Справа № 320/10145/21
Суддя: Черпіцька Людмила Тимофіївна
Дата ухвалення: 2022-07-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 липня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого-судді: Черпіцької Л.Т., суддів: Пилипенко О.Є., Собківа Я.М., за участю секретаря: Висоцького А.М. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 та Ірпінської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від "29" грудня 2021 р. у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Стоп корупції" до Ірпінської міської ради Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А:

Громадська організація «Стоп корупції» звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Ірпінської міської ради від 27.07.2021 №1348-12-VIII «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 ».

Позов мотивовано протиправністю спірного рішення, прийнятого відповідачем з численними порушеннями вимог законодавства, зокрема, частини четвертої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та частини восьмої статті 186 Земельного кодексу України та з огляду на невідповідність зміни оскаржуваним рішенням цільового призначення земельної ділянки вимогам містобудівної документації, з-поміж іншого Генеральному плану м. Ірпінь, в частині функціонального призначення території.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від "29" грудня 2021 р. позов задоволено.

Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що зміна цільового призначення земельної ділянки «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ 02.01) у межах функціональної зони садибної забудови на земельну ділянку з цільовим призначенням «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» (код КВЦПЗ 02.03) є недопустимою та суперечить положенням проаналізованого вище законодавства. Тому, приймаючи рішення від 27.07.2021 №1348-12-VIII, Ірпінською міською радою не було враховано положення діючого Генерального плану м. Ірпінь, а також положень законодавства в частині можливості зміни цільового призначення земельної ділянки виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією, а саме: Генеральним планом м. Ірпінь, який затверджено пізніше від плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області, та який по відношенню до зонінгу є основним видом містобудівної та землевпорядної документації на місцевому рівні.

Також суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав звернення із цим позовом до суду громадською організацією у зв`язку із зверненням її члена, безпосередньо якого стосується спірне рішення та порушує його права й інтереси.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, відповідач і третя особа подали апеляційні скарги. В апеляційних скаргах скаржники, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просять скасувати рішення суду та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, Ірпінська міська рада Київської області, щодо правомірності прийняття рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки в АДРЕСА_1 , на підставі Плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області 2012 року, зазначила, що на момент прийняття спірного рішення План зонування території (зонінг) м. Ірпінь, затверджений рішенням Ірпінсььої міської ради № 3260-45-VI від 27 червня 2013 року, розроблений на всю територію міста на основі Генплану від 2012 року, був чинний, тому хибним є висновок суду першої інстанції про обов`язок Ірпінської міської ради при прийнятті спірного рішення керуватися виключно Генеральним планом м. Ірпінь 2018 р. Також вказав, що такі доводи підтверджуються висновками Верховного Суду у постанові від 30.07.2020 у справі №822/1030/18.

Щодо відсутності у позивача права на звернення до суду з цим позовом, скаржник зазначив, що ГО «Стоп корупції» не є учасником правовідносин пов`язаних зі зміною цільового призначення земельної ділянки приватної власності. Крім того, звертаючись з цим позовом до суду, позивач не навів обґрунтованих мотивів, у чому полягає порушення відповідачем його прав та інтересів або прав та інтересів гр. ОСОБА_2 , якого він представляє.

Крім того, скаржник зазначив, що суд першої інстанції не розглянув клопотання про закриття провадження у справі у зв`язку з непідвідомчістю цього спору адміністративному суду. На думку Ірпінсььої міської ради, оскаржуване рішення, по суті, є реалізацією волі власника на зміну цільового призначення належної йому на праві власності земельної ділянки, а позов у цій справі фактично є незгодою члена ГО «Стоп корупції» з формуванням волі власника стосовно розпорядження землею. Звертаючись із цим позовом ГО «Стоп корупції» просить захистити приватний інтерес гр. ОСОБА_2 в обмеженні права його сусіда - гр. ОСОБА_1 на використання об`єкту власності останнього у визначений ним, як власником, спосіб. Отже, оскільки правовідносини, що склалися між сторонами у цій справі, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, адже в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме: про визнання прав, свобод та інтересів, то цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому провадження у справі підлягає закриттю на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Третя особа - ОСОБА_1 , мотивуючи свою апеляційну скаргу, також зазначив про відсутність у позивача права на звернення до суду із цим позовом, про порушення позивачем правил предметної юрисдикції та про правомірність прийняття спірного рішення.

Згідно зі ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши апеляційну скаргу в межах її доводів, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено наступне.

До громадської організації «Стоп корупції» звернувся громадянин ОСОБА_2 із заявою від 12.10.2020 про прийняття його в члени громадської організації.

Разом із заявою зазначеним громадянином подано до громадської організації «Стоп корупції» звернення, в якому зазначено про те, що ОСОБА_2 стало відомо про наміри власника сусідньої земельної ділянки збудувати багатоквартирний будинок, у зв`язку з чим заявник просив громадську організацію вжити заходи з метою захисту його прав та інтересів.

Громадською організацією «Стоп корупції» направлено до Ірпінської міської ради запит від 20.10.2020 №862 про надання інформації щодо можливого будівництва житлового будинку на земельній ділянці кадастровий номер :01:067:0014, зокрема, щодо надання дозволу на розробку земельно-технічної документації щодо зміни цільового призначення вказаної земельної ділянки.

Листом виконавчого комітету Ірпінської міської ради від 05.11.2020 №01-13/3307 позивачу повідомлено про відсутність надходження до Ірпінської міської ради будь-яких заяв щодо надання дозволу на розробку проекту земельно-технічної документації стосовно зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером :01:067:0014, а також про відсутність фактів надання Ірпінською міською радою дозволів на розробку земельно-технічної документації щодо зміни цільового призначення вказаної земельної ділянки.

Також, у вказаному листі зазначено, що згідно Генерального плану м. Ірпінь Київської області, затвердженого рішенням Ірпінської міської ради №4574-62-VII від 19.12.2018, земельна ділянка по АДРЕСА_1 передбачена для індивідуального житлового будівництва до 4-х поверхів. Відповідно до плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області, затвердженого рішенням Ірпінської міської ради №3260-45-VI від 27.06.2019, територія на якій розташована земельна ділянка з кадастровим номером :01:067:0014, віднесена до зони перспективної мішаної житлової забудови середньої поверховості Ж-4п. До зони відносяться квартали перспективної багатоквартирної житлової забудови. Зона формується на територіях, на яких за містобудівною документацією передбачена багатоквартирна забудова (на сьогодні ділянки мають інший вид використання) або містобудівною документацією передбачені резервні території під такий вид забудови. Зона призначена для розташування багатоквартирних житлових будинків поверховістю від чотирьох до п`яти поверхів, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення, окремих об`єктів загальноміського та районного значення.

У подальшому громадською організацією «Стоп корупції» неодноразово направлялись до Ірпінської міської ради інформаційні запити, зокрема, щодо звернень будь-яких осіб із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки кадастровий номер :01:067:0014, та прийнятих рішень за результатами таких звернень, на які Ірпінською міською радою повідомлялось позивачу про надходження таких звернень та про результати їх розгляду.

Рішенням Ірпінської міської ради від 27.07.2021 №1348-12-VIII «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 », вирішено затвердити громадянину ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності площею 0,2418 га (кадастровий номер :01:067:0014), цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 (пункт 1 рішення); змінити громадянину ОСОБА_1 цільове призначення земельної ділянки (кадастровий номер :01:067:0014) площею 0,2418 га з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код КВЦПЗ - 02.01) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код КВЦПЗ - 02.03) в АДРЕСА_1 (пункт 2 рішення); віднести земельну ділянку до категорії земель - землі житлової та громадської забудови.

Вважаючи протиправним рішення відповідача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності зі зміною цільового призначення з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 , позивач звернувся з позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

За приписами частини першої статті 3 Земельного кодексу України (тут і далі по тексту у редакції, чинній на час прийняття спірного рішення), земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до положень статті 12 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, організація землеустрою.

Статтею 19 Земельного кодексу України визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.

Відповідно до статті 20 Земельного кодексу України, при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.

При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення (частина перша).

Віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо: земельних ділянок, якими розпоряджаються Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу; земельних ділянок приватної власності - їх власниками.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності, віднесених до категорій земель житлової та громадської забудови, земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, а також земельних ділянок (крім земельних ділянок, розташованих на територіях, об`єктах природно-заповідного фонду), на яких розташовані будівлі, споруди, що є у приватній власності землекористувача, який використовує земельні ділянки на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, може здійснюватися землекористувачем. У такому разі зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування, який здійснює розпорядження відповідною земельною ділянкою.

Зміна землекористувачем цільового призначення земельної ділянки державної, комунальної власності, наданої йому в користування (крім постійного користування) без проведення земельних торгів для провадження певної діяльності, не повинна призводити до провадження ним на такій земельній ділянці іншої діяльності (крім випадків розташування на земельній ділянці будівель, споруд, що перебувають у власності землекористувача) (частина друга).

Категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

Встановлення цільового призначення земельної ділянки може здійснюватися без додержання вимог, передбачених абзацом першим цієї частини, у випадках: передачі земельної ділянки державної, комунальної власності відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; консервації деградованих і малопродуктивних, техногенно забруднених земель; віднесення земельної ділянки до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення; зміни виду цільового призначення земельної ділянки в межах категорії земель сільськогосподарського призначення (крім віднесення їх до земельних ділянок для садівництва, зміни цільового призначення земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами) (частина третя).

При внесенні до Державного земельного кадастру відомостей про встановлення або зміну цільового призначення земельної ділянки належність земельної ділянки до відповідної функціональної зони визначається за даними Державного земельного кадастру.

Відомості про цільове призначення земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру (частина четверта).

Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.

Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини (частина п`ята).

Зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує: розроблення документації із землеустрою (крім випадків формування земельної ділянки із земель державної та комунальної власності, не сформованих у земельні ділянки); прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування (крім рішень про встановлення і зміну цільового призначення земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють такі органи) (частина шоста).

Зміна цільового призначення земельних ділянок погоджується у разі: якщо земельна ділянка перебуває у користуванні на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, у заставі - із землекористувачем, заставодержателем (підпис якого на погодженні посвідчується нотаріально); якщо земельна ділянка відноситься до земель оборони - з Міністерством оборони України або органом державної влади, що здійснює керівництво військовим формуванням, до сфери управління якого належить військова частина, установа, військово-навчальний заклад, підприємство та організація, яка використовує землі оборони на праві постійного користування; зміни цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, внаслідок якої земельні ділянки виводяться із складу таких категорій, а також зміни цільового призначення земель, визначених пунктом «б» частини першої статті 150 цього Кодексу, - з Кабінетом Міністрів України (частина сьома).

Включення земельної ділянки із визначеним видом цільового призначення до меж функціональної зони не тягне за собою обов`язковості зміни виду її цільового призначення незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, визначення яких є можливим у межах такої зони (частина десята).

Згідно статті 21 Земельного кодексу України, порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для: а) визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

Відповідно до статті 38 Земельного кодексу України, до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

За приписами статті 39 Земельного кодексу України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

Отже, положеннями наведених норм встановлено можливість використання земель житлової та громадської забудови лише за умови відповідності такого використання містобудівній документації, зокрема, генеральному плану населеного пункту.

Статтею 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (тут і далі по тексту у редакції, чинній на час прийняття спірного рішення), встановлено, що зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією на місцевому рівні, крім випадків, визначених частиною третьою статті 20 Земельного кодексу України.

Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.

Згідно частини третьої статті 20 Земельного кодексу України, категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

Встановлення цільового призначення земельної ділянки може здійснюватися без додержання вимог, передбачених абзацом першим цієї частини, у випадках: передачі земельної ділянки державної, комунальної власності відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; консервації деградованих і малопродуктивних, техногенно забруднених земель; віднесення земельної ділянки до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення; зміни виду цільового призначення земельної ділянки в межах категорії земель сільськогосподарського призначення (крім віднесення їх до земельних ділянок для садівництва, зміни цільового призначення земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами).

Отже, категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту, а зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією.

За приписами пункту 2 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (частина перша).

У разі якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, генеральні плани населених пунктів у межах такої громади розробляються у складі комплексного плану або включаються до нього як складові відповідно до статті 16-1 цього Закону. Положення генеральних планів таких населених пунктів мають узгоджуватися з іншими положеннями комплексного плану.

Генеральні плани населених пунктів, включення до складу комплексного плану або необхідність розроблення яких не встановлена рішенням про затвердження комплексного плану, не розробляються. Планувальні рішення генеральних планів таких населених пунктів включаються до складу комплексного плану. Обсяг таких планувальних рішень затверджується Кабінетом Міністрів України.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником.

Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту (частина друга).

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (частина третя).

До складу генерального плану населеного пункту обов`язково включаються планувальні рішення детальних планів територій (у тому числі формування земельних ділянок), на яких планується розміщення: за рахунок державного або місцевого бюджету: об`єктів соціальної інфраструктури (освіти, охорони здоров`я, культури, житлово-комунального господарства); об`єктів, передбачених Генеральною схемою планування території України та схемою планування області; об`єктів, для розташування яких відповідно до закону може здійснюватися примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності (якщо розташування таких об`єктів передбачено генеральним планом населеного пункту); інших об`єктів, визначених замовником у завданні на проектування.

Після затвердження генерального плану населеного пункту відомості про такі земельні ділянки підлягають внесенню до Державного земельного кадастру.

Проектні рішення генерального плану населеного пункту повинні включати межі та правові режими всіх режимоутворюючих об`єктів та всіх обмежень у використанні земель (у тому числі обмежень у використанні земель у сфері забудови), встановлених до або під час розроблення проекту генерального плану (у тому числі межі та правові режими територій і об`єктів природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду, прибережних захисних смуг, водоохоронних зон, пляжних зон, інших охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель) (частина десята).

Згідно статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці (частина перша).

Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Отже, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної та землевпорядної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, який визначає, в тому числі види функціонального призначення відповідної території населеного пункту. Водночас, план зонування території та детальний план території розробляються на підставі та у відповідності до генерального плану населеного пункту.

Як убачається з Генерального плану м. Ірпінь (https://imr.gov.ua/gen/proplan-big.jpg), затвердженого рішенням Ірпінської міської ради від 19.12.2018 №4574-62-VII, земельна ділянка кадастровий номер :01:067:0014, яка розташована в м. Ірпінь, вул. Чехова, 25, та стосовно якої відповідачем прийнято спірне рішення, розташована у межах території з функціональним призначенням «садибна та котеджна житлова забудова».

Водночас, згідно плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області (https://imr.gov.ua/gen/irpen_zoning85.jpg), зазначена земельна ділянка знаходиться в межах території «Ж-4п» з функціональним призначенням «зона перспективної мішаної житлової забудови середньої поверховості».

Згідно з пояснювальною запискою до плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області (https://imr.gov.ua/for-citizens/generalnij-plan), до зони перспективної мішаної житлової забудови середньої поверховості відноситься квартали перспективної багатоквартирної житлової забудови. Зона формується на територіях, на яких за містобудівною документацією передбачена багатоквартирна забудова (на сьогодні ділянки мають інший вид використання) або містобудівною документацією передбачені резервні території під такий вид забудови. Зона призначена для розташування багатоквартирних житлових будинків поверховістю від чотирьох до п`яти поверхів, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення, окремих об`єктів загальноміського та районного значення.

Як зазначалось, спірним рішенням цільове призначення вказаної земельної ділянки змінено з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код КВЦПЗ - 02.01) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код КВЦПЗ - 02.03).

Водночас, згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за №1011/18306, земельні ділянки «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ 02.01) та «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» (код КВЦПЗ 02.03) є різними за видами цільового призначення земельними ділянками.

Також, згідно з пункту 6.1.4 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», у межах зони багатоквартирної житлової забудови розташовуються ділянки, на яких розміщуються житлові будинки з прибудинковими територіями з необхідним переліком майданчиків, проїздів, зелених насаджень, а також земельні ділянки, на яких розташовані заклади дошкільної освіти, заклади загальної середньої освіти, торговельні підприємства з асортиментом товарів повсякденного попиту, з підприємствами харчування та приймальними пунктами підприємств побутового обслуговування, які у сукупності утворюють повноцінне безбар`єрне середовище повсякденної життєдіяльності населення - житловий мікрорайон, що відноситься до житлово-громадської забудови.

Відповідно до пункту 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019, зони садибної забудови мають формуватися за принципами мікрорайонування окремими чи зблокованими житловими будинками з присадибними ділянками. Поверховість будинків в межах територій садибної забудови не може перевищувати 3-х поверхів без урахування мансарди. Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається.

Отже, в силу наведених положень норм чинного законодавства України, визначена Генеральним планом м. Ірпінь функціональна зона «садибна та котеджна житлова забудова», в межах якої знаходиться земельна ділянка кадастровий номер :01:067:0014, є відмінною від функціональної зони, призначеної для багатоквартирної житлової забудови, та не допускає зведення у межах такої функціональної зони багатоквартирних будинків.

Тож, зміна цільового призначення земельної ділянки «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ 02.01) у межах функціональної зони садибної забудови на земельну ділянку з цільовим призначенням «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» (код КВЦПЗ 02.03) є недопустимою та суперечить положенням чинного законодавства України.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що Ірпінська міська рада, приймаючи рішення від 27.07.2021 №1348-12-VIII «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 », не врахувала положення діючого Генерального плану м. Ірпінь, а також положень законодавства в частині можливості зміни цільового призначення земельної ділянки виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією, а саме: Генеральним планом м. Ірпінь, який затверджено пізніше від плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області, та який по відношенню до зонінгу є основним видом містобудівної та землевпорядної документації на місцевому рівні.

Відповідно, рішення Ірпінської міської ради від 27.07.2021 №1348-12-VIII є протиправним та підлягає скасуванню.

З огляду на викладені висновки суду апеляційної інстанції, доводи скаржників про те, що під час прийняття спірного рішення відповідач правомірно керувався Планом зонування території (зонінг) м. Ірпінь, затвердженим рішенням Ірпінсььої міської ради № 3260-45-VI від 27 червня 2013 року, є безпідставними.

Посилання відповідача на висновки Верховного Суду, викладені, зокрема в постанові від 30.07.2020 у справі №822/1030/18, колегія суддів не приймає, оскільки вони сформовані за інших обставин справи та предмету позову ніж у справі, яка розглядається.

Так, предметом спору у справі №822/1030/18 була відмова органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв з метою передачі її у власність для ведення садівництва, тоді як у справі, яка розглядається, предметом спору скасування рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, яким змінено цільове призначення з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.

Отже, висновки Верховним Судом у справі №822/1030/18 сформовані у інших правовідносинах між сторонами в справі, порівняно із правовідносинами, які розглядаються у цій справі.

Щодо доводів скаржників про відсутність у позивача права на звернення до суду з цим позовом, колегія суддів їх відхиляє, з огляду на таке.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов`язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред`являється особі.

У справі «Bellet v. France» Європейський суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 §1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».

У своїй практиці Європейський суд неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у 6 §1 Конвенції, не є абсолютним: воно може бути піддане допустимим обмеженням, оскільки вимагає за своєю природою державного регулювання. Держави-учасниці користуються у цьому питанні певною свободою розсуду. Однак Суд повинен прийняти в останній інстанції рішення щодо дотримання вимог Конвенції; він повинен переконатись у тому, що право доступу до суду не обмежується таким чином чи такою мірою, що сама суть права буде зведена нанівець. Крім того, подібне обмеження не буде відповідати ст. 6 §1, якщо воно не переслідує легітимної мети та не існує розумної пропорційності між використаними засобами та поставленою метою (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany).

Згідно приписів статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України , позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша).

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга).

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право (частина третя).

Згідно статті 1 Закону України «Про громадські об`єднання» від 22.03.2012 №4572-VI, громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Перелік прав громадського об`єднання наведено у статті 21 зазначеного Закону. Зокрема, для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право: вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі); звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами; одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації; брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об`єднання та важливих питань державного і суспільного життя; проводити мирні зібрання; здійснювати інші права, не заборонені законом. Громадське об`єднання зі статусом юридичної особи має право: бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства; здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об`єднання, або через створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського об`єднання та сприяє її досягненню. Відомості про здійснення підприємницької діяльності громадським об`єднанням включаються до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації; брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об`єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

Конституційним Судом України у Рішенні №12-рп/2013 від 28.11.2013 висловлено правову позицію згідно якої громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Згідно з пунктом 2.2.20 Статуту громадської організації «Стоп корупції», громадська організація представляє і захищає свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) у державних органах.

Для підтвердження прав на представництво позивачу необхідно визначити конкретну особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, та надати документи, які підтверджують членство цієї особи у громадській організації.

Доводами на користь цієї позиції є зміст принципу диспозитивності при захисті особою своїх прав закріплений у статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Як підтверджується матеріалами справи, до громадської організації «Стоп корупції» звернувся громадянин ОСОБА_2 із заявою від 12.10.2020 про прийняття його в члени громадської організації. Водночас заявником подано до громадської організації «Стоп корупції» звернення, в якому заявник просив громадську організацію вжити заходи з метою захисту його прав та інтересів у зв`язку із наявністю у нього інформації про наміри власника сусідньої земельної ділянки збудувати багатоквартирний будинок, що в подальшому знайшло своє підтвердження під час звернення позивача до Ірпінської міської ради з відповідними зверненнями.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність у позивача права на судовий захист в інтересів члена вказаної громадської організації - громадянина ОСОБА_2 .

Також суд першої інстанції правильно зазначив про наявність у ОСОБА_2 порушеного права у зв`язку із прийняттям спірного рішення, посилаючись на зміст приписів статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_2 є власником земельної ділянки кадастровий номер :01:067:0028 з цільовим призначенням «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ 02.01), яка має спільну межу із земельною ділянкою кадастровий номер :01:067:0014, цільове призначення якої змінено спірним рішенням на «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» (код КВЦПЗ 02.03).

Отже, питання зміни цільового призначення суміжної земельної ділянки, що дає можливість зведення на такій земельній ділянці багатоквартирного будинку у безпосередній близькості від земельної ділянки ОСОБА_2 на території, функціонально не призначеній для багатоквартирної забудови, зачіпає його права та інтереси на безпечне та здорове довкілля, що гарантовано Конституцією України. Тому, спірне рішення безпосередньо стосується прав та інтересів громадянина ОСОБА_2 .

Щодо доводів скаржника про те, що суд першої інстанції не розглянув клопотання про закриття провадження у справі у зв`язку з непідвідомчістю цього спору адміністративному суду, яке заявлено у відзиві на позовну заяву, колегія суддів їх не приймає, оскільки вказане порушення судом першої інстанції норм процесуального права не є обов`язковою підставою для скасування судового рішення, які передбачені ч. 3 ст. 317 КАС України.

Що стосується доводів скаржника про порушення позивачем правил предметної юрисдикції, то колегія суддів вважає їх необґрунтованими, з огляду на таке.

На думку скаржників правовідносини, що склалися між сторонами у цій справі, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному суді, адже в цьому випадку наявний спір про цивільне право, а саме: про визнання прав, свобод та інтересів.

Колегія суддів вважає, що цей спір стосується прийняття рішення органом публічного права, а тому належить до юрисдикції адміністративних судів.

Так, як зазначалось, оскаржуване рішення Ірпінської міської ради від 27.07.2021 № 1348-12-VIII не відповідає вимогам містобудівної документації, зокрема Генеральному плану м. Ірпінь щодо розміщення подібних об`єктів.

Крім того, порушені права стосуються не лише одного заявника ( ОСОБА_2 ), а широкого кола осіб, які вважають неправомірною зміну цільового призначення зазначеної земельної ділянки та подальше зведення на ній багатоквартирного будинку, що підтверджується їх підписами в Петиції про збереження зеленої зони в АДРЕСА_2 (вх. Виконавчого комітету Ірпінської міської ради від 07.04.2021 № Ц-3426.2).

Тому, спірним питанням у цій справі є встановлення порушення саме Ірпінською міською радою норм законодавства при прийняті рішення про затвердження проекту землеустрою, яким змінено цільове призначення земельної ділянки, яка належить на праві приватної власності ОСОБА_1 .

Тож, спірні правовідносини є публічно-правовими та належать до юрисдикції адміністративних судів.

Проаналізувавши доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.

Крім того, аналізуючи всі доводи учасників справи, апеляційний суд враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні від 21.01.1999 р. по справі «Гарсія Руїз проти Іспанії», Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає необхідним апеляційні скарги залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 241, 242, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги ОСОБА_1 та Ірпінської міської ради Київської області залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від "29" грудня 2021 р. - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 26 липня 2022 року.

Головуючий суддя Судді:Л.Т. Черпіцька О.Є. Пилипенко Я.М. Собків