Справа № 340/8687/21
Суддя: Божко Л.А.
Дата ухвалення: 2022-07-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 липня 2022 року м. Дніпросправа № 340/8687/21

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Божко Л.А. (доповідач),

суддів: Лукманової О.М., Дурасової Ю.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.11.2021 ухваленою суддею Жук Р.В., по справі за позовом Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області до Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградскої області в особі Олександрівського селищного голови, треті особи: Служба у справах дітей Кропивницької районної державної адміністрації Кіровоградської області, Служба у справах дітей Кіровоградської обласної державної адміністрації про визннання протипарвним та скасування розпорядження,-

в с т а н о в и В:

У листопаді 2021 року до Кіровоградського окружного адміністративного суду надійшов позов Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Олександрійська селищна рада Кропивницького району Кіровоградської області в особі Олександрійського селищного голови про визнання протиправним та скасування розпоряджень Олександрівського селищного голови від 17 лютого 2021 року №20-осн "Про реєстрацію новонародженої дитини" та від 11 березня 2021 року №34-осн "Про надання статусу дитини, позбавленої батьківського піклування" малолітньому ОСОБА_1 "

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.11.2021 позовну заяву повернуто у зв`язку із тим, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Не погодившись з ухвалою суду від 15.11.2021р., Кіровоградська обласна прокуратура звернулася з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просила скасувати ухвалу суду першої інстанції і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В апеляційній скарзі Кіровоградська обласна прокуратура зазначає, що, прийняття розпорядчих документів щодо надання правового статусу дитині з порушенням вимог чинного законодавства, унеможливлює взяття даної дитини службою у справах дітей Кропивницької районної державної адміністрації на місцевий облік дітей, які можуть бути усиновлені, та службою у справах дітей обласної державної адміністрації - на регіональний облік.

Також, служба у справах дітей обласної державної адміністрації не може направити документи до Нацсоцслужби для взяття дитини на централізований облік.

Іншим способом, ніж оскарження прокуратурою в судовому порядку в межах наданих КАС України строків позовної давності відповідних розпоряджень, неможливо реалізувати права дитини, гарантовані державою для дітей, позбавлених батьківського піклування, внаслідок дій повноважних органів.

Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави. З`ясування цього питання передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті).

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст.23 цього Закону).

Відповідно до абзаців першого та другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі Менчинська проти Росії, пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі Мартіні проти Франції).

Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

В той же час, прокурором на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що служба у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області не може бути позивачем у справі, та не спроможна самостійно здійснювати захист інтересів держави у сфері забезпечення реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, оскільки не є юридичною особою.

Як встановлено матеріалами справи, рішенням восьмої сесії Олександрівської селищної ради восьмого скликання від 26.02.2021 за №163 затверджено Положення про Службу у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області (далі - Положення).

Так, відповідно до п.1.1 Положення Служба є виконавчим органом Олександрівської селищної ради, утворюється селищною радою, підзвітна і підконтрольна селищній раді, підпорядкована її виконавчому комітету, селищному голові.

Основними завданнями Служби згідно з розділом 2 Положення є забезпечення реалізації державної політики на відповідній території у сфері соціального захисту дітей, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, вчиненню дітьми правопорушень.

При цьому, п.п.18 п.2.1 розділу 2 Положення визначено, що Служба представляє орган опіки та піклування Олександрівської селищної ради в суді, прокуратурі, правоохоронних органах та інших органах, установах, організаціях з питань, що стуснуються дітей.

Таким чином, відповідно до Положення про Службу у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району, остання має право звернення до суду із вимогами, що стуснуються дітей та у разі порушення прав та інтересів дітей.

Крім того, відповідно до п.5 ст.28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З огляду на вищевикладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Олександрівська селищна рада та Кропивницька районна державна адміністрація є суб`єктами владних повноважень у сфері публічної адміністрації та між якими виник спір, що стосується здійснення владних управлінських функцій.

Наведені обставини вказують на відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у правовідносинах, що виникли у цій справі, та наявність підстав для повернення позовної заяви за правилами, що визначені п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

З урахуванням вищевикладеного колегія суддів приходить до висновку, що ухвала суду першої інстанції є законною та обґрунтованою, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, а тому підстави для зміни або скасування ухвали суду - відсутні.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.11.2021 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддя Л.А. Божко

суддя О.М. Лукманова

суддя Ю. В. Дурасова