Справа № 640/14819/20
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-08-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 640/14819/20

адміністративне провадження № К/9901/46186/21

Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/14819/20

за позовом Акціонерного товариства (далі - АТ) «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2021, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Добрянської Я.І., суддів Головань О.В., Федорчук А.Б.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Файдюка В.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 30.06.2020 АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулось до суду з позовом, у якому просило:

визнати протиправними та нечинними положення пункту 1 розпорядження КМУ від 29.09.2019 № 921-р «Деякі питання опалювального періоду 2019/20 року», а саме в частині слів:

«…укласти до 15 жовтня 2019 р. договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. № 357 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та принципу недискримінації;

разом з операторами газотранспортних та газорозподільних мереж забезпечити протягом опалювального періоду 2019/20 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах;

укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оспорювані норми розпорядження КМУ створюють перешкоди у реалізації позивачем прав та встановлюють додаткові обов`язки, з огляду на що підлягають скасуванню.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 27.07.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, відмовив у задоволенні позовних вимог.

3. 14.12.2021 АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 23.12.2021 поновив АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» строк на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2021 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021 у справі №640/14819/20; відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. У справі, яка розглядається суди встановили, що 29.09.2019 КМУ прийнято розпорядження № 921 «Деякі питання опалювального періоду 2019/20 року», відповідно до пункту 1 якого: АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» зобов`язано:

укласти до 15.10.2019 договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють в виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 № 357 та принципу недискримінації;

разом з операторами газотранспортних та газорозподільних мереж забезпечити протягом опалювального періоду 2019/20 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах;

укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України від 03.11.2016 № 1730-VIII «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії» (далі - Закон № 1730-VIII).

Також з пояснювальної записки до оспорюваного розпорядження видно, що його проект розроблено Міністерством розвитку громад та територій України з метою здійснення заходів щодо підготовки та вчасного початку і сталого проходження наступного опалювального періоду.

Для досягнення вищезазначеної мети, серед іншого, АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» доручено укласти договори про постачання природного газу з суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії, забезпечити безперебійне постачання природного газу протягом опалювального періоду, укласти договори про реструктуризацію заборгованості з теплопостачальними організаціями.

Водночас, постановою КМУ від 19.10.2018 № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (далі - Положення № 867) встановлюється обов`язок АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» постачати природний газ на умовах та у порядку, що визначені цим Положенням:

- виробникам теплової енергії, які здійснюють виробництво теплової енергії для всіх категорій споживачів (фізичні або юридичні особи, які використовують теплову енергію на підставі договору);

- виробникам теплової енергії, які фінансуються за рахунок державного чи місцевого бюджету, що використовують природний газ з метою гарячого водопостачання і опалення приміщень житлового фонду та гуртожитків, які належать їм на праві власності або іншому речовому праві;

- виробникам теплової енергії, які фінансуються за рахунок державного чи місцевого бюджету, що використовують природний газ з метою опалення службових та виробничих приміщень, які належать їм на праві власності або іншому речовому праві;

- виробникам теплової енергії - об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельним кооперативам та суб`єктам господарювання, що використовують природний газ з метою гарячого водопостачання і опалення приміщень, які належать їм на праві власності або іншому речовому праві;

- виробникам теплової енергії, що використовують природний газ для виробництва електричної енергії.

Розробником проекту розпорядження КМУ від 29.09.2019 № 921-р «Деякі питання опалювального сезону 2019/20 року» у пояснювальній записці також зазначається, що відповідно до Положення № 867 обов`язковою умовою для постачання НАК «Нафтогаз України» природного газу для певного підприємства є укладення договору постачання природного газу (у визначених чинним законодавством випадках також виконання обов`язку щодо відкриття рахунків iз спеціальним режимом використання відповідно до статті 19-1 Закону України від 02.06.2005 № 2633-IV «Про теплопостачання» (далі - Закон № 2633-IV) та розпорядження Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 20.05.2015 № 670).

Крiм того, для постачання АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» природного газу виробнику теплової енергії необхідно виконати одну з альтернативних умов, зазначених в абзацах третьому-п`ятому підпункту 3 пункту 11 Положення № 867, а саме:

досягнення станом на 23 число місяця, що передує місяцю постачання природного газу, рівня розрахунків виробника теплової енергії (без урахування штрафних санкцій), за усіма укладеними з АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» договорами про постачання природного газу (купівлі-продажу, про закупівлю, відступлення права вимоги тощо) не нижче 90 відсотків (у період з 01.12.2018 до 01.04.2019 - не нижче 78 відсотків, а для виробника теплової енергії, управління майном якого здійснює Фонд державного майна і який використовує природний газ для виробництва теплової та електричної енергії, у період з 16.11.2018 до 01.04.2019 та у період з 01.10.2019 до 01.05.2021 - не нижче 60 відсотків); або

укладення з АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» договору про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ згідно з типовим договором у рамках реалізації Закону № 1730-VIII (за наявності відповідної заборгованості) та виконання зазначеного договору; або

подання виробником теплової енергії до АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» погодженого АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та виконавчим органом відповідної місцевої ради графіка погашення заборгованості (рівними частинами до 01.01.2021 щодо всіх договорів з АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»), складеного на підставі довідки щодо заборгованості, виданої АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», та виконання такого графіка, а також здійснення поточних розрахунків за використаний природний газ. Наявність графіка погашення заборгованості не змінює порядку розрахунків, установленого між постачальником та виробником теплової енергії у договорах постачання природного газу (купівлі-продажу, про закупівлю, відступлення права вимоги тощо).

Таким чином для укладання договору постачання природного газу суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність у сфері комунального господарства, необхідно виконати обов`язкову умов та одну із альтернативних умов, передбачених пунктом 11 Положення № 867, а АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» укласти договір.

Крім того, в пояснювальній записці до оскаржуваного розпорядження зазначено, що його прийняття забезпечить вирішення проблемних питань у сфері житлово-комунального господарства регіонів, зокрема, забезпечить своєчасний початок та стале проходження опалювального періоду 2019/20 року.

Для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на виконання статті 11 Закону № 329-VIII Урядом видано постанову від 22.03.2017 № 187 «Про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу», положення якої були покладені в основу мотивування доцільності її прийняття у пояснювальній записці і враховувались Міністерством юстиції України під час складення Висновку за результатами правової експертизи до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року» (далі - Висновок), а також постанову від 29.04.2018 № 357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії».

Міністерство юстиції України у Висновку щодо відповідності оспорюваного у цій справі розпорядження актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, вказало на те, що загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу, має бути визначено у рішенні Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу. У зв`язку з цим, Міністерство юстиції України наголосило, що завдання, виконання яких передбачено пунктом 1, 2 проекту Розпорядження, реалізуються АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», а також операторами газотранспортних газорозподільних мереж в рамках вищевказаного Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, яке є обов`язковим до виконання.

Проект рішення Кабінету Міністрів України містить механізм, що на сьогодні є предметом регулювання постанови КМУ від 19.10.2018 № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу».

Також, згідно із Висновком Міністерства юстиції України, проект розпорядження КМУ узгоджується з актами такої ж юридичної сили.

АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», вважаючи вказані положення розпорядження КМУ протиправними, звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що положення оспорюваного розпорядження прийнято КМУ як суб`єктом, який відповідно до положень Закону № 2633-IV здійснює державне управління у сфері теплопостачання на загальнодержавному рівні та в межах повноважень Уряду, наданих йому Законом України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) щодо покладення на суб`єктів ринку природного газу на визначений строк спеціальних обов`язків у процесі функціонування ринку природного газу і саме з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу. Відтак, зважаючи на законодавчо визначені повноваження Уряду у спірних правовідносинах, зміст оскаржуваних позивачем положень розпорядження, а також мету прийняття спірного акта, суди дійшли висновку про недоведеність та безпідставність посилання позивача на перевищення КМУ своїх повноважень при прийнятті оскаржуваного розпорядження.

При цьому, суди попередніх інстанції вказали на те, що положення оспорюваного розпорядження є актом індивідуальної дії, оскільки вони не встановлювали, не змінювали та не припиняли загальних правил регулювання однотипних відносин, а дія положень оскаржуваного розпорядження є обмеженою у часі та застосовується виключно в період опалювального сезону 2019-2020 років, а після виконання вказаного розпорядження воно вичерпало свою дію.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційну скаргу АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» обґрунтувало тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно витлумачено положення статті 11 Закону № 329-VIII та застосовано положення статей 9 та 10 Закону № 2633-IV, які не підлягали застосуванню та не застосувано положення статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, статті 41 Конституції України, статей 316 - 319 та 321 Цивільного кодексу України та пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 329-VIII, які підлягали застосуванню.

8. У відзиві на касаційну скаргу позивача КМУ вказує на її необґрунтованість у зв`язку із чим відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» судові рішення - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

12. Відповідно до статті 3 Закону України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон №794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

13. Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

14. Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

15. Відповідно до частини першої статті 49 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

16. Закон № 2633-IV визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об`єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов`язані з виробництвом, транспортуванням, постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання, згідно із статтею 9 якого завданнями державного управління у сфері теплопостачання є, зокрема, забезпечення надійності теплопостачання як одного з необхідних елементів безпеки людини, а також створення механізмів функціонування ефективного ринку теплової енергії.

17. Державне управління у сфері теплопостачання у відповідності до зазначеної норми Закону № 2633-IV на загальнодержавному рівні здійснюють: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень.

18. Згідно із статтею 10 Закону № 2633-IV до повноважень Кабінету Міністрів України належать: розробка та реалізація державної політики у сфері теплопостачання; координація діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади у сфері розробки державних (міждержавних, регіональних) цільових програм розвитку систем теплопостачання, довгострокового прогнозування споживання теплової енергії, нормативно - правових актів щодо формування цін на теплову енергію; організація здійснення контролю та обліку в цій сфері; вирішення інших питань у сфері теплопостачання відповідно до законів України.

19. 08.05.2015 набув чинності Закон № 329-VIII, який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

20. Відповідно до частини третьої статті 2 Закону № 329-VIII рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.

21. Водночас, положеннями частини першої статті 11 Закону №329-VIII з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Такі обов`язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання.

Такі обов`язки не повинні обмежувати постачальників, створених відповідно до законодавства інших держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у праві на здійснення постачання природного газу споживачам України.

Такі обов`язки не можуть покладатися на споживачів.

22. Обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу, мають бути необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу (частина друга статті 11 Закону № 329-VIII).

23. Відповідно до частини третьої статті 11 Закону № 329-VIII до загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу належать:

1) національна безпека, а також безпека постачання природного газу;

2) стабільність, належна якість та доступність енергоресурсів;

3) захист навколишнього природного середовища, у тому числі енергоефективність, збільшення частки енергії з альтернативних джерел та зменшення викидів парникових газів;

4) захист здоров`я, життя та власності населення.

24. Частиною четвертої статті 11 Закону № 329-VIII визначено, що рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу має визначати:

1) загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу;

2) обсяг спеціальних обов`язків;

3) коло суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки;

4) обсяг прав суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, необхідних для виконання таких обов`язків;

5) категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки;

6) територію та строк виконання спеціальних обов`язків;

7) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.

25. Згідно із частиною восьмою статті 11 Закону № 329-VIII центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в нафтогазовому комплексі, доводить до відома Секретаріату Енергетичного Співтовариства інформацію про заходи, вжиті на виконання цієї статті, у тому числі щодо можливих наслідків таких заходів для конкуренції на ринку природного газу України та на ринку природного газу Енергетичного Співтовариства.

Оновлення інформації про заходи, вжиті на виконання цієї статті, надається Секретаріату Енергетичного Співтовариства центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в нафтогазовому комплексі, раз на два роки.

26. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що ними визначено критерії, яким має відповідати рішення КМУ про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу:

рішення визначає: загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу; обсяг спеціальних обов`язків; коло суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки; обсяг прав суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, необхідних для виконання таких обов`язків; категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки; територію та строк виконання спеціальних обов`язків; джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки;

спеціальні обов`язки покладаються у виключних випадках;

прийняттю рішення передують консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

27. З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанції про безпідставність посилання позивача на перевищення КМУ своїх повноважень при прийнятті оскаржуваного розпорядження, оскільки такі повноваження йому надані, зокрема Законом № 2633-IV та Законом № 329-VIII.

28. Разом з цим, перевіряючи чи прийняте оспорюване розпорядження відповідача на підставі та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, колегія суддів зазначає, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

29. Дотримання процесових, у тому числі, процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами публічної влади.

30. Таким чином, встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи. Європейський суд з прав людини у рішенні у справі «Рисовський проти України» підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб.

31. Так, 01.02.2011 Україна набула статусу Договірної Сторони в Енергетичному Співтоваристві Південно-Східної Європи. Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства було підписано 24.09.2010 в місті Скоп`є (Македонія) і ратифіковано Законом України "Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства" від 15.12.2010 № 2787-VI.

32. Приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, який підписано сторонами 25.10.2005 і набув чинності для України з 01.02.2011, має на меті встановлення довгострокової фінансової стабільності енергетичного сектора та поліпшенню інвестиційного клімату в Україні, стимулювання регіональної інтеграції та торгівлі, допомоги вирішенню проблем боротьби зі змінами клімату та запровадженню енергозберігаючих технологій тощо.

33. Суди попередніх інстанції ухвалюючи судові рішення по суті позовних вимог не досліджували питання проведення чи не проведення попередніх консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства, які повинні передувати прийняттю рішення КМУ, передбаченого положеннями статті 11 Закону № 329-VIII, у тому числі не надано правої оцінки формі, у якій має надаватися така консультація, обсяг питань, що нею охоплюється, чи охоплює консультація питання про які йдеться у спірному розпорядженні, а також чи носить така консультація інформаційний, дорадчий або обов`язковий характер.

34. Без встановлення вказаних обставин та надання їм правової оцінки висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване розпорядження суб`єкта владних повноважень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, є передчасним.

35. При цьому, колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанції, що обраний позивачами спосіб захисту порушеного права, враховуючи фактичні обставини справи, не призведе до поновлення порушених, на думку позивача, прав та інтересів, оскільки на момент звернення із цим позовом строк дії та виконання оспорюваного положення розпорядження КМУ не закінчився.

36. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

37. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

38. Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

39. Право на доступ до суду було визначене аспектом права на суд відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції (див. згадане рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти 28-36). Суд визнав право на доступ до суду невід`ємним аспектом гарантій, закріплених у статті 6 Конвенції, посилаючись на принципи верховенства права та запобігання свавіллю влади, що лежать в основі більшості положень Конвенції.

40. Право на доступ до суду має бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним або ілюзорним». Це зауваження особливо стосується гарантій, закріплених у статті 6 Конвенції, з огляду на важливе місце, яке займає у демократичному суспільстві право на справедливий суд (див. рішення у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia), заява № 40160/12, пункт 77). Право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. the Guerin v. France, пункт 37).

41. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

42. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

43. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A, пункт 29).

44. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу позивача слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

45. Під час нового розгляду суду слід надати належну правову оцінку оскаржуваному пункту розпорядження Кабінету Міністрів України за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, та прийняти на цій підставі мотивоване рішення.

46. Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» задовольнити частково.

Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, а справу № 640/14819/20 за позовом Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження, - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик