Справа № 480/13439/21
Суддя: І.Г. Шевченко
Дата ухвалення: 2022-07-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Шевченко І.Г.,
за участю секретаря судового засідання - Мельник О.П.,
представника позивача - Кузченко Т.М.,
представника відповідача-2 - Бєлкіної Н.В.,
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовною заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач-1, ДАБІ України), Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - відповідач-2, ДІАМ України), в якій просила:
1) визнати протиправним та скасувати наказ ДАБІ України № 653 ОС від 04.11.2021 Про звільнення ОСОБА_1 ;
2) поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області (далі Управління ДАБІ у Сумській області) з 08.11.2021 і в цій частині судове рішення допустити до негайного виконання;
3) стягнути з ДАБІ України на користь ОСОБА_1 , середній заробіток за час вимушеного прогулу з 09.11.2021 року по час винесення судом рішення у справі, в частині виплати за один місяць допустити до негайного виконання;
4) зобов`язати ДІАМ України прийняти на роботу ОСОБА_1 на рівнозначну посаду державної служби в Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області, яка є структурним підрозділом ДІАМ України в порядку переведення із Державної архітектурно-будівельної інспекції України у відповідності до вимог ст. 87 Закону України Про державну службу.
Свої вимоги мотивувала тим, що наказом голови ліквідаційної комісії ДАБІ від 04.11.2021 №653 ОС Про звільнення ОСОБА_1 позивача звільнено з 08.11.2021 з посади начальника Управління ДАБІ у Сумській області у зв`язку з повною ліквідацією ДАБІ України, відповідно до п.4 ч.1 ст.83, п.1-1 ч.1, ч.4 ст. 87 Закону України Про державну службу.
Однак, позивач вважає, що на підставі постанови КМУ від 13.03.2020 №218 не відбулося повної ліквідації ДАБІ України, оскільки вказані функції постановою КМУ від 23.12.2020 №1340 були передані ДІАМ України, яка фактично виступила правонаступником ДАБІ України, а тому відповідач мав працевлаштувати позивача, запропонувавши їй, згідно вимог Кодексу законів про працю України та Закону України «Про державну службу» всі вакантні посади за відповідною роботою чи професією, яку вона може виконувати з урахуванням її освіти, кваліфікації та досвіду у новоствореному державному органі.
В обов`язок відповідача входило надання позивачу пропозиції усіх вакантних посад у новоствореному державному органі, до якого перейшло виконання завдань і функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у тому числі і посади, начальника Управління ДІАМ у Сумській області, оскільки вона є аналогічною посаді начальника Управління ДАБІ у Сумській області та є вакантною на час прийняття оскаржуваного наказу.
Відтак, оскільки фактично відбулася реорганізація державного органу, то посилання відповідача у спірному наказі на положення п.1-1 ч.1 ст.87 Закону України Про державну службу як на підставу для звільнення позивача у зв`язку з ліквідацією ДАБІ України є протиправним.
Ухвалою суду від 20.12.2021 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Представник ДІАМ України, не погодившись з позовними вимогами, подала пояснення на позовну заяву (а.с.62-69), в якому вказала, що дійсно, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 №218 Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України вирішено ліквідувати ДАБІ України та утворити Державну сервісну службу містобудування України (далі - ДССМ).
При цьому, у постанові КМУ №218 відсутні положення про те, що повноваження та функції ДАБІ передаються до ДССМ. Отже, ДССМ утворена шляхом утворення як нового органу влади та згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не є правонаступником юридичних осіб публічного або приватного права.
У подальшому, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 №219 Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду передбачено утворити Державну інспекцію містобудування України (далі - ДІМ). Однак, постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду ліквідовано ДІМ і ДССМ та утворено ДІАМ України.
Таким чином, ДІАМ України є новоутвореним центральним органом виконавчої влади та не є правонаступником ДАБІ, ДІМ та ДССМ.
Щодо доводів позивача з приводу обов`язку працевлаштування працівників ліквідованої установи, представник ДІАМ України вказала, що станом на час прийняття оскаржуваного наказу Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19.09.2019 №117-ІХ абзац 2 частини 3 статті 87 Закону України "Про державну службу" виключено, зокрема, норму про те, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини 1 цієї статті визначається законодавством про працю.
Натомість, були внесені відповідні зміни, зокрема, до статті 22 та 87 Закону України "Про державну службу", якими врегульовано питання звільнення державних службовців на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу".
Таким чином, обов`язок суб`єкта призначення або керівника державної служби запропонувати іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей стосується випадків визначених пунктом 1 частини 1 статті 87 Закону України Про державну службу, тобто, у випадку припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення у разі скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Разом з цим, за змістом роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби № 86р/з від 20.02.2020 при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком.
Відтак, посилання позивача у позові на обов`язок працевлаштування працівників ліквідованої установи є необґрунтованими.
Представник позивача, в свою чергу, подав відповідь на відзив ДІАМ України (а.с.88-91), в якій відмітила, що доводи ДІАМ не ґрунтуються на вимогах закону та не спростовують обґрунтувань позовної заяви. України.
Наголосила, що функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі. У даних спірних правовідносинах держава не відмовилася від виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Враховуючи те, що держава не відмовилася від виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а ці функції були передані новоутвореному органу ДІАМ, а тому має місце не ліквідація, а реорганізація державного органу, а тому, ДІАМ у цих спірних правовідносинах є належним відповідачем.
За таких обставин, відмітила, що встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників, які попереджаються про наступне звільнення, а саме з моменту виникнення обставин, які зумовлюють можливе вивільнення працівників. Тобто, роботодавець зобов`язаний запропонувати всі вакансії, які відповідають зазначеним вимогам, що існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.
Підстави припинення державної служби у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією державного органу за своєю правовою природою відповідають ознакам вивільнення працівників, що ґрунтується на загальних підставах звільнення за п.1 ч.1 ст.40 КЗпП України. У свою чергу, відповідно до п.1 ч.1 ст.40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений термін, а також терміновий трудовий договір до закінчення терміну його дії можуть бути розірвані власником або уповноваженим їм органом у разі змін в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідації, реорганізації, скорочення чисельності або штату працівників.
Враховуючи викладене, представник позивача, з посиланням на постанови Верховного Суду, стверджує, що доводи ДІАМ не ґрунтуються на вимогах закону та не спростовують обґрунтувань позовної заяви
Ухвалою суду від 23.02.2022 ухвалено перейти із спрощеного позовного провадження до розгляду справи за правилами загального позовного провадження (а.с.100).
Ухвалою суду від 19.05.2022 підготовче засідання 02.06.2022 було призначено в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів в системі відеоконференц-прийому ЕаsуСоn за участю представника ДІАМ України Бєлкіної Наталі Вікторівни (а.с.107), в якому було оголошено перерву з метою надання часу стороні позивача для уточнення позовних вимог до 20.06.2022 з призначенням в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів в системі відеоконференц-прийому ЕаsуСоn за участю представника ДІАМ України (а.с.116-117).
Так, представник позивача подала до суду заяву про уточнення позовних вимог (а.с.121-124), в якій, з огляду на те, що фактично відбулася не ліквідація відповідача-1, а реорганізація, яка супроводжується змінами в організації виробництва і праці, наголосила на тому, що роботодавець зобов`язаний був дотриматися процедури вивільнення працівників у зв`язку з реорганізацією, визначеною законодавством про працю та Законом України Про державну службу та запропонувати позивачці рівнозначну вакантну посаду державної служби у новоствореному державному органі. Відтак, враховуючи, що звільнення відповідачем - 1 позивача відбулось із порушенням норм законодавства, а у відповідача - 2 був наявний обов`язок під час проведення ліквідації, яка за своєю суттю є фактично реорганізацією, щодо переведення позивача на рівнозначну посаду, оскільки він за суттю є правонаступником усіх прав та обов`язків відповідача-1, то відповідач-2 не може відмежуватись від проведення процедури фактичної реорганізації відповідача-1, у зв`язку з чим представник позивача у заяві про уточнення позовних вимог просила:
1) визнати протиправним та скасувати наказ ДАБІ України № 653 ОС від 04.11.2021 року Про звільнення ОСОБА_1 ;
2) поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Управління ДАБІ у Сумській області з 09.11.2021 року і в цій частині судове рішення допустити до негайного виконання;
3) стягнути з ДАБІ України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 09.11.2021 року по час винесення судом рішення у справі, в частині виплати за один місяць допустити до негайного виконання;
- ДАБІ України перевести ОСОБА_1 на посаду начальника Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області або на іншу рівнозначну посаду державної служби в Управлінні Державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області;
- ДІАМ України вирішити питання щодо прийняття ОСОБА_1 , на посаду начальника Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області або на іншу рівнозначну посаду державної служби в Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області, яка є структурним підрозділом ДІАМ України в порядку переведення із ДАБІ України у відповідності до вимог ст. 87 Закону України Про державну службу.
Представник ДІАМ подав відзив на позовну заяву з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог (а.с.145-148), в якому просив відмовити у задоволенні позову з огляду на викладені раніше доводи в обґрунтування своїх заперечень у поясненнях.
Ухвалою суду, занесеною до протоколу судового засіданні від 20.06.2022, підготовче провадження було закрито та призначено справу до судового розгляду по суті на 18.07.2022 (а.с.152-154).
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримала, просила суд їх задовольнити у повному обсязі з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог з підстав, викладених у позові, заяві про уточнення вимог та відповіді на відзив.
Представник ДІАМ України в судовому засіданні заперечувала проти задоволення позовних вимог та просила суд відмовити у їх задоволенні з підстав, викладених у відзивах.
Представник ДАБІ України в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи, з урахуванням ч.11 ст.126 Кодексу адміністративного судочинства України, був повідомлений належним чином (а.с.158). Відтак, суд вважав за можливе здійснювати розгляд справи за відсутності представника ДАБІ України.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши наявні матеріали справи, заяви по суті справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи та об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
У судовому засіданні встановлено, що ОСОБА_1 працювала у структурі ДАБІ України. Згідно наказу від 08.01.2019 №11 ОС займала посаду начальника Управління ДАБІ у Сумській області. Вказане підтверджується відомостями з трудової книжки позивача (а.с.16-18).
13 березня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», відповідно до п.1, 2 якої ліквідовано Державну архітектурно-будівельну інспекцію та утворено Державну сервісну службу містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій.
Пунктом 4 (в редакції чинній на момент попередження позивача про наступне вивільнення) зазначеної постанови передбачено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної сервісної служби містобудування.
Згідно з п.5 (в редакції чинній на момент попередження позивача про наступне вивільнення) цієї постанови утворено комісію з ліквідації Державної архітектурно-будівельної інспекції та затверджено головою зазначеної комісії заступника начальника відділу методології та нагляду за здійсненням декларативних процедур департаменту дозвільних процедур Державної архітектурно-будівельної інспекції Федоренка Богдана Олександровича. На Голову комісії покладено наступні обов`язки: затвердити персональний склад комісії; забезпечити здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції; поінформувати у шестимісячний строк Кабінет Міністрів України про результати проведеної роботи.
24.03.2020 головою ліквідаційної комісії ДАБІ керівникам територіальних органів ДАБІ в областях та місті Києві направлено окреме доручення за №40-62-ОД , яким з метою дотримання ст.ст. 40, 49-2 КЗпП, ст.87 Закону України Про державну службу доручено забезпечити ознайомлення з попередженнями про наступне вивільнення під підпис державних службовців та працівників територіальних органів та надіслати другі примірники попереджень про наступне вивільнення до апарату ДАБІ України (а.с.20-24).
27.03.2020 позивач ознайомилася з надісланим попередженням про наступне вивільнення, про що листом від 30.03.2020 №40-1018/843-20 Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області повідомило голову ліквідаційної комісії ДАБІ (а.с.125).
04.11.2021 головою ліквідаційної комісії ДАБІ України видано наказ №653 ОС Про звільнення ОСОБА_1 , яким звільнено позивача з 08.11.2021 року з посади начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області у зв`язку з повною ліквідацією ДАБІ України, відповідно до п.4 ч.1 ст.83, п.1-1 ч.1, ч.4 ст. 87 Закону України Про державну службу (а.с.19).
Позивач, не погодившись з таким наказом, звернулася до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку відносинам, що у цьому випадку склалися між сторонами, суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин). Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).
Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (ч.1). Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом (ч.2). Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом (ч.3).
Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
02.02.2020 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України» від 12.12.2019 №378-IX, яким внесено зміни до ст.49-2 КЗпП України та доповнено частиною шостою, відповідно до якої вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі п. 1 ч.1 ст. 40 цього Кодексу (змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників) не застосовуються положення ч.2 ст. 40 цього Кодексу (звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу) та положення частини другої цієї статті (при вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством); не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
Відповідно до ч.4 ст.40 Кодексу законів про працю України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII (в редакції чинній на день попередження про наступне звільнення (27.03.2020) суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби м о ж е пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Оскаржуваним у цій справі наказом позивача звільнено з посади начальника Управління ДАБІ в Сумській області, у зв`язку з повною ліквідацією ДАБІ України, що передбачено приписами п.1-1 ч.1 ст.87 Закону України «Про державну службу» (а.с.19).
Втім, надаючи оцінку обставинам припинення юридичної особи відповідача-1, суд виходить з наступного.
Згідно з частинами другою, третьою статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Відповідно до ст. 16 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії. Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
Згідно із частинам 5,7,8,9 ст.5 Закону № 3166-VI міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, щодо яких набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про їх припинення, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах компетенції до завершення здійснення заходів з утворення міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, до якого переходять повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що припиняється, та можливості забезпечення здійснення ним цих функцій і повноважень, про що видається відповідний акт Кабінету Міністрів України. Актом Кабінету Міністрів України про ліквідацію міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади визначається орган виконавчої влади, якому передаються повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що ліквідується. Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України.
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 №1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі Порядок КМУ №1074 від 20.10.2011), який визначає механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів.
Пунктами 5, 6, 7, 8 цього Порядку передбачено, що орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: в разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
Майнові права та обов`язки органів виконавчої влади у разі їх злиття, приєднання або перетворення переходять правонаступникові на підставі передавального акта, а у разі їх поділу - згідно з розподільчим балансом.
Тобто ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, має певні особливості, що обумовлені відмінностями в їхньому правовому статусі.
Правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Верховний Суд у подібних за змістом правовідносинах вже вирішував питання публічного правонаступництва для цілей визначення обставин припинення юридичної особи: ліквідація чи реорганізація (наприклад, постанови від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20, від 14.07.2022 у справі №280/4672/20).
Відповідаючи на це питання, Верховний Суд виходив з того, що особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.
Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою.
У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади.
Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
Таким чином, Верховний Суд у наведених справах дійшов висновку, що для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.
У цій справі судом встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020року №218 (далі Постанова КМУ №218 від 13.03.2020) було ліквідовано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України з одночасним утворенням Державної сервісної служби містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій.
Цією ж постановою було затверджено Положення про Державну сервісну службу містобудування України (далі Держсервісбуд), відповідно до якого основним завданням Держсервісбуду є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до компетенції Держсервісбуду; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках (п.3 Положення), що є аналогічними до завдань ліквідованої ДАБІ України. Більш того, повноваження Держсервісбуду, визначених в п.4 Положенні про Держсервісбуду повністю дублюють повноваження, покладених на ДАБІ України, визначених у п.4 Положенні про ДАБІ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294.
Таким чином, у Постанові КМУ №218, від 13.03.2020 як у розпорядчому акті органу державної влади, не наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій ДАБІ України або передачі їх іншим органам виконавчої влади, що має місце у разі ліквідації органу виконавчої влади (п.3,6 Порядку №1074 від 20.10.2011). Натомість передбачено створення Державної сервісної служби містобудування України як центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій та покладення на неї тих же завдань та повноважень, які були покладені на ДАБІ України.
Згодом, постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Цією ж постановою пунктом 3 вирішено ліквідувати, серед іншого Державну сервісну службу містобудування.
Втім, порівнюючи Положення про ДІАМ затвердженого цією ж постановою від 23.12.2020 №1340, в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2021 №303 та Положення про ДАБІ України, суд відмічає, що згідно із п.3 Положення про ДІАМ України, завданнями ДІАМ України визначено, серед іншого, реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема, підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках, що повністю дублює завдання ДАБІ України, передбачених у п.3 Положення про ДАБІ України. Повноваження ДІАМ України, визначених у пп.1, аб.2 пп.2, пп.14, пп.15, пп.15-1, пп.15-2, пп.15-3 п.4 Положення про ДІАМ України дублюють повноваження ДАБІ, передбачених відповідно у пп.1,6,7,8,2,3,4 Положення про ДАБІ України.
У подальшому постановою Кабінету Міністрів України від 15.09.2021 №960 було постановлено погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Крім того, в.о. голови ДАБІ окремим дорученням від 30.08.2021 №40-38-ОД (а.с.25) було доручено керівникам територіальних органів ДАБК в областях та місті Києві здійснили передачу дозвільних, ліцензійних, судових справ, справ планових та позапланових перевірок державного архітектурно-будівельного контролю на нагляду, звернень (пропозицій, заяв, скарг) громадян та документів з їх розгляду, запитів на публічну інформацію та документів з їх розгляду, справ тимчасового зберігання структурних підрозділів з документообігу, а також індивідуального визначеного майна ДАБІ до Державної інспекції архітектури та містобудування України.
06.09.2021 було затверджено план проведення заходів щодо ліквідації ДАБІ України, передачі справ та товарно-матеріальних цінностей, який було затверджено заступником Міністра розвитку громад та територій України, в.о. голови ДАБІ України та головою ДІАМ України (а.с.25-27).
Враховуючи зміст, постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020р., з урахуванням постанов Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 та від 15.09.2021 №960 у контексті положень статті 104 Цивільного кодексу України, а також ст.5 Закону № 3166-VI та п.3,4,5,6 Порядку КМУ №1074 від 20.10.2011, суд приходить до висновку, що на підставі цього розпорядчого акту фактично відбулась не ліквідація, а реорганізація ДАБІ України. До правонаступника ДІАМ України перейшли як функції так і повноваження щодо реалізації державної політики у відповідних сферах, що виконувалися ДАБІ України, так і майнові права та обов`язки цієї юридичної особи, що припиняється.
Відтак, у такому випадку відповідачі мали дотримуватись у спірній ситуації процедури припинення державної служби позивача, встановленої для реорганізації державного органу (пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII), а не ліквідації державного органу (пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII).
Водночас, відмовляючи у задоволенні позову, та не приймаючи доводи представника позивача щодо необхідності врахування до спірних правовідносин норм законодавства про працю суд виходить із такого.
Процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України (у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників) регламентована положеннями частини другої статті 40, статей 42, 49-2 цього Кодексу, що містять юридичні гарантії забезпечення прав працівників від незаконного звільнення та сприяння у збереженні роботи, до яких можна віднести обов`язок роботодавця попередити працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці та вчинити дії щодо працевлаштування працівника, в тому числі з урахуванням переважного права на залишення на роботі, а також заборону на звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності або відпустки, крім випадку повної ліквідації підприємства, установи, організації.
Проте, як вже зазначалось вище відповідно до частини четвертої статті 40 КЗпП України, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2 (Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган, фізична особа, яка використовує найману працю, пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації, у фізичної особи (ч.3 ст. 49-2), статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
При цьому, відповідно до п.4 ч.1 ст. 83 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX, що діє з 25 вересня 2019 року, тобто в редакції чинній на час попередження позивача про наступне звільнення (27.03.2020) державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
Згідно з пунктами 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (зі змінами, внесеними згідно із Законом №117-IX, тобто в редакції чинній на час попередження позивача про наступне звільнення (27.03.2020) підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення: є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (п.1); ліквідація державного органу (п.1-1).
Слід зазначити, що відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції до набрання чинності Законом №117-IX), процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) визначалася законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускалося лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
13 лютого 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року № 440-IX (далі - Закон № 440-IX), яким частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: "3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому, не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення".
Відповідаючи на питання щодо наявності у керівника державної служби обов`язку при попередженні державного службовця про наступне звільнення відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (саме у редакції чинній на час попередження позивача про наступне звільнення (27.03.2020) пропонувати йому будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі, суд зазначає, що вжите у частині третій статті 87 Закону № 889-VIII слово може означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.
Крім того, за змістом роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби від 20 лютого 2020 року № 86р/з при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком.
При цьому, щодо посилання представника позивача на ч.5 ст.22 Закону №889-VIII суд зазначає, що вказана норма регулює питання порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби шляхом проведення конкурсу, а отже, частина п`ята цієї статті підлягає застосуванню субсидіарно з іншими її положеннями, тобто саме у контексті необхідності проходження особою вказаного конкурсу в разі реорганізації або ліквідації державного органу.
Таким чином, процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, як на момент попередження про звільнення так і на час прийняття оскаржуваного наказу врегульована положеннями Закону №889-VIII, що виключає застосування КЗпП України до спірних правовідносин.
При цьому із набранням чинності Законом №440-IX законодавець надав можливість суб`єкту призначення або керівнику державної служби розірвати трудовий договір з державним службовцем з підстав, у тому числі реорганізації державного органу. При цьому, аналіз положень Закону №889-VIII свідчить, що суб`єкт призначення у такому випадку не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.
Вказані висновки узгоджуються з позицією, викладеної у постанові Верховного суду від 30 листопада 2021 року у справі №480/4055/20, підтриманої у постанові від 14.07.2022 у справі №380/3838/20.
Предметом розгляду у справі № 6-40цс15 було звільнення особи, яка не перебувала на державній службі і на яку не розповсюджувався Закон № 889-VIII.
Отже, вищезазначені постанови Верховного Суду України, Верховного Суду, Великої Палати Верховного Суду не можуть бути прикладом правозастосування, яке повинно враховуватися судом при виборі норми права, що підлягає застосуванню відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України.
При цьому дійсно, Законом України від 23.02.2021 №1285-ІХ було внесено зміни до Закону №889-VIІI , що набрали чинності 06.03.2021, та частину третю викладена у новій редакції, на яку посилається і представник позивача, відповідно до якої: «Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
О д н о ч а с н о з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.».
Втім суд відмічає, що відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.
Згідно з Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Тобто, за загальним правилом, норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Отже, до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.
Слід зазначити, що частиною третьою статті 5 Закону №889-VIII прямо передбачено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Отже, вирішальним для правильного вирішення цього спору є м о м е н т виникнення спірних правовідносин, враховуючи неодноразове внесення змін до Закону №889-VIII.
Як установлено судом, позивач попереджена про наступне звільнення у зв`язку з ліквідацією ДАБІ України 27.03.2020 (а.с.125).
Таким чином, процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент виникнення спірних правовідносин, а саме на момент ознайомлення позивача із попередженням про наступне звільнення, у цій справі врегульована положеннями Закону №889-VIII у редакції зі змінами, внесеними згідно із Законами №117-IX та №440-IX, відтак, доводи представника позивача з посиланням на ч.3 ст.87 Закону №889-VIII в редакції Закону від 23.02.2021 №1285-ІХ суд не приймає до уваги.
Крім іншого, з цього приводу Національне агентство України з питань державної служби відповідно до пункту 3 частини третьої статті 13 Закону України «Про державну службу» надало «Роз`яснення щодо окремих питань процедури звільнення державного службовця за ініціативою суб`єкта призначення» від 15 березня 2021 року №132-р/з, згідно з якими процедура вивільнення, розпочата і не завершена до набрання чинності Законом України від 23 лютого 2021 року № 1285-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби», завершується згідно із законодавством, яке діяло на момент початку такої процедури. Тобто, якщо державного службовця в установленому порядку повідомлено про звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону і таке звільнення не відбулось до 06 березня 2021 року, суб`єкт призначення або керівник державної служби не має обов`язку пропонувати цьому державному службовцю іншу посаду відповідно до чинної частини третьої статті 87 Закону.
Враховуючи встановлені у цій справі фактичні обставини, досліджені докази та приписи законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, суд дійшов висновку про неправильне формулювання роботодавцем причини звільнення ОСОБА_1 , однак, при цьому дотримання процедури звільнення, а відтак, суд не вбачає підстав для задоволення позову та вважає необхідним у його задоволенні відмовити у повному обсязі.
Керуючись ст.ст. 90, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 250, 255, 295, 297, п.15.5 Розділу VІІ Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В И Р І Ш И В:
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст судового рішення складено 29.07.2022.

Суддя І.Г. Шевченко