Справа № 240/11123/19
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-07-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 року

м. Київ

справа № 240/11123/19

адміністративне провадження № К/9901/34333/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/11123/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Еко Нова» до Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації (далі - Управління екології Житомирської ОДА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Баранівська міська рада Житомирської області (далі - Баранівська міськрада), про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління екології Житомирської ОДА

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15.06.2020, ухвалене у складі головуючого судді Чернової Г.В.

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Залімського І.Г., суддів Мацького Є.М., Сушка О.О.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 18.10.2019 ТОВ «Еко Нова» звернулося до суду з позовом, у якому просило:

визнати протиправним та скасувати рішення Управління екології Житомирської ОДА від 26.04.2019 №1477/1-6/2-4-1174 про відмову у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Еко Нова», які знаходяться за адресою: 12700, Житомирська область, місто Баранівка, вулиця Івана Франка, будинок 104-А;

зобов`язати відповідача видати ТОВ «Еко Нова» дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Еко Нова», які знаходяться за адресою: 12700, Житомирська область, місто Баранівка, вулиця Івана Франка, будинок 104-А, на підставі заяви від 05.04.2019 (опис №3286), з підстав порушення відповідачем вимог Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV).

В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Еко Нова» вказало на те, що оспорюване рішення відповідача є протиправним, оскільки подані ним документи для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами відповідають вимогам законодавства та мали розглядатися із дотриманням процедури повторного розгляду. Натомість, відповідачем у оспорюваному рішенні зазначені підстави відмови, відмінні від зазначених у його ж попередньому рішенні від 11.10.2017№2379/1-4/7-4-2518, що не відповідає приписам Закону №2806-IV.

2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 15.06.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2020, задовольнив позовні вимоги.

3. 11.12.2020 Управління екології Житомирської ОДА звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15.06.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2020, а справу №240/11123/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

4. Верховний Суд ухвалою від 29.12.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. 18.01.2021 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, у якому ТОВ «Еко Нова» просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані відповідачем судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Суди встановили, що згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань основними видами економічної діяльності ТОВ «Еко Нова» є: 46.77 «Оптова торгівля відходами та брухтом»; 49.41 «Вантажний автомобільний транспорт»; 38.21 «Оброблення та видалення безпечних відходів»; 38.22 «Оброблення та видалення небезпечних відходів»; 38.32 «Відновлення відсортованих відходів»; 39.00 «Інша діяльність щодо поводження з відходами».

ТОВ «Еко Нова» має ліцензію, видану 04.08.2014 Міністерством екології та природних ресурсів України серії АЕ № 288632, зі строком дії 15.05.2013-15.05.2018, на право здійснення діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами (збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізація).

25.12.2013 Департаментом екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації ТОВ «Еко Нова» видано дозвіл №-51 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами терміном дії 10 років з 25.12.2013 по 25.12.2023.

02.10.2014, 11.02.2015, 30.09.2015, 30.10.2015, 10.12.2015, 12.02.2016, 01.09.2016 позивачем державному адміністратору центру надання адміністративних послуг подавались заяви про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами разом з доданими до них документами з метою проведення реєстрації у реєстрі документів дозвільного характеру, проте щоразу Управлінням екології Житомирської ОДА приймалось рішення про відмову у видачі такого дозволу.

Зокрема, 01.09.2016 уповноваженою особою ТОВ «Еко Нова» подано до Управління екології Житомирської ОДА заяву про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

До заяви було додано: заяву встановленого зразка про видачу дозволу; копію рішення Головного управління Держасанепідслужби у Житомирській області щодо можливості видачі дозволу на викиди; копію об`яви в друкованих засобах масової інформації з повідомленням про намір отримати дозвіл на викиди («Aviso» Житомир від 09.11.2015 №45); копію листа щодо реєстрації звіту інвентаризації викидів забруднюючих речовин; екземпляр документів, що надавались для отримання дозволу на викиди: документи у яких обґрунтовуються обсяги викидів; електронну форму документів для отримання дозволу на одному електронному носії.

Листом від 14.09.2016 № 2471/2-4/7-4-2394 Управління екології Житомирської ОДА повідомило ТОВ «Еко Нова» про відмову у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Еко Нова». У листі зазначено, що надані на розгляд документи не відповідають вимогам пунктів 2.2.2, 2.3.4, 2.4, 2.6, 2.7.4 Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 09.03.2006 № 108, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29.03.2006 за №341/12215 (далі - Інструкція № 108). Управління отримало повідомлення Баранівської РДА від 18.02.2016 № 0235/492 про те, що вона вважає неприйнятним і таким, що суперечить думці громадськості видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Еко Нова» і провадження даного виду діяльності на території району, та лист від 08.09.2016 № 02-35/2341 про те, що ТОВ «Еко Нова» протягом останніх 30 календарних днів не публікувала в місцевих друкованих засобах масової інформації повідомлення про намір отримати дозвіл.

Вказане рішення від 14.09.2016 №2471/2-4-2394 було оскаржено ТОВ «Еко Нова» до суду та постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 04.01.2017 у справі №806/2360/16, яка набрала законної сили 07.02.2017, було визнано протиправним і скасовано; зобов`язано Управління екології Житомирської ОДА повторно розглянути заяву ТОВ «Еко Нова» від 01.09.2016 про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, з урахуванням викладених в цьому рішенні висновків.

На виконання вказаного судового рішення у справі №806/2360/16, Управлінням екології Житомирської ОДА повторно розглянуто заяву ТОВ «Еко Нова» від 01.09.2016 та листом від 04.03.2017 № 878/2-4/7 відмовлено у видачі дозволу, оскільки останнє не усунуло в повному обсязі недоліки, які слугували підставою для відмови, зазначені у листі від 19.02.2016 №368/1-4/2-4-0471, в частині врахування інтересів громадськості під час прийняття рішення про надання дозволу.

30.03.2017 листом № 1158/2-4/7-4-1165 відповідачем, з урахуванням висновків постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 04.01.2017 у справі №806/2360/16, повідомлено позивача про розгляд його заяву від 24.03.2017 №387 та відмову у видачі дозволу, оскільки позивачем не надано обґрунтовуючих матеріалів з відповідними пропозиціями внесення змін (збільшення обсягів) щодо дозволених обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

26.04.2017 відповідачем розглянуто заяву ТОВ «Еко Нова» від 07.04.2017 №400 та листом №1364/2-4/8-4-1299 відмовлено у видачі дозволу, з мотивів того, що ТОВ «Еко Нова» у вступній частині документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, не зазначено мету надання документів - внесення змін до існуючого дозволу на викиди.

07.08.2017 відповідачем розглянуто заяву ТОВ «Еко Нова» від 14.07.2017 та листом №2052/5-4/7-4-1937 відмовлено у видачі дозволу. Вказано, що ТОВ «Еко Нова» необхідно надати через Центр надання адміністративних послуг Житомирської міської ради (ЦНАП) документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів.

20.09.2017 уповноваженою особою ТОВ «Еко Нова» подано до Управління екології Житомирської ОДА заяву (повторно) про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

До заяви додано: документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для внесення змін до дозволу на викиди; звіт з інвентаризації викидів з листами про реєстрацію від 31.08.2015 та від 24.12.2013; рішення Санітарно-епідеміологічної служби щодо можливості видачі дозволу від 18.10.2015; відгук місцевої РДА щодо відсутності зауважень; відмови від 30.03.2017 та від 07.08.2017.

Листом від 11.10.2017 № 2379/1-4/7-4-2518 Управління екології Житомирської ОДА повідомило ТОВ «Еко Нова» про відмову у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Еко Нова». У листі зазначено, що розгляд заяви та документів проведено з урахуванням висновків, викладених у постанові Житомирського окружного адміністративного суду від 04.01.2017 в справі № 806/2360/16. Підставою відмови слугувала невідповідність поданих документів вимогам Інструкції № 108. А саме: в наданих документах, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, відсутнє газоочисне обладнання, в той час як трьохступенева система очистки викидних газів є однією із найбільш важливих технологічних ланок процесу знешкодження небезпечних відходів, про що зазначено у висновку Державної санітарно - епідеміологічної експертизи від 07.11.2014 № 05.03.02-07/68069; дільниця термічного знищення небезпечних і помірно небезпечних відходів ТОВ «Еко Нова» не має санітарної класифікації і потребує встановлення розміру СЗЗ у відповідності із вимогами пункту 5.8 ДСП 173-96 «Державні санітарні правила планування і забудови населених пунктів». Враховуючи вищезазначене, управління запропонувало обладнати утилізатор (джерело №1) системою трьохступеневої очистки, яка повинна складатися з сухого скруберу, конічного циклону, системи фільтрів та димососу та внести зміни в цій частині в документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин.

Крім того, Головне управління Держпродспоживслужби в Житомирській області, розглянувши заяву ТОВ «Еко Нова» від 20.09.2017 та документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, прийняло рішення щодо неможливості видачі дозволу, а тому відмовило у видачі такого. Листом від 11.10.2017 № 2379/1-4/7-4-2518 також встановлено позивачу термін повторного подання заяви з документами для отримання дозволу - до 10.11.2017.

05.04.2019 уповноваженою особою ТОВ «Еко Нова» повторно подано до Управління екології Житомирської ОДА заяву (повторно) про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

До заяви додано: документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів; копію попередньої відмови; копію висновку та протоколу державної санітарно-епідеміологічної експертизи матеріалів обґрунтування розміру СЗЗ (2019 рік); копію протоколу дослідження повітря населених місць ДУ «Житомирський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» (2019 рік); копію акта санітарно-епідеміологічного обстеження (2019 рік).

За результатами розгляду заяви, реєстраційний номер 3286, відповідачем, листом від 26.04.2019 №1477/1-6/2-4-1174, повідомлено позивача про відмову у видачі дозволу, з мотивів того, що надані документи суттєво відрізняються від наданих товариством 20.09.2017: відмінність полягає у зменшенні розміру санітарно-захисної зони (СЗЗ) підприємства з 500 до 475 метрів, впровадженні триступеневої газової очистки, збільшенні кількості видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами тощо. Як підстави для відмови зазначені наступні причини:

звіт інвентаризації додаткових джерел викиду забруднюючих речовин не надано, відсутні акти відбору проб організованих викидів стаціонарних джерел, протоколи вимірювання газопилового потоку, розрахунки обсягів викидів забруднюючих речовин, згідно з встановленими методиками.

не дотримана нумерація існуючих джерел викиду (№№1-4), на які отримано дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря від 25.12.2013 №-51, нумерація додаткових джерел суперечить існуючій;

всупереч вимогам Інструкції про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 10.02.1995 № 7, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 15.03.1995 за № 61/597 (далі - Інструкція № 7) відсутні копії паспортних даних обладнання, технічних характеристик термічного утилізатора відходів та системи очистки, технологічного регламента утилізації (знешкодження) небезпечних та помірно небезпечних відходів для перевірки достовірності інформації;

всупереч вимогам пункту 2.7.3. Інструкції 108 в документах відсутні засвідчені в установленому порядку копії офіційно отриманих (на бланку з гербовою печаткою) вихідних даних про стан довкілля;

Порядок № 302 передбачає участь громадськості в процесі отримання дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря. В документах представлено газету «Аviso» з текстом повідомлення про намір отримати дозвіл на викиди від 09.11.2015, витяг з протоколу громадських слухань від 14.08.2014, в той час як документи розглядаються у 2019 році;

Головне управління Держпродспоживслужби в Житомирській області, розглянувши заяву ТОВ «Еко Нова» прийняло рішення від 19.04.2019 № 05-02/2231 щодо неможливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Не погодившись із вказаною відмовою, яка викладена у листі відповідача від 26.04.2019 №1477/1-6/2-4-1174, ТОВ «Еко Нова» звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Управління екології Житомирської ОДА приймаючи за результатами повторного розгляду заяви та документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Еко Нова» рішення від 26.04.2019, діяло всупереч частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV, оскільки при повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційну скаргу Управління екології Житомирської ОДА обґрунтувало, зокрема тим, що судами першої та апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права, а саме: суд першої інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, оскільки обов`язковою умовою видачі дозволу на викиди є, зокрема наявність рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Житомирській області щодо можливості отримання такого дозволу. Без такого рішення в Управління екології Житомирської ОДА не було законних підстав видати такий дозвіл позивачу.

9. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ТОВ «Еко Нова», зокрема зазнає, що в матеріалах справи міститься лист Головного управління Держсанепідемслужби у Житомирській області від 12.10.2015 № 5/00-3123, яким погоджено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідеміологічного благополуччя населення можливість видачі йому відповідного дозволу, а розгляд відповідачем заяви позивача на отримання дозволу на викиди від 05.04.2019 здійснювався за процедурою повторного розгляду.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

11. Згідно із статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України..

12. Закон України від 16.10.1992 № 2707-XII «Про охорону атмосферного повітря» (далі - Закон № 2707-XII) спрямований, зокрема, на забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище та визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря.

13. Регулювання викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами регламентовано положеннями статті 11 Закону № 2707-XII, частиною п`ятою якої визначено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

14. Згідно із частинами десятою та одинадцятою статті 11 Закону № 2707-XII дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря видаються за умови: неперевищення протягом строку їх дії встановлених нормативів екологічної безпеки; неперевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел; дотримання вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин.

У разі зміни параметрів джерел викидів, їх кількості, кількісного та якісного складу забруднюючих речовин, заходів із зниження їх кількості до зазначених дозволів вносяться зміни.

15. У свою чергу Закон №2806-IV визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

16. Водночас згідно з вимогами статті 1 Закону №2806-IV дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру.

17. Відповідно до частини першої статті 4 Закон №2806-IV виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються в тому числі: строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру; перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

18. Відповідно до статті 11 Закону № 2707-XII Кабінет Міністрів України постановою від 13.03.2002 № 302 «Про затвердження Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи» затвердив Порядок № 302, який встановлює єдиний механізм проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

19. Так, дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам-підприємцям (далі - суб`єкт господарювання) експлуатувати об`єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів граничнодопустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну (пункт 2 Порядку № 302).

20. Згідно із пунктом 4 Порядку № 302 для отримання дозволу суб`єкт господарювання:

оформляє заяву;

готує документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин;

проводить інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання;

проводить оцінку впливу викидів забруднюючих речовин на стан атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони;

розробляє плани заходів щодо: досягнення встановлених нормативів граничнодопустимих викидів для найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин; охорони атмосферного повітря на випадок виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; ліквідації причин і наслідків забруднення атмосферного повітря; остаточного припинення діяльності, пов`язаної з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та приведення місця діяльності у задовільний стан; запобігання перевищенню встановлених нормативів граничнодопустимих викидів у процесі виробництва; здійснення контролю за дотриманням встановлених нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин та умов дозволу на викиди;

обґрунтовує розміри нормативних санітарно-захисних зон, проводить оцінку витрат, пов`язаних з реалізацією заходів щодо їх створення;

проводить оцінку та аналіз витрат, пов`язаних з реалізацією запланованих заходів щодо запобігання забрудненню атмосферного повітря;

готує інформацію про отримання дозволу для ознайомлення з нею громадськості відповідно до законодавства.

Суб`єкт господарювання для розроблення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, може залучати установи, організації та заклади, яким Мінприроди надає право на розроблення цих документів.

21. Пунктом 5 Порядку № 302 визначено, що суб`єкт господарювання, об`єкт якого належить до першої групи, для отримання дозволу подає Мінприроди, а суб`єкт господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, - дозвільному центру у письмовій та в електронній формі документи, підготовлені відповідно до затвердженої Мінприроди Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, а також вміщує в місцевих друкованих засобах масової інформації повідомлення про намір отримати дозвіл із зазначенням адреси місцевої держадміністрації, до якої можуть надсилатися зауваження громадських організацій та окремих громадян.

22. Відповідно до пункту 6 Порядку № 302 Мінприроди та дозвільні центри передають Держсанепідслужбі, її територіальним органам відповідно заяву та документи на отримання дозволу.

Держсанепідслужба, її територіальні органи протягом 15 календарних днів з дати надходження документів приймають рішення щодо можливості/неможливості видачі дозволу, яке надсилається Мінприроди та дозвільним центрам відповідно.

У разі прийняття рішення щодо неможливості видачі дозволу у ньому зазначається зміст зауважень.

23. Згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1065 у тексті Порядку № 302 слово «Мінприроди» замінено словом «Мінекоенерго»; слово «Держсанепідслужба» в усіх відмінках замінено словом «Держпродспоживслужба» у відповідному відмінку.

24. З огляду на викладене, видача Держпродспоживслужбою та її територіальними органами рішень щодо можливості/неможливості видачі дозволу на викиди є дозвільною (погоджувальною) процедурою, яка передує отриманню документу дозвільного характеру - дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, який видається Мінприроди та дозвільним центром.

25. Отже, Держсанепідслужба, а згодом Держпродспоживслужба бере безпосередню участь у процедурі вирішення питання щодо можливості/неможливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

26. Відповідно до пункту 1.3 розділу І Інструкції №108 документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців (далі - Документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів), є невід`ємною частиною заяви на отримання дозволу на викиди.

Склад Документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, наведено у розділі 2 Інструкції.

27. Згідно із пунктом 8 Порядку №302, орган, який видав дозвіл, протягом 30 календарних днів розглядає заяву та документи на отримання дозволу і у разі відсутності зауважень видає дозвіл. У разі наявності зауважень документи повертаються суб`єкту господарювання з викладом їх змісту та зазначенням терміну повторного подання. Рішення про видачу дозволу надсилається органом, який видав дозвіл, суб`єкту господарювання та Держсанепідслужбі або її територіальним органам.

28. Абзацами 1-4 частини п`ятої статті 4-1 Закону №2806-IV установлено, що підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

29. Згідно із абзацами 5 та 6 частини п`ятої вказаної статті Закону №2806-IV, законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру. Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

30. Відповідно абзаців 8 та 9 частин п`ятої статті 4-1 Закону №2806-IV у разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.

При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

31. У справі, яка розглядається суди встановили, що подання позивачем заяви про видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами мало повторний характер, а відтак, на думку колегії суддів надані ТОВ «Еко Нова» документи дозвільним органом повинні були розглядатися із дотриманням процедури повторного розгляду, а саме за заявою суб`єкта господарювання разом із документами необхідними для видачі документа дозвільного характеру та документами, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

32. Водночас, підстави відмови, зазначені в оспорюваному рішенні відповідача відмінні від рішень, які передували йому, що не відповідає приписам абзацу 9 частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV.

33. До того ж колегія суддів звертає увагу на те, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

34. Дотримання процесових, у тому числі, процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами публічної влади.

35. Таким чином, встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи. Європейський суд з прав людини у рішенні у справі «Рисовський проти України» підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб.

36. З урахуванням наведеного у сукупності, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що Управління екології Житомирської ОДА, приймаючи за результатами повторного розгляду заяви та документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Еко Нова» рішення від 26.04.2019, не врахувало визначених положеннями частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV принципів щодо діяльності у найпослідовніший спосіб, проведення внутрішніх процедур, які забезпечать прозорість і ясність його дій, сприяння юридичній визначеності у спірних правовідносинах, які зачіпають інтереси позивача.

37. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що відповідач обґрунтовуючи касаційну скаргу зазначив, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм процесуального права, а саме: суд першої інстанції прийняв рішення, яке стосується повноважень Головного управління Держпродспоживслужби в Житомирській області, яке не було залучено до участі у справі.

38. Проте, на думку колегії суддів, з огляду на предмет спору у цій справі рішення судів попередніх інстанцій безпосередньо не стосуються прав, свобод та інтересів та (або) обов`язків Головного управління Держспоживслужби в Житомирській області, оскільки його рішення щодо можливості видачі дозволу, є проміжним, яке ухвалюється в погоджувальній процедурі в порядку взаємодії між дозвільними центрами та Держпродспоживслужбою (раніше з Держсанепідемслужбою), з урахуванням якого відповідач наділений повноваженнями прийняти рішення про видачу дозволу. Водночас, у справі, яка розглядається спір виник у зв`язку із прийняттям відповідачем рішення в процедурі повторного розгляду документів.

39. При цьому, як стверджує позивач, звертаючись до відповідача із заявою від 30.09.2015 з метою переоформлення дозволу на викиди, серед поданих відповідачу документів було надано рішення Головного управління Держсанепідемслужби у Житомирській області щодо можливості видачі дозволу на викиду позивачу, ухвалене за результатом розгляду його заяви та документів на отримання відповідного дозволу, у яких обґрунтовувались обсяги викидів для його отримання.

40. Разом з цим, суди попередніх інстанцій не надали оцінку вказаним обґрунтуванням на підставі належних доказів та дійшли передчасних висновків про обґрунтованість позовних вимог.

41. Виходячи з наведеного, колегія суддів не погоджується з доводами касаційної скарги відповідача щодо порушення судами попередніх інстанцій пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України.

42. Водночас, за змістом статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

43. З урахуванням наведеного, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий розгляд відповідно до частини другої статті 353 КАС України

44. Як обумовлено частиною четвертою статті 353 КАС України, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

45. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15.06.2020 та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2020 з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації задовольнити.

Скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15.06.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2020, а справу №240/11123/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик
З оригіналом згідно

помічник судді Марія ДУБІНА

27.07.2022