Справа № 240/18457/20
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2022-08-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2022 року

м. Київ

справа №240/18457/20

адміністративне провадження № К/9901/19137/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року (суддя Єфіменко О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року (судді: Мацький Є.М., Залімський І. Г., Сушко О.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

23 жовтня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду із позовом до Житомирської обласної прокуратури (далі - відповідач), в якому просила:

визнати протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури (прокуратури Житомирської області) щодо не нарахування їй з 27 березня 2020 року заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу начальника відділу (керівника підрозділу) обласної (регіональної) прокуратури, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;

зобов`язати Житомирську обласну прокуратуру нарахувати їй заробітну плату (включаючи оплату часу відпусток) за період з 27 березня 2020 року по день постановлення судового рішення, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій, й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період, а також здійснювати подальше нарахування її заробітної плати як начальника відділу організаційного та правового забезпечення виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;

звернути до негайного виконання рішення суду у частині виплати їй заробітної плати.

В обґрунтування позову позивачка зазначила, що рішенням Конституційного суду від 26 березня 2020 року №6р/2020 визначено, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яким передбачено що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. На переконання позивачки, з 26 березня 2020 року прокуратурою Житомирської області, а з 11 вересня 2020 року, у зв`язку з перейменуванням останньої, Житомирською обласною прокуратурою, безпідставно не приведено розмір її посадового окладу до встановленого статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" розміру та, як наслідок, недоплачено їй заробітну плату, з урахуванням надбавок і премій та інших передбачених платежів.

Уважає, що порушення її прав є реальним, оскільки порушує її конституційне право на заробітну плату, не нижчу ніж від визначеної законом, тому й звернулася до суду за захистом своїх прав.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо не нарахування ОСОБА_1 з 27 березня 2020 року заробітної плати відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру».

Зобов`язано Житомирську обласну прокуратуру нарахувати ОСОБА_1 заробітну плату (включаючи оплату часу відпусток) за період з 27 березня 2020 року, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій, й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Конституції України, має визначатися виключно законом, а тому положення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури» від 19 вересня 2019 №113-ІХ (далі - Закон №113-ІХ), в частині, що «На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури», є таким, що суперечить частини другої статті 131-1 Основного Закону України.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі Житомирська обласна прокуратура указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Підставою касаційного оскарження рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року є пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Житомирська обласна прокуратура зазначає, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду у правовідносинах щодо оплати праці прокурорів після ухвалення рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року, а також щодо порядку застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» під час нарахування та виплати заробітної плати працівникам регіональних та окружних прокуратур.

Позиція інших учасників справи

Від позивачки до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому вона просить залишити без задоволення касаційну скаргу відповідача, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Від відповідача до суду надійшла відповідь на відзив позивачки, у якій відповідач уважає доводи позивачки необґрунтованими.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 09 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 серпня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 відповідно до записів у трудовій книжці працювала з 18 червня 2001 року в органах Житомирської обласної прокуратури, та з 25 січня 2016 року відповідно до наказу №101к її переведено на посаду начальника відділу організаційного та правового забезпечення прокуратури Житомирської області.

Генеральним прокурором України видано наказ №410 від 03 вересня 2020 року, яким наказано перейменувати без зміни ідентифікаційних кодів юридичних осіб в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань юридичну особу "Прокуратура Житомирської області" у "Житомирська обласна прокуратура" та наказом Генерального прокурора України №414 від 08 вересня 2020 року визначено днем початку роботи обласних прокуратур 11 вересня 2020 року.

Позивачкою надано суду довідку Житомирської обласної прокуратури від 07 жовтня 2020 року про її заробітну плату з 26 березня 2020 року до 30 вересня 2020 року, з якої видно, що заробітна плата ОСОБА_2 в цей період складалась з посадового окладу 7210,00 грн; надбавки за вислугу років (25%) - 1802,50 грн ; надбавки за високі досягнення у праці або виконання особливо важливої роботи (70%) -6308,75 грн; щомісячна премія (від 66% до 84%) від 10112,03 грн до 12869,85 грн; індексації 372,05 грн. Всього позивачка отримала з 26 березня 2020 року до 31 березня 2020 року - 5177 грн, за квітень 2020 року - 25805,33 грн, за травень 2020 року - 28563,15 грн, за червень 2020 року - 27184,24 грн, за липень 2020 року -27201,06 грн, за серпень 2020 року - 25811,98 грн, за вересень 2020 року - 16443,07 грн.

Для порівняння ОСОБА_2 надала суду копію штатного розпису на 11 вересня 2020 року апарату Житомирської обласної прокуратури, в якому у пункті ХІ начальник відділу організаційно правового забезпечення (аналогічна посаді позивача) має посадовий оклад в розмірі 46160,00 грн.

ОСОБА_1 уважає, що з 27 березня 2020 року на підставі рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6р/2020 її посадовий оклад має становити не 7210,00 грн, а обчислюватись відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», тому наголошує, що порушене її конституційне право на заробітну плату, не нижчу ніж від визначеної законом, у з зв`язку із цим позивачка звернулась до суду із цим позовом.

Позиція Верховного Суду

Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу ненарахування та невиплати заробітної плати позивачці з 27 березня 2020 року у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру».

Верховний Суд, надаючи оцінку викладеним у касаційній скарзі доводам щодо незгоди Житомирської обласної прокуратури з рішеннями судів попередніх інстанцій про визнання протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо не нарахування ОСОБА_1 з 27 березня 2020 року заробітної плати відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та зобов`язання Житомирської обласної прокуратури нарахувати ОСОБА_1 заробітну плату (включаючи оплату часу відпусток) за період з 27 березня 2020 року, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій, й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період, має дати відповідь на питання, чи застосовуються в спірний період положення частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Правове регулювання оспорюваних позивачкою питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ), що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на час виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону №1697-VII.

Сам Закон №113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.

Згідно з пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону №113-IX здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ, дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - постанова КМУ №505), яка була чинною у оспорюваний позивачкою період.

Згідно з пунктами 1, 2, 6 постанови КМУ №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.

Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

Верховний Суд звертає увагу, що положеннями пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

Тому прирівняння посадового окладу позивачки до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-ІХ.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21.

Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року у справі № 560/4176/19, від 26 листопада 2021 року у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, на яке посилається позивачка, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в "новоутворені"/"оновлені" прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачкою згідно з Порядком проходження прокурорами атестації не подано заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. Внаслідок чого рішення кадровими комісіями про результати проходження атестації ОСОБА_1 як прокурора регіональної прокуратури не приймалося. Позивачка не переведена до Житомирської обласної прокуратури, вона продовжує перебувати на посаді начальника відділу організаційного та правового забезпечення прокуратури Житомирської області, її закріплено за відділом організаційного та правового забезпечення Житомирської обласної прокуратури з визначенням робочого місця відповідно до наказу керівника Житомирської обласної прокуратури від 11 вересня 2020 року №109к.

Вказані обставини підтверджено судовим рішенням у справі №240/17743/20.

Отже, позивачка не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови КМУ №505.

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року справі №826/18228/16, від 14 вересня 2021 року у справі № 320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі № 160/13767/20.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Таким чином, колегія суддів у цій справі вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку щодо часткового задоволення позову.

Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про наявність підстав для часткового задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.

За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційна скарга Житомирської обласної прокуратури підлягає задоволенню, оскаржувані рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню. У порядку статті 351 КАС України наявні підстави для ухвалення у справі нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури задовольнити.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року скасувати.

3. Ухвалити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог повністю.

4. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді: Л.О. Єресько

В.М. Соколов