Справа № 160/8181/21
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2022-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2022 року

м. Київ

справа №160/8181/21

адміністративне провадження № К/9901/48231/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Смоковича М. І.,

суддів: Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,

за участі:

секретаря судового засідання Жидецької В. В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідача Кудіної Т. А.,

розглянув у відкритому судовому засіданні справу

за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року (суддя Коренев А. О.) і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (судді Добродняк І. Ю., Бишевська Н. А., Семененко Я. В.) та

в с т а н о в и в:

1. У травні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача (який, з погляду позивача, є правонаступником прокуратури Дніпропетровської області з 11 вересня 2020 року) щодо неналежного розрахунку з ним, а саме: невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України [від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII] «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) - за період з 01 липня 2015 року по 21 квітня 2021 року, та зобов`язати відповідача сплатити на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у розмірі 1282802,00 грн.

2. Позовні вимоги основуються головним чином на рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Спираючись на це рішення суду конституційного контролю, позивач зазначив, що у період з 01 липня 2015 року по 21 квітня 2021 року (дата звільнення позивача) відповідач - позаяк виплачував заробітну плату на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505), а не відповідно до статті 81 Закону № 1697-VІІ - заподіяв йому матеріальну шкоду, розмір якої обчислено як різницю між сумою заробітної плати, яка підлягала виплаті, якщо б її нараховували відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII, і сумою заробітної плати, фактично виплаченої протягом зазначеного періоду.

3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.

ОСОБА_1 , за текстом судових рішень, з 2015 року працював в органах прокуратури України. За наказом прокурора Дніпропетровської області від 17 лютого 2017 року № 178к позивач призначений на посаду прокурора Томаківського відділу Нікопольської місцевої прокуратури.

Згідно з наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури від 19 квітня 2021 року № 1019к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Томаківського відділу Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону № 1697-VІІ з 21 квітня 2021 року.

Згідно з листом Дніпропетровської обласної прокуратури від 05 травня 2017 року № 27-221вих21 розмір посадового окладу позивача за період з 01 липня 2015 року по 21 квітня 2021 року, встановлений відповідно до Постанови № 505 (зі змінами), становив: з 01 липня 2015 року по 31 серпня 2015 року щомісяця 1314,00 грн (прокурор прокуратури Томаківського району); з 01 вересня 2015 року по 12 жовтня 2015 року щомісяця 1378,00 грн (прокурор прокуратури Томаківського району); з 13 жовтня 2015 року по 21 лютого 2016 року щомісяця 1379,00 грн (прокурор прокуратури Томаківського району; з 22 лютого 2016 року по 05 вересня 2017 року щомісяця 2048,00 грн (прокурор Апостолівського відділу Нікопольської місцевої прокуратури); з 06 вересня 2017 року по 21 квітня 2021 року щомісяця 5660,00 грн (прокурор Томаківського відділу Нікопольської місцевої прокуратури).

Позивач (після звільнення з 21 липня 2021 року згідно з наказом від 19 квітня 2021 року № 1019к) не погодився з діями Дніпропетровської обласної прокуратури щодо нарахування та виплати йому заробітної плати у період з 01 липня 2015 року по 21 квітня 2021 року відповідно до Постанови № 505, тому звернувся до суду з цим позовом.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій

4. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13 вересня 2021 року позов задовольнив частково:

- визнав протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури, яка полягала у не нарахуванні та не виплаті ОСОБА_1 заробітної плати з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року у порядку та в розмірах, передбачених частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ;

- зобов`язав Дніпропетровську обласну прокуратуру нарахувати заробітну плату ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року у порядку та в спосіб, визначений частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ;

- зобов`язав Дніпропетровську обласну прокуратуру виплатити ОСОБА_1 грошові кошти, які складають різницю між фактично отриманою з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, що визначений частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ, з відповідним відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів;

- у задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив.

5. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 07 грудня 2021 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

6. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що спірним питанням в цій справі є різне тлумачення сторонами положень законодавства в частині обчислення заробітної плати позивача на підставі частини третьої статті 81 Закону № 1697-VІІ з урахуванням висновків рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020.

Суд першої інстанції зазначив про те, що поряд із Бюджетним кодексом України, розділ VI якого було доповнено пунктом 26 згідно із Законом України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон № 79-VIII), діяв також Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (далі - Закон № 80-VIII), за пунктом 9 Прикінцевих положень якого норми і положення, зокрема, частини другої статті 33, статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Тож суд першої інстанції висловив думку, що за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах треба застосовувати положення закону з урахуванням його дії у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та залишається чинною на момент протікання правовідносин.

Дотримуючись зазначеного підходу суд першої інстанції продовжив, що закон про Державний бюджет України на відповідний рік, яким регулюються бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.

Положення пункту 9 Прикінцевих положень Закону № 80-VIII, за текстом рішення суду, не визнавалися такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними). Крім того, на час існування спірних відносин схема посадових окладів працівників органів прокуратури була визначена Постановою № 505 з урахуванням відповідних змін, внесених постановами Кабінету Міністрів України № 763 від 30 вересня 2015 року та № 1013 від 09 грудня 2015 року.

Додав також, що Кабінет Міністрів України так і не виконав покладені на нього обов`язки згідно з пунктом 13 розділу XIII «Перехідні положення» Закону № 1697-VII щодо приведення нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

На основі зазначеного суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виснував, що позаяк Кабінет Міністрів України не змінив Постанови № 505, а Закон № 80-VIII не передбачав видатків на реалізацію положень статті 81 Закону № 1697-VII (які, за текстом судових рішень, відповідно до статті 89 Закону № 1697-VII фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України), то відповідач не мав законних підстав для перерахунку та виплати заробітної плати у розмірах інших, ніж було встановлено Кабінетом Міністрів України, тобто понад видатки державного бюджету на оплату праці працівників прокуратури.

6.1. Щодо посилання позивача на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, то суди попередніх інстанцій зазначили, що окремі положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, які Конституційний Суд України визнав неконституційними, втратили чинність з дати ухвалення зазначеного Рішення, тобто з 26 березня 2020 року. До цієї дати положення зазначеної норми були чинними та підлягали застосуванню. Визнання їх неконституційними не може свідчити про неправомірність дій/рішень відповідача, які він вчинив/ухвалив до визнання цих норм неконституційними, адже, за текстом судових рішень, відповідач як суб`єкт владних повноважень був зобов`язаний у спірних відносинах діяти у межах та на підставі законів України, які діяли на той час.

За період після того, як Конституційний Суд України ухвалив рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, тобто з 26 березня 2021 року по 21 квітня 2021 року, нарахування і виплата заробітної плати мала б здійснюватися відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII, відповідно до частини третьої якої (у редакції згідно із Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»; далі - Закон № 113-IX) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

З набранням чинності Закону № 113-ІХ (25 вересня 2019 року) розпочалося, як випливає з його назви, реформування органів прокуратури. З покликанням на окремі положення цього Закону суди першої і апеляційної інстанцій зазначили, що окружні прокуратури розпочали роботу з 15 березня 2021 року відповідно до наказу Генерального прокурора від 17 лютого 2021 року № 40.

З уваги на пункт 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ суди попередніх інстанцій зазначили також, що до початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, оплата праці прокурорів здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Проте, зважаючи на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, з дати його ухвалення працівники прокуратури повинні отримувати заробітну плату відповідно статті 81 Закону № 1697-VII.

Цього не відбулося і відповідач аж до дня звільнення ОСОБА_1 нараховував йому заробітну плату відповідно до Постанови № 505, що - з погляду суду першої, а з ним і суду апеляційної інстанції - робилося неправомірно.

Суд апеляційної інстанції з цього приводу додав також, що Конституційний Суд України у рішенні від 26 березня 2020 року № 6-рп/2020, серед іншого, зазначив, що заробітна плата, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 1311 Основного Закону України, має визначатися виключно законом. Своєю чергою, спеціальним законом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України [№ 1697-VII] «Про прокуратуру».

Опираючись на цю тезу апеляційний суд констатував, що до Закону № 1697-VII не вносилися зміни (зокрема Законом № 113-IX) щодо умов оплати праці прокурорів до їх переведення до обласної, окружної прокуратури у встановленому законом порядку, тому відповідач не мав підстав застосовувати урядову постанову для нарахування заробітної плати прокурору, замість приписів статті 81 Закону № 1697-VII.

Крім того, з погляду апеляційного суду, запроваджені Законом № 113-IX умови оплати праці на період реформування органів прокуратури (пункт 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 113-IX) є дискримінаційними, адже Закон № 1697-VII встановлює єдиний правовий статус прокурорів незалежно від будь-яких ознак чи обставин, тому існування різних умов оплати праці в однакових умовах, лише у зв`язку зі зміною назви прокуратури та проходженням атестації, не може відповідати принципу верховенства права.

6.2. Водночас, суд першої інстанції зауважив, що задовольнити позовні вимоги в цій частині шляхом стягнення недоотриманої заробітної плати не може, позаяк для стягнення ця сума повинна мати визначений розмір. З 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року позивачеві не нараховували заробітної плати у розмірі, визначеному у статті 81 Закону № 1697-VII, тому остаточна (загальна) сума не виплаченої заробітної плати наразі невизначена.

З наведених мотивів суд першої інстанції, з яким потім погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про необхідність вийти за межі позовних вимог для ефективного захисту порушених прав позивача, тож визнав бездіяльність відповідача протиправною та зобов`язав його нарахувати позивачеві заробітну плату за період з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року у порядку та спосіб, визначений частинами другою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VII, відтак виплатити грошові кошти у розмірі різниці між заробітком, який позивач фактично отримав протягом зазначеного періоду, та заробітком, який нарахований йому відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII.

Касаційне оскарження

7. У касаційній скарзі Дніпропетровська обласна прокуратура просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог і ухвалити нове, яким відмовити у їх задоволенні теж.

Ухвалою від 26 квітня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за цією скаргою з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

З цього приводу автор касаційної скарги зазначив, що немає висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах положення абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX в аспекті оплати праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплати праці працівників органів прокуратури на відповідний період.

З аргументації відповідача можна зрозуміти, що інтерпретуючи рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 у контексті спірних правовідносин таким чином, що заробітна плата прокурорів має визначатися тільки Законом № 1697-VII, суди попередніх інстанцій не зважили на те, що це Рішення прийнято за конституційним поданням, датованим червнем 2018 року. На той час редакція зазначеного Закону була інакшою, адже, як відомо, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ, який, з погляду відповідача, є спеціальним для спірних правовідносин і тому має перевагу у застосуванні.

Цитуючи приписи пункту 3 розділі ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ відповідач наголосив, що в часі цей закон прийнятий пізніше і таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), не визнаний.

Позивач, за текстом касаційної скарги, у період з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року займав посаду прокурора місцевої прокуратури (а не окружної), тому підстав для виплати йому заробітної плати відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII не було. На думку відповідача, у вимірі спірних правовідносин рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 не впливає на застосування вимог Закону № 113-ІХ, зокрема й статті 81 Закону № 1697-VII у редакції, викладеній згідно з цим Законом.

8. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржені судові рішення без змін. Аргументи позивача щодо порушених в касаційній скарзі питань за змістом і суттю подібні до тих, які зазначили суди першої і апеляційної інстанцій у своїх судових рішеннях.

9. Ухвалою від 21 червня 2022 року Верховний Суд призначив цю справу до розгляду на 23 червня 2022 року, але без участі сторін. Згодом суд вирішив провадити розгляд справи у відкритому судовому засіданні за участі сторін, про що останнх повідомлені належним чином.

20 липня 2022 року на судове засідання з`явилися позивач і представник відповідача Кутєпов О. Є.

Представник відповідача свої вимоги підтримав повністю з підстав і мотивів, наведених у касаційній скарзі, просив їх задовольнити.

ОСОБА_1 просив відмовити у задоволенні касаційної скарги. Аргументи, якими обґрунтовував свою позицію, за змістом аналогічні тим, які він висловив у позовній заяві та відзиві на касаційну скаргу.

На судовому засіданні 20 липня 2022 року суд оголосив перерву до 27 липня 2022 року. у зв`язку з цим позивач зауважив, що ймовірно не зможе з`явитися на наступне судове засідання, позаяк добиратися з м. Запоріжжя (звідки він прибув) вкрай складно.

27 липня 2022 року розгляд справи не відбувся у зв`язку з відсутністю того дня (повного) складу суду, визначеного для розгляду цієї справи. Тому судове засідання перенесли на 28 липня 2022 року, про що повідомили сторін.

28 липня 2022 року на судове засідання з`явилася представник відповідача Кудіна Т. А.; позивач - як і попереджав - не з`явився.

Суд продовжив розгляд справи й заслухав позицію представника відповідача. Позаяк позивач не з`явився, але надав пояснення на минулому засіданні, суд - після обговорення у нарадчій кімнаті - оголосив вступну і резолютивну частину постанови. Та додав, що у справі є окрема думка судді.

Релевантні джерела права

10. Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VII.

Відповідно до частини першої статті 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

За частиною другою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Відповідно до частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII) посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

За частиною сьомою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу.

Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини дев`ятої статті 81 Закону № 1697-VII фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

11. Положення цієї статті, згідно із Законом № 79-VIII (набрав чинності 01 січня 2015 року) і Законом № 80-VIII (теж набрав чинність 01 січня 2015 року), застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Аналогічним чином положення зазначеної статті мають застосовуватися і згідно із Законом України від 25 грудня 2015 року № 928-VIII.

12. У червні 2018 року 50 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, у якому просили про визнати таким, що не відповідає статті 1, частині другій статті 3, статті 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частині третій статті 22, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 1311 Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України [яким його доповнено згідно із Законом № 79-VIII] у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

За наслідками розгляду порушених у зазначеному конституційному поданні питань Конституційний Суд України ухвалив рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, <…>, за текстом рішення, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

З-поміж іншого Конституційний Суд України у цьому Рішенні зауважив, що однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень.

Отже, заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 1311 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є таким, що суперечить частині другій статті 1311 Основного Закону України.

Ще один аспект, через призму якого Конституційний Суд України розглянув питання конституційності пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, є принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) та юридична визначеність як його складова. З цього приводу у пункті 2.3 Рішення зазначено, серед іншого, що за Конституцією України виключно законами України встановлюються, зокрема, Державний бюджет України і бюджетна система України (пункт 1 частини другої статті 92).

Відповідно до [Бюджетного] Кодексу визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства (преамбула); регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1). Отже, [Бюджетний] Кодекс має своє специфічне призначення, тобто регулює правовідносини у бюджетній сфері.

Конституційний Суд України зазначив, що «предмет регулювання Кодексу, так само як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, обумовленим положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України… Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України» (абзаци шостий, восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020).

Відповідно до підпункту 5 пункту 63 розділу І Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2014 року № 79-VIII розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу доповнено, зокрема, пунктом 26, яким встановлене відмінне від спеціального нормативного регулювання заробітної плати прокурора, закріпленого частиною першою статті 81 Закону, за якою заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

13. До ухвалення рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, але після внесення конституційного подання щодо визнання неконституційними окремих положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, набрав чинності Закон № 113-ІХ (25 вересня 2019 року).

Цим Законом внесено низку змін до законів України, зокрема й до Закону № 1697-VII (щодо назв органів прокуратури, їх структури, чисельності, заробітної плати та інші). Тим самим Законом - у розділі ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» - започатковано реформу органів прокуратури, втілення якої опосередковано атестуванням усіх чинних прокурорів України на відповідність вимогам професійної компетентності, етики і доброчесності. Успішне проходження цієї атестації визначено умовою для переведення [працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур] на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі та, опосередковано, для виплати заробітної плати у розмірі, визначеному у статті 81 Закону № 1697-VII (в редакції згідно із Законом № 113-ІХ).

14. Щодо останнього, то за текстом частини другої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону № 113-ІХ) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону № 113-ІХ) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.

Згідно з частиною сьомою статті 81 Закону № 1697-VII (в редакції Закону № 113-ІХ) прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу.

Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

15. Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

16. Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Дія цього пункту не поширюється на випадок, передбачений підпунктом 4 пункту 21 цього розділу.

17. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ (у первинній редакції) з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

Висновки Верховного Суду

18. В аспекті порушених в касаційній скарзі питань колегія суддів має відповісти на питання про застосування абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ у зіставленні з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, а конкретно - з юридичною позицією цього Суду, висловленою у підпункті 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення, про те, що розмір заробітної плати прокурорів, як елемент організації і порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 1311 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Як можна зрозуміти з мотивації судів першої і апеляційної інстанцій, на якій побудовано висновок про задоволення позовних вимог (в частині), зазначене Рішення визначає (впливає на) застосування не тільки положень статті 81 Закону № 1697-VII (у чинній редакції), але й Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ також, зокрема пункту 3 цього розділу. Щодо останнього, то правова позиція судів попередніх інстанцій у вимірі обставин цієї справи розуміється так, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 нівелює приписи абзацу третього цього пункту, а натомість встановлює, по суті, нову норму права, за якою з 26 березня 2020 року заробітна плата прокурорів визначається тільки статтею 81 Закону № 1697-VII (у редакції згідно із Законом № 113-ІХ також).

19. З уваги на це передовсім варто зазначити, що акти Конституційного Суду України не є нормотворчими; іншими словами вони хоч і мають нормативний зміст, але не є нормативно-правовими (нормативно-юридичними) актами, адже суд конституційного контролю не виконує регулятивної функції. «Негативна» правотворчість Конституційного Суду України, як її подекуди називають у правовій доктрині, пов`язана з визнанням неконституційним правового акта чи його окремих положень, що має наслідком його/їх скасування, але і тільки. Конституційний Суд України у такий спосіб не може встановлювати «нову» норму та/чи змінити існуючу (чинну) норму права.

Тому той факт, що зазначене Рішення прийнято після набрання чинності Законом № 113-ІХ не слід позиціонувати як «правовий акт, виданий пізніше», що в умовах подолання темпоральних колізій норм права може мати перевагу у застосуванні. За описаної ситуації таким «актом» є якраз Закон № 113-ІХ, якого це Рішення не стосувалося.

20. Відповідаючи на порушене у касаційній скарзі питання потрібно зважити на те, що Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ нерозривно пов`язані з положеннями пункту 21 розділу І цього ж Закону, згідно з яким внесено цілу низку змін до Закону № 1697-VII, зокрема до статті 81 щодо розміру заробітної плати. На думку колегії суддів, інтерпретувати і застосовувати приписи Закону № 1697-VII у редакції, викладеній згідно із Законом № 113-ІХ, треба у системному зв`язку з Прикінцевими і перехідними положеннями останнього, адже якщо інакше, то буде вихолощено (втрачено) ту «композицію» реформування органів прокуратури, яку заклав законодавець, прийнявши цей Закон.

Реформування органів прокуратури у спосіб, визначений Законом № 113-ІХ (Прикінцеві і перехідні положення), за задумом законодавця, має бути тимчасовим, «одноразовим» заходом для «кадрового перезавантаження» органів прокуратури. Це «перезавантаження» має відбуватися шляхом атестування чинних прокурорів України, результати якого, по суті, визначають їхню подальшу професійну діяльність на займаних посадах. Іншими словами, за наслідками атестації прокурора або звільняють з посади (якщо прокурор, за рішенням кадрової комісії, пройшов її неуспішно) або переводять на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, а чи у відповідній обласній прокуратурі або окружній прокуратурі. Передбачені також наслідки відмови від проходження атестації - вони такі самі, як і у випадку неуспішного її проходження, а також випадки відсутності посад для переведення (але вони, як можна виснувати з тексту норм, можуть виникати після успішного проходження атестації).

Отож атестація чинних прокурорів - згідно з приписами Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - стала наріжною для професійної діяльності прокурорів, точніше для її продовження, адже з її започаткуванням перебування на займаній досі посаді прокурора поставлено у залежність від її результатів. Одночасно з проходженням атестації (Законом № 113-ІХ) розрізнено й умови оплати праці прокурорів залежно від того, на якій посаді і в якому «статусі» вони є. Мовиться про те, що - за текстом абзацу третього пункту 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - до дня їх звільнення або переведення [до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури] (в останньому випадку - за умови успішного проходження атестації) оплата праці має здійснюватися відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Такою наразі є згадана вище Постанова № 505.

Після переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці має здійснюватися вже відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII у редакції Закону № 113-ІХ. Розмір заробітної плати відповідно до цієї норми є більшим порівняно з тим, який передбачено у Постанові № 505.

За наведеного нормативного регулювання є підстави частково погодитися з думкою суду апеляційної інстанції про те, що описана диференціація заробітної плати на деякий час спричинила нерівний (неоднаковий) правовий статус прокурорів. Водночас таке розрізнення умов оплати праці прокурорів є наслідком, а заодно і складовою реформування органів прокуратури, запровадженої Законом № 113-ІХ, який головно і заклав відмінність правового статусу прокурорів (на основі заробітної плати) залежно від проходження атестації.

21. В межах розгляду цієї справи колегія суддів не може оцінювати Закон № 113-ІХ в аспекті його відповідності Конституції України, бо це компетенція суду конституційного контролю.

Під час розгляду цієї справи колегія суддів виходить з того, що відповідно до частини другої статті 1311 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Закон № 113-ІХ, окремі положення якого наведено вище, теж визначає цю організацію, хоч і на певний («перехідний») період (зважаючи на його призначення і зміст). Виходячи з презумпції конституційності цього Закону і за відсутності явної суперечності (невідповідності) його положень Конституції України, цей Закон, надто його Прикінцеві і перехідні положення, підлягає застосуванню.

Повертаючись до порушеного у касаційній скарзі питання, то норма абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ щодо оплати праці працівників органів прокуратури [до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури] за обсягом викладу є бланкетною і відсилає в окресленій частині до урядової постанови, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Іншими словами, Закон № 113-ІХ (у Прикінцевих і перехідних положеннях) встановив, що оплата праці працівників органів прокуратури (Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих і військових прокуратур) під час «перехідного» періоду (який для цих правовідносин означений процесом атестування прокурорів і триває до юридичного її завершення «звільненням» чи «переведенням» прокурора) має здійснюватися відповідно до Постанови № 505 (яка, зважаючи на предмет її регулювання, і є тією постановою [Кабінету Міністрів України], яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури у значенні абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

22. Опосередковано (непрямо) Верховний Суд уже проявив таку юридичну позицію, коли вирішував спори щодо оскарження результатів атестації, поновлення на посаді прокурора й виплату у зв`язку з цим середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Правового висновку, подібно до того, який просить висловити скаржник в цій справі, суд касаційної інстанції тоді не формулював, але застосовуючи приписи абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, яких стосується ця касаційна скарга, через призму розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу, навів мотиви, які за змістом аналогічні тим, які наведено вище.

Приміром, Верховний Суд у постановах від 21 жовтня 2021 року (справа № 640/154/20), від 04 листопада 2021 року (справа № 640/537/20), з-поміж іншого, зазначив про те, що заробітна плата прокурора, який не пройшов успішно атестації, має здійснюватися відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». За текстом цих судових рішень, середня заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, адже він туди не переведений. Водночас прирівнювання посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в цю структуру, суперечило б вимогам Закону № 113-IX.

23. Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, як випливає з його змісту, ухвалювалося безвідносно до приписів Закону № 113-ІХ, які вже діяли на той час (зокрема щодо оплати праці працівників органів прокуратури під час «перехідного» періоду). Конституційне подання, за яким ухвалено Рішення, зрештою, цього аспекту й не зачіпало, тож зважати треба й на це. Зауважимо, що порушені у конституційному поданні питання стосувалися конституційності інших норм іншого закону і Рішення, зокрема його мотивувальна частина, це виразно передає.

Зважаючи на правову природу рішень Конституційного Суду України (якими правовий акт чи його окремі положення визнані неконституційними), про що стисло написано вище, є підстави погодитися з доводами відповідача про те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 не може впливати на застосування положень Закону № 113-ІХ, надто його Прикінцевих і перехідних положень (абзацу третього пункту 3), які, повторимо, презюмуються конституційними допоки (чи якщо) суд конституційного контролю не встановить протилежне.

24. Відповідно до частини першої-третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4 - 7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

25. Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги в частині нарахування і виплати позивачеві заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року відповідно до вимог частин другої-п`ятої і сьомої статті 81 Закону № 1697-VIІ, по суті, поширили на спірні правовідносини позицію Конституційного Суду України, висловлену у Рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 (у мотивувальній частині), такими чином «розширивши» не тільки «темпоральні» юридичні наслідки цього Рішення, що трохи уподібнило його до нормативно-правового акта, але й деякою мірою зміст останнього, адже, повторимося, приписів Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ воно не стосувалося.

Такий підхід, на думку колегії суддів, спричинив неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень Закону № 1697-VIІ, нова редакція якого і умови її застосування/дії з 25 вересня 2019 року (з уваги на той факт що правовідносини, віднесені до сфери регулювання цього Закону, зазнали суттєвих змін, тож потребували поступового їх впровадження) не можна було трактувати безвідносно до розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, а конкретно - виходячи з порушених в касаційній скарзі питань - абзацу третього пункту 3 цього розділу.

26. З уваги на наведене, пам`ятаючи також про заявлені межі касаційного перегляду, підстав виходити за які в цій справі немає, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення судів першої і апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог (про визнання протиправною бездіяльності Дніпропетровської обласної прокуратури у не нарахуванні та не виплаті позивачеві заробітної плати з 26 березня 2020 року по 21 квітня 2021 року в порядку і розмірах, передбачених частинами другою-п`ятою і сьомою статті 81 Закону № 1697-VIІ та зобов`язання нарахувати і виплатити позивачеві заробітну плату за вказаний період з дотриманням вимог зазначеної статті) підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення в цій частині - про відмову у задоволенні позову. У решті підстав для втручання у судові рішення колегія суддів не має.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року в частині, якою позов задоволено частково, - скасувати і ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

3. У решті рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст виготовлено 01 серпня 2022 року.

Головуючий суддя М. І. Смокович

Судді О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко