Справа № 640/23082/20
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2022-06-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 червня 2022 року м. Київ №640/23082/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

суддів Донця В.А.

Чудак О.М.,

розглянувши у письмовому провадженні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу

за позовомВеликодирчинської сільської ради
до Чернігівської обласної державної адміністрації, Кабінету Міністрів України
провизнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії
Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача:

- Городнянська міська територіальна громада;

Треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів:

- Міністерство розвитку громад та територій України;

- Седнівська об`єднана територіальна громада;

- Седнівська селищна рада;

встановив:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Великодирчинська сільська рада з позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України, в якому просила:

- визнати протиправними дії Чернігівської обласної державної адміністрації щодо формування Седнівської спроможної територіальної громади у форматі, передбаченому перспективним планом формування території громад Чернігівської області, який затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р;

- визнати протиправним і нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р в частині включення громади села Великий Дирчин Городнянського району до Седнівської ОТГ;

- зобов`язати Чернігівську обласну державну адміністрацію подати на затвердження до Кабінету Міністрів України новий проект Перспективного плану територій громад Чернігівської області, яким включено Великодирчинську сільську раду до складу Городнянської міської територіальної громади.

Ухвалою суду від 13.10.2020 відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд якої вирішено здійснювати в порядку загального позовного провадження.

Ухвалою від 16.02.2021 суд задовольнив клопотання відповідача Кабінету Міністрів України про залучення третіх осіб та залучив до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Городнянську міську територіальну громаду, а також в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Міністерство розвитку громад та територій України та Седнівську об`єднану територіальну громаду.

Крім того, ухвалою від 30.03.2021 суд залучив до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Седнівську селищну раду.

Ухвалою суду від 20.04.2021 закрито підготовче провадження у справі №640/23082/20 та призначено судове засідання для її розгляду по суті.

У судове засідання 07.07.2021, призначене для розгляду справи по суті, представник позивача та представники третіх осіб не прибули. Зокрема, представник позивача та третьої особи Седнівської селищної ради просили розгляд справи здійснювати за їх відсутності. Представники відповідачів заперечували щодо задоволення позову з підстав, викладених у письмових відзивах.

У ході цього судового засідання суд ухвалою без виходу до нарадчої кімнати відмовив представнику відповідача Кабінету Міністрів України про заміну позивача Великодирчинської сільської ради на її процесуального правонаступника Седнівську селищну раду, оскільки станом на час розгляду справи, згідно з інформацією з ЄДР, Великодирчинська сільська рада в стані припинення без вказівки на правонаступника.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України Великодирчинську сільську раду включено до неіснуючої Седнівської об`єднаної територіальної громади, незважаючи на те, що рішенням від 30.07.2020 №85 Великодирчинська сільська рада надала згоду на добровільне приєднання громади села Великий Дирчин та включення до Городнянської об`єднаної територіальної громади, яка у свою чергу погодилася на її добровільне приєднання.

Розпорядження Кабінетом Міністрів України прийняте з порушенням Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214, оскільки прийняте без врахування та всупереч інтересів територіальної громади, зокрема, без проведення консультацій з Великодирчинською територіальною громадою.

В обґрунтування своїх доводів позивач також послався на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а.

Відповідач, Чернігівська обласна державна адміністрація, надав суду відзив на позовну заяву, в якій просив відмовити у задоволенні позову, зазначивши, що на підставі звернень Великодирчинської сільської ради Чернігівська обласна державна адміністрація звернулася з відповідним листом до Кабінету Міністрів України щодо можливості внесення змін до перспективного плану в частині виключення Великодирчинської громади зі складу Седнівської громади та включення її до складу Городнянської громади, відповідь на який не отримала. Вважає, що стосовно позивача не було допущено протиправних дій.

Відповідач, Кабінет Міністрів України, надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в її задоволенні, стверджуючи про правомірність оскаржуваного розпорядження, яке видане з дотриманням вимог Конституції України, законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.08.2015 №214, з урахуванням проекту нового перспективного плану формування територій громад Чернігівської області, розробленого Чернігівською обласною державною адміністрацією.

Також зазначив, що Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено процедуру об`єднання територіальних громад, відповідно до якої об`єднана територіальна громада вважається утвореною згідно з указаним Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 вказаного Закону. Тому саме по собі прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваного розпорядження не є перешкодою для добровільного об`єднання Великодирчинської територіальної громади в іншому форматі чи взагалі для відмови від такого об`єднання. Участь територіальних громад в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того, наслідками таких консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням з огляду на те, що об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Оскільки на виконання перспективного плану, затвердженого оскаржуваним розпорядженням, позивач не зобов`язаний вчиняти будь-які дії чи приймати відповідні рішення, то у суду відсутні підстави для визнання порушеними прав та інтересів позивача.

Також Кабінет Міністрів України подав до суду клопотання про залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України у зв`язку з відсутністю у позивача адміністративної процесуальної дієздатності, обґрунтовуючи тим, що Законом України «Про місцеве самоврядування» не передбачено право сільських, селищних та міських рад на звернення до суду, в тому числі й щодо оскарження актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та посадових осіб місцевого самоврядування. Вказав на відсутність документів на підтвердження повноважень позивача діяти в інтересах жителів села Великий Дирчин. Вважає, що повноваження щодо звернення з даним позовом до суду з метою захисту прав та інтересів Великодирчинської територіальної громади належать виконавчому комітету Великодирчинської сільської ради, а не Великодирчинській сільській раді.

Суд відхилив заявлене Кабінетом Міністрів України клопотання про залишення позову без розгляду з підстав, наведених в мотивувальній частині даного судового рішення.

Позивач надав суду відповідь на відзиви відповідачів, в якому висловив свою незгоду з їх доводами про необґрунтованість позовних вимог, наполягаючи на задоволенні позову.

Третя особа, Міністерство розвитку громад та територій України, надала суду пояснення щодо позовних вимог, в якому заначила, що на виконання відповідного доручення Прем`єр-міністра України в установленому порядку розробила проект оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України, яким передбачалося формування Седнівської спроможної територіальної громади, до складу якої, поміж інших, включено Великодирчинську територіальну громаду. Вважає, що зазначене розпорядження Кабінет Міністрів України прийняв відповідно до вимог законодавства, внаслідок його прийняття відсутнє реальне порушення прав та інтересів позивача, тому просила відмовити у задоволенні позову.

Третя особа, Седнівська селищна рада, в наданих до суду поясненнях також наполягала на відмові у задоволенні позову з огляду на їх необґрунтованість, стверджуючи, що оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України відповідає вимогам законодавства, а зобов`язання Чернігівської обласної державної адміністрації включити Великодирчинську сільську раду до складу Городнянської міської територіальної об`єднаної громади без врахування положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», постанови Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» зумовить втручання в повноваження названої обласної державної адміністрації.

У судовому засіданні 07.07.2021 суд ухвалив завершити розгляд справи в порядку письмового провадження.

За наслідками розгляду справи судом встановлено наступне.

Рішенням від 10.06.2015 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад» Великодирчинська сільська рада Городнянського району надала згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Великий Дирчин, Малий Дирчин, Лашуки Великодирчинської сільської ради в Седнівську територіальну громаду з центром у селищі Седнів Чернігівського району Чернігівської області та доручила сільській голові Сергіянській В.В. звернутися до Седнівського селищного голови Шевчика М.О. з пропозицією про добровільне об`єднання територіальних громад.

У подальшому рішенням Великодирчинської сільської ради від 29.12.2017 №37 визнано таким, що втратило чинність вищевказане рішення від 10.06.2015.

Водночас судом встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.08.2015 №899 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернігівської області» Великодирчинську територіальну громаду віднесено до Седнівської спроможної територіальної громади з адміністративним центром в смт. Седнів.

Рішенням Великодирчинської сільської ради від 16.01.2020 №1 «Про створення ініціативної групи для подвірного обходу громадян Великодирчинської сільської ради» було створено робочу групу для проведення подвірного обходу громадян Великодирчинської сільської ради з метою вивчення громадської думки, затверджено склад цієї робочої групи та доручено їй здійснити подвірне опитування кожного повнолітнього громадянина сільської ради під розписку стосовно добровільного об`єднання Великодирчинської сільської ради в територіальні громади.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» внесено зміни до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214, виклавши її в новій редакції. Також Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним державним адміністраціям доручено у двотижневий строк внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо приведення затверджених перспективних планів формування територій громад у відповідність із цією постановою.

На виконання вказаної постанови Кабінету Міністрів України Чернігівською обласною державною адміністрацією розроблено проект перспективного плану формування територій громад Чернігівської області, який листами від 13.02.2020 №01-01-04/1101 і від 17.02.2020 №01-01-11/1147 надіслано на розгляд Кабінету Міністрів України.

За наслідками розгляду звернення Великодирчинської сільської ради щодо внесення змін до перспективного плану формування території Чернігівської області Чернігівська обласна державна адміністрація листом від 18.02.2020 №01-01-19/1191 повідомила Великодирчинську сільську раду, що за результатами консультативних зустрічей та відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34), розроблено проект перспективного плану формування територій громад Чернігівської області. При розробці змін до названого перспективного плану враховано пропозиції органів місцевого самоврядування та включено Великодирчинську сільську раду до складу Городнянської міської територіальної громади.

Дорученням Прем`єр-міністра України від 23.03.2020 №6318/3/1-20 до листа Чернігівської обласної державної адміністрації від 13.02.2020 №01-01-04/1101 і від 17.02.2020 №01-01-11/1147 визначено Мінрегіону разом з Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством фінансів України, Чернігівською облдержадміністрацією подати в установленому порядку Кабінетові Міністра України підготувати відповідний проект акта.

На виконання доручення Прем`єр-міністра України від 23.03.2020 №6318/3/1-20 Мінрегіоном розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернігівської області». Зазначеним проектом передбачалось формування Седнівської спроможної територіальної громади, до складу якої, поміж іншого, включено Великодирчинську територіальну громаду.

Взявши за основу вищевказаний проект розпорядження Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження від 13.05.2020 №564-р, яким затверджено перспективний план формування територій громад Чернігівської області, згідно якого Великодирчинську територіальну громаду включено до складу Седнівської спроможної територіальної громади з адміністративним центром в смт. Седнів. Також вказаним розпорядженням визнано такими, що втратили чинність:

- розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.08.2015 №899 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернігівської області»;

- пункт 2 змін, що вносяться до розпоряджень Кабінету Міністрів України, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.12.2015 №1281;

- пункт 1 змін, що вносяться до розпоряджень Кабінету Міністрів України, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.12.2015 №1345;

- пункт 1 змін, що вносяться до розпоряджень Кабінету Міністрів України від 12.08.2015 №899 і від 08.09.2015 №1029, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.02.2017 № 57;

- розпорядження Кабінету Міністрів України від 09.08.2017 №555 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернігівської області»;

- розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2018 №329 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернігівської області»;

- розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.10.2018 №751 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернігівської області»;

- розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.12.2019 №1321 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернігівської області».

Рішенням від 30.07.2020 №85 «Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади» Великодирчинська сільська рада надала згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Великий Дирчин, Малий Дирчин та Лашуки Великодирчинської сільської ради до Городнянської міської ради об`єднаної територіальної громади Городнянського району Чернігівської області.

Городнянська міська рада рішенням від 06.08.2020 «Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади» надала згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Великий Дирчин, Малий Дирчин та Лашуки Великодирчинської сільської ради, а також села Макишин Макишинської сільської ради та сіл Вихвостів, Розвинівка, Куликівка, Івашківка, Довге та 1 Травня Вихвостівської сільської ради Городнянського району Чернігівскої області до Городнянської міської ради об`єднаної територіальної громади Городнянського району Чернігівської області з адміністративним центром у місті Городня за умови вчинення Великодирчинською сільською радою, Макигинською сільською радою та Вихвостівською сільською радою згідно із чинним законодавством відповідних дій щодо проведення подальшої процедури об`єднання.

З протоколу консультацій з громадянами щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернігівської області від 20.08.2020, що проводилася Чернігівською обласною державною адміністрацією, вбачається, що присутній на ній Великодирчинський сільський голова Мойсієнко В.І. повідомив, що після оприлюднення затвердженого Кабінетом Міністрів України перспективного плану були проведені обговорення і опитування мешканців. Переважна більшість підтримує приєднання до Городнянсьої громади. Наголосив, що населення громади вимагає підтримати рішення щодо приєднання до Городнянської громади шляхом внесення відповідних змін до перспективного плану.

Листами Департаменту розвитку економіки та сільського господарства Чернігівської обласної державної адміністрації від 13.06.2020 №02.03-09/1937 та Чернігівської обласної державної адміністрації від 23.06.2020 №02.03-09/1937 Великодирчинську сільську раду повідомлено про те, що на виконання пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» Чернігівською облдержадміністрацією було розроблено та подано Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Чернігівської області, в якому Великодирчинську сільську раду Городнянського району Чернігівської області включено до складу Городнянської громади. Однак, відповідно до зауважень та пропозицій асоціацій органів місцевого самоврядування до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України внесено зміни, відповідно до яких Великодирчинська сільська рада Городнянського району Чернігівської області включена до складу Седнівської об`єднаної територіальної громади.

Не погоджуючись з вищевказаним розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р та діями Чернігівської обласної державної адміністрації щодо формування Седнівської спроможної територіальної громади у форматі, передбаченому перспективним планом формування територій громад Чернігівської області, затвердженим указаним розпорядженням Кабінету Міністрів України, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом, при вирішенні якого суд виходить із наступного.

Відповідно до частини першої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частина друга статті 113 Конституції України).

Так, відповідно до Конституції України організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон №794-VII).

Згідно з частинами першою-третьою статті 3 Закону №794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Нормами частини першої статті 19 Закону № 794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Отже, діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Як вбачається зі змісту пункту 1 оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р перспективний план формування територій громад Чернігівської області затверджений ним відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Доцільно заначити, що відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також - Закон №280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, відповідно до статті 2 цього Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною першою 6 Закону №280/97-ВР визначено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

За змістом статті 1 вказаного Закону територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до приписів Закону №280/97-ВР:

- місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 4);

- орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1);

- до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (пункт 4 частини першої статті 38);

- сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42).

Аналіз змісту вказаних правових норм в сукупності зі встановленими вище судом обставинами дає підстави стверджувати, що Великодирчинська сільська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє територіальну громаду села Великий Дирчин, отже наділена правом від її імені та в її інтересах звертатися до суду, зокрема й адміністративного, за захистом її прав та інтересів, в тому числі й щодо визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які обмежують права та інтереси територіальної громади, тобто наділена адміністративною процесуальною дієздатністю.

Зважаючи на викладене, клопотання представника Кабінету Міністрів України про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з відсутністю у Великодирчинської сільської ради адміністративної процесуальної дієздатності є необґрунтованим та задоволенню судом не підлягає.

Крім того, позовну заяву Великодирчинської сільської ради подано до суду уповноваженою особою, що обґрунтовується наступним.

Так, позов підписано її головою Мойсієнком Володимиром Івановичем. З рішення Великодирчинської сільської ради від 30.07.2020 та інших рішень цієї сільської ради, що містяться в матеріалах справи, вбачається що Мойсієнко Володимир Іванович є її головою. Відповідно до інформації, що у відкритому доступі міститься в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань в Інтернет-мережі за посиланням https://usr.minjust.gov.ua/content/free-search/person-result Мойсієнко Володимир Іванович є уповноваженою особо щодо представництва Великодирчинської сільської ради.

Станом на час розгляду справи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань також міститься інформація про те, що з 08.07.2021 Великодирчинська сільська рада перебуває в стані припинення, однак не є припиненою.

Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Згідно з частиною четвертою статті 105 Цивільного кодексу України до комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) або ліквідатора з моменту призначення переходять повноваження щодо управління справами юридичної особи. Голова комісії, її члени або ліквідатор юридичної особи представляють її у відносинах з третіми особами та виступають у суді від імені юридичної особи, яка припиняється.

Оскільки з 08.07.2021 повноваження щодо управління справами Великодирчинської сільської ради перейшли до голови комісії з її припинення, то подання 26.09.2020 вищевказаного позову до суду Великодирчинською сільської радою її головою Мойсієнком Володимиром Івановичем відбулося в межах його повноважень.

Станом на час розгляду справи по суті юридична особа Великодирчинська сільська рада не є припиненою.

Згідно з частиною другою статті 6 Закону №280/97-ВР територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі також - Закон №157-VІІІ).

Відповідно до статті 2 Закону №157-VІІІ добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 3 названого Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Частинами першою та другою статті 4 вказаного Закону передбачено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання;

6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), що має розвинену інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади та в якому розміщується представницький орган місцевого самоврядування об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону №157-VІІІ об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

За правилами статті 11 Закону №157-VІІІ перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Отже, перспективний план формування територій громад області є однією з підстав для Кабінету Міністрів України щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

У подальшому затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об`єднання громадян, адже таке об`єднання можливо лише у відповідності до вказаного плану, який затверджується Кабінетом Міністрів України.

Водночас добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд доходить висновку, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

В контексті положень частини другої статті 5 Закону №157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна містити, зокрема: перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (частина третя статті 5 Закону № 157-VIII).

Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі статтями 6, 7 Закону №157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.

Утворення об`єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського значення Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

З вищевикладеного слідує, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).

Статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі №813/2441/18.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Згідно з пунктом 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (пункт 4 Методики).

Відповідно до пункту 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями пункту 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Згідно з пунктом 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Аналіз наведених положень Закону №157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає підстави для висновку суду, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, зокрема, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Як вбачається з пояснювальної записки до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про визначення адміністративних центрів та затвердження території територіальних громад Чернігівської області» проектом акта пропонується затвердити перспективний план формування територій Чернігівської області.

В пункті 5 пояснювальної записки вказано, що проект акта не потребує проведення консультації із заінтересованими сторонами. Проект акта стосується питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць, інтересів територіальних громад, місцевого та регіонального розвитку, у зв`язку з цим погоджено із зауваженнями, які враховано, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Всеукраїнська асоціація громад»; із зауваженнями, які враховано частково «Асоціація міст України», Регламенту Кабінету Міністрів України, «Українська асоціація районних та обласних рад».

Матеріали справи містять копію довідки про погодження проекту розпорядження Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернігівської області, відповідно до якої проект акта погоджено без зауважень Міністром розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України та Головою Всеукраїнської асоціації об`єднаних територіальних громад. До проекту акта висловлено зауваження (пропозиції), які враховано: Міністра фінансів України, голови Чернігівської обласної державної адміністрації. До проекту акту висловлено зауваження (пропозиції), які враховано частково: виконавчого директора Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», голови секретаріату Української асоціації районних та обласних рад, заступника голови - керівника виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації громад.

Відповідно до протоколу узгодження позицій щодо проекту оскаржуваного розпорядження не враховано зауваження Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» до вказаного акту щодо передбачення перспективним планом формату Городнянської спроможної територіальної громади, до складу якого входить Великодирчинська територіальна громада. Водночас враховано пропозицію Чернігівської обласної державної адміністрації про доповнення переліку спроможних територіальних громад Чернігівської області, зокрема, позицією «Седнівська», до складу якої включено, поміж іншого, Великодирчинську сільську раду.

Отже, при прийнятті оскаржуваного розпорядження Кабінетом Міністрів України враховано конфігурацію Седнівської спроможної територіальної громади, запропоновану Чернігівською обласною державною адміністрацією.

Як зазначено судом вище, пунктом 13 Методики формування спроможних територіальних громад визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Не залишається поза увагою суду та обставина, що на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» Чернігівською обласною державною адміністрацією було розроблено проект перспективного плану формування територій громад Чернігівської області, згідно з яким Великодирчинську сільську раду передбачалось включити до складу Городнянської міської територіальної громади. Вказаний проект листами від 13.02.2020 №01-01-04/1101 і від 17.02.2020 №01-01-11/1147 надіслано на розгляд Кабінету Міністрів України.

Крім того, Чернігівська обласна державна адміністрація листом від 18.02.2020 №01-01-19/1191 повідомила Великодирчинську сільську раду, що за результатами консультативних зустрічей та відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34), розроблено проект перспективного плану формування територій громад Чернігівської області. При розробці змін до названого перспективного плану враховано пропозиції органів місцевого самоврядування та включено Великодирчинську сільську раду до складу Городнянської міської територіальної громади.

Тобто, з наведеного вбачається, що у відповідності до Методики формування спроможних територіальних громад та вимог Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» у розробленому Чернігівською обласною державною адміністрацією перспективному плані були враховані пропозиції органів місцевого самоврядування та включено Великодирчинську сільську раду до складу саме Городнянської міської територіальної громади.

Утім, в подальшому, на виконання доручення Прем`єр-міністра України від 23.03.2020 №6318/3/1-20, листа Міністерства розвитку громад та територій України від 09.04.2020 №7/34/6012-20 щодо погодження проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернігівської області», Чернігівська обласна держана адміністрація листом від 06.05.2020 №01-01-19/2906 запропонувала доповнити перелік спроможних територіальних громад, зокрема Седнівською територіальною громадою, до складу якої пропонувалось включити, у тому числі Великодирчинську сільську раду. При цьому, як вбачається зі змісту листа від 06.05.2020 №01-01-19/2906 така пропозиція Чернігівської обласної державної адміністрації враховує наведені вище пропозиції органів місцевого самоврядування.

Проте, у ході розгляду справи суду сторонами не надано доказів та не вказано про їх наявність проведення відповідно до вищевказаного пункту Методики Чернігівською обласною державною адміністрацією під час опрацювання перспективного плану формування територій громад Чернігівської області консультацій в період після направлення Чернігівською обласною державною адміністрацією до Кабінету Міністрів України листами від 13.02.2020 №01-01-04/1101 і від 17.02.2020 №01-01-11/ проекту перспективного плану формування територій громад Чернігівської області (яким Великодирчинська сільська рада входила до Городянської територіальної громади), до 06 травня 2020 року (коли Чернігівська обласна державна адміністрація вносила пропозиції щодо зміни та доповнення до перспективного плану, якими Великодирчинську сільську раду пропонувалось включити до Седнівської територіальної громади), за участі членів Великодирчинської територіальної громади та/або уповноважених представників Великодирчинської сільської ради. Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання територіальних громад з урахуванням їх побажань.

При цьому, як встановлено судом вище, рішенням Великодирчинської сільської ради від 16.01.2020 №1 вирішено створити робочу групу для проведення подвірного обходу громадян Великодирчинської сільської ради з метою вивчення громадської думки, затверджено склад такої робочої групи та доручено їй здійснити подвірне опитування кожного повнолітнього громадянина сільської ради під розписку стосовно добровільного об`єднання Великодирчинської сільської ради в територіальні громади.

Тобто, станом на час опрацювання Чернігівською обласною державною адміністрацією перспективного плану формування територій громад Чернігівської області та прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваного розпорядження Великодирчинська територіальна громада не визначилася щодо добровільного об`єднання з іншими територіальними громадами, не висловила своєї позиції щодо такого об`єднання.

Разом з тим Великодирчинською сільською радою було започатковано процедуру з`ясування доцільності такого добровільного об`єднання та його можливої конфігурації і зазначені питання могли бути з`ясовані Чернігівською обласною державною адміністрацією у разі проведення відповідних консультацій з членами Великодирчинської територіальної громади та/або уповноваженими представниками Великодирчинської сільської ради.

У статті 1 Закону №157-VIII визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Положеннями статті 6 Закону №280/97-ВР встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно із частиною першою статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (частина друга статті 71 Закону №280/97-ВР).

Згідно з частиною першою статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Згідно зі статтею 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Як встановлено статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.

Проаналізувавши наведені вище обставини щодо розроблення Чернігівською обласною державною адміністрацією проекту перспективного плану Чернігівської області, зокрема, в частині формування Седнівської спроможної територіальної громади, до складу якої включено Великодирчинську територіальну громаду, затвердженого в подальшому оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України, суд дійшов висновку, що за відсутності консультацій з Великодирчинською територіальною громадою та/або Великодирчинською сільською радою щодо можливого добровільного об`єднання цієї територіальної громади з іншими територіальними громадами, відсутності її позиції щодо такого об`єднання, що не співвідноситься з принципом добровільності, такі дії Чернігівської обласної державної адміністрації є протиправними та призвели до порушення прав та охоронюваних законом інтересів Великодирчинської територіальної громади щодо її добровільного об`єднання з іншими територіальними громадами.

З огляду на викладене суд також уважає, що оскаржуваним розпорядженням Кабінет Міністрів України необґрунтовано затвердив перспективний план формування територій громад Чернігівської області в частині включення Великодирчинської територіальної громади до спроможної Седнівської територіальної громади.

За таких обставин суд дійшов висновку про протиправність оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р в частині включення Великодирчинської територіальної громади до складу Седнівської спроможної територіальної громади.

В той же час, суд враховує позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18, де Верховний Суд зауважив, що «… З аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Тотожні за змістом висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Суд зазначає, що об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання…».

Крім того, за подібної практики Шостий апеляційний адміністративний суд у справі №640/12465/20, скасовуючи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року, яким визнано протиправним і скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» в частині віднесення до Піщанобрідської спроможної територіальної громади Олексіївської, Глинянської, Миколаївської та Перчунівської територіальних громад, які у свою чергу входять до складу Олексіїівської сільської об`єднаної територіальної громади, - у постанові від 18 січня 2022 року зауважив на відсутності у позивача порушеного права, як необхідного елемента для судового захисту в адміністративному судочинстві та необхідної умови для задоволення позову.

Такого висновку суд апеляційної інстанції дійшов, зокрема, враховуючи позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18.

З огляду на порушення Чернігівською обласною державною адміністрацією у даній адміністративній справі процедури в процесі розроблення проекту перспективного плану Чернігівської області, зокрема, в частині формування Седнівської спроможної територіальної громади, до складу якої включено Великодирчинську територіальну громаду, затвердженого в подальшому оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України, а саме відсутності консультацій з Великодирчинською територіальною громадою та/або Великодирчинською сільською радою щодо можливого добровільного об`єднання цієї територіальної громади з іншими територіальними громадами, відсутності її позиції щодо такого об`єднання - розроблення проекту такого перспективного плану відбулось з порушенням порядку, визначеного Методикою.

В той же час, враховуючи позицію Верховного Суду та Шостого апеляційного адміністративного суду, - розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р в частині, яка стосується включення Великодирчинської територіальної громади до складу Седнівської спроможної територіальної громади, носить рекомендаційний характер та є складовою процедури добровільного об`єднання територіальних громад, не має статусу остаточного рішення та не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак не порушує прав позивача.

Отже, визнання протиправними дій Чернігівської обласної державної адміністрації, визнання протиправним та скасування оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р в частині, яка стосується включення Великодирчинської територіальної громади до складу Седнівської спроможної територіальної громади, не є належним та ефективним засобом захисту прав та інтересів позивача.

Крім того, 14.05.2020 набрав чинності Закон України від 16.04.2020 №562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» (далі - Закон №562-ІХ), яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7-1, відповідно до абзацу першого якого до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.

Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №730-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Чернігівської області» визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Чернігівської області згідно з додатком, в якому до складу території Седнівської територіальної громади входять території Седнівської, Черниської, Макишинської (Городнянський район) та Великодирчинської Чернігівського району з адміністративним центром в смт. Седнів. Таким чином в межах Чернігівської області сформовано нову територіальну основу для утворення органів місцевого самоврядування базового рівня і проведення місцевих виборів у жовтні 2020 року на новій територіальній основі.

Судом встановлено, що постановою Центральної виборчої комісії від 08.08.2020 №160 на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №730-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Чернігівської області» було призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів на 25.10.2020.

Зокрема, 25.10.2020 було проведено вибори депутатів та голови Седнівської селищної ради.

Таким чином, розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №730-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Чернігівської області» фактично реалізоване, а юридичним наслідком такої реалізації є проведення місцевих виборів та створення і функціонування зазначених громад.

Згідно з підпунктом 1 пункту 6-1 розділу «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №280/97-ВР у день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною територіальною громадою, територія якої затверджена Кабінетом Міністрів України (далі - сформована територіальна громада), припиняються повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, територія яких включена до території сформованої територіальної громади (далі - розформовані територіальні громади.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово акцентує увагу, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12 ).

ЄСПЛ у деяких справах за участю громадських організацій зазначає, що у випадках коли предметом розгляду є у значній мірі захист спільних інтересів, «спір», порушений асоціацією, має розглядатись в контексті статті 6 § 1 Конвенції (справа «Л`Ераблієр А.С.Б.Л. проти Бельгії» (L'Erabliиre A.S.B.L. v. Belgium) від 24 лютого 2009 року, справа «Національна група інформації та протидії заводу «Мелокс» - Група «Ні заводу «Мелокс» та змішаному оксидному паливу« проти Франції (Collectif national d'information et d'opposition а l'usine Melox - Collectif Stop Melox et Mox v. France №75218/01, 28.03.2006).

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі №18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права; пов`язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним (благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним); у позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим, тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику; порушений суб`єктом владних повноважень.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було конкретним, персоналізованим і обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Підсумовуючи все вище викладене, та зважаючи на те, що визнання протиправними дій Чернігівської обласної державної адміністрації щодо формування Седнівської спроможної територіальної громади у форматі, передбаченому перспективним планом формування території громад Чернігівської області, який затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р, не відновить прав позивача на момент звернення Чернігівської обласної державної адміністрації з листом від 06 травня 2020 року до Кабінету Міністрів України, а розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №564-р носить рекомендаційний характер та є складовою процедури добровільного об`єднання територіальних громад, не має статусу остаточного рішення та не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак не порушує прав позивача - суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

Відповідно, з урахуванням наведених вище мотивів, не підлягає задоволенню і вимога зобов`язати Чернігівську обласну державну адміністрацію подати на затвердження до Кабінету Міністрів України новий проект Перспективного плану територій громад Чернігівської області, яким включено Великодирчинську сільську раду до складу Городнянської міської територіальної громади.

При цьому, суд зауважує, що розроблення «нового проекту перспективного плану» та подання його на затвердження Кабінету Міністрів України, здійснюється за відповідною процедурою згідно Методики формування спроможних територіальних громад.

Отже, позовні вимоги Великодирчинської сільської ради не підлягають задоволенню в цілому.

Судові витрати відсутні.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 241-246, 250, 251, 255 Кодексу адміністративного судочинства України суд -

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову Великодирчинської сільської ради відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Шейко Т.І.

Судді Донець В.А.

Чудак О.М.