Справа № 500/6683/21
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2022-08-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 серпня 2022 рокуЛьвівСправа № 500/6683/21 пров. № А/857/6746/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,

суддів - Обрізка І. М., Шинкар Т. І.,

за участю секретаря судового засідання - Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Гримайлівської селищної ради Чортківського району Тернопільської області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 січня 2022 року, ухвалене головуючим суддею Мандзієм О. П. у м. Тернополі, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Гримайлівської селищної ради Чортківського району Тернопільської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

12.10.2021 ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Гримайлівської селищної ради Чортківського району Тернопільської області, в якому просить визнати незаконними та скасувати рішення відповідача від 14.05.2021 №1100 та від 09.07.2021 №1577; зобов`язати відповідача надати йому дозвіл на виготовлення (складання) землевпорядної документації у чіткій відповідності до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідно до його звернення.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що він виконав установлені законодавством умови для реалізації права на одержання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства, однак, відповідач протиправно не дотримався порядку розгляду його клопотання, чим створив перешкоди в реалізації ним права на отримання відповідної земельної ділянки та протиправно надав йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,30 га у власність.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 28.01.2022 вказаний позов задоволено.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій покликається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та закрити провадження у справі.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою було розглянуто у встановленому законом порядку. Зазначає, що селищна рада має право надавати земельні ділянки для особистого селянського господарства будь-якого розміру в межах до 2,0 га, а також встановлювати різні їх розміри для членів територіальної громади і громадян, які до неї не належать.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якій її заперечує, покликається на законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції, просить залишити його без змін.

В судовому засіданні позивач та його представник заперечили проти вимог апеляційної скарги, покликаючись на те, що оскаржуване судове рішення ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, просили відмовити в її задоволенні.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився, відповідач подав клопотання про розгляд справи без його участі, належним чином повідомлений про дату, час і місце судового засідання, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за його відсутності.

Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення учасників справи, що прибули в судове засідання, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд прийшов до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 02.02.2021 звернувся до Гримайлівської селищної ради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,0 га, кадастровий номер :02:003:0007, із земель, що знаходяться на території Раштівецької сільської ради, землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), до якої було додано копію паспорта та реєстраційного номеру облікової картки платника податків заявника, графічні матеріали, на яких зазначене бажане орієнтовне місце розташування земельної ділянки та її орієнтовна площа.

Листом від 16.02.2021 №01 Гримайлівська селищна рада повідомила позивача, що його заяву розглянуто на сесії Гримайлівської селищної ради, яка відбулася 05.02.2021, та відмовлено у клопотанні про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,00 га із земель, що розташовані на території Раштівецької сільської ради, кадастровий номер :02:003:0007.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 13.04.2021 у справі №500/799/21 визнано протиправною бездіяльність Гримайлівської селищної ради щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 від 02.02.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га, кадастровий номер :02:003:0007; зобов`язано Гримайлівську селищну раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 02.02.2021 про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га, кадастровий номер :02:003:0007, і за результатами розгляду цієї заяви прийняти рішення відповідно до вимог чинного законодавства.

Рішенням третьої сесії восьмого скликання Гримайлівської селищної ради від 14.05.2021 №1100 «Про відмову у наданні дозволу розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 » позивачу відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у зв`язку з тим, що: на даній земельній ділянці знаходяться залишки господарських будівель колишньої селянської спілки «Діброва», які належать до майнових паїв пайовиків колишньої спілки, котрі в майбутньому можуть заявити про свої майнові права на ці споруди та претендувати на земельні ділянки для їх обслуговування; згідно рішення Гримайлівської селищної ради від 31.03.2021 №760 ОСОБА_2 , як багатодітній матері, одним із дітей якої є позивач, було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,5 га у власність для ведення особистого селянського господарства в с. Раштівці Гусятинського району Тернопільської області.

Рішенням четвертої сесії восьмого скликання Гримайлівської селищної ради від 09.07.2021 №1577 «Про надання дозволу розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 », беручи до уваги лист відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Тернопільській області №6234/041.25 від 23.06.2021, зважаючи на велику кількість заяв від громадян жителів с. Раштівці Чортківського району, які бажають отримати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства, але відсутність вільних земель для виділення кожному площею по 2 га, ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,3 га у власність, кадастровий номер :02:003:0007 для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населеного пункту в с. Раштівці Чортківського району Тернопільської області.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що за наявності достатніх та належним чином поданих позивачем документів, недоведеність відповідачем існування передбачених чинним законодавством обставин, що могли слугувати підставою відмови у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га, наявні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, які є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт «б» частини першої статті 121 Земельного кодексу України).

Аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідного органу із заявою для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якої органи, визначені в статті 118 Земельного кодексу України, в місячний строк приймають одне з відповідних рішень.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати такий дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.

Аналогічний висновок висловлений у постанові Верховного Суду від 22.12.2018 (справа № 804/1469/17).

Як встановлено з матеріалів справи, у заяві ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки зазначено цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До вказаного клопотання ним було додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Така заява була адресована Гримайлівській селищній раді, до виключної компетенції якої належить вирішення питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян.

Слід зазначити, що Гримайлівською селищною радою на пленарному засіданні сесії за наслідками повторного розгляду заяви позивача на виконання рішення суду у справі № 500/799/21 було прийнято рішення від 14.05.2021 №1100 про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, у зв`язку із тим, що на даній земельній ділянці знаходяться залишки господарських будівель колишньої селянської спілки "Діброва", які належать до майнових паї пайовиків колишньої спілки, а також тим, що рішенням Гримайлівської селищної ради від 31.03.2021 №760 багатодітній матері позивача було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Жодна із зазначених відповідачем підстав не передбачена Земельним кодексом України як підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про протиправність згаданого вище рішення.

Надалі рішенням Гримайлівської селищної ради від 09.07.2021 №1577 позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,3 га у власність, кадастровий номер :02:003:0007 для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населеного пункту в с.Раштівці Чортківського району Тернопільської області.

При цьому, слід зазначити, що відповідач здійснив розгляд заяви позивача, яка вже була вирішена рішенням Гримайлівської селищної ради від 14.05.2021 №1100.

Більше того, позивач просив надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га, кадастровий номер :02:003:0007, а рішенням Гримайлівської селищної ради від 09.07.2021 №1577 йому надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки в значно меншому розмірі - площею 0,3 га і з іншим кадастровим номером - :02:003:0007 без належного обґрунтування такого.

Апеляційний суд звертає увагу, що дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.

При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Таку правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі № 815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14.

Як слідує з приписів статті 79-1 Земельного кодексу України, метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому, не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками.

Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність, а не на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити.

Виходячи з викладеного, велика кількість заяв про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність від громадян жителів с. Раштівці Чортківського району не встановлює обмежень щодо реалізації позивачем права на отримання у встановленому законом порядку зазначеної ним земельної ділянки.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі № 295/14795/16-а, від 19.06.2018 у справі № 750/8511/17, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17 та від 28.02.2020 у справі №461/1257/17, від 15.03.2021 у справі № 441/701/17.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Враховуючи викладене, апеляційний суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 про визнання незаконними та скасування рішень відповідача від 14.05.2021 №1100 та від 09.07.2021 №1577.

Що стосується способу захисту порушеного права позивача, то критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2018 у справі № 826/7631/15.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження, в тому числі органів місцевого самоврядування, завжди мають межі, встановлені законом.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 у справі № 816/303/16.

Крім цього, у постанові від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а Верховний Суд дійшов висновку, що якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування, виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

У даній справі відповідач здійснив повторний розгляд заяви позивача, однак, прийняв рішення за результатами розгляду без наведення підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України та частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України, за яких могло бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, відтак, апеляційний суд вважає, що ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язати Гримайлівську селищну раду надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га, кадастровий номер :02:003:0007, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населеного пункту в с.Раштівці Чортківського району Тернопільської області.

Отже, апеляційний суд вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат судом не змінюється.

Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Гримайлівської селищної ради Чортківського району Тернопільської області залишити без задоволення.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 січня 2022 року у справі № 500/6683/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Т. І. Шинкар
Повне судове рішення складено 16.08.2022