Справа № 826/13687/17
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2022-08-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 826/13687/17

адміністративне провадження № К/9901/5906/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув як суд касаційної інстанції у попередньому судовому засіданні справу №826/13687/17

за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Міністерства розвитку громад та територій України, про визнання протиправною бездіяльності та скасування постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2018, ухвалене у складі: головуючого судді Амельохіна В.В., суддів Качура І.А., Келеберди В.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2019, ухвалену у складі: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів Кузьмишиної О.М, Кучми А.Ю.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіонбуд, третя особа), - з вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання безпосередньо відповідачем відповіді на звернення народного депутата України Корнацького А.О. №12/9-17 від 14.09.2017 та щодо не вчинення дій для приведення відповідно до вимог Конституції України постанови №214 від 08.04.2015 (у редакції постанови від 30.08.2017 №662);

- визнати протиправною та скасувати постанову КМУ №214 від 08.04.2015 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» (зі змінами та доповненнями).

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

2. 08 квітня 2015 року КМУ прийнято постанову №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад».

3. Постановою КМУ №662 від 30.08.2017 «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» унесено зміни до постанови КМУ №214 від 08.04.2015.

4. ОСОБА_1 як народний депутат України, на підставі частини п`ятої статті 17 Закону України «Про статус народного депутата України», звернувся до КМУ з вимогою №12/9-17 від 14.09.2017, у якій просив негайно привести відповідно до вимог Конституції України та приписів чинного законодавства постанову КМУ №214 від 08.04.2015 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» (зі змінами та доповненнями).

5. На виконання доручення Прем`єр-міністра України від 15.09.2017 №36450/0/1-17 Мінрегіонбуд листом від 02.10.2017 №7/13-10464 надав відповідь на вимогу позивача, у якій заперечив щодо посилань позивача на невідповідність постанови КМУ №214 від 08.04.2015 вимогам Конституції України та Законів України.

6. Уважаючи, що відповідач протиправно не надав йому відповідь на його звернення, а також посилаючись на незаконність постанови КМУ №214 від 08.04.2015, позивач звернувся до суду.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2019, у задоволенні позову відмовлено.

8. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що порушенні у зверненні народного депутата ОСОБА_1 питання були викладені у формі вимоги, порядок розгляду якої врегульовано статтею 17 Закону України «Про статус народного депутата України».

9. Проаналізувавши положення статті 17 вказаного закону, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що нею не встановлено обов`язку надавати відповідь на вимогу безпосередньо тим органом, до якого звернувся народний депутат та не встановлено жодних темпоральних меж її розгляду.

10. Суди попередніх інстанцій зазначили, що КМУ вжив заходів в межах його компетенції: Прем`єр-міністр України надав доручення Міністерству юстиції України від 21.09.2017 №36450/1/1-17 та Мінрегіонбуду від 15.09.2017 №36450/0/1-17, а останній, в свою чергу, листом від 02.10.2017 №7/13-10464 надав позивачеві відповідь.

11. Суди попередніх інстанцій також вважали, що оскаржувана постанова не порушує будь-яких суб`єктивних прав позивача і є необґрунтованими посилання позивача про невідповідність постанови КМУ №214 від 08.04.2015 вимогам Конституції України та законів України.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

12. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити.

13. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій безпідставно розцінили його депутатське звернення, порядок розгляду якого встановлено в статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України», як «вимогу», що подана в порядку, передбаченому статтею 17 Закону України «Про статус народного депутата України», спосіб і строки розгляду якої не деталізовано.

14. Позивач зазначає, що суди зосередилися на оцінці змісту відповіді Мінрегіонбуду на його «вимогу», тоді як він оскаржував бездіяльність КМУ, яка полягала в тому, що саме КМУ як адресат депутатського звернення не надав на нього відповідь.

15. Позивач також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що постанова КМУ №214 від 08.04.2015 не порушує його прав.

16. Позивач зазначає, що звернувся до суду діючи, з одного боку, як людина і громадянин України, а з іншого - як особа зі спеціальним статусом - народний депутат України. При цьому, відповідно до статті 24 Закону України «Про статус народного депутата України» захист інтересів виборців та держави в цілому є його обов`язком.

17. У контексті викладеного позивач зазначає, що оскаржувана постанова спрямована на формування не передбачених Конституцією України адміністративно-територіальних одиниць - об`єднаних територіальних громад, унаслідок чого порушується передбачений статтею 141 Конституції України спосіб обрання представницьких органів місцевого самоврядування та право громадян на місцевий референдум щодо згоди жителів територіальної громади на зміну кордонів та/або базового рівня місцевого самоврядування.

18. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що судами попередніх інстанцій було правильно встановлено зміст спірних правовідносин, повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

19. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 04.03.2019. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.

20. Ухвалою Суду від 12.03.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

21. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 12.06.2019, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Шарапи В.М. призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

22. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

23. Ухвалою Суду від 10 серпня 2022 року третя особу - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України замінено на Міністерство розвитку громад та територій України.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

24. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

25. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15.01.2020 №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

26. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX.

27. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Права, обов`язки і відповідальність народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами визначено в Законі України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII (далі - Закон № 2790-XII).

29. Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 2790-XII народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.

30. Депутатське звернення - це викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.

31. Згідно з частиною другою статті 16 Закону № 2790-XII орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов`язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання.

32. Частиною четвертою статті 16 Закону №2790-XII передбачено, що вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь надається в обов`язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об`єднання громадян, крім випадків, установлених цим Законом.

33. Відповідно до частини п`ятої статті 17 Закону №2790-XII народний депутат як представник державної влади у разі порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності має право на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення. У разі порушення законності народний депутат може звернутися з депутатським зверненням до відповідних посадових осіб правоохоронних органів чи органів виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у відповідній галузі.

34. Посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівники підприємств, установ та організацій, а також працівники правоохоронних органів, до яких звернуто вимогу народного депутата про припинення порушення законності, зобов`язані негайно вжити заходів щодо усунення порушення, а за необхідності - притягнути винних до відповідальності з наступним інформуванням про це народного депутата. У разі невжиття заходів щодо усунення порушення посадові особи несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом порядку.

VI. Позиція Верховного Суду

35. Відповідно до частини четвертої статті 76 Конституції України повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

36. Статті 16 і 17 Закону №2790-XII наділяють народного депутата правом на депутатське звернення і правом вимагати усно чи письмово припинення порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності.

37. За визначенням, наведеним в абзаці другому частини першої статті 16 №2790-XII, депутатське звернення - це викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.

38. Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 05.03.2003 №5-рп/2003, за своїм змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народними депутатами України самостійно. Такі звернення можуть бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним депутатом України.

39. Водночас вимогою народного депутата у значенні частини п`ятої статті 17 Закону №2790-XII є усна чи письмова вимога народного депутата України про припинення порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, адресована відповідним органам державної влади, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим особам, керівникам підприємств, установ та організацій.

40. Отже, вимога є зверненням імперативного характеру про припинення/усунення порушень закону.

41. З матеріалів справи убачається, що в листі від 14.09.2017 №12/9-17 позивач зазначав, що постанова КМУ №214 від 08.04.2015 містить положення, які прямо суперечать Конституції України та вимогам чинного законодавства. За доводами позивача, у вказаному листі такі порушення істотно звужують обсяг прав членів територіальних громад. З урахуванням викладеного, позивач просив: «Невідкладно привести у відповідність до вимог Конституції України та приписів чинного законодавства постанову КМУ №214 від 08.04.2015 (зі змінами і доповненнями) «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад».

42. Зміст листа позивача у поєднанні з його вимогами, що направлені на усунення порушення прав, свобод і інтересів громадян, свідчить про правильність висновків суду попередніх інстанцій про те, що він є вимогою, правила розгляду якої визначено у статті 17 Закону №2790-XII.

43. Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що в статті 17 Закону №2790-XII відсутні положення, які б вказували на необхідність його розгляду в конкретний строк, або ж необхідність надання відповіді на нього тим органом чи посадовою особою, яким вона адресована.

44. Як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, отримавши вимогу ОСОБА_1 , КМУ негайно вжив заходів щодо перевірки вказаних у ній фактів, а саме: Прем`єр-міністр України надав доручення Міністерству юстиції України та Мінрегіонбуду, опрацювавши яке Мінрегіонбуд підготував відповідь по суті порушених у вимозі питань.

45. За встановлених обставин Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність протиправної бездіяльності КМУ під час розгляду вимоги позивача №12/9-17 від 14.09.2017.

46. Щодо вимог позивача про визнання протиправною та скасування постанови КМУ №214 від 08.04.2015, Суд зазначає таке.

47. Обґрунтовуючи підстави звернення до суду з позовом у вказаній частині, позивач зазначав і доводить це в касаційній скарзі, що звертається до суду одночасно як людина і громадянин, права якого грубо порушуються оскаржуваною постановою, та як особа зі спеціальним статусом - народний депутат України, обов`язком якого є захищати інтереси виборців і держави.

48. Так, позивач зазначає, що реалізація оскаржуваної постанови призведе до утворення непередбачених Конституцією України видів адміністративно-територіальних одиниць, та, як наслідок, - порушення прямо передбаченого частиною першою статті 141 Конституції України способу обрання представницьких органів місцевого самоврядування виключно мешканцями тієї адміністративно-територіальної одиниці, до якої проводяться місцеві вибори, та до порушення прав громадян на місцевий референдум щодо згоди жителів територіальної громади на зміну кордонів та/або базового рівня місцевого самоврядування.

49. Позивач наголошує, що все це свідчить про порушення конституційного принципу здійснення народовладдя та засад конституційного ладу, у чому, в супереч вимог статті 19 Конституції України, бере активну участь КМУ шляхом видання оскаржуваної постанови.

50. Суд уважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що у разі виявлення порушення законності народний депутат має право на депутатське звернення; вимагати усно чи письмово припинення порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності.

51. Саме у такий спосіб народний депутат відповідно до Закону № 2790-XII реалізує свій обов`язок захищати інтереси виборців та держави від проявів порушення законності.

52. Водночас повноваження на звернення до суду щодо визнання незаконними дій та актів КМУ, у тому числі з метою захисту прав виборців, можуть бути реалізовані народним депутатом України тільки у межах відносин представництва.

53. Таким чином, народний депутат України не може посилатися на наявність у нього обов`язку захищати інтереси виборців чи держави як на підставу для звернення до суду в їхніх інтересах.

54. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

55. Порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

56. Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів особи, тому вона має довести (а суд - встановити), що позивачеві належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернулася до суду.

57. З огляду на викладене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

58. Отже, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

59. Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що доводи позивача про порушення його суб`єктивних прав є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваної постанови на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

60. З урахуванням викладеного, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій та погоджується з їхніми висновками про необґрунтованість позовних вимог.

61. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

62. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

63. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

64. Переглянувши оскаржувані судове рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

65. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

66. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

67. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

68. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2019 у справі №826/13687/17 залишити без змін.

69. Судові витрати не розподіляються.

70. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко