Справа № 160/2743/21
Суддя: Британчук Володимир Васильович
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Верховного Суду Британчука В. В., Гриціва М. І., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 07 липня 2022 року у справі № 160/2743/21 (провадження № 11-432заі21) за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі -ВРУ) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії.
1. У лютому та серпні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом і заявою про уточнення позовних вимог до ВРУ, у яких просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ під час перевірки та розгляду звернення позивача від 20 січня 2021 року, яка полягала в тому, що:
- всупереч статті 19 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) йому відмовили в проханні бути запрошеним на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу, і таким чином протиправно обмежили передбачене статтею 18 Закону № 393/96-ВР право бути присутнім та брати безпосередню участь у розгляді його скарги, особисто викладати аргументи особі, що перевіряє заяву чи скаргу;
- незважаючи на вимоги цієї самої статті про об`єктивну та всебічну перевірку звернень громадян, його звернення повно, об`єктивно та всебічно не перевірялося;
- зобов`язати ВРУ провести об`єктивну та всебічну перевірку звернення ОСОБА_1 від 20 січня 2021 року та реалізувати гарантовані статтею 18 Закону № 393/96-ВР його законні права: особисто викладати аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, брати участь у перевірці поданої скарги та бути присутнім під час розгляду скарги через запрошення його на засідання відповідного органу, що розглядатиме його скаргу, або іншим способом забезпечити реалізацію заявлених ним ( ОСОБА_1 ) законних прав.
Прохання мотивував тим, що 20 січня 2021 року він письмово звернувся зі скаргою до Голови ВРУ на рішення, дії та бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради Україниз прав людини (далі - Уповноважений) та його представників, які, на думку автора звернення, полягали в тому, що, попри вимоги статті 18 Закону № 393/96-ВР про правогромадянина під час розгляду заяви (скарги) особисто викладати аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, брати участь у перевірці поданої заяви чи скарг, бути присутнім при розгляді заяви чи скарги, відповідач проігнорував ці законні вимоги та умисно локалізував його участь у розгляді звернення від 20 січня 2021 року, що призвело до необ`єктивного розгляду скарги і мало наслідком порушення зазначених вище прав.
Суд виходив з того, що право громадянина особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви, бути присутнім при розгляді заяви чи скарги забезпечується обов`язком на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу. Проте відповідач не виконав передбачений статтею 18 Закону № 393/96-ВР обов`язок запросити позивача на розгляд та вирішення його скарги від 20 січня 2021 року в його присутності і тим самим порушив ці права позивача.
3. ВРУ не примирилася з рішенням суду першої інстанції і подала апеляційну скаргу з проханням його скасувати через порушення норм матеріального та процесуального права.
ВРУ вважає оскаржене рішення безпідставним та необґрунтованим, бо поза увагою суду залишилися факти, які спростовували доводи позивача.
Підсумовуючи, ВРУ просила скасувати рішення КАС ВС від 06 вересня 2021 року та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 у повному обсязі.
4. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) постановою від 07 липня 2022 року апеляційну скаргу ВРУ задовольнила частково. Рішення КАС ВС від 06 вересня 2021 року скасувала, а провадження у справі закрила.
Велика Палата зазначила далі, що після прийняття рішення суб`єктом владних повноважень за результатами розгляду звернення неправомірність окремих дій чи бездіяльності цього суб`єкта владних повноважень під час розгляду звернення не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправним рішення, прийнятого за наслідками розгляду звернення.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час розгляду звернення, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на обґрунтованість і законність прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення за результатами розгляду звернення.
З огляду на такі міркування Велика Палата визнала помилковим висновок суду першої інстанції про часткове задоволення заявлених у справі позовних вимог, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
З посиланням на пункт 1 частини першої статті 238 КАС України, вважаючи дії / бездіяльність ВРУ в цій справі такими, що не можуть бути предметом судового оскарження окремо від рішення відповідача, прийнятого за результатами розгляду звернення (скарги) ОСОБА_1 , Велика Палата скасувала рішення КАС ВС від 06 вересня 2021 року і закрила провадження у справі у зв`язку з неможливістю її розгляду за правилами адміністративного судочинства.
6. З постановою Великої Палати від 07 липня 2022 року не погоджуємося і керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
7. На нашу думку, у цій справі її обставини не давали підстав для закриття провадження в ній і водночас вимагали апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції по суті з ухваленням відповідного судового рішення, у якому мали б отримати правову оцінку й належне обґрунтування доводи цього спору.
Нагадаємо, що за частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Ця норма містить загальне правило, яке означає право кожного звернутися до суду, якщо право чи свобода порушені або створюються перешкоди для їх реалізації, або мають місце ущемлення прав та свобод. Ця норма зобов`язує брати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова у прийнятті позовних заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене. Положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина (абзац перший-третій пункту 2 Рішення Конституційного Суду України у справі № 9-зп від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням громадян ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води)).
Гарантоване Основним Законом України право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, зокрема й дій чи бездіяльності ВРУ, є видом охоронних (правоохоронних) відносин, які реалізується шляхом участі в ньому відповідних юрисдикційних органів, діяльність яких прописана процесуальними (процедурними) нормами. Суб`єкт цих відносин, приміром, кожен, хто вважає, що його право порушено, контактує з уповноваженим юрисдикційним органом, опосередковує та реалізує своє право на позов (право на оскарження, право про захист свого блага) через відповідні процесуальні (процедурні) форми, у яких ці відносини набувають властивостей (ознак) процесуальних правовідносин.
8.Право на оскарження виникає тоді, коли дією чи бездіяльністю суб`єкта оскарження відбулося посягання на об`єкт права (матеріальне чи нематеріальне благо (предмет довкілля, інформацію тощо)), з приводу якого (чи щодо якого) склалися правовідносини шляхом винесення відповідного рішення, вчинення певної дії або зволікання із вчинення дій, які належить вчинити суб`єкту владних повноважень.
Право на оскарження в охоронному правовідношенні має (повинно мати) матеріальний прояв (властивості), стосуватися юридично значимих, фактично-конкретних життєвих (соціальних) обставин, з якими норми права пов`язують виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Таке право повинно мати під собою об`єктивно обґрунтовану матеріальну основу, свій предмет захисту, обсяг та межі порушеного права, існувати в просторі та часі, досягати рівня «спору» чи конфлікту.
У такому правовому відношенні кожен, хто має право на оскарження, наділяється повноваженнями на вчинення власних дій або/та вимагати від протилежної сторони виконувати свої зобов`язання та функції правомірно, а також має право вимагати конкретних дій від певного юрисдикційного органу, зокрема й суду, який не має стосунку до матеріального права того, хто звертається за його охороною до суду.
Звернення до суду є гарантією реалізації права на захист порушеного права, оскільки через застосування в процесуальному порядку заходів примусу, які надає держава відносно суб`єкта оскарження, досягається мета і виконується завдання процесу - здійснюється правосуддя, встановлюється (об`єктивна) істина і забезпечується захист матеріального права особи.
9. За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої цієї ж статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, де виник спір. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
10.Право на оскарження (право на судовий захист) не є безмежним; воно може припинятися (лімітуватися) у випадках, коли закон встановлює для цього підстави.
Такими підставами визнаються події, обставини, явища об`єктивної дійсності, які стоять на заваді можливості здійснення процедури судочинства, перебігу послідовності дій, спрямованих на дослідження, з`ясування фактичної і юридичної природи спірних відносин, встановлення (об`єктивної) істини у спорі та забезпечення захисту матеріального права особи.
За своїм юридичним змістом обставини, що унеможливлюють розгляд справи, можуть поєднувати в собі властивості, що мають доказове значення для здійснення судочинства і вирішення спору по суті. Водночас вони можуть містити ознаки, які у своїй сукупності визначають спосіб (юрисдикцію), з використанням якого досліджуються й оцінюються значеннєві властивості доказів, що стосуються суті спору. Остання (друга) характеристика обставин має «локальну» сферу дії, бо не виходить за межі відношення визначення форми здійснення захисту стверджуваного порушення певного права. Фактична та юридична природа цих обставин зазвичай не заперечує право особи на звернення до суду, а лише повідомляє про законні умови та причини, через які доступ до суду неможливий.
11. Для запобігання свавільному створенню перешкод для доступу до правосуддя процесуальний закон встановлює вичерпний перелік підстав для закриття провадження у справі.
За пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України однією з таких підстав є те, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
У розумінні цього пункту закриття провадження у справі із закріпленої в ній підстави здебільшого відбувається тоді, коли заявлений спір має свої межі та предмет, достатні для ініціювання судового захисту порушеного права, але суб`єкт права на оскарження пред`явив його до суду, який не має юрисдикції на розгляд цього спору і який структурно в системі судоустрою України не є судом, встановленим законом.
Нерідко підставами для закриття провадження у справі з підстав непідсудності її адміністративним судам можуть бути вимоги, які не досягають рівня «спору», бо ще не призвели до порушення певного права або є передчасними чи такими, що потребують застосування іншої (часом позасудової) форми захисту тощо.
12.Вирішення спору по суті і вирішення питання про закриття провадження у справі, на нашу думку, не завжди можливо обґрунтувати без посилання на одні й ті самі обставини, якими суб`єкт права на позов обґрунтовує протиправність рішення, дій чи бездіяльності того, хто порушив його право. Подвійне використання властивостей таких обставин не містить суперечностей, оскільки, про що згадувалося вище, використовуються відмінні змістовні матеріальні якості джерел цих обставин. Для рішення про закриття провадження у справі використовуються насамперед ті з них, які вказують на визначення процесуального способу дослідження доказів і розв`язання спору.
13. Видається очевидним, що пошук відповіді на питання, чи поданий до адміністративного суду позов про захист стверджуваного порушення права має вирішуватися по суті за правилами адміністративного судочинства, чи провадження у справі підлягає закриттю у зв`язку з тим, що на заявлений спір не поширюється юрисдикція адміністративних судів, має провадитися залежно від характеру спору, різноманітності аргументів, які сторони надали на підтвердження своєї позиції, кола учасників спірних правовідносин, судової практики розгляду справ з подібним предметом спору, юридичних (усталених) висновків з розуміння норм матеріального і процесуального права, які стосуються спірних правовідносин. Іншими словами, відповідь на ці та інші пов`язані з ними питання мають шукатися тільки у світлі конкретних обставин справи.
14. У цій справі ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з вимогою вирішити його спір з ВРУ щодо законності діяльності Уповноваженого. Позивач посилався, зокрема, на положення статей 18,19 Закону № 393/96-ВР і заявляв, що перевірка його звернення про незаконність діяльності Уповноваженого ВРУ проводила однобічно і необ`єктивно. Його не запросили на розгляд звернення, хоча за законом мали запросити, позбавили законної можливості особисто викласти свої аргументи особі, яка буде розглядати скаргу, розглянули скаргу за його відсутності, що врешті-решт, як заявляє позивач, призвело до настання для останнього негативних наслідків, спричинених діями ВРУ.
У позовній заяві позивач конкретизував зміст протиправної поведінки ВРУ, визначив, які законні повноваження ВРУ мала задіяти для розгляду його звернення, але не задіяла, що, на думку позивача, й призвело до порушення права отримати позитивний результат розгляду його звернення стосовно законності дій Уповноваженого.
ОСОБА_1 розцінив пасивну поведінку ВРУ як протиправну бездіяльність, окреслив її обсяг та зміст, обґрунтував, яким чином відбувалося порушення його права, пояснив, у чому саме полягала суть порушення його прав, описав, як саме мала діяти ВРУ, щоб не спричинити до оскаржуваних наслідків, зазначив способи відновлення порушеного права.
15. В аспекті цих вимог ми не ставимо собі за мету визначити, чи законні й обґрунтовані вони, оскільки висновки із цих питань виводяться за наслідками розгляду позову по суті. Однак вважаємо, що обсяг та зміст вимог цього позову не містять жодних підстав для закриття провадження у справі через неналежність спору судам адміністративної юрисдикції.
Те, що вимоги позову не містять підстав для закриття провадження у справі, непрямо визнала й ВРУ, позаяк в апеляційній скарзі просила переглянути рішення суду першої інстанції по суті спору з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 у повному обсязі.
Ми не поділяємо думки більшості суддів Великої Палати, що підставові вимоги позову про протиправну бездіяльність ВРУ, які Велика Палата у своїй постанові визнала «прийнятим рішенням суб`єкта владних повноважень за результатами розгляду звернення», трансформувалися на окремі дії чи прояви бездіяльності цього суб`єкта владних повноважень під час розгляду звернення, через що не можуть бути предметом окремого позову.
У цій справі Велика Палата не дає відповіді на питання, чому, за якими ознаками (критеріями) реалізоване ОСОБА_1 конституційне право на подання скарги до суду на рішення, дії чи бездіяльність органу державної влади з вимогою визнати протиправною бездіяльність ВРУ із зазначених у позові підстав, якої (протиправної бездіяльності) би мало не бути, якби ВРУ діяла правомірно, не спричиняється до виникнення спірних відносин, що вимагають судового розв`язання, чи до появи спору, який не містить доводів, що потребують посутнього аналізу з погляду законності та обґрунтованості вимог позову.
Так само ми вважаємо, що описане трактування Великою Палатою предмета і підстав вимог позову ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності ВРУ характерне для мотивування обґрунтованості та законності доводів позову, але аж ніяк для закриття провадження у справі.
17. У контексті наведеного вважаємо недоречним для мотивування рішення про закриття провадження у справі використовувати судження про змістовно-якісні характеристики підстав позову, яким вони повинні відповідати, щоб бути причинами для скасування рішень суб`єкта владних повноважень: бути не будь-якими порушеннями, допущеними під час розгляду звернення, а лише такими, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на обґрунтованість і законність прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення за результатами розгляду звернення. Сумарне й тотальне значення такої характеристики містить в собі певну дочасну «несхвальну» юридичну оцінку обставин, якими позивач потенційно може обґрунтовувати нове звернення до суду з позовом, що є не зовсім виправданим.
19. Підсумовуючи наведені обставини, вважаємо, що Велика Палата дійшла поспішного й хибного висновку про наявність у справі підстав для закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що позов ОСОБА_1 не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Законним, обґрунтованим і, що є головним, справедливим рішенням у контексті наведених обставин справи мало бути рішення про апеляційний перегляд оскарженого рішення суду першої інстанції по суті спору.
Судді: В. В. Британчук