Справа № 540/1432/20
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2022-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2022 року

м. Київ

справа №540/1432/20

адміністративне провадження № К/9901/1123/21, №К/9901/36650/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Радишевської О.Р.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Автономної Республіки Крим на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року (суддя Попов В.Ф.), додаткове рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року (суддя Попов В.Ф.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року (судді: Кравченко К.В., Джабурія О.В., Вербицька Н.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Автономної Республіки Крим, Офісу Генерального прокурора, Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та стягнення моральної шкоди,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

В червні 2020 року ОСОБА_1 (далі-позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Прокуратури Автономної Республіки Крим (далі - відповідач-1, Прокуратура АРК), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-2, Офіс), Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-3, Кадрова комісія), в якому заявив такі позовні вимоги:

- визнати протиправним та скасувати рішення №41 від 02 квітня 2020 року Кадрової комісії №1 Офісу Генерального прокурора щодо ОСОБА_1 , яким позивача визнано таким, що не успішно пройшов атестацію через неявку для проходження тестування;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Автономної Республіки Крим №66к від 30 квітня 2020 року про звільнення позивача з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами Служби Безпеки України, державної прикордонної та фіскальної служб Управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури АР Крим та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону України «Про прокуратуру» з 06 травня 2020 року;

- поновити позивача на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами Служби Безпеки України, державної прикордонної та фіскальної служб Управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури АР Крим з 06 травня 2020 року;

- стягнути з Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Автономної Республіки Крим середній заробіток за весь час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді;

- стягнути з відповідачів моральну (немайнову) шкоду в сумі 140000,00 (сто сорок тисяч) грн.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що його незаконно звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами Служби Безпеки України, державної прикордонної та фіскальної служб Управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури АР Крим на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону України «Про прокуратуру», оскілки визначені цією нормою закону підстави для звільнення, тобто реорганізація, ліквідація або скорочення штату прокуратури, були відсутні на момент звільнення позивача. Позивач також зазначив, що він подавав заяву встановленої форми про переведення та про намір пройти атестацію, але не прибув на атестацію у визначений день у зв`язку з перебуванням на лікарняному. Зазначив, що наказ Генерального прокурора України №221 від 03 жовтня 2019 року, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, та наказ Генерального прокурора України №233 від 17 жовтня 2019 року, яким затверджено Порядок роботи кадрових комісій, не були зареєстровані Міністерством юстиції як нормативні акти. Вважає, що положення Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закону №113-ІХ), якими запроваджена процедура атестації та встановлені додаткові підстави для звільнення прокурорів у разу неуспішного проходження ними атестації, носять дискримінаційний характер та не відповідають Конституції України, нормам Європейської конвенції з прав людини. Також зазначає, що внаслідок незаконного звільнення йому заподіяно моральну шкоду, оскільки такі дії відповідачів викликали стрес, страждання, принижено честь та гідність.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду 11 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Автономної Республіки Крим №66к від 30 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами Служби Безпеки України, державної прикордонної та фіскальної служб Управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури АР Крим та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону України «Про прокуратуру» з 06 травня 2020 року. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами Служби Безпеки України, державної прикордонної та фіскальної служб Управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Автономної Республіки Крим з 07 травня 2020 року. Стягнуто з Прокуратури Автономної Республіки Крим середній заробіток за весь час вимушеного прогулу на користь ОСОБА_1 в сумі 113331,68 грн (сто тринадцять тисяч триста тридцять одна грн. 68 коп.). В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Додатковим рішенням Херсонського окружного адміністративного суду 18 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року визнано протиправним та скасовано рішення №41 від 02 квітня 2020 року Кадрової комісії №1 Офісу Генерального прокурора щодо ОСОБА_1 , яким його визнано таким, що не успішно пройшов атестацію.

У додатковому рішенні Херсонський окружний адміністративний суд зазначив, що однією із позовних вимог, з приводу якої досліджувались докази, було визнання протиправним та скасування рішення № 41 від 02 квітня 2020 року Кадрової комісії №1 Офісу Генерального прокурора щодо ОСОБА_1 , яким його визнано таким, що не успішно пройшов атестацію із-за неявки для проходження тестування. Зазначена вимога була предметом дослідження під час розгляду справи по суті і за результатами її розгляду судом прийнято рішення про протиправність наказу про звільнення ОСОБА_1 та поновлення його на роботі, але в резолютивній частині рішення судом не зазначено про визнання рішення Кадрової комісії №1 протиправним та його скасування, що підлягає виправленню шляхом прийняття додаткового рішення.

Приймаючи рішення, суди виходили, зокрема, із того, що станом на дату прийняття оскаржуваного наказу відсутні обставини ліквідації чи реорганізації Прокуратури АР Крим або скорочення кількості прокурорів такого органу прокуратури, з огляду на що відсутня нормативна підстава наказу від 21 грудня 2019 року №2114ц, передбачена пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VІІ).

Згідно з висновками судів, текстове викладення підпункту 2 пункту 19 розділу «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ у разі застосованого словосполучення «на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VІІ на текстовий вигляд цієї норми в Законі №1697- VII буде виглядати так: «прокурори, які на день набрання чинності цим законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури посади прокурора «у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорі органу прокуратури» і за умови рішення кадрової комісії про неуспішні проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Також судами зазначено, що неуспішне проходження атестації можливе за умови безпосередньої участі працівника в проходженні її певних етапів і в залежності від результатів, набраних балів, співбесіди, прийняття кадровою комісією відповідного рішення.

Здійснивши аналіз пункту 11 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17 грудня 2019 року №336, від 04 лютого 2020 року №65 та від 19 лютого 2020 року №102 (далі - Порядок № 221), суд першої інстанції дійшов висновку, а суд апеляційної інстанції з ним погодився, що в ньому більш широко тлумачиться поняття неуспішного проходження атестації, встановлюються такі вимоги до осіб, які дали згоду на проведення атестації та не змогли прибути у визначений день, які не передбачені законами та які звужують зміст та обсяг існуючих прав і свобод. До компетенції кадрової комісії включені повноваження, які не передбачені законом.

Судами констатовано, що пункт 11 Порядку № 221 є таким, що суперечить нормам Закону №113-ІХ та Закону №1697-VІІ. Наділяє кадрову комісію повноваженнями, які не передбачені цими законами. Зокрема, кадрова комісія наділена повноваженнями, які не передбачені законами. Зазначивши в Порядку №221 додаткові вимоги, Генеральний прокурор створив додаткову підставу визнання прокурора таким, що неуспішно пройшов атестацію, яка не передбачена законом.

За висновками судів, неуспішне проходження атестації можливе лише за умови участі в цій атестації на певному етапі. За наявності заяви прокурора про бажання пройти атестацію неприбуття на певний етап у визначений день не може бути розцінене як неуспішне проходження атестації, оскільки оцінювання прокурора не проводилось і терміни її проходження не закінчились.

Судами встановлено, що заява про перенесення анонімного тестування ОСОБА_1 не подавалась. Водночас заява про бажання пройти атестацію позивачем не відкликана, інша заява про відмову від її проходження не подавалась, а причини неявки кадровою комісією не з`ясовувались.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

У касаційних скаргах скаржники указують на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Офісом Генерального прокурора та Прокуратурою АРК рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження, зазначають, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме стосовно правильного застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з урахуванням положень пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, як підстави для звільнення прокурорів і стосується безпосередньо порядку проходження прокурором переатестації у зв`язку з реформуванням органів прокуратури.

Позиція інших учасників справи

Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 26 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року, додаткове рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 11 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Прокуратури Автономної Республіки Крим на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року, додаткове рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 липня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 з травня 1991 року працював в органах прокуратури, а з листопада 2016 року по травень 2020 року займав посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами Служби Безпеки України, державної прикордонної та фіскальної служб Управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури АР Крим.

Відповідно до вимог Закону №113-ІХ ОСОБА_1 подав Генеральному прокурору заяву про переведення та про намір пройти атестацію.

Анонімне тестування позивачу призначено на 04 березня 2020 року.

ОСОБА_1 для проходження анонімного тестування у визначений день не прибув.

Відповідно до рішення Кадрової комісії №1 від 02 квітня 2020 року № 41 ОСОБА_1 визнаний таким, що неуспішно пройшов атестацію.

Наказом прокурора АР Крим від 30 квітня 2020 року №66к ОСОБА_1 звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 06 травня 2020 року.

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).

Статтями 2, 5 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.

Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).

Відповідно до пункту 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Згідно з пунктами 2, 4 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

За приписами пунктів 9, 10 розділу І Порядку №221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.

Заява, вказана у пункті 9 розділу І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.

Відповідно до пункту 11 розділу 1 Порядку № 221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документа, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.

Згідно з пунктом 7 розділу І Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційних скарг, суд касаційної інстанції виходить з такого.

Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності звільнення позивача відповідно пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) на підставі рішення про неуспішне проходженням ним атестації у зв`язку з неявкою позивача для проходження іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що відбувся 04 березня 2020 року.

Верховний Суд враховує, що Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування приписів Закону №113-ІХ, Порядку №221 та Порядку №233, зокрема, у постановах від 21 вересня 2021 року у справах №160/6204/20 та №200/5038/20-а, від 24 вересня 2021 року у справі №160/6596/20, від 11 листопада 2021 року у справі №580/1859/20 тощо, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні при наданні оцінки доводам скаржників щодо проведення атестації та щодо звільнення позивача з посади.

За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

У вказаних справах Верховний Суд підкреслив, що з огляду на зміст включеної до Конституції України Законом №1401-VIII статті 131-1 Конституції України прокуратуру, як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

При цьому, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.

Дослідження змісту Закону №1401-VIII, а також пояснювальної записки до відповідного законопроекту, вказує на те, що його метою є удосконалення конституційних основ правосуддя для практичної реалізації принципу верховенства права, яке повинно забезпечуватися, зокрема, і шляхом належного функціонування прокуратури як органу, уповноважено виконувати функції з підтримання публічного обвинувачення в суді; процесуального керівництва досудовим розслідуванням; вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження; нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку.

Верховний Суд взяв до уваги, що згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом, яким наразі є Закон №1697-VII. Водночас, стаття 4 цього ж Закону встановлює, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Черговим етапом процесу реформування прокуратури стало прийняття Верховною Радою України у межах своїх конституційних повноважень Закону №113-ІХ.

Цим Законом внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Передбачена Законом №113-ІХ переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до проекту цього Закону, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури. Основною метою цього Закону є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.

Реалізація "кадрового перезавантаження" органів прокуратури передбачає, крім іншого, приведення кількісного складу прокурорів відповідно до вимог статті 14 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ, шляхом атестації прокурорів.

Тож проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом №113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за своєю суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Колегія суддів Верховного Суду вважає ці висновки застосовними і у цій справі, позаяк правовідносини у цих справах є подібними.

Верховний Суд також ураховує, що така атестація передбачає чітку процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, що здійснюється на підставі відповідних рішень кадрових комісій.

Так, атестація прокурорів проводиться відповідними кадровими комісіями та включає в себе три етапи, у тому числі, складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону.

Зі змісту пункту 19 Закону №113-IX вбачається, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Системний аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону №113-IX дає підстави для висновку про те, що:

по-перше, підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1- 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації;

по-друге, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, у якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

Отже, підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1- 4 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Суди попередніх інстанцій установили, що позивач на виконання вимог пунктів 9, 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX подав заяву за встановленою формою про переведення його на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

У цій заяві позивач підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, що визначені Порядком №221, зокрема й щодо того, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком №221, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, його буде звільнено з посади прокурора.

Отже, позивач фактично погодився зі встановленими умовами та правилами щодо переведення на посаду в обласній прокуратурі та проведення атестації.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач не з`явився на складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосування закону. У зв`язку з цим Кадрова комісія №1, керуючись п.п. 13,17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, пункту 11 розділу І Порядку №221 прийняла рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.

Пунктом 11 Порядку №221, серед іншого, визначено, що у виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора.

Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Отже, нормами пункту 11 Порядку №221 передбачений чіткий алгоритм дій, у разі, якщо прокурор з поважних причин не може з`явитись для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце.

Відповідно до наданого позивачем листка непрацездатності серії АДЛ №754990 вбачається, що позивач перебував на амбулаторному лікуванні з 02 березня 2020 року по 04 березня 2020 року та з 05 березня 2020 року по 06 березня 2020 року, в той час як складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора відбувалось 04 березня 2020 року, про що ОСОБА_1 достеменно було відомо, а отже, останній не був позбавлений можливості завчасно звернутися до відповідної кадрової комісії з заявою про перенесення дати складення іспиту.

Більше того, на офіційній веб-сторінці Офісу Генерального прокурора за посиланням: https://www.gp.gov.ua/ua/at_gp розміщено інформацію щодо атестації прокурорів та слідчих Генеральної прокуратури та, зокрема, зазначено оперативні контакти, за якими (засобами електронного зв`язку) позивач мав можливість повідомити Кадрову комісію про неможливість проходження першого етапу атестації у зв`язку з перебуванням на лікарняному, проте позивачем не було вчинено жодних дій, передбачених пунктом 11 Порядку № 221.

Судами попередніх інстанцій встановлено та позивачем не оспорюється той факт, що ним не подано відповідно до пункту 11 Порядку № 221 заяву про перенесення з поважних причин дати іспиту у формі анонімного тестування на іншу дату.

Також судами попередніх інстанцій зазначено, що заява про бажання пройти атестацію позивачем не відкликана. Інша заява про відмову від її проходження ОСОБА_1 не подавалась, а причини неявки кадровою комісією не з`ясовувались.

Верховний Суд не погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій, з огляду на те, що позивачем проявлялась пасивна поведінка щодо повідомлення кадрової комісії про своє перебування на лікарняному, а до повноважень кадрової комісії не входить з`ясування причин неявки позивача для проходження іспиту та збирання інформації щодо таких обставин з власної ініціативи.

Також в матеріалах справи не міститься доказів, що позивач повідомляв про перебування на лікарняному Прокуратуру Автономної Республіки Крим, з якою перебував у трудових відносинах.

Верховний Суд наголошує на тому, що у пункті 11 Порядку №221, зокрема, зазначено, що якщо прокурор не надасть документального підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Таким чином, ненадання прокурором ні інформації, ні документального підтвердження інформації про поважні причини його неявки на іспит є підставою для ухвалення комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Відповідно до абзацу 2 пункту 11 розділу І Порядку №221 у разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора.

Відповідно до протоколу засідання Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 04 березня 2020 року №6 зафіксовано неявку ОСОБА_1 для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосування закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

Таким чином, кадрова комісія при винесення рішення від 02 квітня 2020 року №41 про неуспішне проходження атестації позивачем не була належним чином повідомлена про те, що ОСОБА_1 перебував на лікуванні та не міг з поважних причин з`явитися для складання іспиту.

Окрім цього, згідно з пунктом 19 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

У цьому випадку судами не враховано пасивну поведінку позивача, який не вжив жодних заходів щодо сповіщення комісії або Прокуратури Автономної Республіки Крим про неможливість прибуття на іспит через хворобу, як до проведення іспиту, так і в розумний час після його проведення.

Аналізуючи зазначені обставини справи, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване позивачем рішення кадрової комісії є обґрунтованим, мотивованим, містить посилання на нормативно-правові акти, а тому підстави для його скасування відсутні, а тому суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку щодо задоволення позовних вимог у цій частині.

Верховний Суд зазначає, що Конституційний Суд України у Рішенні від 08 липня 2003 року №15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, установлених Законом України "Про державну службу". Згідно із цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема й "Про прокуратуру".

Тобто запровадження Законом №113-IX атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора пов`язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які мають намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо до позивача.

Фактично усі доводи позивача щодо протиправності дій відповідача стосовно проведення атестації ґрунтуються на його незгоді з положеннями Закону №113-IX і Порядку №221, які, на його думку, порушують, зокрема, і права та гарантії, що визначені Кодексом законів про працю України та Конституцією України.

Водночас Верховний Суд звертає увагу на ту обставину, що положення Закону №113-на день їх виконання відповідачем і прийняття оскаржуваного наказу були (та є) чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку №221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.

Верховний Суд також бере до уваги, що позивач, подаючи заяву на підставі пунктів 9, 10 розділу І Порядку №221, у повній мірі був ознайомлений з умовами та процедурами проведення атестації та погодився на їх застосування, тобто розумів наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації та можливе звільнення з підстав, передбачених Законом №113-IX. В іншому разі позивач мав повне право відмовитися від проведення такої атестації та не подавати відповідної заяви чи окремо оскаржувати відповідний Порядок проходження прокурорами атестації, чого він не зробив.

Верховний Суд зазначає, що законодавець, увівши у дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.

З огляду на наведені обставини, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX.

Верховний Суд констатує, що наказ №66к від 30 квітня 2020 року Прокурора Автономної Республіки Крим про звільнення позивача з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами Служби Безпеки України, державної прикордонної та фіскальної служб Управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури АР Крим та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону України «Про прокуратуру» з 06 травня 2020 року, виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Апеляційний суд дійшов до помилкового висновку про порушення принципу правової визначеності при звільненні прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 без зазначення одного з юридичних фактів, перелічених у цій нормі, у зв`язку з яким відбулося звільнення.

На переконання колегії суддів Верховного Суду, у спірних правовідносинах позивач перебував у стані повної правової визначеності, коли, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не міг не усвідомлювати юридичних наслідків не явки та не повідомлення кадрової комісії про причини своєї неявки для проходження атестації, подавши відповідну заяву.

Інші позовні вимоги про поновлення позивача на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами Служби Безпеки України, державної прикордонної та фіскальної служб Управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури АР Крим з 06 травня 2020 року, стягнення з Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Автономної Республіки Крим середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді та стягнення з відповідачів моральної (немайнової) шкоди в сумі 140000,00 грн не підлягають задоволенню, тому що є похідними від попередніх позовних вимог.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Таким чином, колегія суддів у цій справі вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку щодо задоволення позову в частині скасування рішення кадрової комісії, оскільки рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог в частині скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційні скарги підлягають задоволенню, оскаржувані рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню та, в порядку статті 351 КАС України, ухваленню у справі нового рішення про відмову в задоволенні позові.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Автономної Республіки Крим задовольнити.

2. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року, додаткове рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року скасувати.

3. Ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Прокуратури Автономної Республіки Крим, Офісу Генерального прокурора, Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та стягнення моральної шкоди.

4. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді: Л.О. Єресько

О.Р. Радишевська