Справа № 620/1650/22
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2022-08-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/1650/22 Головуючий у 1 інстанції - Виноградова Д.О.
Суддя-доповідач - Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 серпня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.

за участю секретаря Шляги А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Академії Державної пенітенціарної служби та управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.06.2022 у справі за адміністративним позовом Академії Державної пенітенціарної служби до управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування вимоги, розпорядження та попередження, -

В С Т А Н О В И В:

Академія Державної пенітенціарної служби звернулася до суду першої інстанції з позовом, в якому просила:

- визнати протиправною та скасувати вимогу управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 06.01.2022 № 262508-14/58-2022;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про зупинення операцій з бюджетними коштами від 06.01.2022 № 1;

- визнати протиправним та скасувати попередження управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 06.01.2022 № 262508-14/84-2022.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.06.2022 позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано розпорядження Північного офісу Держаудитслужби від 06.01.2022 № 1 про зупинення операцій з бюджетними коштами; визнано протиправним та скасовано попередження Північного офісу Держаудитслужби від 06.01.2022 №262508-14/84-2022 про неналежне виконання Академією Державної пенітенціарної служби бюджетного законодавства; в іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним вище судовим рішенням Академія Державної пенітенціарної служби та управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області звернулись із апеляційними скаргами, в яких позивач просить скасувати оскаржуване рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення, яким дані позовні вимоги задовольнити; управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області просить скасувати оскаржуване рішення в частині задоволення позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з`явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до п. 5.1.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2021 року управлінням Північного офісу Держаудитслжби в Чернігівській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Академії Державної пенітенціарної служби за період з 01.01.2018 по 30.06.2021, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 22.11.2021 № 08-30/5, який підписано із запереченнями. Висновки на заперечення надані 30.12.2022.

У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» Академії Державної пенітенціарної служби направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від № 262508-14/58-2022 від 06.01.2022 зі строком зворотного інформування до 07.02.2022.

У вимозі зазначено, що під час ревізії виявлено та не усунуто, такі порушення:

1. На порушення вимог частини 1 статті 26 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI, зі змінами (далі - Бюджетний кодекс), пункту 20 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до використання кошторисів бюджетних установ», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, зі змінами (далі - Порядок № 228), до розрахунку бюджетного запиту по загальному фонду на 2020 рік включено видатки на утримання посади начальника Коледжу Академії після його ліквідації, що призвело до завищення потреби за загальним фондом на суму 378950,23 грн., у тому числі: по КЕКВ 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців» на суму 310614,94 грн. та по КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - 68335,29 грн.

2. На порушення частини 4 ст. 74 Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII, зі змінами, частини 4 статті 74 контракту про здобуття освіти у закладах вищої освіти, які здійснюють підготовку фахівців для потреб Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 06.12.2017 № 3888/5, не відшкодовано до державного бюджету випускниками, що навчались за державним замовленням витрат, пов`язаних з їх утриманням в сумі 1271923,35 грн., що призвело до недоотримання коштів державного бюджету на вказану суму.

3. На порушення частини 15 статті 2, частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу, пункту 7 Порядку відшкодування особами витрат, пов`язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261, Академією безпідставно зараховано до власних надходжень спеціального фонду та використано кошти, які надійшли як відшкодування курсантами - випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов`язаних з їх утриманням в загальній сумі 745189,36 грн., що призвело до недоотримання коштів державного бюджету на вказану суму.

4. На порушення вимог частини 1 статті 26 Бюджетного кодексу, пункту 20 Порядку № 228 до розрахунку бюджетного запиту по загальному фонду на 2018 - 2021 роки включено видатки на утримання Центру автомобільної підготовки Академії за відсутності ліцензійних необхідних умов для здійснення його діяльності, що призвело до завищення потреби за загальним фондом на суму 2715377,42 грн., в тому числі: по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 2225719,20 грн. та за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - 489658,22 грн.

5. На порушення вимог пункту 20 Порядку № 228 до розрахунку бюджетного запиту по загальному фонду на 2018 - 2021 роки включено видатки на утримання 4-х лікарів з надання первинної медичної допомоги (1 лікар-терапевт, 3 лікарі загальної практики-сімейної медицини) при контингенті, що забезпечує оптимальний обсяг практики ПМД лише для 1-го лікаря, що призвело до завищення потреби за загальним фондом на суму 2498890,77 грн., в тому числі: по КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 2048271,12 грн. та по КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» - 450619,65 грн.

6. На порушення частини першої та другої статті 121 Кодексу законів про працю України, пунктів 5, 22, 43 Порядку № 228, пункту 22 Заходів щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, які є Додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 №710, Академією ДПтС у серпні 2018 року допущено покриття бюджетних коштів за ФОП ОСОБА_1 в сумі 60000,00 грн., на перевезення працівників та курсантів Академії ДПтС, які фактично не здійснювали відрядження, що призвело до втрат на вказану суму.

7. На порушення ст. 33 Закону України «Про вищу освіту» від 01.07.2014 № 1556-VII (зі змінами) Академією проведені видатки бюджетних коштів на утримання понаднормативних одиниць на загальну суму 1411869,34 грн., у тому числі по KEКB 2110 «Оплата праці» - 1159182,84 грн. та по KEКB 2120 «Нарахування на оплату праці» - 252686,5 грн.

8. На порушення пунктів 22, 29 Порядку № 228 Академією завищено фонд економії заробітної плати на заохочувальні виплати, внаслідок затвердження в штатному розписі зайвих ставок науково-педагогічних працівників на загальну суму 584767,28 грн., в тому числі по КЕКB 2110 «Оплата праці» - 480759,88 грн. та по КЕКB 2120 «Нарахування на оплату праці» - 104007,40 грн., що призвело до втрат на вказану суму.

9. На порушення статті 526 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року № 435-IV (зі змінами) та пунктів 3.1, 6.1 договору про навчання Академією не проведені заходи щодо своєчасного стягнення дебіторської заборгованості (строк позовної давності якої минув) за навчання студентів, які були відраховані з Академії ДПтС до завершення навчального процесу на загальну суму 60225,91 грн., що призвело до недоотримання коштів державного бюджету на вказану суму.

10. На порушення пунктів 20, 22 Порядку № 228 у розрахунках до кошторисів на 2020-2021 роки встановлено завищену розрахункову потребу по КЕКB 2230 «Продукти харчування» на загальну суму 4622077,20 грн.

11. На порушення пунктів 20, 22 Порядку № 228 у розрахунках до кошторисів на 2019-2021 роки встановлено завищену розрахункову потребу по КЕКB 2210 «Предмети, матеріали, обладнання та інвентар» (речове майно) на загальну суму 1058786,41 грн.

12. На порушення ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 року № 436-IV зі змінами (далі - Господарський кодекс України), ч. 1 ст. 526 Цивільного кодексу України 16 січня 2003 року № 435-IV зі змінами (далі - Цивільний кодекс України), п.п. 6.2.2, 6.3.2.2, 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Правил визначення вартості будівництва, затверджених та введених в дію наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово- комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, завищено обсяги та вартість ремонтно-будівельних робіт, які не передбачено договірною ціною, внаслідок чого Академією проведені зайві витрати на загальну суму 97481,53 грн., що призвело до втрат на вказану суму.

13. На порушення ст.13 Бюджетного кодексу та п. 23 Порядку № 228 встановлено що протягом 2018-2021 років Академією здійснювалось покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія» за рахунок коштів загального фонду кошторису на загальну cyму 348310,52 грн., що призвело до втрат на вказану суму.

14. На порушення Постанови Кабінету Міністрів України від 20.03.2020 № 224 «Про затвердження переліку товарів (у тому числі лікарських засобів, медичних виробів та/або медичного обладнання), необхідних для виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, які звільняються від сплати ввізного мита та операції з ввезення яких на митну територію України та/або операції з постачання яких на митній території України звільняються від оподаткування податком на додану вартість» (далі - Перелік № 224), пункту 71 підрозділу 2 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України від 02.12.2010 № 2755-VI (зі змінами, внесеними Законом України від 17 березня 2020 року №530-ІХ) Академією здійснювалась оплата за товари, необхідні для здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, які включені до Переліку № 224, до вартості яких включено податок на додану вартість на загальну суму 2193,11 грн., що призвело до втрат на вказану суму.

Крім того, у вимозі від 06.01.2022 № 262508-14/58-2022 управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області зазначено про необхідність:

1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях;

2) при складанні розрахунків, які обґрунтовують показники видатків бюджетів, що включаються до проектів бюджетних запитів та кошторисів та є невід`ємною частиною кошторису та паспорту бюджетної програми (в тому числі видатків на оплату праці, продукти харчування, речове майно), в подальшому враховувати об`єктивну потребу Академії, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо);

3) забезпечити відшкодування до державного бюджету випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання за державним замовленням, витрат, пов`язаних з їх утриманням в загальній сумі 1271923,35 грн. з урахуванням вимог ст. 526 Цивільного кодексу України; не допускати виникнення дебіторської заборгованості (строк позовної давності якої минув) за навчання студентів, які були відраховані з Академії ДПтС до завершення навчального процесу;

4) забезпечити повернення до державного бюджету коштів, які надійшли до Академії як відшкодування курсантами - випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов`язаних з їх утриманням в загальній сумі 745189,36 грн. з урахуванням вимог пункту 7 Порядку відшкодування особами витрат, пов`язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 №261;

5) забезпечити відшкодування на користь Академії ДпТС завищення підрядником вартості виконаних будівельних робіт на суму 97481,53 грн. з урахуванням вимог cт. 193 Господарського кодексу України, cт. 526 Цивільного кодексу України;

6) забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ на користь Академії ДПтС суми втрат 480759,88 грн. внаслідок неправомірного нарахування та виплати в завищеному розмірі заохочувальних виплат. Провести коригування надмірно сплаченого ЄСВ на загальну суму 104007,40 грн.;

7) забезпечити відшкодування на користь державного бюджету, вартість безпідставно здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису Академії видатків на комунальні послуги, сплачені мешканцями гуртожитку у складі вартості проживання в гуртожитку в сумі 348310,52 грн. з урахуванням норм cт. 23 Бюджетного кодексу;

8) забезпечити відшкодування, відповідно до норм статей 526 Цивільного кодексу України, 153 Господарського кодексу України, статей 130-136 КзП України, на користь Академії ДпТС витрат бюджетних коштів за ФОП ОСОБА_1 в сумі 60000,00 грн., на перевезення працівників та курсантів Академії ДПтС, які фактично не здійснювали відрядження;

9) забезпечити відшкодування на користь Академії ДпТС, відповідно до норм статей 526 Цивільного кодексу України, 153 Господарського кодексу України зайво сплаченого ПДВ в сумі 2193,11 грн., який був включений постачальниками до ціни товарів, необхідних для виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій коронавірусної хвороби (COVID-19).

За наслідками ревізії управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області склало і направило позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 06.01.2022 № 262508-14/84-2022, а саме:

- Академією за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 за рахунок коштів державного бюджету на порушення ст. 13 Бюджетного кодексу України та п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, здійснювалось за рахунок коштів загального фонду кошторису покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348 310,52 грн. Вищевказане є бюджетним правопорушенням в трактуванні п. 40 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України;

- Академією на порушення ч. 15 ст. 2, ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, пункту 7 Порядку відшкодування особами витрат, пов`язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261, Академією безпідставно зараховано до власних надходжень спеціального фонду та використано коштів, які надійшли як відшкодування курсантами - випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов`язаних з їх утриманням в загальній сумі 745 189,36 грн. Вищевказане є бюджетним правопорушенням в трактуванні п. 9 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України.

За вищевказане правопорушення, керуючись п. 2 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України, відповідачем відповідно до розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 06.01.2022 №1 зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетними коштами на рахунку №UA00007942 (загальний фонд) по КПКВК ДБ 3601020 «Виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України».

Не погоджуючись з вимогою, попередженням та розпорядженням управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, позивач звернувся до суду першої інстанції з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що звернення позивача з позовною вимогою про визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства № 262508-14/58-2022 від 06.01.2022, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому дана позовна вимога не підлягає задоволенню. З огляду на те, що судом першої інстанції встановлено відсутність порушення позивачем пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України в частині здійснення покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348,31 тис. грн., то позовна вимога про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 06.01.2022 № 1 підлягає задоволенню. Також, підлягає задоволенню позовна вимога про скасування попередження відповідача від 06.01.2022 № 262508-14/84-2022 про неналежне виконання бюджетного законодавства, оскільки посилання відповідача в акті ревізії на лист Державної казначейської служби України від 14.10.2011 № 16-04/918-2970 «Щодо перерахунку до бюджету коштів, отриманих за не передбачені чинним законодавством платні послуги», як на підставу перерахування відшкодованих коштів саме до державного бюджету, є помилковими.

Позивач у своїй скарзі зазначає, що оскаржуване рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог прийнято судом першої інстанції з ненаданням належної оцінки нормам чинного законодавства, що призвело до прийняття невірного рішення, судом порушено правильність застосування норм матеріального та процесуального права та правової оцінки обставин у справі. Зокрема, апелянт зазначає, що спірна вимога є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою, кому вона скерована, а тому звернення з такою позовною вимогою є неналежним способом захисту порушеного права.

Відповідач у своїй скарзі зазначає, що оскаржуване рішення в частині задоволення позовних вимог не відповідає вимогам КАС України та підлягає скасуванню, оскільки судом першої інстанції не були з`ясовані всі обставини справи, не досліджені та не враховані надані до суду докази.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянтів безпідставними, враховуючи наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XIІ (далі - Закон № 2939-XIІ), за приписами статті 1 якого у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-XII).

Згідно з пунктами 1, 7, 10 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі № 820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі № 826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року в справі № 825/3661/15-а, від 05 березня 2020 року в справі № 810/465/16 від 20 березня 2020 року в справі № 814/380/17 та від 28 квітня 2020 року в справі № 826/8741/16, від 22 липня 2021 року в справі № 520/1039/19, від 17 червня 2021 року в справі № 0440/6907/18 та інших, а суд апеляційної інстанції не вважає за необхідне відступати від цих висновків.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Колегія суддів зауважує, що оскільки оскаржена вимога вказує на факт заподіяння збитків, у вимозі зазначено розмір таких збитків та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявленого порушення шляхом повернення бюджетних коштів до державного бюджету, враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об`єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною, а тому колегія суддів приходить до висновку, що оскаржена вимога щодо повернення бюджетних коштів не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для підконтрольної установи і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків як індивідуальний акт вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 13.02.2020 у справі № 2040/5815/18 та від 31.03.2021 у справі № 826/11931/18.

Отже, звернення Академії Державної пенітенціарної служби з позововними вимогами про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправною та скасування вимоги, оскільки вона не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.

Стосовно позовної вимоги про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 06.01.2022 №1 про зупинення операцій з бюджетними коштами, колегія суддів зазначає наступне.

Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України одним з порушень бюджетного законодавства визнається взяття зобов`язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за вказане порушення бюджетного законодавства застосовується такий захід впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу

Положеннями статті 120 Бюджетного кодексу України встановлено, що зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України.

Так, на виконання положень статті 120 Бюджетного кодексу України постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 року №21 затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами (далі по тексту - Порядок №21), яким визначено механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів (далі - уповноважений орган) у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів (далі - розпорядники та/або одержувачі) такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.

Пунктом 2 Порядку №21 регламентовано, що розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - розпорядження про зупинення операцій) приймається уповноваженим органом, зокрема, на підставі акта ревізії протягом трьох робочих днів з дня його надходження за формою згідно з додатком 1.

У разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.

Підставою для складення розпорядження слугували висновки відповідача стосовно порушення позивачем пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України, а саме: Академією в період з 01.01.2018 по 30.06.2021 за рахунок коштів загального фонду кошторису здійснено покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348,31 тис. грн., що суперечить вимогам ст. 13 Бюджетного кодексу України та п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228.

Відповідно до положень частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ використовуються на господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи).

Власні надходження бюджетних установ поділяються на дві групи. У складі першої групи виділяються такі підгрупи: підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю; підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності; підгрупа 3 - плата за оренду майна бюджетних установ, що здійснюється відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального майна"; підгрупа 4 - надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).

Пунктом 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, передбачено, що планування та проведення видатків спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень здійснюється у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

Як вірно було встановлено судом першої інстанції, Академією надаються платні послуги, в тому числі, за проживання в гуртожитку за кодом доходів 25010200 «Надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності» (підгрупа 2 першої групи відповідно статті 13 до Бюджетного кодексу). Надходженнями від надання таких послуг Академія, згідно статуту, має право самостійно розпоряджатись, а тому вони були спрямовані на господарські потреби: плату комунальних послуг, покращення матеріально-технічної бази (поточні ремонти, закупівля обладнання для аудиторій тощо), для забезпечення більш якісних умов надання освітніх послуг та проживання їх отримувачів у гуртожитках Академії ДПтС, тобто на оплату заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність порушення позивачем пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України в частині здійснення покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «гаряча вода», «водовідведення», «опалення», «електроенергія», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 348,31 тис. грн., у зв`язку із чим позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.

Стосовно позовних вимог про скасування попередження відповідача від 06.01.2022 №262508-14/84-2022 про неналежне виконання бюджетного законодавства, колегія суддів зазначає наступне.

В першу чергу необхідно зауважити, що наявність в діях позивача ознак вчинення правопорушення в трактуванні п. 40 ч.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України спростовується вищенаведеним.

З приводу бюджетного правопорушення в трактуванні п.9 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України, яке полягало, на думку відповідача, в безпідставному зарахуванні Академією до власних надходжень спеціального фонду та використанні коштів, які надійшли як відшкодування курсантами - випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання витрат, пов`язаних з їх утриманням в загальній сумі 745,19 тис. грн., колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до положень частини 4 статті 74 Закону України «Про Національну поліцію» особи, які навчаються за державним замовленням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, у разі дострокового розірвання контракту про здобуття освіти з будь-яких підстав, крім звільнення зі служби в поліції на підставі підпунктів 2, 4 частини першої статті 77 цього Закону, а також поліцейські, звільнені зі служби в поліції протягом трьох років після закінчення вищезазначених навчальних закладів з будь-яких підстав, крім звільнення зі служби в поліції на підставі підпунктів 2, 4 частини першої статті 77 цього Закону, відшкодовують Міністерству внутрішніх справ України витрати, пов`язані з їх утриманням у вищому навчальному закладі, в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261 затверджено Порядок відшкодування особами витрат, пов`язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських (далі - Порядок № 261), який визначає механізм відшкодування особами, які навчалися за денною формою навчання за державним замовленням (далі - особи) у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських (далі - вищі навчальні заклади), витрат, пов`язаних з їх утриманням у таких закладах (далі - витрати), у разі, зокрема, звільнення із служби в поліції протягом трьох років після закінчення вищого навчального закладу з будь-яких підстав, крім звільнення із служби в поліції через хворобу (за рішенням медичної комісії про непридатність до служби в поліції) чи у зв`язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів.

Згідно пункту 2 Порядку № 261 витрати відшкодовуються згідно з контрактом, укладеним між вищим навчальним закладом, відповідним органом поліції та особою, яка навчалася.

Пунктом 7 Порядку № 261 унормовано, що сума відшкодованих витрат зараховується до спеціального фонду державного бюджету і використовується відповідно до кошторису МВС.

Спільним наказом Міноборони, Мінфіну, МВС України, Адміністрації державної прикордонної служби України, Управління державної охорони України, СБУ від 16.06.2007 №419/831/240/605/537/219/534 затверджений Порядок розрахунку витрат, пов`язаних з утриманням курсантів у вищих навчальних закладах, згідно пункту 2.1 якого відшкодування здійснюється в розмірі фактичних витрат, пов`язаних з утриманням курсантів у ВНЗ, а саме витрат на: грошове забезпечення; продовольче забезпечення; речове забезпечення; медичне забезпечення; перевезення до місця проведення щорічної основної та канікулярної відпустки та назад; оплату комунальних послуг та спожитих енергоносіїв.

Відповідно до пункту 3 Порядку розрахунку витрат, пов`язаних з утриманням курсантів у вищих навчальних закладах відшкодовані на утримання курсантів кошти враховуються у кошторисних показниках спеціального фонду відповідних центральних органів виконавчої влади як власні надходження навчального закладу та витрати на утримання курсантів.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що посилання відповідача в акті ревізії на лист Державної казначейської служби України від 14.10.2011 №16-04/918-2970 «Щодо перерахунку до бюджету коштів, отриманих за не передбачені чинним законодавством платні послуги», як на підставу перерахування відшкодованих коштів саме до державного бюджету, є помилковими, оскільки в даному листі йдеться про те, що до доходів бюджету перераховуються кошти, які отримані в результаті надання платних послуг, які не передбачені законодавством. Однак, фактично, відшкодування - це повернення витрачених коштів, тоді як надання платних послуг - це діяльність, пов`язана з наданням послуг для задоволення потреб.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов до правильного висновку про те, що позовні вимоги Академії Державної пенітенціарної служби про визнання протиправним та скасування попередження управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 06.01.2022 № 262508-14/84-2022 підлягають задоволенню.

Доводи апеляційних скарг не спростовують правильності висновків суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для часткового задоволення позову та вважає, що судом першої інстанції повно встановлено фактичні обставини справи, правильно визначено норми матеріального і процесуального права, які підлягають застосуванню, з дотриманням вимог ст. 159 КАС України.

Крім того, як зазначено у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 127/3429/16-ц, Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», §58, рішення від 10.02.2010).

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянти не надали до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційні скарги без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Академії Державної пенітенціарної служби та управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.06.2022 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлений 17.08.2022.