Справа № 990/117/22
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2022-08-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

08 серпня 2022 року

м. Київ

справа №990/117/22

адміністративне провадження № П/990/117/22

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О., перевіривши матеріали позовної заяви Адвокатського об`єднання «Головань і Партнери» до Президента України про визнання бездіяльності протиправною,

ВСТАНОВИВ:

1 серпня 2022 року Адвокатське об`єднання «Головань і Партнери» (далі також - позивач) звернулося до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі також - відповідач), у якому просить визнати протиправною бездіяльність Президента України, що має місце з 30 квітня 2020 року, яка полягає у незалученні адвокатів, адвокатських бюро, адвокатських об`єднань до представництва Президента України в судах України.

В обґрунтування позову зазначається, що за інформацією із відкритих джерел позивачу стало відомо, що представництво Президента України в судах здійснюється виключно в порядку самопредставництва на підставі Указу Президента України №162/2020 від 30 квітня 2020 року «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України». Водночас адвокати для представництва інтересів Президента України у судах не залучаються.

Позивач вважає, що представництво інтересів Президента України у судах, як і представництво в судах будь-якої іншої особи, може здійснюватися виключно адвокатами. Працівники Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України не можуть здійснювати адвокатську діяльність, оскільки перебувають на державній службі.

На думку позивача, бездіяльність Президента України з незалучення адвокатів до власного представництва в судах порушує інтереси позивача, який є адвокатським об`єднанням, і позбавлений можливості бути залученим до надання професійної правничої допомоги Президенту України. Зокрема, позивач позбавлений можливості брати участь у процедурах укладення відповідних договорів за результатами публічних закупівель.

Вищезазначене, на думку позивача, також суперечить положенням частин четвертої, п`ятої статті 131-2 Конституції України щодо адвокатської монополії на представництво інтересів особи у суді та положенням частин першої, третьої статті 55, частини першої статті 57 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), які встановлюють порядок та підстави представництва, у тому числі адвокатом.

Також позивач звертає увагу на те, що відповідно до частини другої статті 106 Конституції України Президент України не має права передавати свої повноваження іншим особам чи органам.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

За наслідками перевірки суддею-доповідачем встановлено, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на наступне.

Право особи на доступ до правосуддя гарантоване статтею 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до наведеної статті Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об`єднань і посадових осіб.

Свою позицію щодо застосування Конституції України при здійсненні правосуддя Верховний Суд України свого часу виклав у постанові Пленуму «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року №9. Зокрема, в пункті 8 цієї постанови зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (стаття 124 Конституції України), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. Статтею 55 Конституції України кожній людині гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.

У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до частини першої і третьої статті 124 Основного Закону України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною першою та п`ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частин першої і другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до позиції Європейського суду з прав людини процедурні гарантії, закріплені в статті 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином, втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу до суду, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти 28- 36).

Також Cуд звертає увагу, що згідно з пунктом 9 частини третьої статті 2 КАС України до основних засад (принципів) адміністративного судочинства віднесено, зокрема, неприпустимість зловживання процесуальними правами. У свою чергу, стаття 45 КАС України встановлює, що учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами; зловживання процесуальними правами не допускається. З урахуванням конкретних обставин справи суд може визнати зловживанням процесуальними правами дії, що суперечать завданню адміністративного судочинства, зокрема, подання завідомо безпідставного позову, позову за відсутності предмета спору або у спорі, який має очевидно штучний характер.

У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 33).

Суд також враховує вже зазначену позицію Європейського суду з прав людини у справі «Голдер проти Сполученого Королівства», згідно з якою саме «небезпідставність» доводів позивача про неправомірність втручання в реалізацію його прав є умовою реалізації права на доступ до суду. У пунктах 30- 32 рішення у справі «Наталія Михайленко проти України» (заява №49069/11) Суд повторює, що пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками цивільного характеру (див. рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункт 36). На це «право на суд», в якому право на доступ до суду є одним з аспектів, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання в реалізацію його або її прав цивільного характеру є неправомірним, та скаржиться на те, що відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції йому не було надано жодних можливостей подати до суду скаргу (див. серед іншого (inter alia), рішення у справах «Рош проти Сполученого Королівства» (Roche v. the United Kingdom), заява №32555/96, пункт 117, та «Салонтаджі-Дробняк проти Сербії» (Salontaji-Drobnjak v. Serbia), заява №36500/05, пункт 132).

Право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду «за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб» (див. рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ешингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), заява №8225/78, пункт 57). Встановлюючи такі правила, договірна держава користується певною свободою розсуду, однак обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Крім того, обмеження не відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо немає розумного співвідношення між засобами, що застосовуються, та метою, якої прагнуть досягти (див. рішення у справі «Кордова проти Італії» (№1) (Cordova v. Italy (no. 1)), заява №40877/98, пункт 54 та рішення у справі «Фаєд проти Сполученого Королівства» (Fayed v. the United Kingdom), пункт 65).

Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених статтею 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (див. рішення у справі «Принц Ліхтенштейну Альберт-Адам ІІ проти Німеччини» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany) [ВП], заява №42527/98, пункт 45).

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (висновок, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі №800/301/16).

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17-а; провадження №11-1081апп18).

При вирішенні питання щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі за пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Таку правову позицію висловлено, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі №9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18, від 5 лютого 2019 року у справі №9901/638/18 та від 27 лютого 2019 року у справі №9901/798/18.

Усі позови, які не підлягають судовому розгляду, умовно можна поділити на чотири категорії:

1. позови до Президента України або Верховної Ради України як політичних органів, які формуються шляхом всеукраїнських виборів, з позовною вимогою, яка не стосується безпосередньої управлінської діяльності цих суб`єктів владних повноважень;

2. позови, в яких заявник обрав неефективний (передчасний) спосіб захисту за наявності альтернативного ефективного способу захисту;

3. позови, в яких заявник обрав неправовий (штучний) спосіб захисту;

4. позови, в яких заявник обрав спосіб захисту, для якого законом визначено спеціальний порядок або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом.

Перша категорія справ, яка має значення для вирішення питання про відкриття провадження у ці справі, стосується позовів до Президента України або Верховної Ради України як політичних органів, які формуються шляхом всеукраїнських виборів, з вимогою, яка не стосується безпосередньої управлінської діяльності цих суб`єктів владних повноважень. Слід зазначити, що в таких спорах певним чином презюмується конституційність певних рішень, дій чи бездіяльності Президента України або Верховної Ради України як політичних органів та, відповідно, непоширення на такі спори (правовідносини) компетенції адміністративних судів.

До таких справ, зокрема, можна віднести справу №9901/638/18, у якій Велика Палата Верховного Суду погодилася з необхідністю закриття провадження в адміністративній справі за позовом народного депутата України до Президента України про визнання бездіяльності щодо непідписання закону протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, оскільки цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Колегія суддів у постанові від 5 лютого 2019 року зазначила, що для того, щоб спір належав до юрисдикції адміністративного суду, необхідно встановити таку ознаку публічно-правового спору, як виконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.

Аналогічна позиція також була застосована Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 24 квітня 2018 року у справі №9901/376/18, від 26 лютого 2019 року у справі №9901/787/18 та від 26 лютого 2019 року у справі №9901/663/18 (провадження №11-891заі18).

З огляду на вищезазначене, Суд доходить наступних висновків.

У судовій практиці трапляються позови, які взагалі не підлягають судовому розгляду. В основі цього лежить, насамперед, конституційне положення про те, що юрисдикція судів поширюється лише на юридичні спори, і саме їх наявність дозволяє особі (позивачеві) реалізувати своє право на звернення до суду.

Важливим є те, що нова редакція статті 124 Конституції України, яка набрала чинності 30 вересня 2016 року, містить норму, згідно з якою юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, акцентуючи саме на факті наявності спору. У свою чергу, попередня редакція передбачала конституційну гарантію того, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Таким чином, юрисдикція суду була звужена виключно до вирішення спорів. Аналогічних змін зазнали й положення статті 2 КАС України, які визначають завдання адміністративного судочинства.

Зазначені зміни до Конституції України варто враховувати, застосовуючи рішення Конституційного Суду України стосовно тлумачення попередньої редакції частини другої статті 124, зокрема, від 25 грудня 1997 року №9-зп, від 7 травня 2002 року №8-рп/2002, від 9 липня 2002 року №15-рп/2002 та від 25 січня 2012 року №3-рп/2012, постанову Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року №9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», а також іншу попередню практику Верховного Суду України.

Важливо також, що в новій редакції КАС України, у статті 2, в якій визначено завдання адміністративного судочинства, на відміну від попередньої редакції, звернено увагу саме на ефективний захист прав та інтересів позивачів, а в статті 6 щодо права на звернення до суду та способів судового захисту акцентується на спрямованість адміністративного судочинства саме на захист законних інтересів (у попередній редакції КАС України в статті 5 поняття «інтерес» було вжите в загальному значенні). Крім того, в новій редакції цього Кодексу до основних засад (принципів) адміністративного судочинства віднесено неприпустимість зловживання процесуальними правами та, відповідно, визначено зловживанням правом, серед іншого, подання завідомо безпідставного позову, позову за відсутності предмета спору або у спорі, який має очевидно штучний характер (статті 2 та 45 КАС України).

Також Суд зазначає, що згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною другою наведеної норми встановлено вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Верховний Суд у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 сформулював висновок щодо визначення адміністративного спору, відповідно до якого:

спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін;

такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин;

метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача;

такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом.

Крім того, Верховний Суду у постанові від 8 липня 2021 року у справі №520/5778/2020 зазначив, що обов`язковою ознакою рішень (дій, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин (позивачів) і мають обов`язковий характер.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначено статтею 266 КАС України, пунктом 1 частини першої якої передбачено, що її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.

Зі змісту позовних вимог та підстав позову вбачається, що позивач не погоджується із бездіяльність відповідача, яка полягає у небажанні Президента України користуватися юридичними послугами Адвокатського об`єднання «Головань і Партнери» з представництва інтересів Президента України у судах.

При цьому Суд звертає увагу на те, що предмет спору у цій справі не стосується питання законності Указу Президента України №162/2020 від 30 квітня 2020 року «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» та покладення вказаним Указом конкретно визначених обов`язків на працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України.

Суд зазначає, що позивач не наводить аргументів того, які саме обставини підтверджують бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень, який реалізував публічно-владні управлінські функції (повноваження) у публічних правовідносинах, що виникли між Адвокатським об`єднанням «Головань і Партнери» та відповідачем, безпосередньо порушили його (адвокатського об`єднання) суб`єктивне право й призвели до настання правових наслідків.

Водночас, Суд звертає увагу на те, що позовна вимога у формі «визнати протиправною бездіяльність Президента України, що має місце з 30 квітня 2020 року та полягає у незалученні адвокатів, адвокатських бюро, адвокатських об`єднань до представництва Президента України в судах України» містить ознаки такої, що передбачає намір позивача втрутитися у питання внутрішньої діяльності Президента України.

Отже, заявлені вимоги стосуються не управлінської діяльності Президента України у публічних відносинах із позивачем, а бажання позивача як адвокатського об`єднання надавати юридичні послуги відповідачу з представлення його інтересів у судах.

Суд наголошує, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.

При цьому Суд також зазначає, що відповідно до статті 59 Конституції України кожен має право на професійну правничу допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав.

Частиною першою статті 627 Цивільного кодексу України встановлено, що відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Крім того, відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Виходячи з вищевикладеного, можна зробити висновок, що позивачем заявлено вимоги, які не тільки інстанційно не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, чи предметно не належать до юрисдикції адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду, ініційованому шляхом подання самостійного позову.

Як було зазначено вище, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому неможливо зазначити суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд заявлених Адвокатським об`єднанням «Головань і Партнери» позовних вимог до Президента України.

Вказані правові висновки узгоджуються із позицією, викладеною, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 24 квітня 2018 року у справі № 9901/376/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 7 серпня 2019 року у справі № 9901/290/19, від 7 жовтня 2021 року у справі № 9901/176/21 та від 23 лютого 2022 року у справі № 9901/505/21.

З приводу посилань позивача на положення Конституції України та КАС України щодо представництва інтересів державних органів у судах, то Суд враховує позицію Великої Палати Верховного Суду сформовану у постанові від 2 липня 2020 року у справі № 9901/39/20 (пункти 21-28), яка зводиться до наступного.

Положеннями статті 131-2 Конституції України передбачено, що для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура.

Незалежність адвокатури гарантується.

Засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначаються законом.

Виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.

Законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена.

За змістом підпункту 11 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 та статті 131-2 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 01 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції - з 01 січня 2018 року; у судах першої інстанції - з 01 січня 2019 року.

Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 01 січня 2020 року.

Представництво в суді у провадженнях, розпочатих до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», здійснюється за правилами, які діяли до набрання ним чинності, - до ухвалення у відповідних справах остаточних судових рішень, які не підлягають оскарженню.

Положенням частини п`ятої статті 5 КАС України, яка гарантує право на судовий захист, передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

Відповідно до частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Отже, стаття 55 КАС України передбачає дві форми участі сторін в адміністративній справі, а саме: участь через представника (представництво) і особисту участь (самопредставництво).

Так, з урахуванням положень Конституції України, з 01 січня 2020 року представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах здійснюється виключно прокурорами або адвокатами. Питання самопредствництва не закріплені в нормах Конституції України, але ці питання регламентовані положеннями відповідних кодексів.

Зокрема, частинами третьою та четвертою статті 55 КАС України передбачено, що юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.

Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.

Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що з урахуванням положень статті 55 КАС України для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, статуті, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб`єкта владних повноважень без права юридичної особи) без додаткового уповноваження.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За таких обставин, Суд дійшов висновку, що підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом немає, відтак у відкритті провадження у справі №990/117/22 слід відмовити відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

Проте, оскільки розгляд такого спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, то немає підстав для роз`яснення позивачу до суду якої юрисдикції належить його вирішення.

Керуючись статтями 19, 22, 170, 241, 248, 266, 295 КАС України,

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі № 990/117/22 за позовом Адвокатського об`єднання «Головань і Партнери» до Президента України про визнання бездіяльності протиправною.

2. Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

3. Судове рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

4. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк