Справа № 990/6/22
Суддя: Гудима Дмитро Анатолійович
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОКРЕМА ДУМКА (частково розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І.
Справа № 990/6/22
Провадження № 11-25заі22
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1.1) Короткий виклад позовної заяви
1. 11 січня 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Верховної Ради України (далі - ВР України, відповідач) «в особі її Апарату». Просив:
1.1. Визнати протиправними дії відповідача зі внесення з 1 січня 2017 року у розміщений на його офіційному вебсайті електронний текст Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-XII) змін до підпунктів 1 - 6 пункту 2 статті 16 Закону № 2011-XII на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 1774-VIII), оскільки відповідач змін до цих підпунктів не приймав.
1.2. Визнати протиправною бездіяльність відповідача з неприведення розміщеного на його офіційному вебсайті електронного тексту статті 16 Закону № 2011-XII у відповідність «до законної та коректної редакції» з урахуванням змін згідно із Законом № 1774-VIII на підставі звернень позивача до відповідача від 10 серпня та 15 жовтня 2021 року.
1.3. Зобов`язати відповідача привести статтю 16 Закону № 2011-XII у «коректну та законну» редакцію згідно з підпунктом 1 пункту 9 розділу І Закону № 1774-VIII, а саме: викласти текст підпунктів 4 - 6 пункту 2 статті 16 Закону № 2011-XII у редакції, яку запропонував позивач.
1.4. Зобов`язати відповідача привести статтю 16 Закону № 2011-XII у «коректну та законну» редакцію згідно з підпунктом 1 пункту 9 розділу І Закону № 1774-VIII, а саме: доповнити текст статті 16 Закону № 2011-XII частиною другою «у правильній, законній редакції».
1.5. Зобов`язати відповідача викласти на його офіційному вебсайті електронний текст статті 16 Закону № 2011-XII «у коректній та законній редакції» згідно з підпунктом 1 пункту 9 розділу І Закону № 1774-VIII, а саме: викласти текст підпунктів 4 - 6 пункту 2 статті 16 Закону № 2011-XII у редакції, яку запропонував позивач.
1.6. Зобов`язати відповідача викласти на його офіційному вебсайті електронний текст статті 16 Закону № 2011-XII у «коректній та законній редакції» згідно з підпунктом 1 пункту 9 розділу І Закону № 1774-VIII, а саме: доповнити текст статті 16 Закону № 2011-XII частиною другою «у правильній, законній редакції».
2. Мотивував позовну заяву так:
2.1. На офіційному вебсайті відповідача редакція статті 16 Закону № 2011-XII викладена некоректно, з технічними описками та «не відповідає діючій редакції цих положень», що впливає на право позивача отримати одноразову грошову допомогу у зв`язку з інвалідністю, що настала внаслідок виконання військового обов`язку. Якщо Міністерство оборони України, яке приймає рішення про виплату одноразової грошової допомоги, застосує некоректну редакцію статті 16 Закону № 2011-XII, то позивач не зможе отримати цю допомогу.
2.2. 29 вересня 2021 року у відповідь на звернення позивача Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки ВР України у листі повідомив, що підпункти 1-6 пункту 2 статті 16 Закону № 2011-XII були некоректно названі пунктами 1-6 частини другої цієї статті, тоді як зміни до Закону № 2011-XII, передбачені Законом № 1774-VIII, технічно внесені коректно.
(1.2) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. 14 січня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду постановив ухвалу, згідно з якою відмовив у відкритті провадження у справі. Мотивував ухвалу так:
3.1. За правилами адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можна оскаржити лише ті акти, дії чи бездіяльність ВР України, які прийняті, вчинені, допущені у правовідносинах, в яких відповідач реалізовує владні управлінські функції. Натомість позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВР України, під час здійснення якої вона вказані функції не реалізовує.
3.2. Цей спір не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Тому не належить до юрисдикції адміністративного суду. Розгляд цього спору з урахуванням його предмета та суб`єктного складу перебуває поза межами юрисдикції не лише адміністративних судів, але й інших судів. Отже, відсутні підстави роз`яснювати позивачеві, до суду якої юрисдикції належить вирішення спору.
(1.3) Короткий зміст апеляційної скарги, відзиву на неї та постанови Великої Палати Верховного Суду
4. 31 січня 2022 року позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції й «ухвалити нову», згідно з якою направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Аргументував апеляційну скаргу так:
4.1. Висновок суду першої інстанції про те, що позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВР України, безпідставний. Позивач не оскаржує зміни до Закону № 2011-XII, які прийняли народні депутати України, а просить відобразити текст цього Закону відповідно до Закону № 1774-VIII.
4.2. У спірних правовідносинах відповідач виступає суб`єктом владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції щодо ведення бази даних нормативно-правової інформації «Законодавство України». Ця база містить, зокрема, еталонні електронні тексти оригіналів прийнятих відповідачем актів.
5. 8 червня 2022 року відповідач подав відзив на апеляційну скаргу. Просив відмовити у її задоволенні та залишити без змін ухвалу суду першої інстанції. Обґрунтував відзив на апеляційну скаргу так:
5.1. Положення про Апарат ВР України не передбачає права відповідача визначати чинність нормативно-правового акта, вносити до нього певні зміни або надавати роз`яснення.
5.2. Відповідач вносить до електронної бази «Законодавство України» прийняті парламентом акти на підставі їх електронних текстів без будь-яких виправлень чи уточнень. У разі неможливості визначити остаточний чинний текст прийнятого акта, відповідач робить у базі відмітку про необхідність врахування додаткової інформації, що є в інших актах ВР України чи Конституційного Суду України.
5.3. Позивач помиляється щодо застосування термінів «частина статті», «пункт статті», «підпункт статті». Стаття 16 Закону № 2011-XII складається з частин. Проте інші положення цього Закону залежно від змін у законодавчій техніці можуть бути віднесені як до пунктів, так і до частин статей.
6. 7 липня 2022 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, згідно з якою залишила без змін ухвалу суду першої інстанції. Мотивувала постанову так:
6.1. Відповідач у відповідях на звернення позивача не заперечував те, що у Законі № 1774-VIII є технічна помилка, а саме: підпункти 1 - 6 пункту 2 статті 16 Закону № 2011-XII некоректно названі пунктами 1 - 6 частини другої вказаної статті. Ця технічна помилка стосується внутрішньої структури Закону № 2011-XII, до якого внесли зміни, а не змісту його норм, тобто має суто формальний характер. Виправлення цієї технічної помилки можливе лише шляхом внесення парламентом змін до закону.
6.2. Висновок суду першої інстанції про те, що спір стосується законодавчої діяльності парламенту, що виключає можливість його розгляду за правилами адміністративного судочинства, є правильним з огляду на те, що усунення згаданого технічного недоліку неможливе поза законодавчою процедурою.
ІІ. СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
7. Предмет позову стосувався двох блоків питань і відповідно двох різних аспектів діяльності відповідача:
7.1. Управлінської діяльності, пов`язаної із веденням офіційного вебсайту:
(а) визнання протиправними дій відповідача з розміщення на його офіційному вебсайті електронного тексту Закону № 2011-XII, редакцію окремих приписів якого позивач вважав некоректною (пункт 1.1 окремої думки);
(б) визнання протиправною бездіяльності відповідача з неприведення розміщеного на його офіційному вебсайті електронного тексту статті 16 Закону № 2011-XII у відповідність «до законної та коректної редакції» (пункт 1.2 окремої думки);
(в) зобов`язання відповідача викласти на його офіційному вебсайті електронний текст статті 16 Закону № 2011-XII «у коректній та законній редакції» (пункти 1.5, 1.6 окремої думки);
7.2. Законотворчої діяльності:
(а) зобов`язання відповідача привести статтю 16 Закону № 2011-XII у «коректну та законну» редакцію (пункти 1.3, 1.4 окремої думки).
8. Суди обох інстанцій вважали, що жодну з позовних вимог не можна розглядати ні за правилами адміністративного, ні за правилами будь-якого іншого судочинства. Проте такий підхід є помилковим, бо лише дві позовні вимоги з шести стосувалися законотворчої діяльності відповідача. Тому тільки ці дві вимоги не належать до юрисдикції судів. Інші ж чотири, які стосуються ведення відповідачем його офіційного вебсайту, належать до юрисдикції адміністративного суду. Тому Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити апеляційну скаргу позивача частково.
9. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
10. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації (пункт 7 частини першої статті 19 КАС України).
11. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
12. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
13. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг(пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
14. Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
16. Спірні правовідносини, яких стосується більшість позовних вимог (а саме ті, що вказані упунктах 1.1, 1.2, 1.5, 1.6 окремої думки), виникли через неналежне, на думку позивача, виконання відповідачем обов`язків із опублікування електронного тексту Закону № 2011-XII на офіційному вебсайті відповідача, зокрема допущення у цьому тексті технічних описок у назвах структурних елементів статті зазначеного Закону (замість слів «підпункти» та «пункт» використані слова «пункти» та «частини»)). У цих правовідносинах відповідач виконує владні управлінські функції через його Апарат.
17. Підписані Президентом України закони публікуються в газеті «Голос України» та у Відомостях ВР України, а також розміщуються на офіційному вебсайті Верховної Ради (речення перше частини першої статті 139 Регламенту ВР України, затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент відповідача).
18. Апарат Верховної Ради забезпечує ведення бази даних нормативно-правової інформації «Законодавство України», що містить, у тому числі, еталонні електронні тексти оригіналів прийнятих Верховною Радою актів. Еталонним електронним текстом вважається текст акта, прийнятого Верховною Радою, що зберігається у формі комп`ютерного файла, цілісність якого забезпечується за допомогою спеціальних засобів захисту інформації. Доступ до такої бази даних на офіційному вебсайті Верховної Ради є вільним та безоплатним (частина п`ята статті 7 Регламенту відповідача).
19. Апарат ВР України організаційно забезпечує виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI); організовує опублікування актів ВР України та інших офіційних матеріалів, надає інформацію щодо проходження підписаних законодавчих актів та оприлюднює її на офіційному вебсайті ВР України; забезпечує функціонування офіційного вебсайту ВР України, оприлюднення на ньому інформації, передбаченої Законом № 2939-VI та іншими законодавчими актами (підпункт 21 пункту 7, підпункт 3 пункту 8, підпункт 6 пункту 9 Положення про Апарат ВР України, затвердженого розпорядженням Голови ВР України від 25 серпня 2011 року № 769).
20. Суд першої інстанції, з яким погодилася Велика Палата Верховного Суду, стверджував, що всі позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача. З цим висновком не погоджуємось. Позивач неодноразово зазначав, що він не оскаржує прийняті відповідачем Закони № 2011-XII і № 1774-VIII, а має зауваження щодо відображення електронного тексту Закону № 2011-XII на офіційному вебсайті ВР України після змін, внесених у нього Законом № 1774-VIII. І хоча ці твердження позивача, на наш погляд, не стосуються двох його вимог про зобов`язання відповідача привести статтю 16 Закону № 2011-XII у «коректну та законну» редакцію (пункти 1.3, 1.4 окремої думки), однак для чотирьох інших (пункти 1.1, 1.2, 1.5 і 1.6 окремої думки) вони актуальні. Більше того, позивач, як можна зрозуміти з його позовної заяви, свідомий того, що забезпечення відображення на офіційному вебсайті відповідача текстів Законів України здійснює Апарат ВР України, який власне законотворчу діяльність не здійснює.
21. Позивач спробував обґрунтувати те, що на його майнові права безпосередньо впливає відображення на офіційному вебсайті відповідача Закону № 2011-XII у «коректній і законній», на його думку, редакції. Спірні правовідносини, яких стосуються вимоги, вказані упунктах 1.1, 1.2, 1.5, 1.6 окремої думки, виникли щодо доступу позивача до публічної інформації, відкрито розміщеної у мережі інтернет. Суб`єктами таких відносин є запитувач інформації (позивач) і розпорядник інформації (відповідач), об`єктом - коректність відображення електронного тексту Закону № 2011-XII на вебсайті відповідача, а змістом - право позивача на отримання на цьому вебсайті достовірної, точної та повної інформації (належної редакції Закону № 2011-XII).
22. Закон № 2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
23. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (стаття 1 Закону № 2939-VI).
24. Суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації (стаття 12 Закону № 2939-VI).
25. За змістом пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади.
26. З огляду на наведені приписи позивач є запитувачем інформації, розміщеної на офіційному вебсайті відповідача, а останній - її розпорядником.
27. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації не тільки надавати, але й оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом систематичного й оперативного оприлюднення інформації на офіційних вебсайтах в мережі Інтернет (абзаци перший і третій пункту 1 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).
28. Розпорядники інформації зобов`язані: оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункти 1 та 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).
29. За змістом пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднюватиприйняті ними нормативно-правові акти.
30. Отже, позивач має право на те, щоби відповідач систематично й оперативно оприлюднював на його офіційному вебсайті достовірні, точні та повні тексти нормативно-правових актів, зокрема і Закону № 2011-XII у відповідній редакції, оновлював ці тексти та перевіряв їхню правильність.
31. Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, зокрема, надання недостовірної або неповної інформації, невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону, інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача (частина перша та пункти 4, 6 і 7 частини другої статті 23 Закону № 2939-VI).
32. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України(частина третя статті 23 Закону № 2939-VI.
33. З огляду на вказане, враховуючи пункт 7 частини першої статті 19 КАС України, позовні вимоги щодо дій і бездіяльності відповідача як розпорядника публічної інформації з оприлюднення Законів України на його офіційному вебсайті (пункти 1.1, 1.2, 1.5 і 1.6 окремої думки) належать до юрисдикції адміністративного суду.
36. Ні у позовній заяві, ні в апеляційній скарзі позивач не обґрунтовував порушення його прав приписами законодавства про доступ до публічної інформації. Проте саме ці приписи регулюють спірні правовідносини щодо оприлюднення на офіційному вебсайті відповідача еталонних текстів Законів України. Суди обох інстанцій, вирішуючи питання про можливість відкриття провадження у справі, мали звертати увагу на те, які саме обставини стали підставами для цих вимог.
37. За змістом речення першого частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.
39. Згідно з практикою ЄСПЛ право доступу до суду є невід`ємною складовою права на суд, гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції (див. mutatis mutandisрішення від 21 лютого 1975 року у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), заява № 4451/70, § 36). Застосовані державою обмеження не можуть применшувати право доступу до суду настільки, щоби порушувати саму сутність цього права.
41. Відмова суду першої інстанції у відкритті провадження у справі, з якою погодилася Велика Палата Верховного Суду, всупереч вимогам законодавства України обмежила право позивача на доступ до суду щодо розгляду вимог про дії та бездіяльність відповідача з приводу оприлюднення публічної інформації на його офіційному вебсайті (пункти 1.1, 1.2, 1.5 і 1.6 окремої думки). Та обставина, що за результатами розгляду цих вимог суд, можливо, мав би відмовити у їхньому задоволенні (бо внесення відповідних змін до електронного тексту Закону № 2011-XII, розміщеного на вказаному вебсайті, неможливе без внесення парламентом змін до цього Закону у порядку законодавчої процедури), не могла бути підставою для відмови у відкритті провадження у справі.
42. Вважаємо, що спір стосовно правильності відображення публічної інформації її розпорядником (зокрема у базі даних нормативно-правової інформації «Законодавство України») треба розглядати за правилами адміністративного судочинства згідно з пунктом 7 частини першої статті 19 КАС України. Тому Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити апеляційну скаргу частково:
скасувати ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі за вимогами про (а) визнання протиправними дій відповідача з розміщення на його офіційному вебсайті електронного тексту Закону № 2011-XII, редакцію окремих приписів якого позивач вважав некоректною (пункт 1.1 окремої думки), (б) визнання протиправною бездіяльності відповідача з неприведення розміщеного на його офіційному вебсайті електронного тексту статті 16 Закону № 2011-XII у відповідність «до законної та коректної редакції» (пункт 1.2 окремої думки), (в) зобов`язання відповідача викласти на його офіційному вебсайті електронний текст статті 16 Закону № 2011-XII «у коректній та законній редакції» (пункти 1.5, 1.6 окремої думки);
направити справу у частині вказаних вимог до суду першої інстанції для продовження розгляду, а в іншій частині цю ухвалу залишити без змін.
Судді:Д. А. ГудимаЛ. Й. Катеринчук
О. С. ЗолотніковО. Б. Прокопенко