Справа № 160/8181/21
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2022-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа № 160/8181/21
судді Верховного Суду Уханенка С.А. на постанову Верховного Суду від 28 липня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоплаченої частини заробітної плати.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Користуючись цією нормою, висловлюю незгоду із постановою колегії суддів у цій справі.
Предметом спору у цій справі є протиправність бездіяльності прокуратури Дніпропетровської області щодо неналежного розрахунку з ним, а саме: невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України [від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII] «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) - за період з 01 липня 2015 року по 21 квітня 2021 року, та зобов`язати відповідача сплатити на його користь матеріальну шкоду у розмірі 1282802,00 грн.
Свої вимоги позивач базував на рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Спираючись на це рішення суду конституційного контролю, позивач зазначив, що у період з 01 липня 2015 року по 21 квітня 2021 року (дата звільнення позивача) відповідач - позаяк виплачував заробітну плату на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505), а не відповідно до статті 81 Закону № 1697-VІІ - заподіяв йому матеріальну шкоду, розмір якої обчислено як різницю між сумою заробітної плати, яка підлягала виплаті, якщо б її нараховували відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII, і сумою заробітної плати, фактично виплаченої протягом зазначеного періоду.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2022 року позов задовольнив частково:
- визнав протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури, яка полягала у не нарахуванні та не виплаті ОСОБА_1 заробітної плати з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року у порядку та в розмірах, передбачених частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ;
- зобов`язав Дніпропетровську обласну прокуратуру нарахувати заробітну плату ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року у порядку та в спосіб, визначений частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ;
- зобов`язав Дніпропетровську обласну прокуратуру виплатити ОСОБА_1 грошові кошти, які складають різницю між фактично отриманою з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, що визначений частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ, з відповідним відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів;
- у задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій визначили, що спірним питанням в цій справі є різне тлумачення сторонами положень законодавства в частині обчислення заробітної плати позивача на підставі частини третьої статті 81 Закону № 1697-VІІ з урахуванням висновків рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020.
Суд першої інстанції зазначив про те, що поряд із Бюджетним кодексом України, розділ VI якого було доповнено пунктом 26 згідно із Законом України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон № 79-VIII), діяв також Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (далі - Закон № 80-VIII), за пунктом 9 Прикінцевих положень якого норми і положення, зокрема, частини другої статті 33, статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Тож суд першої інстанції висловив думку, що за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах треба застосовувати положення закону з урахуванням його дії у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та залишається чинною на момент протікання правовідносин.
Дотримуючись зазначеного підходу суд першої інстанції продовжив, що закон про Державний бюджет України на відповідний рік, яким регулюються бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
На основі зазначеного суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виснував, що позаяк Кабінет Міністрів України не змінив Постанови № 505, а Закон № 80-VIII не передбачав видатків на реалізацію положень статті 81 Закону № 1697-VII (які, за текстом судових рішень, відповідно до статті 89 Закону № 1697-VII фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України), то відповідач не мав законних підстав для перерахунку та виплати заробітної плати у розмірах інших, ніж було встановлено Кабінетом Міністрів України, тобто понад видатки державного бюджету на оплату праці працівників прокуратури.
Відповідаючи на аргумент позивача щодо неконституційності положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, то суди попередніх інстанцій зазначили, що ця норма втратила чинність з дати ухвалення зазначеного Рішення, тобто з 26 березня 2020 року. До цієї дати положення зазначеної норми були чинними та підлягали застосуванню. Визнання їх неконституційними не може свідчити про неправомірність дій/рішень відповідача, які він вчинив/ухвалив до визнання цих норм неконституційними, адже, за текстом судових рішень, відповідач як суб`єкт владних повноважень був зобов`язаний у спірних відносинах діяти у межах та на підставі законів України, які діяли на той час.
За період після ухвалення рішення Конституційним Судом України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, суди попередніх інстанцій зазначили, що з уваги на пункт 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ що до початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, оплата праці прокурорів здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Проте, зважаючи на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, з дати його ухвалення працівники прокуратури повинні отримувати заробітну плату відповідно статті 81 Закону № 1697-VII.
Постановою Верховного Суду від 28 липня 2022 року касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури задоволено. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року в частині, якою позов задоволено частково скасовано і ухвалено в цій частині нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову.
У решті рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року в цій справі залишено без змін.
Приймаючи постанову, Верховний Суд зауважив, що відповідаючи на порушене у касаційній скарзі питання потрібно зважити на те, що Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ нерозривно пов`язані з положеннями пункту 21 розділу І цього ж Закону, згідно з яким внесено цілу низку змін до Закону № 1697-VII, зокрема до статті 81 щодо розміру заробітної плати. На думку колегії суддів, інтерпретувати і застосовувати приписи Закону № 1697-VII у редакції, викладеній згідно із Законом № 113-ІХ, треба у системному зв`язку з Прикінцевими і перехідними положеннями останнього, адже якщо інакше, то буде вихолощено (втрачено) ту «композицію» реформування органів прокуратури, яку заклав законодавець, прийнявши цей Закон.
Реформування органів прокуратури у спосіб, визначений Законом № 113-ІХ (Прикінцеві і перехідні положення), за задумом законодавця, має бути тимчасовим, «одноразовим» заходом для «кадрового перезавантаження» органів прокуратури. Це «перезавантаження» має відбуватися шляхом атестування чинних прокурорів України, результати якого, по суті, визначають їхню подальшу професійну діяльність на займаних посадах. Іншими словами, за наслідками атестації прокурора або звільняють з посади (якщо прокурор, за рішенням кадрової комісії, пройшов її неуспішно) або переводять на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, а чи у відповідній обласній прокуратурі або окружній прокуратурі. Передбачені також наслідки відмови від проходження атестації - вони такі самі, як і у випадку неуспішного її проходження, а також випадки відсутності посад для переведення (але вони, як можна виснувати з тексту норм, можуть виникати після успішного проходження атестації).
Отож атестація чинних прокурорів - згідно з приписами Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - стала наріжною для професійної діяльності прокурорів, точніше для її продовження, адже з її започаткуванням перебування на займаній досі посаді прокурора поставлено у залежність від її результатів. Одночасно з проходженням атестації (Законом № 113-ІХ) розрізнено й умови оплати праці прокурорів залежно від того, на якій посаді і в якому «статусі» вони є. Мовиться про те, що - за текстом абзацу третього пункту 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - до дня їх звільнення або переведення [до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури] (в останньому випадку - за умови успішного проходження атестації) оплата праці має здійснюватися відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Такою наразі є згадана вище Постанова № 505.
Після переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці має здійснюватися вже відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII у редакції Закону № 113-ІХ. Розмір заробітної плати відповідно до цієї норми є більшим порівняно з тим, який передбачено у Постанові № 505.
За наведеного нормативного регулювання є підстави частково погодитися з думкою суду апеляційної інстанції про те, що описана диференціація заробітної плати на деякий час спричинила нерівний (неоднаковий) правовий статус прокурорів. Водночас таке розрізнення умов оплати праці прокурорів є наслідком, а заодно і складовою реформування органів прокуратури, запровадженої Законом № 113-ІХ, який головно і заклав відмінність правового статусу прокурорів (на основі заробітної плати) залежно від проходження атестації.
Під час розгляду цієї справи колегія суддів зазначила, що відповідно до частини другої статті 1311 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Закон № 113-ІХ, окремі положення якого наведено вище, теж визначає цю організацію, хоч і на певний («перехідний») період (зважаючи на його призначення і зміст). Виходячи з презумпції конституційності цього Закону і за відсутності явної суперечності (невідповідності) його положень Конституції України, цей Закон, надто його Прикінцеві і перехідні положення, підлягає застосуванню.
Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, як випливає з його змісту, ухвалювалося безвідносно до приписів Закону № 113-ІХ, які вже діяли на той час (зокрема щодо оплати праці працівників органів прокуратури під час «перехідного» періоду). Конституційне подання, за яким ухвалено Рішення, зрештою, цього аспекту й не зачіпало, тож зважати треба й на це. Зауважимо, що порушені у конституційному поданні питання стосувалися конституційності інших норм іншого закону і Рішення, зокрема його мотивувальна частина, це виразно передає.

Зважаючи на правову природу рішень Конституційного Суду України (якими правовий акт чи його окремі положення визнані неконституційними) колегія погодилася з доводами відповідача про те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 не може впливати на застосування положень Закону № 113-ІХ, надто його Прикінцевих і перехідних положень (абзацу третього пункту 3), які презюмуються конституційними допоки (чи якщо) суд конституційного контролю не встановить протилежне.

Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги в частині нарахування і виплати позивачеві заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року відповідно до вимог частин другої-п`ятої і сьомої статті 81 Закону № 1697-VIІ, по суті, поширили на спірні правовідносини позицію Конституційного Суду України, висловлену у Рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 (у мотивувальній частині), такими чином «розширивши» не тільки «темпоральні» юридичні наслідки цього Рішення, що трохи уподібнило його до нормативно-правового акта, але й деякою мірою зміст останнього, адже, повторимося, приписів Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ воно не стосувалося.

Такий підхід, на думку колегії суддів, спричинив неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень Закону № 1697-VIІ, нова редакція якого і умови її застосування/дії з 25 вересня 2019 року (з уваги на той факт що правовідносини, віднесені до сфери регулювання цього Закону, зазнали суттєвих змін, тож потребували поступового їх впровадження) не можна було трактувати безвідносно до розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, а конкретно - виходячи з порушених в касаційній скарзі питань - абзацу третього пункту 3 цього розділу.

Проте я не можу погодитися із таким висновком Суду щодо застосування цієї норми з огляду на наступне.

Так, предметом спору у цій справі є правомірність нарахування та виплати позивачу заробітної плати у розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України № 505 (згідно абзацом третім пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ), а не статтею 81 Закону №1697-VII.

Виплата наведених складових заробітної здійснювалася у відповідності до постанови КМУ 505 від 31.05.2012 (посадовий оклад, надбавка за виконання особливо важливої роботи), постанови КМУ 1090 від 09.12.2015 (надбавка за вислугу років), постанови КМУ № 414 від 15.06.1994 (надбавка за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці).

Профільний Закон №1697-VII у приписах статті 81 з моменту набрання чинності (15 липня 2015 року) встановив порядок визначення заробітної плати прокурорів, наголосивши, що регулювання заробітної плати не може визначатися іншими нормативно-правовими актами окрім цього закону. Ця норма зберегла чинність і на момент виникнення спірних правовідносин.

В наступному, Законом України від 28.12.2014 №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" доповнений розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України , зокрема, п. 26, який передбачив, що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Наведені норми Бюджетного кодексу Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) і втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Водночас, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ, яким, зокрема, абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» встановлено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, аналіз наведеної норми вказує, що на період до переведення на посаду прокурора до відповідних прокуратур оплата праці прокурорів повинна відбуватися у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Іншими словами компетенція щодо визначення структури заробітної плати та її розміру була надана Кабінету Міністрів України.

У своїх висновках у цій справі Верховний Суд наголосив на презумпції конституційності цього Закону.

Проте приписи частини четвертої статті 7 КАС України передбачають, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

Отже суд, на якого покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін та визначити норму права, належну до застосування для вирішення спору здійснює вибір норми не лише з позицій кваліфікації спірних правовідносин, але й з позиції існуючого конституційного порядку.

Іншими словами, в разі виявлення ознак суперечності нормативного акта, належного до застосування приписам Конституції України, суд зобов`язаний застосувати норми Конституції, як норми прямої дії і не застосовувати нормативно-правовий акт, який хоч і регулює спірні правовідносини, але містить ознаки суперечності Конституції.

Так, припис частини другої статті 1311 Конституції України передбачає, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Оцінюючи визначення «організація та порядок діяльності прокуратури» в розумінні статті 1311 Конституції України Конституційний Суд України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 зробив висновок, що заробітна плата прокурорів є елементом цього визначення, який носить характер гарантії незалежності діяльності прокурорів.

Тому, переклавши на Кабінет Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури Закон № 113-ІХ запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закон №1697-VII нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

Отже, з огляду на висновки Конституційного Суду України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 прихожу до висновку, що приписи Закону № 113-ІХ в частині надання Кабінету Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури мають ознаки суперечності приписам статті 1311 Конституції України, а відповідно в силу частини четвертої статті 7 КАС України не повинні застосовуватися.

З огляду на необхідність застосування норми Конституції як акта прямої дії, до спірних правовідносин необхідно застосувати приписи частини другої статті 1311 Конституції України щодо визначення організації та порядку діяльності прокуратури виключно законом.

Враховуючи, що дія статті 81 Закону №1697-VII, яка регулює заробітну плату прокурорів не зупинялася, то саме норми цієї статті належать до застосування при вирішенні спору у цій справі відповідно до редакції цієї статті, чинної на момент виникнення спірних правовідносин.

Іншим аргументом на користь неможливості застосування постанови КМУ № 505 є визначення приписами абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ постанови (в однині) Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Проте, як було встановлено в ході розгляду справи відповідачем застосовувалося три постанови КМУ (№505, №1090, №414), що регулювали порядок та розміри оплати різних складових заробітної плати прокурорів. Водночас, єдиного документу, який би визначав структуру заробітної плати прокурорів Кабінет Міністрів України не приймав.

Крім того, постанова КМУ № 505 на час набрання чинності Законом №113-ІХ діяла в редакції постанови КМУ № 657 від 30 серпня 2017 і будь-яких змін, які б стосувалися її застосування на виконання вимог Закону №113-ІХ Кабінетом Міністрів України не вносилося.

Водночас, Кабінетом Міністрів України 11 грудня 2019 прийнята постанова № 1155, якою затверджені схеми посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур та прирівняних до них прокуратур, тобто прокуратур з назвою, зміненою Законом №113-ІХ і початком діяльності у відповідності до наказу Генерального прокурора.

Наведена постанова КМУ втратила чинність на підставі постанови КМУ № 555 від 02.06.2021. Характерною обставиною цього нормативного документа є пояснювальна записка до проекту цієї постанови, згідно з якою постанова КМУ № 1155 суперечить чинному законодавству з огляду на Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020.

Отже, визнаючи постанову КМУ № 1155 від 11.12.2019 такою, що втратила чинність з підстав невідповідності чинному законодавству, Кабінету Міністрів України належало б прийняти аналогічне рішення і щодо постанови № 505, оскільки ці нормативні акти за своїм змістом є однопредметними.

Таким чином, прихожу до висновку, що приписи постанови КМУ № 505 у цій справі не підлягають застосуванню через їхню суперечність частині другій статті 1311 Конституції України.

Підсумовуючи зазначу, що застосований у цій справі Верховним Судом висновок щодо застосування абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та визначення постанови КМУ № 505, як такої, що врегульовує спірні правовідносини не відповідає конституційному порядку побудови системи законодавства та не сприяє відновленню гарантії незалежності діяльності прокурорів.

Суддя С.А. Уханенко