт 51 констатуючої частини вимоги);

- на порушення пункту 17 Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04 жовтня 1995 року № 786, Державним бюджетом України недоотримано коштів на суму 2 890 608, 40 грн через неперерахування РФ «Одеська залізниця належної частки (70%) від фактично одержаної орендної плати, що призвело до втрат Державним бюджетом України фінансових ресурсів на вказану суму (пункт 52 констатуючої частини вимоги);

- порушення вимог статті 193, частини першої статті 313 та частини п`ятої статті 307 Господарського кодексу України, пункту 41 Статуту залізниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1998 року № 457, пункту 2.9 Правил обчислення термінів доставки вантажів затверджених наказом Міністерства транспорту України від 21.11.2000 № 644, обчислення термінів доставки вантажів, умов укладених договорів (доставки вантажів з порушенням їх термінів), що призвело до сплати штрафів РФ «Львівська залізниця» на загальну суму 17 395 031, 67 грн і втрат фінансових (матеріальних ) ресурсів РФ «Львівська залізниця) на цю суму (пункт 56 констатуючої частини вимоги).

За результатами проведеної ревізії, на підставі виявлених в Акті ревізії порушень, відповідачем було складено та надано позивачеві Вимогу про усунення виявлених порушень від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021, пунктами 41, 42, 43 та 46 якої Держааудитслужба вимагає від акціонерного товариства «Українська залізниця»:

- забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Одеська залізниця» втрат, зазнаних через сплату штрафів за недотримання термінів доставки вантажів і порожніх вагонів на суму 61616865,9 гривень;

- забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Одеська залізниця» втрат, здійснених на оплату штрафних санкцій на суму 3400365,08 гривень;

- забезпечити перерахування до Державного бюджету України орендної плати у розмірі 2890608,4 гривні;

- забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» втрат, заподіяних через сплату штрафів за несвоєчасну доставку вантажів згідно з умовами договорів на загальну суму 17 395 031,67 гривні.

Позивач, не погоджуючись з пунктами 41, 42, 43 та 46 Вимоги про усунення виявлених порушень від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021, вважаючи вимогу в частині зазначених пунктів протиправною та такою, що підлягає скасуванню, звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України

від 6 серпня 2014 року № 310 (далі - Положення №310).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

У силу вимог статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Так, відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі по тексту - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

За приписами підпункту 3 пункту 3 Положення №43 серед основних завдань Держаудитслужби України визначають здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Підпунктом 16 пункту 6 зазначеного Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-XII, згідно із якими органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

З системного аналізу наведених правових норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02.02.2020 № 804/2282/16, від 20.03.2020 № 814/380/17, від 02.04.2020 № 820/3534/16, від 09.04.2020 №0940/1822/18.

У свою чергу, процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи) визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 вказаного Порядку Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні

посадових і матеріально відповідальних осіб.

Результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок (пункту 35 Порядку №550).

Відповідно до пункту 39 Порядку № 550 після складення акта ревізії посадова особа органу державного фінансового контролю підписує всі його примірники та забезпечує реєстрацію в журналі реєстрації актів ревізій, форма якого визначається Держаудитслужбою.

Як свідчать матеріали справи, під час проведення ревізії контролюючим органом було встановлено такі порушення законодавства, які не усунуті в ході ревізії, зокрема, які стосуються предмету даного позову:

- на порушення пунктів 41 та 129 Статуту залізниць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1998 року № 457, пункту 2.9 Правил обчислення термінів доставки вантажів та пункту 4.3 Правил оформлення перевізних документів, затверджених наказом Міністерства транспорту України від 21.11.2000 № 644, з РФ «Одеська залізниця» стягнуто штрафи за недотримання термінів доставки вантажів і порожніх вагонів на зальну суму 61 616 865,9 грн, що призвело до втрат фінансових ресурсів на цю суму (пункт 50 констатуючої частини вимоги);

- на порушення статей 525, 526, 530 Цивільного кодексу України, частини першої і сьомої статті 193 Господарського кодексу України через порушення умов господарських договорів в частині несвоєчасної оплати за отриманні послуги РФ «Одеська залізниця» здійснені витрати на оплату штрафних санкцій, що призвело до втрат фінансових ресурсів на суму 3 400 365, 08 грн. (пункт 51 констатуючої частини вимоги);

- на порушення пункту 17 Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04 жовтня 1995 року № 786, Державним бюджетом України недоотримано коштів на суму 2 890 608, 40 грн через неперерахування РФ «Одеська залізниця належної частки (70%) від фактично одержаної орендної плати, що призвело до втрат Державним бюджетом України фінансових ресурсів на вказану суму (пункт 52 констатуючої частини вимоги);

- порушення вимог статті 193, частини першої статті 313 та частини п`ятої статті 307 Господарського кодексу України, пункту 41 Статуту залізниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1998 року № 457, пункту 2.9 Правил обчислення термінів доставки вантажів затверджених наказом Міністерства транспорту України від 21.11.2000 № 644, обчислення термінів доставки вантажів, умов укладених договорів (доставки вантажів з порушенням їх термінів), що призвело до сплати штрафів РФ «Львівська залізниця» на загальну суму 17 395 031, 67 грн і втрат фінансових (матеріальних ) ресурсів РФ «Львівська залізниця) на цю суму (пункт 56 констатуючої частини вимоги).

Встановлюючи факт виявлених відповідачем недоліків під час проведення ревізії, суд звертає увагу на таке.

Пунктами 45, 46 Порядку № 550 передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:

- притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю;

- порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;

- звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;

- застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Згідно з пунктом 52 Порядку № 550 органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об`єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об`єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства.

З аналізу вищевикладених норм вбачається, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Суд зауважує, що про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07.02.2020 у справі №803/634/17, від 14.02.2020 у справі №825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі №2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, від 16.11.2021 у справі № 160/9553/18, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18.

У справі, що розглядається, позивачем заявлено позовну вимогу про визнання протиправними та скасування пунктів 41, 42, 43, 46 Вимоги про усунення виявлених порушень від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021 Державної аудиторської служби України, якими було зобов`язано Акціонерне товариство «Українська залізниця»: забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Одеська залізниця» втрат, зазнаних через сплату штрафів за недотримання термінів доставки вантажів і порожніх вагонів на суму 61616865,9 гривень; забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Одеська залізниця» втрат, здійснених на оплату штрафних санкцій на суму 3400365,08 гривень; забезпечити перерахування до Державного бюджету України орендної плати у розмірі 2890608,4 гривні; забезпечити відшкодування на користь AT «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» втрат, заподіяних через сплату штрафів за несвоєчасну доставку вантажів згідно з умовами договорів на загальну суму 17395031,67 гривні

Дослідивши зміст Вимоги від 24.06.2021 №000500-14/7930-2021 в оскаржуваній її частині судом встановлено, що, з-поміж іншого, вона містить положення, які констатують виявлені контролюючим органом порушення із зазначенням, в тому числі, сум завданої матеріальної шкоди (збитків), обрахованих у гривнях. Крім того, у Вимозі міститься зазначення про те, що у разі не усунення виявлених порушень законодавства, контролюючий орган має право звернутись до суду.

Отже, у вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства. При цьому, зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої контролюючим органом.

Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах суд вважає, що в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Водночас, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача, а тому така вимога в частині стягнення збитків не потребує перевірки її законності та судового втручання в межах розгляду цього позову.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2020 року у справі №1340/5972/18 та у постанові від 17 червня 2021 року у справі №0440/6907/18.

Отже, враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим звернення акціонерного товариства «Українська залізниця» з позовом про визнання протиправними та скасувати пунктів 41, 42, 43, 46 Вимоги про усунення виявлених порушень від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021 Державної аудиторської служби України є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.

Додатково, з приводу доводів позивача, що у спірних пунктах вимоги, відповідач, окрім загальної вимоги щодо відшкодування сум втрат, понесених через сплату штрафів/штрафних санкцій, не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач та не визначив певний спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що на переконання позивача свідчить про його нечіткість та не визначеність, а також не визначив відповідних винних осіб, що суперечить повноваженням та способу дій відповідача, суд зауважує, що такі доводи не свідчать про протиправність вимоги та не можуть бути підставою для її скасування в оскаржуваних частинах.

Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, а правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник установи.

Аналогічна позиція викладена у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 28.04.2020 у справі № 826/8741/16.

До того ж, суд зазначає, що виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених в окремих пунктах спірної Вимоги, та притягнення їх до встановленої законом відповідальності є правом керівника підконтрольної установи вибору способу усунення виявлених порушень та обов`язком до виконання та інформування органу контролю про усунення виявлених порушень.

Суд враховує, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36 від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

В Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Згідно з частиною 1 статті 9, статті 72, частин 1, 2, 5 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, які містяться в матеріалах справи, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Інші доводи сторін не спростовують викладеного та не доводять протилежного.

Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, судові витрати в цьому випадку стягненню не підлягають.

На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 6, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування пунктів вимоги - відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів, з дня складання повного тексту рішення.

Суддя Н.В. Клочкова