Справа № 380/873/22
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2022-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/873/22 пров. № А/857/9054/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,

суддів Обрізка І. М., Шинкар Т. І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2022 року про повернення позовної заяви, постановлену головуючим суддею Братичак У. В. у м. Львові, у справі за адміністративним позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Грушевський», про визнання протиправною та скасування ухвали,

В С Т А Н О В И В:

28.12.2021 керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова звернувся в суд з адміністративним позовом до Львівської міської ради про визнання протиправною та скасування ухвали сесії Львівської міської ради від 25.02.2021 № 123 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л. Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 01.02.2022 позовну заяву залишено без руху у зв`язку з пропуском строку звернення до суду та надано позивачу строк для усунення недоліку шляхом подання заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з обґрунтуванням поважності пропуску цього строку.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 28.02.2022 визнано неповажними підстави пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду та повернуто позовну заяву.

Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про неповажність причин пропуску ним строку звернення до суду, оскільки станом на момент прийняття спірної ухвали Львівської міської ради та вивчення прокуратурою питання дотримання вимог містобудівного законодавства не було уповноваженої особи, яка б пройшла відповідну професійну атестацію, отримала кваліфікаційний сертифікат і набула право здійснювати заходи державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Зазначає, що Державна інспекція архітектури та містобудування України запрацювала лише 15.09.2021, після чого до неї звернувся прокурор про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду. Звертає увагу, що право на пред`явлення прокурором даного позову відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» могло бути реалізовано виключно після встановлення підстав у даному випадку встановлення відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави. Вказані обставини, на думку скаржника, є об`єктивними та свідчать про вчинення ним усіх можливих дій для звернення до суду з даним позовом.

Оскільки апеляційну скаргу подано на ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви, апеляційний суд відповідно до вимог частини другої статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, суд вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції керувався тим, що зазначені позивачем підстави пропуску строку звернення до суду є неповажними.

Апеляційний суд не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Як видно з матеріалів справи, ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 01.02.2022 відповідно до статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України позовну заяву керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова залишено без руху та надано йому десятиденний строк з дня отримання цієї ухвали для усунення недоліку позовної заяви, шляхом надання суду вмотивованої заяви про поновлення строку звернення до суду із наведенням поважних причин його пропуску. Судом першої інстанції зазначено, що спірна ухвала сесії Львівської міської ради №123 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва» прийнята 25.02.2021, водночас позивач звернувся до суду з цим позовом 28.12.2021 (згідно штампу поштового відправлення), тобто з пропуском тримісячного строку, встановленого законодавством.

Копії зазначеної ухвали позивачем отримано 07.02.2022.

15.02.2022 керівником Галицької окружної прокуратури міста Львова скеровано на адресу суду заяву про поновлення строку звернення до суду, яка обґрунтована тим, що про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом позивач дізнався лише після отримання відповіді Державної інспекції архітектури та містобудування України від 03.12.2021.

Зазначені позивачем обставини визнані судом першої інстанції неповажними, оскільки позивач як орган прокуратури мав реальну можливість дізнатись про існування оскаржуваної ухвали ще задовго до отримання листа Державної інспекції архітектури та містобудування України від 03.12.2021. Зазначено, що початку роботи Державної інспекції архітектури та містобудування України функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснювала Державна архітектурно-будівельна інспекція, а тому позивач міг звернутись саме до Державної архітектурно-будівельної інспекції. У зв`язку з викладеним позовну заяву повернуто.

Апеляційний суд при вирішенні справи виходить з наступного.

Частина перша статті 118 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

Відповідно до частини першої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно із частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до частини другої якої, якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа чи суб`єкт владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом прав, свобод чи інтересів такої особи (держави). При цьому, перебіг такого строку для суб`єкта владних повноважень починається з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на звернення до адміністративного суду з позовом потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для такого звернення, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом №1697-VII.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний суб`єкт владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта вказаної статті).

Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Апеляційний суд звертає увагу, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №263/2038/16-а.

Таким чином, саме з виникненням підстав для представництва прокурором інтересів держави Кодекс адміністративного судочинства України пов`язує початок перебігу тримісячного строку звернення прокурора до суду в інтересах держави.

У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Державна інспекція архітектури та містобудування України, як суб`єкт владних повноважень, на яку покладено завдання з реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема, здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності (пункт 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340).

Для реалізації вказаного завдання чинним законодавством зазначений орган влади наділений цілою низкою прав, у тому числі проводити перевірки; видавати обов`язкові до виконання приписи; скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених законом повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності тощо.

Разом з тим, згідно з частиною першою статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

Відтак, у зв`язку з віднесенням Законом України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури лише виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з питань архітектури, у Державної інспекції архітектури та містобудування України відсутні повноваження щодо здійснення державного нагляду щодо законності прийнятих органами місцевого самоврядування рішення.

На звернення Галицької окружної прокуратури міста Львова до Державної інспекції архітектури та містобудування України щодо вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду з дотримання Львівською міською радою вимог законодавства під час провадження містобудівної діяльності та прийняття ухвали від 25.02.2021 № 123 (вих. № 14.50/105-7369ВИХ-21 від 02.11.2021), листом від 26.11.2021 Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила про відсутність правових підстав для звернення з позовом до суду скасування спірної ухвали, так як питання щодо затвердження містобудівної документації на місцевому рівні належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, а органи виконавчої влади не мають права втручатись в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Виходячи з викладеного, апеляційний суд вважає обґрунтованими доводи скаржника, що лише після отримання відповіді Державної інспекції архітектури та містобудування України від 26.11.2021 у прокуратури могли виникнути підстави, що дають право на пред`явлення визначених законом вимог, які підлягають встановленню судом першої інстанції.

Таким чином, суд першої інстанції зробив передчасний висновок про пропуск позивачем строку звернення до суду з даним позовом без з`ясування обставин виникнення права на пред`явлення визначених законом вимог.

Враховуючи викладене, судом першої інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання можливості розгляду справи по суті заявлених вимог, що відповідно до повноважень суду апеляційної інстанції, наданих статтею 320 Кодексу адміністративного судочинства України, є підставою для скасування оскаржуваної ухвали та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 311, 312, 320, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2022 року про повернення позовної заяви у справі № 380/873/22 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Т. І. Шинкар
Повне судове рішення складено 15.08.2022