Справа № 9901/541/19
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2022 року

м. Київ

Справа № 9901/541/19

Провадження № 11-39заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючої Рогач Л. І.,

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,

за участі:

секретаря судового засідання Біляр Л. В.,

представника відповідача - Поліщука В. В.,

розглянула в судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 січня 2022 року (судді Єзеров А. А., Кравчук В. М., Коваленко Н. В., Стародуб О. П., Чиркін С. М.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення та

ВСТАНОВИЛА:

1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія) від 05 вересня 2019 року № 677дк-19 «Про відмову в допуску кандидата до кваліфікаційного іспиту» (далі - спірне рішення).

Прохання аргументує тим, що відповідач помилково відкинув, приховав і не зарахував до дворічного стажу роботи в галузі права достатній для обіймання посади прокурора місцевої прокуратури час його роботи помічником прокурора, стажистом Глухівської міжрайонної прокуратури Сумської області з 22 серпня 1997 року до 13 березня 1998 року, а також діяльність як фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) у сфері права (КВЕД 69.10): з 09 грудня 1998 року до 20 жовтня 2003 року і з 02 лютого 2004 року до 06 жовтня 2008 року, упродовж яких періодично займався приватно-юридичною та приватно-педагогічною практиками; а також з 07 серпня 2013 року до 21 жовтня 2014 року і з 22 жовтня 2015 року й дотепер, протягом яких теж періодично займався приватно-юридичною практикою. Сукупно ці відомості доводять наявність у нього стажу роботи в галузі права, достатнього для участі в конкурсі на посаду прокурора місцевої прокуратури.

Вважає, що відповідач не тільки проігнорував ці відомості, але й відмовився прийняти документи, які він подав на підтвердження цього стажу - копію виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців ОСОБА_1 з відображеними в ній персоналізованими реєстраційними записами.

Переконує, що Комісія, на відміну від інших нормативно врегульованих процедур проведення конкурсу на зайняття діяльністю (вакантних посад), приміром, у системах адвокатури чи судоустрою, неоднаково тлумачить поняття «стаж роботи в галузі права» і по суті відкидає документи на підтвердження цієї роботи, якими мають визнаватися в єдності документальні відомості про наявність в особи права на зайняття підприємницькою діяльністю у сфері права за відповідним КВЕДом і документальні відомості про виконання робіт / надання послуг, що унормовано віднесені до царини права.

З погляду позивача, КДКП, попри згоду на обробляння його персональних даних, самоусунулася і не витребувала від податкових органів відомості про виконання ним робіт / надання послуг у галузі права, з яких могла б пересвідчитись, що з 22 жовтня 2015 року він зареєстрований і діє як ФОП з видом діяльності в галузі права. З`ясувала б, що він не має свідоцтва адвоката, стаціонарного місця діяльності через брак коштів, що в нього вузьке коло клієнтів, невеликі доходи, весь його час заповнений особистими клопотами, що своєю чергою унеможливлювало отримання значного доходу від приватної юридичної практики. Водночас ці відомості доводили наявність у нього трудового стажу в галузі права.

Покликається позивач і на те, що недопуск до кваліфікаційного іспиту в конкурсі на зайняття посади прокурора є формою переслідування його «за відмову від участі в корупції і за протидію корупції», якій він опирався й протидіяв на посаді помічника прокурора, стажиста Глухівської міжрайонної прокуратури Сумської області й через яку впродовж тривалого проміжку часу не міг вступити (приблизно тридцять разів) на службу в органи прокуратури (Сумська і Харківська області) та юстиції України.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - КАС ВС, Суд) рішенням від 19 січня 2022 року в задоволенні позовних вимог відмовив.

Суд не встановив підстав для скасування спірного рішення, оскільки не виявив у діях Комісії ознак протиправності.

Суд визнав, що відповідач обґрунтовано не зарахував до стажу роботи позивача в галузі права період роботи на посаді помічника прокурора та підприємницьку діяльність у галузі права, бо з`ясував, що означений у спірному рішенні час роботи в органах прокуратури не може бути віднесений до стажу роботи в галузі права.

За статтею 27 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокурату» (далі - Закон № 1697-VII) стажем роботи в галузі права є стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття нею вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра. Позивач працював в органах прокуратури на посаді, яку не міг обіймати, позаяк не мав вищої юридичної освіти, щоб на ній перебувати. Через виявлення цих обставин його звільнили з органів прокуратури.

З огляду на ці обставини суд виснував, що період роботи в органах прокуратури, яку позивач виконував, не маючи відповідної вищої юридичної освіти, правомірно не повинен зараховуватися до стажу, який дозволяє допуск кандидата на посаду прокурора до кваліфікаційного іспиту.

Стосовно відмови Комісії зарахувати період підприємницької діяльності позивача в галузі права КАС ВС послався на брак доказів, які б доводили фактичне здійснення ним такої діяльності. Суд відзначив, що матеріали справи не містять таких відомостей і на судовому засіданні не вдалося їх встановити, оскільки позивач не навів жодних з них. А щодо зареєстрованого права позивача на здійснення підприємницької діяльності в галузі права Суд зазначив, що сама по собі реєстрація права на здійснення підприємницької діяльності в галузі права не свідчить про безпосереднє її здійснення.

Із цих обставин суд підсумував, що відповідач ухвалив спірне рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.

3. ОСОБА_1 не погодився із цим рішенням суду і подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати його та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Вважає, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи, що мають значення для справи, дійшов висновків, що не відповідають обставинам справи, неправильно застосував норми матеріального закону, порушив норми процесуального законодавства.

Неповноту з`ясування обставин вбачає в тому, що суд не встановив справжніх (прихованих) причин відмови в допуску його до участі в конкурсі на посаду прокурора і не надав значення його поясненням на судовому засіданні, що такою причиною є його «відмова від участі в корупції» і його «протидія корупції» в органах прокуратури, зокрема й Глухівській міжрайонній прокуратурі Сумської області, під час роботи в ній до дати звільнення.

Суд фактично залишив поза увагою відомості про факт і час його роботи в Глухівській міжрайонній прокуратурі Сумської області на посаді помічника прокурора, стажиста більше шести місяців, який підтверджується витягом з наказу прокурора Сумської області від 13 березня 1998 року № 90 про звільнення з посади на підставі пункту 2 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров`я, які перешкоджають продовженню даної роботи).

З погляду апелянта, про те, що причинами для відмови в допуску його до кваліфікаційного оцінювання насправді є намір когось помститись йому за його антикорупційну поведінку, свідчать відомості про численні, зокрема судові та адміністративні, відмови поновити його на роботі в органах прокуратури чи працевлаштуватись у цих органах або органах юстиції України, взяти участь у конкурсних процедурах на роботу в органах прокуратури.

Покликається на однобічність й упередженість судового розгляду справи, оскільки суд не надав відповідного значення документально підтвердженим відомостям про відмову Комісії долучити до заяви про участь у конкурсі копію виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців ОСОБА_1 , а також на те, що суд неправильно оцінив обставини подання цього документа як безпідставні. Вважає, що суд хибно визнав за правдиві пояснення позивача про надсилання всіх додатків до заяви засобами поштового зв`язку, а не про те, що він відносив їх особисто і віддав через відповідального працівника Комісії, тому зробив помилковий висновок, що посадові особи відповідача не могли відмовити йому в прийомі документа, якого він не подавав.

ОСОБА_1 категорично не може погодися з висновками суду про те, що матеріали справи не містять жодних доказів фактичної його діяльності в галузі права в окреслені вище проміжки часу, оскільки вважає такі висновки надуманими, штучними й такими, що спростовуються матеріалами справи. На підтвердження своєї діяльності в галузі права у спірні періоди, а отже, і наявності стажу, необхідного для участі в доборі кандидатів на посаду прокурора місцевої прокуратури, покликається на надану ним до суду довідку Головного управління ДПС у Харківській області від 18 жовтня 2021 року № 44381/6/20-40-24-14-25, яка засвідчує цей факт, і, з його погляду, є достатнім доказом. Апелянт акцентує також на тому, що його діяльність у галузі права підкріплюється так само копіями судових рішень, довіреностей, договорів тощо, які, за власним визнанням апелянта, він як докази не подавав і не пред`являв ні до канцелярії суду, ні суду на судовому засіданні.

Вважає, що всупереч вимогам статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відповідач не довів, що він вжив усіх можливих заходів для отримання доказів наявності в позивача стажу приватної юридичної практики, що якоюсь мірою спричинило ухвалення спірного рішення. Позивач на підтвердження його діяльності у сфері права подав згадану вище довідку Головного управління ДПС у Харківській області від 18 жовтня 2021 року, отриману ним за його ініціативою, втім суд не зважив на ці обставини. Натомість запропонував надати письмові докази безпосереднього здійснення юридичної діяльності, чим порушив процесуальні вимоги щодо дослідження доказів, що призвело до неправильного вирішення справи.

Неправильне застосування матеріального закону апелянт вбачає в тому, що всупереч вимогами статті 30 Закону № 1697-VII, яка встановлює перелік документів, що додаються до заяви про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора, і забороняє вимагати подання документів, які не передбачені цією статтею, суд, мотивуючи неможливість зарахування підприємницької діяльності позивача в галузі права до стажу роботи, послався на необхідність «документального підтвердження даних про виконання робіт / надання послуг» і тим самим фактично визнав, що позивач не подав документа з-поза переліку тих, які додаються до заяви про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора.

Неправильне застосування цієї самої норми апелянт спостерігає й тому, що її положення про «письмову згоду [кандидата на посаду прокурора] на збирання, зберігання та використання інформації про нього з метою оцінки готовності на посаді прокурора та проведення щодо нього спеціальної перевірки» суд мав тлумачити так, що на виконання його письмової згоди на проведення стосовно нього спеціальної перевірки секретаріат КДКП шляхом подання відповідних запитів витребовує відомості про наявність у позивача права на здійснення підприємницької діяльності у сфері права за відповідним КВЕДом та про документальне підтвердження даних про виконання робіт / надання послуг.

Свідчення неправильного застосування матеріального закону ОСОБА_1 вбачає в тому, що суд застосував до спірних відносин положення статті 27 Закону № 1697-VII, які визначають, що стажем роботи в галузі права є стаж роботи за спеціальністю після здобуття особою вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра, хоча не мав би їх застосовувати відповідно до принципу заборони зворотної дії закону, оскільки на час його перебування на посаді виконувача обов`язків помічника прокурора, стажиста згадуваної вище прокуратури закон, який регулював діяльність органів прокуратури, таких вимог не встановлював.

Указує, що суд першої інстанції з порушенням норм КАС України навмисне затягнув строк розгляду справи, а позивач з огляду на тривалий проміжок часу з моменту прийняття спірного рішення до ухвалення судового рішення не зміг відтворити в пам`яті деталі обставин справи щодо направлення ним засобами поштового зв`язку на адресу КДКП копії ліцензії Міністерства юстиції України на здійснення приватної юридичної практики.

Апелянт узагальнив, що Суд діяв тенденційно відносно позивача, допустив ряд процесуальних порушень, не відновив (не захистив) його трудові права, оскільки після незаконного звільнення з органів прокуратури в 1998 році й через недопуск до участі в конкурсі на заміщення посади в місцевій прокуратурі позбавив його засобів до існування, що суперечить Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

4. Відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження (далі - ВОЗДП) у відзиві на апеляційну скаргу позивача просить залишити її без задоволення, а рішення КАС ВС - без змін.

Представник відвідача наголошує на правомірності спірного рішення з огляду на подані ОСОБА_1 документи для участі в конкурсі в доборі кандидата на посаду прокурора місцевої прокуратури, які на момент подання заяви про його участь у такому конкурсі свідчили про брак передбаченого частиною першою статті 27 Закону № 1697-VII дворічного стажу роботи в галузі права, необхідного для обіймання посади прокурора місцевої прокуратури.

Відповідач повністю погодився з рішенням Суду, вважає, що воно відповідає нормам матеріального та процесуального права. Опираючись на наявні у справі докази та заслухані на судовому засіданні пояснення самого позивача, Суд надав належну оцінку об`єктивним відомостям про стаж позивача в галузі права.

Наголосив, що кандидат на посаду прокурора не обмежений у праві подати інші документи, які, на його думку, можуть підтвердити стаж роботи в галузі права, тоді як відповідач на підставі положень статті 30 Закону № 1697-VII не вправі вимагати від кандидата на посаду прокурора подання документів, не передбачених цією статтею.

Не вважає, що судовий розгляд справи відбувся з порушенням розумних строків розгляду справи, оскільки на заваді цьому стали законодавчі зміни, що спричинили реформування органів прокуратури та, як наслідок, невизначеність правонаступника КДКП у правовідносинах, пов`язаних з оскарженням рішень Комісії з питань добору та переведення прокурорів у зв`язку з прийняттям Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформ органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ).

5. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) ухвалою від 28 квітня 2022 року відкрила апеляційне провадження в цій справі, а ухвалою від 23 червня 2022 року призначила розгляд справи на судовому засіданні.

6. Велика Палата дослідила матеріали справи, заслухала пояснення представника відповідача, перевірила мотиви апеляційної скарги й у межах апеляційного перегляду дійшла таких висновків.

7. Обставини цієї справи лаконічно можна викласти так.

05 липня 2019 року позивач подав до КДКП заяву про допуск його до участі в доборі кандидата на посаду прокурора місцевої прокуратури.

Разом із заявою подав визначений статтею 30 Закону № 1697-VII перелік документів про особу, а саме: копію паспорта громадянина України; анкету кандидата на посаду прокурора, що містить інформацію про особу, та автобіографію; копію документів про освіту, науковий ступінь, вчене звання; копію трудової книжки; <…>; копію військового квитка (для військовослужбовців або військовозобов`язаних); <…>; письмову згоду на збирання, зберігання та використання інформації про неї з метою оцінки готовності особи до роботи на посаді прокурора та проведення щодо неї спеціальної перевірки; декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік за формою, встановленою Законом України від 07 квітня 2011 року № 3206-VI «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі - Закон № 3206-VI).

Безспірно було встановлено, що 22 серпня 1997 року позивач був прийнятий на роботу до прокуратури Сумської області на посаду помічника прокурора.

13 березня 1998 року ОСОБА_1 звільнили з органів прокуратури, оскільки він не мав вищої юридичної освіти, необхідної для перебування на посадах в органах прокуратури.

З поданих позивачем документів встановлено також, що 27 червня 1998 року він здобув вищу освіту за спеціальністю «Правознавство» та кваліфікацію «Юрист» за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста.

Якщо відомості про дату здобуття вищої освіти зіставити з відомостями про час роботи позивача в Глухівській міжрайонній прокуратурі (з 22 серпня 1997 року по 13 березня 1998 року), то можна визначити, що на посаді в органах прокуратури він перебував тоді, коли ще не здобув вищу юридичну освіту.

Як видно зі спірного рішення, Комісія з посиланням на копії військового квитка та копію трудової книжки, які подав позивач, виявила, що стаж роботи ОСОБА_1 в галузі права становить один рік чотири місяці двадцять сім днів на посадах командира взводу в Збройних Силах України та викладача кафедри правознавства. Ці обставини ніхто не оспорює.

За результатом розгляду поданих позивачем документів відповідач ухвалив спірне рішення, яким відмовив ОСОБА_1 в допуску до участі у кваліфікаційному іспиті через брак дворічного стажу роботи в галузі права, необхідного для участі в доборі.

Вважаючи зазначене рішення відповідача незаконним, позивач звернувся до суду із цим позовом.

8. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VII.

За частиною першою статті 27 цього Закону прокурором місцевої прокуратури може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше двох років та володіє державною мовою. Для цілей цього Закону: 1) вищою юридичною освітою є освіта, здобута в Україні (або на території колишнього СРСР до 1 грудня 1991 року) за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра, а також вища юридична освіта за відповідним освітньо-кваліфікаційним рівнем, здобута в іноземних державах та визнана в Україні в установленому законом порядку; 2) стажем роботи в галузі права є стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття нею вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра.

Відповідно до статті 28 цього Закону добір кандидатів на посаду прокурора здійснюється на конкурсних засадах із числа осіб, які відповідають вимогам, установленим частинами першою та п`ятою статті 27 цього Закону, за результатами кваліфікаційного іспиту, проведеного відповідно до вимог цього Закону. Кожен, хто відповідає встановленим вимогам до кандидата на посаду прокурора, має право звернутися до КДКП із заявою про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора.

Порядок добору кандидатів та їх призначення на посаду прокурора місцевої прокуратури визначений статтею 29 Закону № 1697-VII, відповідно до частини першої якої добір кандидатів та їх призначення на посаду прокурора здійснюється в порядку, визначеному цим Законом, та включає: 1) прийняття КДКП рішення про проведення добору кандидатів на посаду прокурора, що розміщується на офіційному вебсайті КДКП та повинно містити виклад передбачених цим Законом вимог, яким має відповідати кандидат на посаду прокурора, а також перелік документів, що подаються до КДКП, і кінцевий термін їх подання; 2) подання особами, які виявили бажання стати прокурором, до КДКП відповідної заяви та документів, визначених цим Законом; 3) здійснення КДКП на основі поданих кандидатами на посаду прокурора документів перевірки відповідності осіб вимогам, установленим до кандидата на посаду прокурора; <…>.

За частинами першою та третьою статті 30 Закону № 1697-VIІ для участі в доборі кандидатів на посаду прокурора особа подає: 1) письмову заяву про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора; 2) копію паспорта громадянина України та копію документа, що засвідчує реєстрацію у Державному реєстрі фізичних осіб - платників податків; 3) анкету кандидата на посаду прокурора, що містить інформацію про особу, та автобіографію; 4) копію документів про освіту, науковий ступінь, вчене звання; 5) копію трудової книжки; 6) медичну довідку про стан здоров`я за формою, затвердженою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я; 7) копію військового квитка (для військовослужбовців або військовозобов`язаних); 8) довідку про допуск до державної таємниці (у разі його наявності); 9) письмову згоду на збирання, зберігання та використання інформації про неї з метою оцінки готовності особи до роботи на посаді прокурора та проведення щодо неї спеціальної перевірки; 10) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік за формою, встановленою Законом 3206-VI; <…>. Вимагати від кандидата на посаду прокурора надання документів, не передбачених цією статтею, забороняється. До участі в доборі кандидатів на посаду прокурора допускаються особи, які подали всі необхідні документи і відповідають вимогам, установленим до кандидата на посаду прокурора. Про відмову в допуску до кваліфікаційного іспиту КДКП приймає вмотивоване рішення.

9. Предметом спору в цій справі є матеріально-правова вимога ОСОБА_1 до Комісії визнати протиправним та скасувати спірне рішення, яким Комісія на стадії допуску кандидата до кваліфікаційних іспитів ухвалила негативне для позивача рішення.

ОСОБА_1 в позовній заяві стверджує, що як претендент на зайняття посади прокурора відповідав вимогам Закону № 1697-VII, які пред`являються до кандидата на цю посаду, оскільки мав вищу юридичну освіту, здобуту в Україні за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста, стаж роботи у галузі права після здобуття вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста та подав передбачені цим Законом документи, які підтверджували його діяльність у галузі права і не містили об`єктивних завад для участі в конкурсі з добору кандидата на посаду прокурора.

ОСОБА_1 пояснює також, що мав законні підстави очікувати спершу на позитивне рішення Комісії про допуск до складання кваліфікаційного іспиту, потім сподівався успішно його скласти, перемогти в конкурсі та здобути право на роботу в органах прокуратури. Вважає, що він міг би здійснити своє бажання, якщо б Комісія на стадії рішення про допуск кандидата до кваліфікаційного іспиту належно виконала вимоги закону і не вдалася до конкретних дій та рішень, протиправність яких він вимушений оспорювати шляхом подання цього позову.

10. Відповідаючи на порушені в позовній заяві та апеляційній скарзі доводи та міркування ОСОБА_1 , у контексті встановлених у цій справі обставин та нормативного регулювання спірних правовідносин, вкотре потрібно звернутися до законодавчих положень, які закріплюють принципи та регламентують підстави, умови та порядок зайняття посади прокурора, зокрема, на стадії перевірки Комісією на основі поданих кандидатами на посаду прокурора документів відповідності осіб вимогам, установленим до кандидата на посаду прокурора.

Так от, відповідно до частини першої статті 28 Закону № 1697-VII добір кандидатів на посаду прокурора здійснюється на конкурсних засадах, під якими зазвичай розуміється змагання, що має на меті виявити кращих з кандидатів на посаду прокурора.

Конкурс проводиться на підставі унормованого положення, у якому встановлюються порядок і правила підготовки, організації та проведення добору, перелік необхідних для цього документів тощо. Для проведення конкурсу і виявлення його переможця створюється спеціальний (як правило, експертний) орган, який займає нейтральну, рівновіддалену, «малоініціативну» позицію стосовно як кожного з кандидатів на посаду, так і органу, в інтересах якого проводиться конкурсний відбір.

Конкурс з добору кандидатів на посаду прокурора відбувається з дотриманням засад його проведення, якими, зокрема, є законність, справедливість, неупередженість, об`єктивність, прозорість і осяжність процедури відбору, рівне й недискримінаційне ставлення до учасників конкурсу, очікування правомірної поведінки кожного, хто заявив про участь у доборі, панування (пріоритет) якісних, професійно-ділових, морально-етичних, державницьких критеріїв (підходів) вибору переможця конкурсу.

Для того, щоб бути призначеним на посаду прокурора місцевої прокуратури, особа, яка на неї претендує, має бути громадянином України, мати вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше двох років, під яким (стажем) розуміється робота за спеціальністю після здобуття вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра, та володіти державною мовою (частина перша статті 27 Закону № 1697-VII).

Ці положення закону чіткі, зрозумілі, завчасно були оприлюднені і не могли викликати в кандидатів на посаду прокурора багатозначного трактування.

11. Із цих положень випливає, що ОСОБА_1 , якщо вирішив кандидувати на посаду прокурора, то мав би подати документи про наявність у нього дворічного стажу роботи в галузі права, або якщо таких документів не подав чи вручив документи з інформацією про роботу, яка за законом такою не визнається, то очікувати на відмову в допуску його до кваліфікаційного іспиту.

12. У межах обставин цього спору Комісія правильно не зарахувала до потрібного професійного стажу ОСОБА_1 час його роботи в Глухівській міжрайонній прокуратурі (з 22 серпня 1997 року по 13 березня 1998 року), бо виявила, що там він працював на прокурорській посаді до здобуття вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста і набув стаж, який за визначенням абзацу першого частини першої статті 27 Закону № 1697-VIІ не є «стажем роботи в галузі права». Комісія відмінусувала цей період часу роботи в органах прокуратури зі стажу діяльності позивача в галузі права й отримала стаж у цій царині, менший за два роки.

Те, що ОСОБА_1 на час роботи в Глухівській міжрайонній прокуратурі не мав вищої юридичної освіти за відповідним рівнем, як відомо, ніхто не заперечує.

Комісія не встановила й інших видів діяльності, які охоплюються поняттям «робота за спеціальністю після здобуття вищої юридичної освіти», оскільки позивач не подав документів, які б підтверджували стаж діяльності в галузі права. Тобто висновок про те, що позивач не займався іншою, крім прокурорської, діяльністю в галузі права, Комісія побудувала на тому, що ОСОБА_1 не пред`явив документів, які підтверджують об`єктивність (дійсність) обсягу, хронології та послідовності дій у царині реалізації права, а ті, на які він покликається в позові, не підтверджують власне його діяльності в галузі права.

З огляду на ці обставини Комісія слушно визнала ОСОБА_1 особою, що не відповідає встановленим законом умовам для участі в конкурсі на посаду прокурора місцевої прокуратури. Підстав для судового втручання в рішення Комісії з приводу цієї частини доводів апеляційної скарги нема.

13. Апелянт у скарзі покликався на те, що на час його роботи в Глухівській міжрайонній прокуратурі закон не ставив віднесення часу роботи на посаді прокурора [без вищої юридичної освіти] до стажу роботи в галузі права (за фахом) у залежність від часу здобуття вищої юридичної освіти, після якої робота з використанням знань, що дає така освіта, визнається роботою за спеціальністю. Ці доводи скарги не є доречними і переконливими, позаяк суперечать положенням статті 27 Закону № 1697-VII, чинним на час оголошення і проведення конкурсу.

За правилами цієї статті кожен, хто вирішив кандидувати на посаду прокурора місцевої прокуратури і, зокрема, вважає, що має більш ніж шестимісячний стаж роботи в органах прокуратури, повинен розуміти, який стаж за законом є стажем роботи в галузі права, що під таким стажем розуміється час роботи на певній посаді після здобуття вищої юридичної освіти і використання знань, котрі дає ця освіта. Що не менш важливо, претендент на таку посаду прокурора мав припускати, що робота в органах прокуратури без здобуття вищої юридичної освіти, навіть якщо ця освіта, як гадає апелянт, свого часу не вимагалася для її виконання, не зараховуватиметься до стажу роботи за фахом.

14. Апелянт наполягає також на незаконному застосуванні статті 27 Закону № 1697-VII до питання неналежності (хибного невіднесення) первинного часу роботи в органах прокуратури до стажу роботи в галузі права. ОСОБА_1 вважає, що принцип заборони зворотної дії закону в часі унеможливлює поширення дії правового поняття «стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття нею вищої юридичної освіти» на роботу в галузі права, приміром, в органах прокуратури, до якої на час її виконання закон такі умови не встановлював.

Така позиція апелянта є необґрунтованою і неспроможною.

Правила цієї статті не змінюють юридичної природи стажу роботи певної особи, як от позивача в цій справі, в органах прокуратури до набрання ними чинності і початку дії, а також не заперечують фактичності цього стажу. З-поміж іншого, вони лише дають визначення поняття стажу в галузі права, під яким розуміють «стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття нею вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра», й орієнтують, що будь-яка інша робота в галузі права без обов`язкового попереднього здобуття вищої юридичної освіти, зокрема й описаний апелянтом час роботи в Глухівській міжрайонній прокуратурі, очікувано не буде зараховуватися до стажу роботи в галузі права.

15. В апеляційній скарзі та й у позовній заяві ОСОБА_1 притримується версії, що він займався діяльністю в галузі права (приватно-юридичною та приватно-викладацькою) як ФОП, був зареєстрований як ФОП і в цьому статусі займався діяльністю в галузі права.

Як видно з матеріалів справи, ніхто зі сторін не заперечував факту, що ОСОБА_1 зареєстрований як ФОП.

Однак за законом вимагається подання документів не тільки про реєстрацію виду діяльності в галузі права, але й документальне підтвердження діяльності в цій царині, із сукупності яких можна визначити значеннєві, якісні характеристики (переваги) кандидата на посаду прокурора. Натомість документів на підтвердження достовірності та реальності здійснення діяльності в галузі права позивач не пред`явив.

Як було встановлено у справі, ОСОБА_1 формально вивірених, точних, «ділових» документів з питомими рисами правозастосовної, правоохоронної діяльності чи реалізації функцій захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги тощо Комісії не подав разом із заявою про участь у конкурсі з добору кандидатів на посаду прокурора і не пред`явив їх на судовому засіданні.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 називає причини, через які не зумів подати документи такої діяльності (переслідування за його позицію з протидії проявам корупції; позбавлення права на працю і створення незаконних перепон працевлаштуватися; скрутне матеріальне становище, незначна кількість справ, вузьке коло клієнтів, відволікання від особистих справ через штучне залучення до судових проваджень тощо). Наполягав, що довідка Головного управління ДПС у Харківській області від 18 жовтня 2021 року № 44381/6/20-40-24-14-25 є достатнім доказом безпосереднього здійснення ним підприємницької діяльності у сфері права.

Хай там як, але описані причини не є тими чинниками, які в конкурсній процедурі можуть бути підставою для звільнення позивача від надання документів на підтвердження діяльності в галузі права. Подані довідка податкового органу з відомостями про реєстрацію ОСОБА_1 як платника податку у статусі ФОП, свідоцтво про державну реєстрацію ФОП чи виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, хоча і є відомостями, що засвідчують право на здійснення позивачем діяльності в галузі права, але, попри це, не можуть замінити документальні свідчення про її функціонування, перебування в дії, змістовне наповнення конкретними поведінковими актами підприємницької ініціативи позивача в галузі права (судові рішення, копії довіреностей, договорів тощо).

Матеріали справи не містили жодних доказів фактичної діяльності позивача в цій галузі впродовж зазначених вище періодів.

Описані апелянтом труднощі подання документів підприємницької діяльності у сфері права та кілька поданих ним реєстраційних документів не можуть бути також приводами для надання запитуваних останнім преференцій як кандидату на посаду прокурора, однією з яких, з погляду позивача, є обов`язок спеціально створеного конкурсного органу діяти в інтересах позивача і витребувати документи істинності стверджуваного ним виду діяльності.

Звертає на себе увагу й те, що попри зрозумілу й змістовно чутливу тональність пояснень причин неподання документів апелянт фактично непрямо (неявно) зізнався в тому, що йому бракує документів на підтвердження діяльності в галузі права в означені ним проміжки часу.

16. З огляду на мотиви незгоди з доводами апеляційної скарги про доведеність факту здійснення позивачем діяльності у сфері права хибними потрібно визнати і його твердження про пасивність відповідача в питанні витребування від відповідних органів документів на підтвердження його діяльності (виконання робіт / надання послуг) у сфері права, якої міг уникнути, якщо б положення закону про «письмову згоду [кандидата на посаду прокурора] на збирання, зберігання та використання інформації про нього з метою оцінки готовності на посаді прокурора та проведення щодо нього спеціальної перевірки» використав як привід для подання відповідних запитів про документальне підтвердження даних про виконання ним робіт / надання послуг.

Передбачене пунктом 9 частини першої статті 30 Закону № 1697-VII положення про подання особою для участі в доборі кандидатів на посаду прокурорів письмової згоди на збирання, зберігання та використання інформації про неї з метою оцінки готовності особи до роботи на посаді прокурора та проведення щодо неї спеціальної перевірки корелюється з положеннями статті 32 цього Закону, згідно із частиною першою якої спеціальній перевірці підлягають відомості про особу, яка претендує на посаду прокурора, за умови, що така особа успішно складе кваліфікаційний іспит. Порядок здійснення спеціальної перевірки визначається Законом № 3206-VI. Роль Комісії зводиться до організації спеціальної перевірки.

Приписів, за якими Комісія мала б чинити дії, які описує апелянт, Закон № 1697-VII не містить і не може містити, оскільки обов`язок витребувати в інтересах кандидата документи на підтвердження певних фактів за визначенням є чужою (невластивою) для Комісії діяльністю.

17. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 покликався також на те, що Комісія вимагала від нього подати не передбачене частиною першою статті 30 Закону № 1697-VII «документальне підтвердження даних про виконання робіт / надання послуг».

Такі доводи скаржника не є зовсім коректними.

Розсуд суду відносно документального підтвердження діяльності ОСОБА_1 в галузі права основувався на розумінні законодавчого положення про подання документів, що підтверджують трудову діяльність особи кандидата, якими можуть бути як трудова книжка, так й інші характерні документи.

Перевірка наявності такого роду документів не свідчить, що Комісія вимагала від ОСОБА_1 подання документів, не включених до переліку тих, що подаються разом із заявою, а брак цих документів Суд ставив би за провину апелянту як надсилання неповного блоку документів, визначених цим Законом.

Отож міркування апелянта про примушування до подання інших (не передбачених законом) документів на підтвердження [трудової, професійної] діяльності у сфері права не схиляють до висновку, що Комісія веліла скаржнику подати документи, заборонені Законом № 1697-VII.

18. Аналіз змісту та суті доводів апелянта про завуальовані причини ухвалення спірного рішення, якими, з його погляду, є унеможливлення всілякими способами доступу до роботи в органах прокуратури та працевлаштування в органах юстиції України за його «відмову від участі в корупції» та непримиренну «протидію корупції», вказує на перебування цих факторів поза причиновим зв`язком з наслідками - спірним рішенням, яке є предметом оскарження. Адже було встановлено, що справжніми причинами ухвалення рішення про відмову апелянту в допуску до кваліфікаційного іспиту стали об`єктивні фактори - брак відомостей про відповідність особи апелянта вимогам до особи кандидата на посаду прокурора, встановлених законом.

Поширені скаржником на спірне рішення названі ним мотиви для його ухвалення мають властивості гаданих (надуманих), через що вони не можуть бути підставами для задоволення апеляційної скарги.

19. Відповідаючи на мотиви скарги про навмисне затягування Судом строку розгляду справи (більше двох років від дати відкриття провадження справі (03 грудня 2019 року) до часу ухвалення оскарженого рішення (19 січня 2022 року)), яке своєю чергою через значність часового розміру, що минув від події звернення за захистом порушеного права до дати ухвалення судового рішення, вплинуло на здатність скаржника повно та об`єктивно відтворити послідовність дій з надання доказів діяльності в галузі права та воднораз подіяло на правомірність ухвалення спірного рішення, варто послатися на положення абзацу другого частини другої та частини третьої статті 317 КАС України про підстави для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

За цими положеннями порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи, а обов`язковими підставами для цього може бути те, що: 1) справу розглянуто неповноважним складом суду; 2) в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і підстави його відводу визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованими, якщо апеляційну скаргу обґрунтовано такою підставою; 3) справу розглянуто <…> судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою; 4) суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі; 5) судове рішення не підписано будь-ким із суддів або підписано не тими суддями, які зазначені у судовому рішенні; 6) судове рішення ухвалено суддями, які не входили до складу колегії, що розглядала справу; 7) суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Отож якщо зіставити названі скаржником підстави для скасування судового рішення про тяганину і порушення «розумних строків» розгляду справи з передбаченими процесуальним законом підставами скасування судового рішення, то виявляється, що вони не є тими порушеннями, що призвели до неправильного вирішення справи чи тими, які в розумінні частини третьої статті 317 КАС України зумовлюють ухвалення нового судового рішення.

Видається очевидним, що судовий розгляд справи, який відбувався впродовж тривалого проміжку з «неприхованими» відхиленнями від розумних строків, може спричинити до настання певних шкідливих наслідків для особи, яка звернулася за судовим захистом. Втім надмірна (не завжди виправдана) тривалість судового розгляду не може призвести до неправильного вирішення справи, оскільки через свою вторинну причинову властивість безпосередньо не зумовлює і не спонукає до визнання протиправним рішення чи дії суб`єкта владних повноважень.

20. Поза тим, у справі містяться об`єктивні відомості, які пояснюють означену тривалість судового розгляду справи і до певної міри виправдовують її.

Зокрема, Суд виходив з того, що відповідачем в адміністративній справі згідно з частиною четвертою статті 46 КАС України є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

За визначенням пункту 7 частини першої статті 4 цього Кодексу суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи) <…>, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Статус суб`єкта владних повноважень мають не лише органи державної влади, їх посадові та службові особи, а й інші суб`єкти, перелік яких не є вичерпним. Головною їхньою ознакою як відповідачів в адміністративній справі є наявність необхідного обсягу компетенції здійснювати публічно-владні управлінські функції й ухвалювати в її межах рішення або вчиняти дії, які тягнуть виникнення, зміну чи припинення прав і обов`язків юридичних та фізичних осіб.

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ.

Пунктом 21 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» цього Закону встановлено, що з дня набрання ним чинності члени і голова КДКП вважаються звільненими з посади, а їх повноваження вважаються достроково припиненими.

З 25 вересня 2019 року до 01 вересня 2021 року за положеннями підпункту 1 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX порядок проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора затверджується Генеральним прокурором.

На виконання пункту 20, підпункту 1 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прийнято Порядок проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, затверджений наказом Генерального прокурора від 10 січня 2020 року № 11 (зі змінами, внесеними наказом Генерального прокурора від 03 червня 2020 року № 265). Згідно з пунктом 2 цього Порядку рішення про проведення добору приймається Генеральним прокурором та оформлюється відповідним наказом.

З 01 вересня 2021 року відновили свою дію положення Закону № 1697-VII щодо статусу та повноважень ВОЗДП, до повноважень якого за положеннями пункту 2 частини першої статті 77 Закону № 1697-VII, серед іншого, віднесено проведення добору кандидатів на посаду прокурора в установленому цим Законом порядку. ВОЗДП був залучений для участі у справі як процесуальний правонаступник КДКП.

Не без того, що наведені законодавчі зміни створили ситуацію з невизначеністю правонаступника КДКП у правовідносинах з проведення добору кандидатів на посаду прокурора, що своєю чергою зумовило недотримання процесуальних строків розгляду спору.

Водночас ці обставини розкривають фактичну природу причин тривалого розгляду справи.

21. Наведені та інші згадані в апеляційній скарзі ОСОБА_1 покликання не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 січня 2022 року протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

22. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У цій справі суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального і процесуального права й ухвалив законне й обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.

Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення КАС ВС від 19 січня 2022 року - без змін.

23. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Велика Палата не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 243, 266, 310, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 січня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуюча Л. І. Рогач

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: В. В. Британчук В. С. Князєв

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. В. Григор`єва О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко

І. В. Желєзний І. В. Ткач

О. С. Золотніков О. С. Ткачук

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик