Справа № 520/2320/22
Суддя: Біленський О.О.
Дата ухвалення: 2022-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Харків

28 липня 2022 р. справа № 520/2320/22

Суддя Харківського окружного адміністративного суду Біленський О.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) у приміщенні Харківського окружного адміністративного суду адміністративну справу за позовом Керівника Богодухівської окружної прокуратури Харківської області (62103, пл. Свято-Духівська, 1, м. Богодухів, Харківська область) в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601, ) та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації (вул. Сумська, 76, м. Харків, 61002, ) до Золочівської селищної ради Харківської області (, 62203, Харківська область, Золочівський район, смт Золочів, вул. Центральна, 13-А) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Керівник Богодухівської окружної прокуратури Харківської області звернувся до Харківського окружного адміністративного суду позов в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації до Золочівської селищної ради Харківської області, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Золочівської селищної ради Харківської області, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт Золочів;

- зобов`язати Золочівську селищну раду Харківської області вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт Золочів.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 04.02.2022 року відкрито спрощене провадження у вказаний адміністративній справі. У вказаній ухвалі зазначено, що відповідно до положень п.10 ч.6 ст.12, ч.1 ст.257 КАС України, справа належить до справ незначної складності, у зв`язку з чим підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства за правилами спрощеного позовного провадження.

Згідно з положеннями ч.4 ст.229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Відповідно до положень ст.258 КАС України, суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.

Згідно з положеннями ч.2,3,4,5 ст.262 КАС України, розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання. Якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів, а у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу, - через п`ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі. Підготовче засідання при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження не проводиться. Якщо для розгляду справи у порядку спрощеного позовного провадження відповідно до цього Кодексу судове засідання не проводиться, процесуальні дії, строк вчинення яких відповідно до цього Кодексу обмежений першим судовим засіданням у справі, можуть вчинятися протягом тридцяти днів, а у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу, - протягом п`ятнадцяти днів з дня відкриття провадження у справі. Перше судове засідання у справі проводиться не пізніше тридцяти днів із дня відкриття провадження у справі. За клопотанням сторони суд може відкласти розгляд справи з метою надання додаткового часу для подання відповіді на відзив та (або) заперечення, якщо вони не подані до першого судового засідання з поважних причин. Суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» до вказаного Списку по Харківській області включені історично населені місця, зокрема смт.Золочів. Проте, згідно з інформацією Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної адміністрації №01-02/862-1/2812 від 29.12.2021 історико-архітектурний план смт. Золочів не виготовлявся. Так, згідно наданої інформації, у складі генерального плану смт. Золочів Харківської області, розробленого інститутом «Харківпроект» у 1967 році та актуалізованого рішенням Золочівської селищної ради Харківської області від 19.02.2013 № 1617, відсутній історико-архітектурний опорний план. Департамент неодноразово звертав увагу органів місцевого самоврядування, у тому числі Золочівської селищної ради Харківської області, на необхідність замовлення, відповідно до вимог законодавства, розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, а для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, - історико- архітектурного опорного плану, що підтверджується листами Департаменту від 05 07.2018 №01-02/517-1/2153, від 02.05.2019 №01-02/517-1/1001, від 03 03.2020 №01-02/517-1/548, від 24.03.2021 №01-02/517-1/565, від 29.10.2021 №01-02/517-1/2188. Однак, всупереч вимог законодавства України виконавчим органом Золочівської селищної ради не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану смт. Золочів. В той же час, у зв`язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування, невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади. Вищезазначене являється виключним випадком та дає підстави для захисту Богодухівською окружною прокуратурою інтересів держави в судовому порядку.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 04.02.2022 року встановлено відповідачу строк, не більше шістнадцяти днів з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі, для надання до суду відзиву на позов і всіх письмових та електронних доказів (які можливо доставити до суду), висновків експертів і заяв свідків, що підтверджують заперечення проти позову; надіславши позивачу, іншим відповідачам, третім особам копію відзиву та доданих до нього документів. Вказана ухвала була направлена засобами поштового зв`язку на адресу відповідача, зазначену в адміністративному позові, яка відповідає адресі відповідача зазначеної у інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань та отримана уповноваженою особою відповідача 11.02.2022 року, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення.

Представник відповідача правом надання відзиву на позовну заяву не скористався. Відповідно до положень ч.4 ст.159 КАС України, подання заяв по суті справи є правом учасників справи. Неподання суб`єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову. Суд зазначає, що відповідачем не зазначено поважних причин неподання відзиву на позов, відповідно суд кваліфікує неподання відзиву на позов як визнання позову відповідачем.

Представник Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації надав до суду пояснення, в яких зазначив, що всупереч вимог законодавства України Золочівською селищною радою Харківської області не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану смт Золочів. Представник позивача зазначив, що затвердження генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. В свою чергу, Департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, в межах наданих повноважень, вживалися відповідні заходи реагування, що підтверджується наявною в матеріалах справи інформацією. З огляду на викладене, просив суд позовну заяву керівника Богодухівської окружної прокуратури Харківської області розглянути з урахуванням наданих пояснень.

Дослідивши матеріали справи, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у справі доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

З наявних матеріалів справи судом встановлено, що Богодухівською окружною прокуратурою опрацюванням даних, розмішених у вільному доступі на сайті Харківської обласної державної адміністрації, виявлено факт порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території Золочівської селищної ради Харківської області, яке підлягає усуненню в судовому порядку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» до вказаного Списку по Харківській області включені наступні історично населені місця: м.Харків, м.Балаклія, м.Богодухів, м.Валки, м.Вовчанськ, м.Зміїв. смт.Золочів. м.Ізюм, смт.Кегичівка, м.Красноград, смт.Краснокутськ, м.Купянськ. м.Люботин. м.Мерефа. м.Чугуїв, смт.Шарівка.

Проте, згідно з інформацією Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної адміністрації №01-02/862-1/2812 від 29.12.2021 історико-архітектурний план смт. Золочів не виготовлявся.

Так, згідно наданої інформації, у складі генерального плану смт.Золочів Харківської області, розробленого інститутом «Харківпроект» у 1967 році та актуалізованого рішенням Золочівської селищної ради Харківської області від 19.02.2013 №1617, відсутній історико-архітектурний опорний план.

Департамент неодноразово звертав увагу органів місцевого самоврядування, у тому числі Золочівської селищної ради Харківської області, на необхідність замовлення, відповідно до вимог законодавства, розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, а для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, - історико-архітектурного опорного плану, що підтверджується листами Департаменту від 05.07.2018 №01-02/517-1/2153, від 02.05.2019 №01-02/517-1/1001, від 03.03.2020 №01-02/517-1/548, від 24.03.2021 №01-02/517-1/565, від 29 10.2021 №01-02/517-1/2188.

Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

В силу вимог ст. 5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-ІІІ) вказано, що цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Крім того, цим Законом визначено, зокрема, наступні поняття:

-охорона культурної спадщини це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

-історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;

-історичне населене місце - це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Відповідно до ч.1 ст.3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (даті - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини: орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно зі ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно- правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України: забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Згідно з абз. 1,2 ч. 1 ст. 32 Закону № 1805 з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

У відповідності до ч. 4 ст. 32 Закону № 1805 на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26.07.2001 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" (далі - Постанова №878) затверджено Список історичних населених місць України та зобов`язано Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з обласними державними адміністраціями забезпечити протягом 2001-2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Згідно з п. 5 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Згідно з ч.ч. 3, 4, 5 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до загальних положень ДБН Б.2.2-3:2012 "Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту" історико-архітектурний опорний план виконують в установленому порядку для всіх населених пунктів, що занесені до Списку історичних населених місць України. Матеріали історико-архітектурного опорного плану є підґрунтям для визначення меж історичних ареалів та розроблення або коригування зон охорони пам`яток культурної спадщини.

В свою чергу, підпункт 6 пункту «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі Закон - № 280/97-ВР) передбачає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту 6 вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

В силу вимог підпункту 7 пункту а ч. 1 ст. 32 Закону № 280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.

Підпунктом 10 пункту «б» вказаної статті Закону № 280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 6, 7 «Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (далі - Порядок № 318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

Окрім цього, варто зауважити, що з урахуванням внесених законодавчих змін до вищезазначеного Порядку з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно - просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.

Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.

Згідно з інформацією Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації, викладеною у листі №05-25/3029 від 05.11.2021 зазначений вище лист направлено до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць.

Також, Мінкультом України на адреси обласних державних адміністрацій скеровано лист від 11.08.2020 № 9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини, інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.

Крім того, Департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації до Золочівської селищної ради Харківської області неодноразово направлялися листи щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурного опорного плану, а саме: від 05 07.2018 №01-02/517-1/215, від 02.05.2019 №01-02/517-1/1001, від 03.03.2020 №01-02/517-1/548, від 24.03.2021 №01-02/517-1/565, від 29.10.2021 №01-02/517-1/2188.

Однак, всупереч вищевказаних вимог законодавства України виконавчим органом Золочівської селищної ради не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану смт. Золочів, що слугувало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом, оскільки у зв`язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування, невжиття заходів спрямованих на розроблення та затвердження історико- архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Суд зазначає, що відповідачем не надано до суду жодного доказу відносно вчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт Золочів.

З вищенаведеного вбачається, що саме на Золочівську селищну раду Харківської області покладається обов`язок із вчинення дій щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт Золочів, а також здійснення контролю за його виготовленням, однак судом встановлена триваюча бездіяльність відповідача з вказаного питання, доказів зворотнього представником відповідача до суду не надано.

Відносно підстав для представництва прокурора у справі, суд зазначає наступне.

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Європейський Суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

З огляду на викладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Разом з тим, суд зауважує, що незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для відмови у задоволенні позову.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, прокурор у даному випадку звернувся до суду для захисту прав держави в особі позивачів - Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації з огляду на наступне.

Відповідно до пп.82 п.5 Положення про департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Харківської обласної державної адміністрації від 06.12.2016 №572, департамент відповідно до визначених галузевих повноважень виконує такі завдання: надає організаційно-методичну допомогу підприємствам, установам та організаціям у сфері охорони пам`яток архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтних, науки і техніки.

Водночас, згідно з пунктом 1 Положення «Про Міністерство культури та інформаційної політики України», яке постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 р. № 885 (далі - Положення № 885), Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

Згідно п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади», перейменовано Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики.

МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Згідно з підпунктом 94 пункту 4 Положення № 885 МКІП встановлює режим використання пам`яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць. В силу пункту 103 Положення № 885 МКІП затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об`єктів культурної спадщини; порядок обліку об`єктів культурної спадщини; типове положення про консультативні ради для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, мм. Києва та Севастополя, інших населених пунктів; форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території, на якій розташовані пам`ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою; зразок облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини; форму акта технічного стану пам`ятки; форму звітності (адміністративні дані) про пам`ятки і об`єкти культурної спадщини та інструкцію про її заповнення; порядок розроблення плану організації території історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території; порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них.

Таким чином, спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України.

Водночас, зазначеними органами державної влади питання звернення до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності виконавчого органу Золочівської селищної ради Харківської області, яка полягає у не вчинені дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт.Золочів, та зобов`язання Золочівської селищної ради Харківської області вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт.Золочів, - не ініціювалося. Вказане свідчить про бездіяльність Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, яка може призвести до негативних наслідків.

Відповідно до листа Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації від 29.12.2021 №01-02/862- 1/2812 та листа Міністерства культури та інформаційної політики України від 24.12.2021 №15591/96.11.1, уповноважені органи до суду з відповідним позовом не звертатимуться, тобто дієві та належні заходи, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства України, зокрема шляхом пред`явлення позову зобов`язального характеру, відсутні. Вказане свідчить про бездіяльність департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, яка може призвести до негативних наслідків.

Оскільки органи, уповноважені державою на захист інтересів держави, не здійснили наданих їм повноважень, до суду з таким позовом не звернулися, - вказаний позов правомірно внесено прокурором у межах своєї компетенції, передбаченої ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації.

З урахуванням викладеного, суд приходить до висновку про допущену відповідачем протиправну бездіяльність, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт Золочів, та як наслідок наявність підстав для зобов`язання Золочівської селищної ради Харківської області вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт Золочів.

Решта доводів та заперечень сторін висновків суду по суті заявлених позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року, заява №4909/04, відповідно до п. 58 якого Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torijav.Spain) від 09.12.1994 року, серія A, № 303-A, п.29).

За приписами ч.1 та ч.2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 КАС України. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 та ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зважаючи на встановлені у справі обставини та з огляду на приписи норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку про задоволення заявлених позовних вимог.

Судові витрати підлягають розподілу відповідно до приписів ст.139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 19, 139, 205, 229, 241-247, 250, 255, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Керівника Богодухівської окружної прокуратури Харківської області (62103, пл. Свято-Духівська, 1, м. Богодухів, Харківська область) в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601, ) та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації (вул. Сумська, 76, м. Харків, 61002, ) до Золочівської селищної ради Харківської області (, 62203, Харківська область, Золочівський район, смт Золочів, вул. Центральна, 13-А) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Золочівської селищної ради Харківської області, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт Золочів.

Зобов`язати Золочівську селищну раду Харківської області (, 62203, Харківська область, Золочівський район, смт Золочів, вул. Центральна, 13-А) вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця смт Золочів.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повне судове рішення складено 28.07.2022 року.

Суддя Біленський О.О.