Справа № 9901/118/21
Суддя: Пророк Віктор Васильович
Дата ухвалення: 2022-02-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
справа № 9901/118/21 (провадження № 11-434 заі 21)
Велика Палата Верхового Суду розглянула в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про зобов`язання вчинити певні дії за апеляційною скаргою Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2021 року і постановою від 09 лютого 2022 року апеляційну скаргу задовольнила, скасувала рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2021 року та ухвалила нове рішення, яким відмовила в задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України про зобов`язання повторно розглянути запит про надання інформації від 08 квітня 2021 року.
Водночас з рішенням Великої Палати Верхового Суду не можу погодитися з огляду на таке.
Історія справи
1. ОСОБА_1 08 квітня 2021 року через вебсайт Офісу Президента України подав запит на публічну інформацію такого змісту: «Президент України був відповідачем у судовій справі № 9901/294/19, в якій оскаржувались положення Указу Президента від 19 березня 2019 року № 82/2019. Рішенням Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 9901/294/19 у задоволенні позову відмовлено. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 24 лютого 2021 року це рішення залишено в силі. У реєстрі судових рішень приховано повний текст рішення суду від 19 серпня 2020 року. Цей Указ стосувався введення санкцій відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції». Зважаючи, що останнім часом Президент України ухвалював багато рішень про введення персональних санкцій і всі ці події супроводжуються значним висвітленням у ЗМІ, інформація про правову позицію Верховного Суду у справі № 9901/294/19 представляє для мене як юриста значний суспільний інтерес. Я являюсь модератором групи у фейсбуці «ПОЗИЦІЇ ВИЩИХ СУДІВ УКРАЇНИ», читачами якої є 64 тис. юристів (адвокатів, суддів, прокурорів і т.д.). Я маю бажання і намір обговорити правову позицію Верховного Суду у справі № 9901/294/19 із правниками у цій групі. Тому прошу надати мені як публічну інформацію копію рішення КАС Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 9901/294/19. Зауважу, що мене цікавить тільки та частина цього рішення, яка стосується питань застосування Верховним Судом законодавства, а тому якщо текст цього рішення містить персональні дані або дані, які стосуються національної безпеки і не можуть бути надані мені, - я прошу приховати (заретушувати) цю інформацію і надати рішення без неї».
2. Листом від 14 квітня 2021 року № 22/1-09/1606 позивачу повідомлено про те, що запитувана ним інформація не є публічною у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VІ), та роз`яснено, що порядок доступу до судових рішень визначається спеціальним Законом України «Про доступ до судових рішень» (далі - Закон № 3262-IV). Таке рішення відповідача, зокрема, мотивовано тим, що розгляд справи № 9901/294/19 відбувся у закритому судовому засіданні, а тому відсутні правові підстави для надання запитуваної інформації.
3. У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив зобов`язати Президента України Зеленського В. О. повторно розглянути запит про надання інформації від 08 квітня 2021 року, обґрунтовуючи свою позицію тим, що відповідь, яку надав Офіс Президента України, є неправомірною та не відповідає вимогам Закону № 2939-VI.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 14 вересня 2021 року позов задовольнив.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що судове рішення є публічною інформацією, однак зі спеціальним порядком доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної (одержаної) у ході судового провадження.
6. Оскільки позивач не був учасником справи № 9901/294/19, що розглядалась за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), текст судового рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному цим Кодексом та Законом № 3262-IV.
7. Відповідач, помилково визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, не забезпечив належного опрацювання та розгляду запиту, зокрема не обґрунтував відповідності запитуваної інформації з посиланням на норму цього Закону.
8. Таким чином, належним способом захисту порушеного права на отримання позивачем запитуваної інформації є зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації з урахуванням висновків суду щодо дотримання вимог Закону № 2939-VI.
Мотиви Великої Палати Верховного Суду
9. Велика Палата Верховного Суду, обґрунтовуючи своє рішення в цій справі, зокрема, зазначила, що відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
10. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
11. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
12. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
13. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
14. Відповідно до частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
15. Водночас відносини щодо доступу до судових рішень регулюються Законом № 3262-IV.
16. Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 3262-IV судові рішення є відкритими та підлягають оприлюдненню в електронній формі не пізніше наступного дня після їх виготовлення і підписання, крім ухвал про арешт майна та тимчасовий доступ до речей та документів у кримінальних провадженнях, які підлягають оприлюдненню не раніше дня їх звернення до виконання. Судові рішення також можуть публікуватися в друкованих виданнях із додержанням вимог цього Закону. Якщо судовий розгляд відбувався у закритому судовому засіданні, судове рішення оприлюднюється з виключенням інформації, яка за рішенням суду щодо розгляду справи у закритому судовому засіданні підлягає захисту від розголошення. У визначених законом випадках судове рішення про надання дозволу на проведення розвідувального заходу або про відмову в наданні такого дозволу, винесене у закритому судовому засіданні, не оприлюднюється і не публікується.
18. Позивач наголосив, що якщо текст цього рішення містить персональні дані або дані, які стосуються національної безпеки і не могли бути надані йому, то просив приховати (заретушувати) їх і надати копію рішення без такої інформації.
19. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що судове рішення є публічною інформацією, однак зі спеціальним порядком доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної (одержаної) у ході судового провадження.
20. Суд першої інстанції дійшов висновку, що текст судового рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному КАС України та Законом № 3262-IV.
21. Разом з тим суд зазначив, що відповідач, помилково визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, не забезпечив належного опрацювання та розгляду запиту, зокрема не обґрунтував відповідності запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
22. Отже, на думку суду першої інстанції, відповідь відповідача не можна вважати розглядом запиту на отримання публічної інформації, оскільки фактично звернення ОСОБА_1 відповідно до Закону № 2939-VI не розглянуто. Таким чином, суд вважав належним способом захисту порушеного права на отримання позивачем запитуваної інформації зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації з дотриманням вимог Закону № 2939-VI, помилково визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, не забезпечив належного опрацювання та розгляду запиту, зокрема не обґрунтував відповідності запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
23. Велика Палата Верховного Суду погодилася з доводами відповідача та позивача, про те що суд першої інстанції дійшов взаємовиключних висновків: встановивши, що судове рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному КАС України та Законом № 3262-IV, ухвалив рішення про неправомірність дій відповідача, посилаючись на норми Закону № 2939-VІ.
24. Закон № 2939-VІ визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до будь-якої публічної інформації, відображеної та задокументованої будь-якими засобами та на будь-яких носіях, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VІ).
25. Натомість Законом № 3262-IV регулюються відносини щодо забезпечення доступу лише до судових рішень (рішень, судових наказів, постанов, вироків, ухвал), ухвалених судами загальної юрисдикції, та ведення Єдиного державного реєстру судових рішень (далі - Реєстр) (стаття 1 Закону № 3262-IV).
26. Отже, норми Закону № 2939-VІ та Закону № 3262-IV співвідносяться як загальні та спеціальні. Тому хоч інформація, яка міститься в судових рішеннях, є публічною у розумінні Закону № 2939-VІ, однак відносини щодо забезпечення доступу до судових рішень регулюються Законом № 3262-IV, а положення Закону № 2939-VІ до цих відносин не застосовуються.
27. Тому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що відповідач правильно роз`яснив позивачу, що порядок доступу до судових рішень визначається спеціальним Законом № 3262-IV і дії відповідача були правомірними, а суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову.
Мотиви окремої думки
28. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Відповідно до статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
30. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
31. Пунктом 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
32. Статтею 6 Закону № 2939-VI визначено, що інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
33. Як вірно зазначила Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові, обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
34. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
35. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
36. Окрім цього, обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої не обмежений.
37. Згідно зі статтею 8 Закону № 2939-VI таємна інформація - інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську, розвідувальну таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.
38. За приписами пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
39. Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
40. Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону (частина перша статті 22 Закону № 2939-VI).
41. Згідно зі статтею 2 Закону № 3262-IV рішення суду проголошується прилюдно, крім випадків, коли розгляд справи проводився у закритому судовому засіданні. Кожен має право на доступ до судових рішень у порядку, визначеному цим Законом.
42. Якщо судовий розгляд відбувався у закритому судовому засіданні, судове рішення оприлюднюється з виключенням інформації, яка за рішенням суду щодо розгляду справи у закритому судовому засіданні підлягає захисту від розголошення. У визначених законом випадках судове рішення про надання дозволу на проведення розвідувального заходу або про відмову в наданні такого дозволу, винесене у закритому судовому засіданні, не оприлюднюється і не публікується.
43. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 3262-IV для доступу до судових рішень судів загальної юрисдикції Державна судова адміністрація України забезпечує ведення Реєстру.
44. Частинами першою та другою статті 4 цього Закону визначено, що судові рішення, внесені до Реєстру, є відкритими для безоплатного цілодобового доступу на офіційному вебпорталі судової влади України. Загальний доступ до судових рішень на офіційному вебпорталі судової влади України забезпечується з дотриманням вимог статті 7 цього Закону.
45. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 7 Закону № 3262-IV у текстах судових рішень, що відкриті для загального доступу, не можуть бути розголошені такі відомості: інформація, для забезпечення захисту якої розгляд справи або вчинення окремих процесуальних дій відбувалися у закритому судовому засіданні.
46. За правилами частини першої статті 9 зазначеного Закону особа, яка не бере (не брала) участі у справі, якщо судове рішення безпосередньо стосується її прав, свобод, інтересів чи обов`язків, може звернутися до відповідного суду з письмовою заявою про: 1) надання можливості ознайомитися із судовим рішенням у приміщенні суду; 2) надання можливості виготовити копії судового рішення за допомогою власних технічних засобів; 3) виготовлення копії судового рішення апаратом суду; 4) надання повного доступу до судового рішення в Реєстрі, яким вирішено питання про її права, свободи, інтереси чи обов`язки.
47. У заяві особа повинна обґрунтувати, чому вона не змогла ознайомитися із судовим рішенням у Реєстрі, а також чому вона вважає, що судове рішення безпосередньо стосується її прав, свобод, інтересів чи обов`язків.
48. В ознайомленні із судовим рішенням та у виготовленні його копії належить відмовити, якщо: 1) до суду звернулася особа, яка не має процесуальної дієздатності, або особа від імені заінтересованої особи за відсутності відповідних повноважень; 2) матеріали справи передані до іншого суду чи на зберігання до державної архівної установи, а електронна копія судового рішення відсутня; 3) судове рішення безпосередньо не стосується прав, свобод, інтересів чи обов`язків цієї особи.
49. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом, спірні правовідносини виникли з приводу ненадання запитуваної ОСОБА_1 публічної інформації у вигляді копії рішення Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 9901/294/19.
50. Рішення Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 9901/294/19 внесено до Реєстру із відміткою «Інформація заборонена для оприлюднення згідно з пунктом 4 частини першої статті 7 Закону України «Про доступ до судових рішень», а отже, викладена у вказаному судовому рішенні інформація відноситься до інформації з обмеженим доступом.
51. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що судове рішення є публічною інформацією, однак зі спеціальним порядком доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної (одержаної) у ході судового провадження.
52. Позивач не був учасником справи № 9901/294/19, що розглядалась за правилами КАС України.
53. Водночас текст судового рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному КАС України та Законом № 3262-IV.
54. Разом із тим суд зазначив, що відповідач, помилково визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, не забезпечив належного опрацювання та розгляду запиту, зокрема не обґрунтував відповідності запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
55. Отже, таку відповідь не можна вважати розглядом запиту на отримання публічної інформації, оскільки фактично звернення ОСОБА_1 відповідно до Закону не розглянуто.
56. Таким чином, належним способом захисту порушеного права на отримання позивачем запитуваної інформації є зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації з дотриманням вимог Закону № 2939-VI.
57. Вважаю, що з такими висновками варто погодитися, однак лише частково, оскільки, аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, а також надаючи оцінку правильності застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, слід виходити із того, що право на отримання інформації захищено Конституцією України.
58. Статтею 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
59. Аналіз положень Закону № 2939-VI щодо конфіденційної інформації дає підстави виокремити такі її ознаки: встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи; суб`єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної; публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених Законом (частини перша, друга статті 13); у випадках, встановлених законодавством, може не бути обмежено доступ до визначеної інформації, в тому числі й конфіденційної (частини п`ята та шоста статті 6).
60. Отже, можливість віднесення інформації до конфіденційної не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до неї.
61. Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону.
62. Ці вимоги є «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. Доступ до інформації може бути обмежено за умови додержання сукупності всіх трьох складових «трискладового тесту».
63. Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».
64. Положення частини другої статті 6 Закону № 2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».
65. Отже, обов`язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
66. Відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
67. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових «трискладового тесту» означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
68. Аналогічну правову позицію викладено, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 січня та 10 грудня 2019 року у справах № 9901/510/18 та 9901/249/19 відповідно.
69. Належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI.
70. При цьому відповідач, посилаючись у відповіді на вимоги пункту 4 частини першої статті 7 Закону № 3262-IV, не обґрунтував відповідність запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
71. Враховуючи наведене, належним способом захисту порушеного права на отримання позивачем запитуваної інформації є зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації з дотриманням вимог Закону № 2939-VI.
Таким чином, належно оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції у межах доводів, наведених відповідачем у його апеляційній скарзі, вважаю, що Велика Палата Верховного Суду мала дійти висновку, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду прийняв правильне рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 та зобов`язання Президента України Зеленського В. О. повторно розглянути запит про надання інформації від 08 квітня 2021 року, але з інших підстав. У зв`язку з цим мотивувальну частину оскаржуваного рішення слід було змінити, а в решті - залишити без змін.
Суддя В. В. Пророк