Справа № 580/35/20
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2022-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2022 року

м. Київ

справа №580/35/20

провадження №№ К/9901/28945/21, К/9901/31569/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Єресько Л. О., Шевцової Н. В.,

секретаря судового засідання Жидецької В. В.,

за участі представника відповідача Бойко В. Л.

розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Черкаської обласної прокуратури, виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення коштів, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Лічевецького І. О., суддів: Мельничука В. П., Оксененка О. М., та Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року, ухваленого у складі головуючого судді Гайдаш В.А., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року.

І. Суть спору

1. В січні 2020 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Черкаської обласної прокуратури, виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області ОСОБА_2, в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Черкаської обласної прокуратури від 03 грудня 2019 року № 340к;

1.2. визнати протиправними дії виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області ОСОБА_2 щодо видачі наказу від 03 грудня 2019 року № 340к;

1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу організаційно-методичної роботи управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області або рівнозначній (рівноцінній) посаді в органах прокуратури Черкаської області;

1.4. стягнути з Черкаської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу до дня фактичного поновлення на посаді;

1.5. стягнути з виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області ОСОБА_2 на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 100000,00 гривень.

2. В обґрунтування позовних вимог посилається на протиправність оскаржуваного наказу від 03 грудня 2019 року № 340к про звільнення її з посади начальника відділу організаційно-методичної роботи управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області та зазначає про відсутність у відповідачів будь-яких законних підстав для її звільнення з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку з відсутністю фактичної ліквідації, реорганізації прокуратури Черкаської області.

ОСОБА_1 стверджує, що перейменування органів прокуратури відповідно до положень чинного законодавства не є їх реорганізацією чи ліквідацією. Станом на час її звільнення наказ про скорочення чисельності прокурорів у прокуратурі Черкаської області був відсутній. Переконана, що звільнення з адміністративної посади відбулось не у спосіб, визначений законодавством.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 проходила службу в органах прокуратури та з 07 грудня 2018 року займала посаду начальника відділу організаційно-методичної роботи управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області.

19 вересня 2019 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX ( надалі - Закон № 113-ІХ).

03 жовтня 2019 року Генеральним прокурором України винесено наказ № 221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (надалі - Порядок № 221). Цим Порядком, зокрема, передбачено, що для проходження атестації працівник прокуратури повинен подати заяву за формою, передбаченою додатком 2 до цього Порядку, яка передбачала обов`язкову згоду прокурора на те, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком № 221, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, його буде звільнено з посади прокурора. Крім того, форма заяви передбачала згоду прокурора на те, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісією може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (в тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.

15 жовтня 2019 року позивач надіслала на адреси Генерального прокурора та виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області заяви, у яких просила перевести її на адміністративну посаду в обласній прокуратурі з дня початку її роботи в Черкаській області, визначеного рішенням Генерального прокурора, на підставі Закону №113-ІХ, рівнозначну адміністративній посаді, яку вона станом на 15 жовтня 2019 року обіймає в прокуратурі Черкаської області.

Проте, у зв`язку із неподанням ОСОБА_1 заяви про намір проходження атестації та після отримання прокуратурою Черкаської області листа від Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України від 01 листопада 2019 року № 11/1/1-240вих-19 та списку працівників прокуратури Черкаської області, наказом виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області ОСОБА_2 від 03 грудня 2019 року № 340к позивача звільнено з посади начальника відділу організаційно-методичної роботи управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 04 грудня 2019 року.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 18 вересня 2020 року позов задовольнив частково:

4.1. визнав протиправним та скасував наказ прокуратури Черкаської області від 03 грудня 2019 року № 340к;

4.2. визнав протиправними дії виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області ОСОБА_2 щодо видачі наказу від 03 грудня 2019 року № 340к;

4.3. поновив ОСОБА_1 в органах Черкаської обласної прокуратури (до зміни назви - прокуратура Черкаської області) на рівнозначній (рівноцінній) посаді начальника відділу організаційно-методичної роботи управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області;

4.4. стягнув з Черкаської обласної прокуратури на користь позивача ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 312483,37 гривень з утриманням податків та інших обов`язкових платежів.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що оскільки реорганізації чи ліквідації прокуратури Черкаської області не відбулося, то ОСОБА_1 не могла бути звільнена на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, суд наголосив на відсутності в Законі №113 вимоги щодо надання прокурором згоди на своє звільнення у разі неуспішного проходження атестації та звернув увагу, що цей Закон містить норму про право прокурора подати заяву про переведення.

Суд першої інстанції зазначив, що підстава звільнення ОСОБА_1 через неподання нею заяви встановленої форми до Генерального прокурора про переведення, є такою, що не відповідає вимогам Закону України «Про прокуратуру» та порушує гарантії незалежності позивача, як прокурора, а вимога надати згоду на використання щодо себе можливо анонімної інформації, яка б не вимагала додаткового офіційного підтвердження, прямо суперечить статті 32 Конституції України, адже Законом № 113 надання такої згоди з боку прокурора не передбачено.

Крім того, суд першої інстанції зауважив, що позивача звільнено з адміністративної посади в органах прокуратури, однак, відповідно до пункту 2 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі: звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора. Разом з тим, жодної із законних підстав звільнення з посади прокурора, передбачених статтею 51 Закону України «Про прокуратуру», до позивача не застосовано, що, на думку суду, свідчить про протиправність оскаржуваного наказу про звільнення позивача.

На переконання суду, наказ про звільнення позивача становить втручання держави у його приватне життя

5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 01 липня 2021 року рішення суду першої інстанції змінив, виклавши четвертий абзац резолютивної частини у наступній редакції:

«Поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді начальника відділу організаційно-методичної роботи управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Черкаської області з 05 грудня 2019 р.».

В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Так, суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції щодо відсутності факту реорганізації чи ліквідації Прокуратури Черкаської області та, відповідно, із визнанням протиправним та скасуванням наказу Прокуратури Черкаської області № 340к від 03 грудня 2019 року

Водночас, змінюючи судове рішення в частині поновлення ОСОБА_1 в органах Черкаської обласної прокуратури на рівнозначній (рівноцінній) посаді начальника відділу організаційно-методичної роботи управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області, суд апеляційної інстанції зазначив про помилковість поновлення позивача в органах Черкаської обласної прокуратури на рівнозначній (рівноцінній) посаді, зазначивши про відсутність у суду повноважень щодо переведення позивача на іншу посаду.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

6. Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 817/860/16, від 31 січня 2018 року у справі № 824/3229/14-а, від 28 лютого 2018 року у справі № 817/280/16 та у справі № 580/35/20, зокрема, щодо застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з урахуванням положень пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX як підстави для звільнення прокурорів, просила скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині зміни рішення суду першої інстанції та залишити останнє без змін в цій частині.

7. Представник Черкаської обласної прокуратури також звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою на рішення судів попередніх інстанцій. Своєю чергою, посилався на застосування судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, відповідно до якого саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

8. Верховний Суд ухвалою від 20 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року (№ К/9901/28945/21).

9. Ухвалою від 20 жовтня 2021 року суд касаційної інстанції відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року (№ К/9901/31569/21), а також об`єднав указані касаційні скарги в одне провадження під № К/9901/28945/21.

10. Позивач та Черкаська обласна прокуратура подали відзиви на касаційні скарги один одного.

Так, позивач, посилаючись на обґрунтованість та законність рішень судів попередніх інстанцій (окрім висновку суду апеляційної інстанції в частині, що є предметом касаційного оскарження), просить касаційну скаргу Черкаської обласної прокуратури залишити без розгляду, а оскаржувані судові рішення в межах предмету оскарження - без змін.

Черкаська обласна прокуратура, своєю чергою, наполягаючи на безпідставності касаційної скарги позивача, просить залишити її без задоволення.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

11. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

12. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

14. За змістом статей 2, 5-1 КЗпП України право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.

15. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

16. Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

17. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

18. Законом № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

19. Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

20. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

21. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

22. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

23. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

24. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

25. Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

26. Порядок № 221 затверджено на виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.

27. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

28. Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 КАС України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-ІV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).

29. Згідно з частинами першою та другою статті 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV «Про міжнародні договори України» (зі змінами та доповненнями), чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

30. Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

31. Статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

32. За сталою практикою Європейського суду з прав людини приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. п. 25 рішення Суду в справі «C. проти Бельгії» від 07 серпня 1996 року (Reports 1996)).

33. Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. п. 61 рішення Суду в справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)).

34. Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру, адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. п. 29 рішення Суду в справі "Niemietz проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року). Отже, обмеження, установлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. п. 47 рішення Суду в справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи № 55480/00 і № 59330/00, ECHR 2004) і пп. 22 - 25 рішення Суду в справі «Bigaeva проти Греції» від 28 травня 2009 року (справа №26713/05). Крім того, зазначалося, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пп. 43 - 48 рішення Суду в справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04).

35. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті. Хоча саме національні органи влади здійснюють початкову оцінку необхідності втручання, остаточна оцінка щодо відповідності та достатності наведених підстав для втручання залишається предметом вивчення Суду на відповідність вимогам Конвенції (див., наприклад, рішення в справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» [ВП] (Chapman v. the United Kingdom) [GC], заява № 27238/95, пункт 90, ЄСПЛ 2001).

VI. Позиція Верховного Суду

36. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), у зв`язку з неподанням прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

37. При цьому, одним із ключових у цій справі є питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, а саме: чи обов`язковою для звільнення прокурора в разі неподання ним у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію є ще й одна з таких підстав, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).

38. Зі змісту пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX висновується, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

39. Синтаксичний розбір абзацу першого цього пункту вказує на таке: «<…> прокурори <…> звільняються <…> Генеральним прокурором <…> на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав <…>.

Такий розбір і аналіз цієї норми дає змогу зробити висновок про те, що:

по-перше, підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неподання у встановлений строк заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

по-друге, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

40. Отже, фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Такий висновок ґрунтується ще й на такому.

41. Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді передбачені статтею 51 Закону № 1697-VII . Пункт 9 частини першої цієї статті встановлює, що прокурор звільняється з посади у разі, зокрема, ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

42. Безпосередні умови звільнення прокурора з посади, передбачені статтями 52 - 60 цього Закону, норми яких кореспондуються з нормами щодо загальних умов звільнення, що встановлені частиною першою статті 51 цього Закону.

43. Зокрема, щодо приписів пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону, то їм корелюють положення статті 60 цього Закону, якими конкретизовано підстави звільнення прокурора з посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

44. Водночас, варто зауважити, що дію статті 60 зупинено до 1 вересня 2021 року (абзац четвертий пункту 2 розділу II Закону № 113-IX), а тому з підстав, передбачених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», прокурора не може бути звільнено з посади в період зупинення дії цієї норми, тобто в період проходження ним атестації.

45. Частиною п`ятою статті 51 зазначеного Закону визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

46. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

47. Отже, саме з 25 вересня 2019 року особливості застосування до прокурорів положень пункту 1 частини першої, частини другої статті 40, статей 42, 42-1, частин першої - третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України установлюються Законом України «Про прокуратуру».

48. Тому з 25 вересня 2019 року саме цей Закон, а не Кодекс законів про працю України поширюється на правовідносини між ОСОБА_1 і відповідачами.

49. Саме таку правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 08 жовтня 2019 року в справі № 804/211/16.

50. За такого правового врегулювання спірні правовідносини, які пов`язані з проходженням прокурором публічної служби та звільнення з підстав, що оспорюються в цьому позові, урегульовані спеціальними законодавчими актами.

51. Таким чином, із системного аналізу положень абзацу першого пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX висновується, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема, й неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.

52. Додатком 2 до Порядку № 221 встановлено форму заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію для прокурорів регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), із змісту якого убачається, що запропонованим до зазначення є таке:

«На підставі пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон) прошу перевести мене на посаду прокурора в обласній прокуратурі і для цього допустити до проходження атестації.

З умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора (далі - Порядок), ознайомлений (ознайомлена) та погоджуюся.

Зокрема, підтверджую, що я усвідомлюю та погоджуюся, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, мене буде звільнено з посади прокурора.

Крім того, погоджуюсь із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісію може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.

Для цілі проходження атестації, яка включає оцінку моєї професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, даю згоду кадровим комісіям і робочим групам на повний та безпосередній доступ до інформації, визначеної у пункті 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, з метою її обробки, перевірки та використання під час атестації, включаючи інформацію з обмеженим доступом і таку, що містить персональні дані, а також даю згоду на надсилання мені комісіями, у разі необхідності, письмових запитань щодо професійної етики та доброчесності.».

53. Як установлено судами попередніх інстанцій підставою для звільнення позивача cлугувало те, що подана позивачем заява про переведення не відповідає встановленій формі.

54. Так, із списку працівників прокуратури Черкаської області, які не подали Генеральному прокурору у встановлений строк заяви установленої форми про переведення до обласної (окружної) прокуратури та про намір пройти атестацію, убачається, що подана саме ОСОБА_1 заява подана за невстановленою формою та змістом.

55. За приписами пункту 9 Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

56. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно) (пункт 10 Порядку № 221).

57. Відповідно до пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ подана позивачем заява, для визначення її відповідності вимогам закону, мала містити у собі такі відомості: про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру; про намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

58. Поряд з цим, надіслана позивачем Генеральному прокурору заява про переведення до обласної прокуратури за своїм змістом та формою не відповідає вимогам Порядку № 221, оскільки не містить відомостей про намір пройти атестацію, надання згоди на обробку персональних даних та на застосування процедур та умов проведення атестації.

59. Відповідно до висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

60. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що заява, складена ОСОБА_1 у довільній формі та подана до Генеральної прокуратури про переведення її на посаду прокурора в обласну прокуратуру, за своїм змістом не відповідає вимогам пункту 9 Порядку № 221, оскільки, хоча і містить інформацію щодо наміру останньої бути переведеною на посаду прокурора в обласну прокуратуру, проте, позивачем не зазначено відомостей про намір пройти атестацію, про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

61. З наведеного висновується, що заява позивача від 15 жовтня 2021 року не містить у собі в повному обсязі відомості, визначені пунктом 10 Порядку № 221.

62. Зокрема, у вказаній заяві позивач не висловила своє бажання пройти атестацію, не зазначила про ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, що визначені Порядком № 221.

63. Відтак, фактично відсутня згода позивача на проходження нею атестації, а подана нею заява від 15 жовтня 2019 року про переведення на адміністративну посаду в обласній прокуратурі з дня початку її роботи в Черкаській області, не є заявою про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в розумінні закону.

64. Аналізуючи згадані обставини справи, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний позивачем наказ про звільнення є обґрунтованим, мотивованим, , а тому підстави для його скасування відсутні.

65. Наведене свідчить про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав про задоволення позовних вимог у цій частині.

66. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій вказують про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, станом на час її звільнення з посади.

67. Верховний Суд зауважує, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII є нормативною підставою, а фактологічною - неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

68. Тобто в цьому разі юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі зазначеної норми (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII ), є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а факт неподання прокурором заяви, яка повинна містити у собі такі відомості: про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру; про намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

69. Відсутність у вказаній заяві такого елементу, як відомості про намір пройти атестацію, є підставою для висновку про недотримання прокурором вимог пункту 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, про неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, що, своєю чергою, є підставою для звільнення прокурора на підставі пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

70. Водночас, Верховний Суд зазначає, що Конституційний Суд України у Рішенні від 08 липня 2003 року № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 КЗпП України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, установлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема й «Про прокуратуру».

71. Тобто запровадження Законом № 113-IX атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора пов`язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які має намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо позивача.

72. Зважаючи на доводи позивача, варто зазначити й те, що запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України, дійсно, певною мірою є втручанням у приватне життя особи прокурора в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності). Однак таке втручання в цьому разі прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України. Міра втручання з боку держави у сферу приватного життя особи в аспекті професійної діяльності в цьому разі є повністю співставною зі ступенем втручання держави з аналогічною метою в діяльність особи на посаді професійного судді, що було визнано і законним, і конституційним згідно з висновком Конституційного Суду України від 20 січня 2016 року № 1-в/2016.

73. Колегія суддів не вбачає підстав для висновку про незабезпечення балансу між публічним інтересом суспільства на формування корпусу прокурорів системи органів прокуратури України та приватним інтересом заявника на продовження служби в органах прокуратури, оминаючи процедуру атестації.

74. Фактично всі доводи позивача щодо необхідності скасування спірного наказу про звільнення ґрунтуються на її незгоді з положеннями Закону № 113-IX і Порядку № 221, які, на її думку, порушують, зокрема, і права та гарантії, що визначені Кодексом законів про працю України та Конституцією України.

75. Колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що положення Закону № 113-IX на день їх виконання Прокуратурою Черкаської області і прийняття оскаржуваного наказу були (та є) чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку № 221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.

76. Верховний Суд зазначає, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.

77. Водночас відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

78. Відтак, у звязку із неподанням позивачем заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, Прокуратурою Черкаської області на підставі вказаної норми Закону № 113-IX видано оскаржуваний наказ від 03 грудня 2019 року № 340к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу організаційно-методичної роботи управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з 04 грудня 2019 року.

79. Зважаючи на те, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» прямо передбачене підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пов`язане, зокрема, з неподанням заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, висновки судів попередніх інстанцій про те, що фактично не мали місця ні ліквідація, ні реорганізація органу прокуратури, є помилковими.

80. Отже, з огляду на наведені обставини, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з підстав, передбачених підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.

81. Правові підстави для визнання протиправним і скасування оскаржуваного наказу та для визнання звільнення з посади позивача незаконним відсутні.

82. Отже, Верховний Суд констатує, що наказ Прокуратури Черкаської області від 03 грудня 2019 року № 340к виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

83. За приписами частин першої, другої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

84. Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.

85. За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційні скарги слід задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення та в порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення про відмову в позові.

Керуючись статтями 3, 242, 243, 250, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Касаційну скаргу Черкаської обласної прокуратури задовольнити.

3. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року у справі № 580/35/20 скасувати.

4. Ухвалити нове рішення у справі № 580/35/20.

5. Відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Черкаської обласної прокуратури, виконуючого обов`язки прокурора Черкаської області ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення коштів.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 01 серпня 2022 року.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Л. О. Єресько

Н. В. Шевцова