Справа № 140/24/22
Суддя: Кушнерик Мар’ян Петрович
Дата ухвалення: 2022-08-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 серпня 2022 рокуЛьвівСправа № 140/24/22 пров. № А/857/9379/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Кушнерика М.П.

суддів Курилець А.Р., Мікули О.І.

за участю секретаря судового засідання Хомича О.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Ковельської окружної прокуратури на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року про закриття провадження, прийняту суддею Валюх В.М. в м.Луцьк, в порядку письмового провадження, у справі № 140/24/22 за адміністративним позовом Ковельської окружної прокуратури до Колодяжненської сільської ради Ковельського району Волинської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов"язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

Керівник Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся з позовом до Колодяжненської сільської ради Ковельського району Волинської області, в якому просить визнати протиправною бездіяльність щодо вчинення у відповідності до статті 335 Цивільного кодексу України дій, спрямованих на визнання пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», площею 259,38 м.кв., яка розташована за адресою: вул.Луцька, 1-а, с.Воля-Любитівська, Ковельський район, безхазяйним майном та набуття права власності на вказане майно; зобов`язати вчинити у відповідності до статті 335 ЦК України дії, спрямовані на визнання пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», площею 259,38 м.кв., яка розташована за адресою: вул.Луцька, 1-а, с.Воля-Любитівська, Ковельський район, безхазяйним майном та набуття права власності на майно - пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», площею 259,38 м.кв., яка розташована за адресою: вул.Луцька, 1-а, с.Воля-Любитівська, Ковельський район.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у с.Воля-Любитівська Ковельського району по вул.Луцька, 1-а розташована пам`ятка архітектури місцевого значення «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», яка взята на облік відповідно до рішення виконавчого комітету Волинської обласної ради народних депутатів № 76 від 03.04.1992, охоронний номер 175-м, та віднесена до пам`яток, які не підлягають приватизації. Між управлінням гуманітарного розвитку Ковельської районної державної адміністрації та Колодяжненською сільською радою на вказану пам`ятку архітектури 01.07.2021 укладено охоронний договір № 342, за умовами якого відповідач є користувачем даної пам`ятки архітектури.

Проте, у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно відсутні відомості щодо реєстрації права власності на об`єкт нерухомого майна, який розташований за адресою: вул.Луцька, 1-а, с.Воля-Любитівська, Ковельський район, за Любитівською сільською радою та Колодяжненською сільською радою як правонаступником майнових прав та обов`язків Любитівської сільської ради, як і відсутні відомості про взяття на облік згаданого об`єкту нерухомого майна як безхазяйного.

Невзяття на облік нерухомого майна пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя» як безхазяйного, відсутність будь-яких відомостей про власника цього майна, а також невжиття органом місцевого самоврядування заходів до визнання права власності на згаданий об`єкт за територіальною громадою призводить до того, що вказана пам`ятка архітектури може протиправно використовуватися фізичними чи юридичними особами, а також з наведених підстав на останній неможливо проводити будь-які ремонтні, реставраційні чи інші роботи, пов`язані із збереженням та схоронністю об`єкта культурної спадщини.

Прокурор вказує, що всупереч вимогам законодавства, відповідачем більше одного року не вжито жодних дієвих заходів, спрямованих на визнання об`єкту нерухомого майна - пам`ятку архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя» безхазяйним майном, а також на набуття права власності на це майно, чим допущено протиправну бездіяльність. Зокрема, відповідачем: не подано до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, заяву про взяття на облік вказаної пам`ятки архітектури, як безхазяйної нерухомої речі; не опубліковано у друкованих засобах масової інформації оголошення про взяття на облік пам`ятки архітектури, як безхазяйної нерухомої речі; після спливу одного року з дня взяття на облік пам`ятки архітектури не подано до суду заяву про її передання у комунальну власність; не подано до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, заяву про державну реєстрацію на підставі судового рішення права власності на пам`ятку архітектури.

Прокурор зазначає, що орган, уповноважений державою звертатися до суду з позовом з цього питання, відсутній, та у даному випадку порушення допущено саме відповідачем, що є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а тому прокурор звертається до суду самостійно.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року закрито провадження у справі, з підстав пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керівник Ковельської окружної прокуратури не погоджуючись з даною ухвалою, оскільки така винесена з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог посилається на те, що предметом позову є бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що проявляється у невиконанні ним покладених на нього обов`язків, тому прокурором заявлена правова вимога про зобов`язання селищної ради вчинити дії, спрямовані на їх виконання, що і підлягає дослідженню.

Наявність у даному випадку порушених інтересів держави та відсутність уповноваженого органу, який має право звернутися з відповідним позовом згідно із положеннями ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ч. 5 ст. 53 КАС України, є беззаперечними підставами для застосування прокурором представницьких повноважень.

Закриваючи провадження у справі, суд фактично позбавив гарантоване Конституцією України право територіальної громади на звернення до суду.

Відзиву на апеляційну скаргу не подано, що не перешкоджає розгляду справи по суті.

Заслухавши суддю-доповідача, представника прокуратури, який просить задоволити апеляційну скаргу, обговоривши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з таких підстав.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що спір між прокуратурою та сільською радою щодо примусу до виконання своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.

Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання позову потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Отож виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави , висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Ураховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження або у разі відсутності такого органу.

Проте, неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

Колегія суддів зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.

Право на звернення до суду може бути реалізоване прокурором лише в разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт владних повноважень такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином (ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (№ 1697-VII) та ст. 53 КАС України).

У даній справі прокурор обґрунтовує наявність «інтересів держави» тим, що предметом спору є ухилення сільської ради від вжиття заходів щодо оформлення безхазяйного майна, а саме пам`ятки архітектури, що, на думку прокурора, призводить до того, що вказана пам`ятка архітектури може протиправно використовуватися фізичними чи юридичними особами, а також на останній неможливо проводити будь-які ремонтні, реставраційні чи інші роботи, пов`язані із збереженням та схоронністю об`єкта культурної спадщини.

З огляду на функції захисту інтересів держави, про які йде мова в позовній заяві прокурора, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції. що прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки з позову вбачається, що предметом спору є ухилення сільської ради від вжиття заходів щодо оформлення безхазяйного майна, а саме пам`ятки архітектури, що, на думку прокурора, призводить до того, що вказана пам`ятка архітектури може протиправно використовуватися фізичними чи юридичними особами, а також на останній неможливо проводити будь-які ремонтні, реставраційні чи інші роботи, пов`язані із збереженням та схоронністю об`єкта культурної спадщини.

Спір, що виник між прокуратурою та сільською радою, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою. Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.

Разом з тим, виходячи із змісту позовних вимог, вбачається, що спір між прокуратурою та селищною радою щодо примусу до виконання Колодяжненською сільською радою Ковельського району Волинської області своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі: якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

З врахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції постановлено ухвалу з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому така скасуванню не підлягає.

Керуючись ч.3 ст.243, ст.ст.308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Ковельської окружної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року про закриття провадження у справі № 140/24/22, - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М. П. Кушнерик
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 22.08.22