Справа № 183/6195/17
Суддя: Городецький Д. І.
Дата ухвалення: 2022-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 183/6195/17
№ 2-а/183/11/22
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 червня 2022 року м. Новомосковськ

Новомосковський міськрайонний суд Дніпропетровської області у складі:

головуючого судді Городецького Д.І.

з секретарем судового засідання Пономаренко О.О.,

за участю:

прокурора Санталової В.О.

представника відповідача Матвієнко Т.Ж.

представника третьої особи Бровченка Р.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Новомосковської міської ради, треті особи - Комунальне підприємство «Новомосковський комсервіс» Новомосковської міської ради», Комунальне підприємство «Благоустрій міста» Новомосковської міської ради» про визнання протиправним та нечинним рішення,-

в с т а н о в и в :

01 грудня 2017 року керівник Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області звернувся до суду з позовом, який обґрунтовується тим, що Новомосковська міська рада на VII сесії VII скликання 21.12.2016 прийняла рішення № 227, яким затвердила Порядок надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста, положення якого суперечать вимогам Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів» та Земельному кодексу України.

Керівник Новомосковської місцевої прокуратури, посилаючись на вимоги п.44 ч.1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зазначив, що до виключної компетенції міської ради відносяться питання щодо встановлення правил благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках тощо. Організацію благоустрою населених пунктів, згідно зі ст. 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, встановлених законом. Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту і передбачає комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращення мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюється на території населеного пункту, з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля. Об`єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

Оскаржуваним рішенням Новомосковська міська рада затвердила Порядок, яким визначила організаційно-правові основи відносин, що виникають між власником об`єкта (елемента) благоустрою, яким є територіальна громада м. Новомосковська, та суб`єктами господарювання, фізичними і юридичними особами всіх форм власності, та фактично узаконила використання об`єктів і елементів благоустрою не за цільовим призначенням на невизначений термін.

Так, у Порядку, затвердженому Новомосковською міською радою, передбачена можливість використання зелених насаджень, як одного з елементів благоустрою, не за цільовим призначенням, що на думку позивача свідчить про порушення вимог ст. 28 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», відповідно до якої охороні та відновленню підлягають усі зелені насадження в межах населених пунктів під час проведення будь-якої діяльності, крім зелених насаджень, які висаджені або виросли самосівом в охоронних зонах повітряних і кабельних ліній, трансформаторних підстанцій, розподільних пунктів і пристроїв. В свою чергу, можливість видалення дерев, кущів, газонів і квітників можлива лише в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

Також, в порушення вимог ст. 28-1 Закону «Про благоустрій населених пунктів», яка зобов`язує власників або балансоутримувачів об`єктів благоустрою вулично-дорожньої мережі населених пунктів забезпечити її утримання відповідно до Правил утримання вулично-дорожньої мережі населених пунктів та технічних засобів регулювання дорожнього руху, які затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. Оскаржуваним рішення, який затверджений відповідний Порядок, передбачається нецільове використання відповідних елементів благоустрою, зокрема, вулиць, доріг, проїздів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок та інше.

Такі положення Порядку, на думку прокурора, суперечать вимогам Закону і в частині дотримання обмежень при використанні об`єктів благоустрою, передбачених ст. 16 Закону.

Затверджений Новомосковською міською радою Порядок повністю спростовує вимоги ст. 22 Закону, яка передбачає комплексний благоустрій, внаслідок чого ряд положень затвердженого радою Порядку взагалі зводяться до підміни поняття призначення благоустрою населеного пункту, який, відповідно до ст.2 Закону передбачає здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів і комплексів.

Прокурор зауважує на те, що Порядком передбачено, що в результаті використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням на території міста за договором з органом контролю у суб`єктів господарювання не виникає земельних правовідносин з органами місцевого самоврядування. Зазначеним Порядком також не передбачене погодження з архітектурою або відділом земельних відносин місця розташування малих архітектурних форм, що не відповідає вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який визначає, що розміщення тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, до яких відносяться малі архітектурні форми (які у Порядку визначені, як елементи благоустрою) здійснюються відповідно до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2014 № 244.

Підставою для розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки, який розробляється і видається органом з питань містобудування та архітектури, у відповідності до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд, розробленої з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання території, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою. Таким чином, лише паспорт прив`язки, виданий відповідним уповноваженим органом, визначає конкретне місце розташування тимчасової споруди з дотриманням всіх норм чинного законодавства.

У даному випадку Порядок, затверджений оскаржуваним рішенням Новомосковської міської ради виключає можливість такого розміщення тимчасових споруд, оскільки Комплексна схема розміщення тимчасових споруд на території м. Новомосковська, за інформацією Новомосковської міської ради не розроблена, виготовлення паспорту прив`язки не передбачається, як і не передбачається погодження з відповідними органами з питань містобудування та архітектурними органами, що взагалі унеможливлює визначення конкретного місця розташування тимчасової споруди і з`ясування можливості такого розташування.

Внаслідок прийняття такого рішення відбулося хаотичне та неузгоджене розташування тимчасових споруд у місті, яке суперечить вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і викликає незадоволення громадян.

Прокурор також зазначив у позові, що Положення, затверджене міською радою, взагалі не враховує вимог ст. ст. 78-97, 116 Земельного кодексу України, відповідно до яких визначені підстави для володіння чи користування земельними ділянками. Більш того, Новомосковська міська рада при прийнятті рішення умисно уникнула від врегулювання питання розміщення тимчасових споруд для потреб споживчого ринку і сфери послуг, у відповідності з нормами земельного законодавства, оскільки на даний час відсутній детальний план м. Новомосковська для надання земельних ділянок у власність або користування, а Порядок дозволяє встановлювати тимчасові споруди без проведення аукціону на невизначений термін.

Крім того, Порядком, затвердженим оскаржуваним рішенням ради, в якості органу контролю визначено комунальне підприємство «Новомосковський Комсервіс» Новомосковської міської ради, уповноважена особа якого має право вносити приписи суб`єктам господарювання, з метою припинення виявлених порушень законодавства з питань благоустрою.

Між тим, на думку позивача, зазначена норма Порядку суперечить вимогам ст. ст. 39, 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», відповідно до яких державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється виключно місцевими адміністраціями, а самоврядний контроль - сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

Такі дії також суперечать вимогам ст. 255 КпАП України, якою право складання протоколів про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 152 КпАП України, надано виключно посадовим особам органів внутрішніх справ (Національній поліції). Створене оскаржуваним рішенням Комунальне підприємство «Новомосковський Комсервіс» не є виконавчим органом Новомосковської міської ради, та не може бути органом, уповноваженим здійснювати контроль у сфері благоустрою.

У зв`язку з наведеним, керівник Новомосковської місцевої прокуратури, посилаючись на приписи ст. 131- 1 Конституції України, ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», вимоги КАС України щодо повноважень прокурора, просив визнати незаконним та скасувати рішення VII сесії VII скликання Новомосковської міської ради № 227 від 21.12.2016 року «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста».

У відзиві на позов представник Новомосковської міської ради зазначив, що позов не обґрунтований та безпідставний, посилаючись на те, що правовою підставою затвердження Правил благоустрою в м. Новомосковську є Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про охорону навколишнього середовища», «Про відходи», «Про охорону повітря», «Про відповідальність підприємств, їхніх об`єднань, установ і організацій за правопорушення у сфері містобудування», «Про охорону культурної спадщини», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про благоустрій населених пунктів», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Постановою Верховної Ради України «Про затвердження порядку обмеження, тимчасової заборони (призупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об`єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього середовища, Кодекси України, Постанови Кабінету Міністрів України, інші законодавчі акти та нормативно-правові акти в сфері благоустрою.

Об`єкти благоустрою м. Новомосковська використовуються, відповідно до їх функціонального призначення, для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини, на засадах їх раціонального використання та охорони, з урахуванням Правил, місцевих правил забудови, інших вимог, передбачених законодавством України. Основною метою прийняття такого рішення стало впорядкування розміщення об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг, забезпечення умов для розвитку підприємницької ініціативи, недопущення несанкціонованої торгівлі та здійснення заходів з контролю за благоустроєм території міста, таке рішення було спрямоване на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини в м. Новомосковську.

Ухвалою суду від 05 грудня 2017 року відкрите провадження по адміністративній справі, відповідно до положень та з дотриманням правил предметної підсудності, встановлених ст. 18 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України № 2747-IV від 06.07.2005року.

У відповідності до п.10 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України № 2147- VIII від 03.10.2017 року, справи у судах першої інстанції, провадження у яких відкрито до набрання чинності цим Кодексом, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цим Кодексом, в зв`язку з чим судом здійснюється розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою суду від 14 лютого 2018 року закрите підготовче провадження у справі, призначено розгляд справи по суті.

Ухвалою суду від 26 березня 2018 року залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на боці відповідача комунальне підприємство «Новомосковський Комсервіс».

Рішенням суду від 08 серпня 2018 року позов керівника Новомосковської місцевої прокуратури задоволено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року скасоване, у задоволенні позову керівника Новомосковської місцевої прокуратури до Новомосковської міської ради про визнання незаконним і скасування рішення відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 26 листопада 2019 року частково задоволено касаційну скаргу прокурора Дніпропетровської області, рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою суду від 02 січня 202 року призначене підготовче засідання у справі.

10 січня 2020 року відповідачем, Новомосковською міською радою, на виконання приписів ст. 264 КАС України, опубліковане оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

04 березня 2020 року відповідачем, Новомосковською міською радою, на виконання приписів ст. 264 КАС України, опубліковане оголошення про відкриття провадження у справі у газеті «Урядовий кур`єр».

Ухвалою суду від 11 березня 2020 року залишене без задоволення клопотання представника Новомосковської міської ради про залишення позову без розгляду.

Ухвалою суду від 21 травня 2020 року справу за адміністративним позовом керівника Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Новомосковської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство «Новомосковський комсервіс» Новомосковської міської ради» про визнання незаконним та скасування рішення передано на розгляд Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року апеляційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області задоволено, ухвала Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 21 травня 2020 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.

Ухвалою суду від 19 квітня 2021 року до участі у справі у якості належної третьої особи залучене Комунальне підприємство «Благоустрій міста» Новомосковської міської ради».

Ухвалою суду від 23 червня 2021 року до участі у справі у якості третьої особи залучене Комунальне підприємство № Новомосковський Комсервіс».

17 серпня 2021 року виконуючий обов`язки керівника Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області звернувся до суду з заявою про зміну предмету спору, в якій просив суд визнати протиправним та нечинним рішення VII сесії VII скликання Новомосковської міської ради № 227 від 21.12.2016 року «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста».

Ухвалою суду від 21 листопада 2021 року закрите підготовче провадження у справі, призначений розгляд справи по суті.

В судовому засіданні прокурор Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області Санталова В.Ф. позов підтримала.

Представник Новомосковської міської ради в судовому засіданні позов не визнав, зазначивши, що керівник Новомосковської місцевої прокуратури не обґрунтував підстав для представництва в суді, останній, на його думку, може здійснювати представництво інтересів або громадянина, або держави. Прокурор у позові посилається на порушення Новомосковською міською радою порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, однак такий центральний орган державної виконавчої влади, який здійснює певну політику у сфері благоустрою до участі у розгляді справи залучений не був, а прокурор не обґрунтував наявність представництва інтересів держави. Всі інші посилання прокурора на порушення діючого законодавства не відповідають дійсності, прокурором не доведено розміщення тимчасових споруд у спосіб, не передбачений законом, як і не доведена наявність чисельних звернень та скарг громадян щодо розміщення таких споруд.

Представник третьої особи Комунального підприємства «Новомосковський Комсервіс» в судовому засіданні зазначив, що підприємство у своїй діяльності керувалося Порядком надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста, затвердженого рішенням Новомосковської міської ради на VII сесії VII скликання 21.12.2016 року № 227. Особи, які бажають отримати в тимчасове користування об`єкти (елементи) благоустрою укладають з їх підприємством договори, в порядку встановленому цим рішенням. На повноважних осіб КП «Новомосковський Комсервіс» покладено обов`язки щодо здійснення контролю у сфері благоустрою, у разі виявлення порушень у цій сфері повноваженою особо вноситься припис про усунення таких порушень.

Представник третьої особи Комунального підприємства «Благоустрій міста» Новомосковської міської ради» в судове засідання не з`явився, про місце, дату і час розгляду справи належним чином повідомлений.

Заслухавши учасників справи, дослідивши надані сторонами письмові докази, суд дійшов до нижченаведеного.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом адміністративного судочинства України, Законами України «Про прокуратуру», «Про благоустрій населених пунктів», «Про місцеве самоврядування в Україні».

Частинами 3, 4 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені.

Враховуючи наведене, суд приходить до висновку, що прокурор має право на звернення до суду відповідною позовною заявою та зобов`язаний довести порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах

Встановлено, що Рішенням Новомосковської міської ради VІІ скликання від 21.12.2016 року № 227 затверджений Порядок надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території м. Новомосковська (а.с. 11).

Пунктом 1.1 вказаного Порядку встановлено, що останній визначає організаційно-правові відносини, що виникають між власником об`єкту благоустрою, яким є територіальна громада м. Новомосковська в особі Новомосковської міської ради, та суб`єктами господарювання, фізичними і юридичними особами всіх форм власності, в зв`язку з використанням об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням, що має тимчасовий характер (тимчасове погіршення стану) об`єктів (елементів) благоустрою (видалення, переміщення, знищення з подальшим відновленням, внесення змін, створення перешкод у користуванні, обмеження доступу тощо) та порядок виявлення і усунення порушень Правил благоустрою м. Новомосковська при використанні об`єктів благоустрою не за цільовим призначенням, відшкодуванням збитків, завданих об`єктам (елементам) - благоустрою міста внаслідок порушення правил благоустрою (а.с. 12).

Згідно п. 1.4 Порядку, органом контролю визначене Комунальне підприємство «Новомосковський Комсервіс», а п. 2 визначено повноваження зазначеного органу контролю.

Судом встановлено, що на підставі рішення VII сесії VIIІ скликання Новомосковської міської ради від 05.03.2021 р. № 132, «Про внесення змін до рішення Новомосковської міської ради від 21.12.2016 р. № 227», внесено зміни до рішення Новомосковської міської ради від 21.12.2016 р. № 227» «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста», відповідно до яких внесено зміни до пункту 1.3, абзацу 4 пункту 1.4 Порядку, визначивши органом контролю - Комунальне підприємство «Благоустрій міста» Новомосковської міської ради».

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні акти та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України надано визначення поняттям «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

Так, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;

Таким чином, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Рішення Новомосковської міської ради «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території м. Новомосковська» стосується не персоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарської діяльності, має необмежений термін дії та зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.

Враховуючи наведене, суд доходить до висновку, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом.

Статтею 264 КАС України визначено, що,

1. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

2. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

3. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

4. У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

5. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

6. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

7. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

8. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

9. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

10. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

11. Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

12. Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

У відповідності до п.1,2 ч.2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені вони на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що визначені Конституцією України та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано.

Судом встановлено, що рішення Новомосковської міської ради VІІ скликання від 21.12.2016 року № 227 прийняте у межах повноважень, наданих Новомосковській міській раді ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування» та в спосіб, що визначений цим законом.

В той же час, суд приходить до висновку, що використовуючи виключне право на затвердження правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, Новомосковська міська рада спотворює основні принципи благоустрою та фактично, вже виходячи з загальних положень затвердженого порядку виходить за межі наданих їй повноважень, і встановлює порядок використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням.

Згідно із пп. «а» п. 1 ч. 1 с. 13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до об`єктів благоустрою населених пунктів належать парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики.

Згідно із ч.1 ст.20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» встановлено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.

Питання, вирішення яких віднесено до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради передбачено у статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР). Відповідно до пункту 44 частини першої цієї статті виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Благоустроєм населених пунктів, відповідно до визначення, закріпленого у статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 6 вересня 2005 року № 2807-IV (далі - Закон № 2807-IV) є комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Під заходами з благоустрою населених пунктів, відповідно до цієї ж статті, слід розуміти роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про благоустрой населених пунктів» благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Відповідно до частин першої, другої статті 20 Закону № 2807-IV організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста).

Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів, створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб), визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

За змістом пунктів 1, 2 частини першої статті 13 Закону № 2807-IV об`єктами благоустрою населених пунктів, є:

1) території загального користування:

а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики;

б) пам`ятки культурної та історичної спадщини;

в) майдани, площі, бульвари, проспекти;

г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки;

ґ) пляжі;

д) кладовища;

е) інші території загального користування;

2) прибудинкові території;

3) території будівель та споруд інженерного захисту територій;

4) території підприємств, установ, організацій та закріплені

за ними території на умовах договору.

Елементами (частинами) об`єктів благоустрою, відповідно до пункту 8 частини першої статті 21 Закону № 2807-2807-IV, є:

1) покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і стандартів;

2) зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об`єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях;

3) будівлі та споруди системи збирання і вивезення відходів;

4) засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами;

5) технічні засоби регулювання дорожнього руху;

6) будівлі та споруди системи інженерного захисту території;

7) комплекси та об`єкти монументального мистецтва, декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади;

8) обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків;

9) малі архітектурні форми;

10) інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.

Так, ч.1-3 ст. 28 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено обов`язок охорони та відновлення усіх зелених насаджень в межах населених пунктів під час проведення будь-якої діяльності, крім зелених насаджень, які висаджені або виросли самосівом в охоронних зонах повітряних і кабельних ліній, трансформаторних підстанцій, розподільних пунктів і пристроїв. Охорона, утримання та відновлення зелених насаджень на об`єктах благоустрою, а також видалення дерев, які виросли самосівом, здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів залежно від підпорядкування об`єкта благоустрою, а на земельних ділянках, переданих у власність, наданих у постійне користування або в оренду, - за рахунок коштів їх власників або користувачів відповідно до нормативів, затверджених у встановленому порядку. В свою чергу, видалення дерев, кущів, газонів і квітників здійснюється в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

Однак, зелені насадження, які, в розумінні спеціального Закону «Про благоустрій населених пунктів» є елементом (об`єктом) благоустрою та підлягають обов`язковому захисту (охороні, відновленню, захисту) Новомосковською міською радою дійсно визначаються у затвердженому Порядку, як елемент благоустрою, однак можуть використовуватися не за цільовим призначенням, що не відповідає меті та цілям, встановленим Законом України № 2807-IV.

Статтею 28-1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» чітко передбачено, що власники або балансоутримувачі об`єктів благоустрою вулично-дорожньої мережі населених пунктів забезпечують її утримання відповідно до Правил утримання вулично-дорожньої мережі населених пунктів та технічних засобів регулювання дорожнього руху, які затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Між тим, Новомосковська міська рада при затвердженні своїм рішення Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста, у пункті 1.4 віднесла проспекти, вулиці, дороги, провулки, узвози, пішохідні та велосипедні доріжки віднесла до об`єктів благоустрою, а покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок - до елементів благоустрою, які в розумінні затвердженого Порядку теж можуть використовуватися не за цільовим призначенням, після укладення відповідних договорів з уповноваженим органом - Комунальним підприємством «Новомосковський Комсервіс».

Зазначені положення Порядку не узгоджуються з вимогами ст. 16 Закону № 2807-IV, відповідно до якої забороняється самовільно висаджувати та знищувати дерева, кущі тощо, а також самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торгівельні лотки, павільйони, кіоски тощо.

Фактично затверджений Порядок призводить до того, що в м. Новомосковську можливе використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням, що нівелює поняття благоустрою взагалі, внаслідок чого на цих же об`єктах (елементах) благоустрою, в порушення ст. 22 Закону № 2807-IV, проводяться роботи та встановлюються об`єкти, заборонені ст. 16 цього ж закону, на підставі лише договору з органом контролю - КП «Новомосковський Комсервіс».

Про встановлення заборонених об`єктів та фактично малих архітектурних форм, на прилеглих до будинків територіях, свідчать подані прокурором звернення мешканців міста (а.с. 22-27) та відповідь в.о. обов`язки Новомосковського міського голови Горошко С.Г. (а.с. 45), у якій суб`єкт владних повноважень підтверджує ту обставину, що суб`єкт господарської діяльності, який має намір встановити тимчасову споруду, у відповідності до затвердженого Порядку повинен звернутися до органу контролю із заявою про укладення договору про тимчасове платне користування об`єктом благоустрою (а.с. 45).

При цьому п.1.6 Порядку передбачає, що в результаті використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням на території міста за договором з органом контролю у суб`єктів господарювання не виникає земельних правовідносин з органами місцевого самоврядування. Сам порядок не передбачає погодження місця розташування малих архітектурних форм ні з відділом архітектури, ні з відділом земельних відносин.

Пунктом 5 частини другої статті 18 Закону № 2807-IV передбачено, що підприємства, установи та організації у сфері благоустрою населених пунктів зобов`язані проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об`єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. На виконання наведених вище положень статті 18 Закону № 2807-IV Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 29 жовтня 2012 року № 550 затвердило Інструкцію з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів (далі - Інструкція № 550).

Згідно з пунктом 1.3 Інструкції № 550 під паспортизацією об`єктів благоустрою слід розуміти складання технічних паспортів об`єктів благоустрою за результатами їх інвентаризації; під технічною інвентаризацією об`єктів благоустрою - сукупність заходів з обстеження, спрямованих на підтвердження наявності об`єктів нерухомого майна, елементів благоустрою та оцінку їх технічного стану, а також наявності інженерних мереж на об`єкті благоустрою.

Відповідно до пункту 1.4 Інструкції № 550 технічна інвентаризація та паспортизація об`єктів благоустрою проводяться власником, балансоутримувачем або виконавцем на підставі договору із замовником або самостійно.

В свою чергу, положеннями статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» чітко визначено, що розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, тобто Мінрегіоном, а з внесенням змін до Закону України «Про благоустрій населених пунктів» скасовані повноваження сільських, селищних, міських рад в частині надання дозволу на розміщення на території об`єктів благоустрою будівель і споруд соціально-культурного, побутового, торгового та іншого призначення.

Сам механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, в тому числі і отримання паспорта прив`язки тимчасових споруд та умови анулювання дії паспорту прив`язки тимчасових споруд, визначено Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011 року, який є спеціальним нормативним актом, що регулює спірні правовідносини, та яким чітко визначено, що до повноважень виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської, районної ради та районної державної адміністрації, відноситься лише: затвердження своїм рішенням (розпорядженням, наказом) комплексної схеми розміщення тимчасової споруди та архітипу, що розроблені за рішенням сільської, селищної, міської, районної ради (пункт 1.6 Порядку); розміщення тимчасових споруд під час проведення ярмарок, державних та місцевих святкових, урочистих масових заходів на строк проведення таких заходів у порядку, встановленому органами місцевого самоврядування (пункт 1.11 Порядку); та отримання від замовників, які мають намір встановити тимчасові споруди, відповідної заяви у довільній формі про можливість розміщення тимчасових споруд (пункт 2.2 Порядку) з вичерпним переліком документів, що визначені пунктом 2.3 Порядку, які в свою чергу виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації передаються до відповідного органу з питань містобудування та архітектури для визначення ним відповідності намірів щодо місця розташування тимчасових споруд комплексній схемі їх розміщення (у разі її наявності) та будівельним нормам (пункт 2.4 Порядку), який в свою чергу визначає відповідність намірів протягом 10 днів або надає замовнику протягом трьох робочих днів аргументовану відмову щодо реалізації намірів розміщення тимчасової споруди (пункт 2.5 Порядку); а також отримання від замовника письмової заяви про виконання вимоги паспорта прив`язки, тобто, розміщення тимчасових споруд (пункт 2.23 Порядку).

Таким чином, вищенаведені положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про благоустрій населених пунктів» та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності свідчать про те, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної, та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011 року, відповідно до якого процедура оформлення паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.

Отже, лише паспорт прив`язки, виданий відповідним уповноваженим органом, визначає конкретне місце розташування тимчасової споруди з дотриманням всіх норм чинного законодавства, однак у даному випадку Порядок, затверджений оскаржуваним рішенням Новомосковської міської ради, виключає можливість такого розміщення тимчасових споруд, а наявність Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд на території м. Новомосковська, Новомосковської міською радою, відповідно до ч.2 ст. 77 КАС України, суду не доведена.

Затвердженим Новомосковською міською радою Порядком надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг виготовлення паспорта прив`язки не передбачається, як і не передбачається погодження з відповідними органами з питань містобудування та архітектурними органами, що взагалі унеможливлює визначення конкретного місця розташування тимчасової споруди і з`ясування можливості такого розташування.

Крім того, відповідно до частини першої статті 16, статті 17, п. 1, п. 2 частини першої статті 19 Закону України «Про автомобільні дороги» вулиці і дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю.

Управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться. Основними обов`язками органів місцевого самоврядування в частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є: забезпечення безперервних, безпечних, економічних та зручних умов руху транспортних засобів і пішоходів вулицями і дорогами міст та інших населених пунктів; організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами та нормами.

Відповідно до п. 1, п. 4 частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження: організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об`єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, шляхів місцевого значення, а також капітального та поточного ремонту вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах); залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисловості будівельних матеріалів, у створенні, розвитку та реконструкції об`єктів інженерного забезпечення і транспортного обслуговування.

Згідно з частиною першою статті 7 Закону України «Про дорожній рух» до компетенції сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів відноситься забезпечення виконання вимог законодавства та рішень центральних органів виконавчої влади з питань дорожнього руху і його безпеки; розробка, затвердження та виконання місцевих програм безпеки дорожнього руху; створення позабюджетних фондів для додаткового фінансування заходів щодо безпеки дорожнього руху; організація та контроль за діяльністю підприємств з питань дорожнього руху і його безпеки; сприяння створенню на території відповідного населеного пункту підприємств і організацій для надання платних послуг, пов`язаних з підготовкою та підвищенням кваліфікації водіїв, технічним обслуговуванням і ремонтом транспортних засобів; сприяння діяльності по утриманню у безпечному для дорожнього руху стані автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів та їх облаштуванню об`єктами сервісу; прийняття рішень про розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування транспортних засобів та стоянок таксі на вулицях і дорогах населених пунктів, здійснення контролю за дотриманням визначених правилами паркування транспортних засобів вимог щодо розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування; навчання населення Правил дорожнього руху; здійснення заходів щодо профілактики дитячого дорожньо-транспортного травматизму.

Таким чином, забезпечення безпеки дорожнього руху, благоустрій доріг та пішохідних шляхів здійснюється органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться.

Відповідно до частин першої та третьої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до органів управління у сфері благоустрою населених пунктів належать, органи місцевого самоврядування.

Підпунктом 2 частини 1 статті 10 цього Закону встановлено, що до повноважень міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

За приписами статті 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності. Власник тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об`єкта благоустрою державної та комунальної власності, зобов`язаний забезпечити належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території або може брати пайову участь в утриманні цього об`єкта благоустрою на умовах договору, укладеного із підприємством або балансоутримувачем.

Згідно статті 34 вказаного Закону правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила благоустрою території населеного пункту включають порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою, вимоги до впорядкування територій підприємств, установ, організацій та інші вимоги, передбачені цим та іншими законами.

У відповідності до п.1.4 Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг, затвердженого рішенням Новомосковської міської ради від 21.12.2016 року № 227, органом контролю визначено - Комунальне підприємство «Новомосковський Комсервіс» Новомосковської міської ради, яке у своїй статутній діяльності керується цим Порядком (п. 1.3). При цьому уповноважені органи контролю мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення, укладати Договори від власного імені із суб`єктами господарювання, фізичними та юридичними особами всіх форм власності про надання у тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для споживчого ринку і сфери послуг відповідно до Порядку, вносити приписи суб`єктам господарювання, з метою припинення виявлених порушень законодавства з питань благоустрою.

У відповідності до п.3 ч.1 ст. 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить створення, в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб).

Між тим, згідно з вимогами ст. 38 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.

Державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями, відповідно до ст. 39 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», самоврядний контроль, відповідно до ст. 40 Закону здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами та здійснюється шляхом: проведення перевірок території; розгляду звернень підприємств, установ, організацій та громадян; участі в обговоренні проектів благоустрою територій населених пунктів, іншої технічної документації з питань благоустрою і внесення відповідних пропозицій на розгляд органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій; подання позовів до суду про відшкодування шкоди, завданої об`єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів, Правил благоустрою території населеного пункту.

Відповідно до ч.4 ст. 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» Положення про інспекцію з благоустрою населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною або міською радою на підставі Типового положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

У відповідності до ст. 255 КУпАП на посадових осіб органів внутрішні справ (Національної поліцій) покладено обов`язки щодо складення протоколів про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 152 КУпАП

Системний аналіз зазначених норм спеціальних законів дає суду підстави дійти висновку про те, що Новомосковська міська рада, приймаючи 21.12.2016 року рішення № 227, яким затвердила Порядок надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг, фактично створила підприємство, яке у відповідності до Законів України «Про благоустрій населених пунктів», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про дорожній рух» та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011 року, не наділене відповідними повноваженнями на здійснення державної політики у сфері благоустрою. Більш того, Новомосковська міська рада зазначеним рішенням наділила комунальне підприємство «Новомосковський Комсервіс» владними повноваженнями, не визначеними Конституцією України та спеціальними законами, в тому числі Кодексом України про адміністративні правопорушення, чим вийшла за межі власних повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування».

Вирішуючи питання, порушене представником відповідача у відзиві на позов та у декількох клопотаннях щодо залишення без розгляду позову, в зв`язку з пропуском строку звернення до суду, суд, з урахуванням вже прийнятого процесуального рішення відповідною ухвалою від 04 січня 2018 року, звертає увагу відповідача на вимоги ч.3 ст. 264 КАС України, у відповідності до якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Протягом розгляду справи в суді, відповідач не надав доказів скасування оскаржуваного акту чи його зміни, а тому у суду відсутні підстави для відмови у позові з цих підстав.

Щодо представництва прокурора в суді, суд, урахуванням усталеної практики Європейського суду з прав людини звертає увагу, що сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Суд враховує, що відповідно до Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Керівник Новомосковської місцевої прокуратури, звертаючись до відповідного адміністративного суду, в достатній мірі виклав та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави, саме неналежне виконання органом місцевого самоврядування - Новомосковською міською радою, до виключної компетенції якого відноситься питання щодо встановлення, відповідно до законодавства, правил благоустрою території населеного пункту та невжиття зазначеним органом заходів щодо захисту та поновлення правил благоустрою, розцінюється судом, як обраний прокурором правомірний спосіб захисту інтересів як держави, так і невизначеної кількості людей, оскільки прийняте рішення порушує права невизначеної кількості членів територіальної громади.

Враховуючи наведене, суд приходить до висновку про те, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням законодавства України.

Як зазначалося вище, керівник Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області звернувся до суду з зазначеним позовом 01 грудня 2017 року.

Законом України від 03.10.2017 р. № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», який набрав чинності з 15.12.2017 р., внесено істотні зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, в частині особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради АРК, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

Так, частина 9 статті 264 КАС України передбачає, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Враховуючи вищенаведене, рішення VII сесії VII скликання Новомосковської міської ради № 227 від 21.12.2016 року «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста» належить визнати протиправним та нечинним.

У відповідності до вимог ч.1 ст. 139 КАС України, з відповідача за рахунок бюджетних асигнувань Новомосковської міської ради на користь прокуратури Дніпропетровської області належить стягнути сплачений судовий збір у розмірі 1600 грн.

На підставі вищевикладеного та керуючись ст. ст. 2, 73, 77, 120, 139, 229, 241-246, 250, 251, 257-263, 286-271 КАС України, суд, -

у х в а л и в :

Позов керівника Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Новомосковської міської ради, треті особи - Комунальне підприємство «Новомосковський комсервіс» Новомосковської міської ради», Комунальне підприємство «Благоустрій міста» Новомосковської міської ради» про визнання протиправним та нечинним рішення, - задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення VII сесії VII скликання Новомосковської міської ради № 227 від 21.12.2016 року «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста».

У відповідно до вимог ч.1 ст. 265 КАС України, резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно повинно бути опублікованим Новомосковської міської ради у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Стягнути з Новомосковської міської ради () на користь Дніпропетровської обласної прокуратури (, р/р 00291 в ДКСУ м. Київ, МФО 820172, код класифікації видатків бюджету - 2800) судові витрати у розмірі 1600 грн. (одна тисяча шістсот грн. 00 коп.).

Учасники справи:

-позивач: керівник Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області, місцезнаходження: 51200, Дніпропетровська область, м. Новомосковськ, вул. Гетьманська, буд. 5;

-відповідач: Новомосковська міська рада, , місцезнаходження: 51200, Дніпропетровська область, м. Новомосковськ. вул. Гетьманська, буд. 14;

-третя особа: Комунальне підприємство «Новомосковський комсервіс» Новомосковської міської ради, , місцезнаходження: 51200, Дніпропетровська область, м. Новомосковськ, вул. Гетьманська, буд. 14;

-третя особа: Комунальне підприємство «Благоустрій міста» Новомосковської міської ради», , місцезнаходження: 51200, Дніпропетровська область, м. Новомосковськ, площа Героїв, буд. 16.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 09 червня 2022 року.

Суддя Д.І. Городецький