Справа № 600/3960/21-а
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2022-07-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №600/3960/21-а
адміністративне провадження №К/990/9693/22
судді Верховного Суду Уханенка С.А. на постанову Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Користуючись цією нормою, висловлюю незгоду із постановою колегії суддів у цій справі.
Предметом спору у цій справі є протиправність бездіяльності Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні і невиплаті заробітної плати з 26 березня 2020 року в порядку та в розмірах передбачених статтею 81 Закону України [від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII] «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) та спонукання відповідача до перерахунку та виплати заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII.
Свої вимоги позивач базував на рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Позивач зазначив, що Чернівецька обласна прокуратура, спираючись на приписи абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»; далі - Закон № 113-IX), діяв неправомірно, коли виплачував йому заробітну плату відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505), а не відповідно до статті 81 Закону № 1697-VІІ, як про це зазначив суд конституційного контролю.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2022 року позов задовольнив повністю:

- визнано протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року в порядку та в розмірах, передбачених статтею 81 Закону № 1697-VІІ;

- зобов`язано Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VІІ;

- зобов`язано Чернівецьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити різницю між фактично виплаченою заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, визначений частинами другою, третьою, сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ;

- зобов`язано Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату у відповідності до вимог статті 81 Закону № 1697-VІІ ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, присудженого згідно з рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року у справі № 600/1450/20-а.

Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій побудували свої висновки по суті спору головним чином на рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020. З-поміж іншого суди попередніх інстанцій наголосили на тому, що в цьому Рішенні суд конституційного контролю вказав на те, що спеціальне нормативне регулювання заробітної плати прокурора, закріплене частиною першою статті 81 Закону № 1697-VІІ, означає, що заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. За текстом Рішення, наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону № 1697-VІІ нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

З уваги на юридичну позицію Конституційного Суду України, висловлену в рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, суди попередніх інстанцій зробили висновок, що оплата праці прокурорів, які не пройшли атестації, відповідно до Постанови № 505 - як це зазначено у пункті 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ - суперечить вимогам Закону № 1697-VІІ. Додали також, що після прийняття Закону № 113-IX, на приписи якого покликається відповідач, норми статті 81 Закону № 1697-VІІ не змінені.

Постановою Верховного Суду від 14 липня 2022 року касаційну скаргу Чернівецької обласної прокуратури задоволено. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2022 року скасовано і ухвалено нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 у повному обсязі.

Приймаючи постанову, Верховний Суд зауважив, що головним аргументом касаційної скарги є застосування статті 81 Закону № 1697-VII з урахуванням вимог Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ, пам`ятаючи про те, що реформування органів прокуратури, яке започаткував цей Закон, стосується також оплати праці прокурорів на цей період, яка теж є своєрідною компонентою цієї реформи.

Також Верховний Суд нагадав, що суд конституційного контролю перевіряв на відповідність Конституції України положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Закону № 113-ІХ на дату звернення з конституційним поданням ще не було, тож автори клопотання не могли порушувати у ньому питання про конституційність реформування органів прокуратури й оплату праці прокурорів під час цього процесу відповідно до цього Закону. Конституційний Суд України у своєму Рішенні цих питань теж не зачіпав, що видно з його мотивації.

Відповідаючи на аргументи касаційної скарги Суд зауважив, що Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ нерозривно пов`язані з положеннями пункту 21 розділу І цього ж Закону, згідно з яким внесено цілу низку змін до Закону № 1697-VII, зокрема до статті 81 щодо розміру заробітної плати. На думку колегії суддів, інтерпретувати і застосовувати приписи Закону № 1697-VII у редакції, викладеній згідно із Законом № 113-ІХ, треба у системному зв`язку з Прикінцевими і перехідними положеннями останнього, адже якщо інакше, то буде вихолощено (втрачено) ту «композицію» реформування органів прокуратури, яку заклав законодавець, прийнявши цей Закон.

Тому атестація чинних прокурорів - згідно з приписами Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - стала наріжною для професійної діяльності прокурорів, точніше для її продовження, адже з її започаткуванням перебування на займаній досі посаді прокурора поставлено у залежність від її результатів. Одночасно з проходженням атестації (Законом № 113-ІХ) розрізнено й умови оплати праці прокурорів залежно від того, на якій посаді і в якому «статусі» вони є. Мовиться про те, що - за текстом абзацу третього пункту 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - до дня їх звільнення або переведення [до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури] (в останньому випадку - за умови успішного проходження атестації) оплата праці має здійснюватися відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Такою наразі є Постанова № 505.

Після переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці має здійснюватися вже відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII у редакції Закону № 113-ІХ. Розмір заробітної плати відповідно до цієї норми є більшим порівняно з тим, який передбачено у Постанові № 505.

За наведеного нормативного регулювання є підстави погодитися з тим, що описана диференціація заробітної плати на деякий час спричинила нерівний (неоднаковий) правовий статус прокурорів. Водночас таке розрізнення умов оплати праці прокурорів є наслідком, та одночасно і складовою реформування органів прокуратури, запровадженої Законом № 113-ІХ, який і заклав відмінність правового статусу прокурорів (на основі заробітної плати) залежно від проходження атестації.

Також суд наголосив, що в межах розгляду цієї справи колегія суддів не може оцінювати Закон № 113-ІХ в аспекті його відповідності Конституції України, бо це компетенція суду конституційного контролю.

Під час розгляду цієї справи колегія суддів виходить з того, що відповідно до частини другої статті 1311 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Закон № 113-ІХ теж визначає цю організацію, хоч і на певний («перехідний») період (зважаючи на його призначення і зміст). Виходячи з презумпції конституційності цього Закону і за відсутності явної суперечності (невідповідності) його положень Конституції України, цей Закон, надто його Прикінцеві і перехідні положення, підлягає застосуванню.

З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що норма абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ щодо оплати праці працівників органів прокуратури [до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури] за обсягом викладу є бланкетною і відсилає в окресленій частині до урядової постанови, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Іншими словами, Закон № 113-ІХ (у Прикінцевих і перехідних положеннях) встановив, що оплата праці працівників органів прокуратури (Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих і військових прокуратур) під час «перехідного» періоду (який для цих правовідносин означений процесом атестування прокурорів і триває до юридичного її завершення «звільненням» чи «переведенням» прокурора) має здійснюватися відповідно до Постанови № 505 (яка, зважаючи на предмет її регулювання, і є тією постановою [Кабінету Міністрів України], яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури у значенні абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

Проте я не можу погодитися із таким висновком Суду щодо застосування цієї норми з огляду на наступне.

Так, предметом спору у цій справі є правомірність нарахування та виплата позивачу заробітної плати у розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України № 505 (згідно абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ), а не статтею 81 Закону №1697-VII.

Згідно наданого відповідачем відзиву на позов та доданих до нього розрахункових листків вбачається, що заробітна плата позивача складалася з посадового окладу - 7180 грн, надбавок за вислугу років - 25%, роботи в умовах режимних обмежень - 10% та високі досягнення у праці - 70%, премії - 75%, індексації (усього заробітна плата складала 28329,18 грн).

Виплата наведених складових заробітної плати здійснювалася у відповідності до постанови КМУ 505 від 31.05.2012 (посадовий оклад, надбавка за високі досягнення у праці), постанови КМУ 1090 від 09.12.2015 (надбавка за вислугу років), постанови КМУ № 414 від 15.06.1994.

Профільний Закон №1697-VII у приписах статті 81 з моменту набрання чинності (15 липня 2015 року) встановив порядок визначення заробітної плати прокурорів, наголосивши, що регулювання заробітної плати не може визначатися іншими нормативно-правовими актами окрім цього закону. Ця норма зберегла чинність і на момент виникнення спірних правовідносин.

В наступному, Законом України від 28.12.2014 №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" доповнений розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України , зокрема, п. 26, який передбачив, що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Наведені норми Бюджетного кодексу Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) і втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Водночас, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ, яким, зокрема, абзацем 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» встановлено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, аналіз наведеної норми вказує, що на період до переведення на посаду прокурора до відповідних прокуратур оплата праці прокурорів повинна відбуватися у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Іншими словами компетенція щодо визначачення розміру, структури заробітної плати та інше передавалася КМУ.

Необхідно нагадати, що у своїх висновках у цій справі Верховний Суд наголосив на неможливості оцінки Закону № 113-ІХ в аспекті його відповідності Конституції України та презумпції конституційності цього Закону.

Проте приписи частини четвертої статті 7 КАС України передбачають, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

Отже суд, на якого покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін та визначити норму права, належну до застосування для вирішення спору здійснює вибір норми не лише з позицій кваліфікації спірних правовідносин, але й з позиції існуючого конституційного порядку.

Іншими словами в разі виявлення ознак суперечності нормативного акта, належного до застосування приписам Конституції України, суд зобов`язаний застосувати норми Конституції, як норми прямої дії і не застосовувати нормативно-правовий акт, який хоч і регулює спірні правовідносини, але містить ознаки суперечності Конституції.

Так, приписи частини другої статті 1311 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Оцінюючи визначення «організація та порядок діяльності прокуратури» в розумінні статті 1311 Конституції України Конституційний Суд України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 зробив висновок, що заробітна плата прокурорів є елементом цього визначення, яка носить характер гарантії незалежності діяльності прокурорів.

Тому, переклавши на Кабінет Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури Закон № 113-ІХ запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закон №1697-VII нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

Отже, з огляду на висновки Конституційного Суду України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 прихожу до висновку, що приписи Закону № 113-ІХ в частині надання Кабінету Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури мають ознаки суперечності приписам статті 1311 Конституції України, а відповідно в силу частини четвертої статті 7 КАС України не повинні застосовуватися.

З огляду на необхідність застосування норми Конституції, як акта прямої дії до спірних правовідносин необхідно застосувати приписи частини другої статті 1311 Конституції України щодо визначення законом організації та порядку діяльності прокуратури.

Враховуючи, що дія статті 81 Закон №1697-VII, яка регулює заробітну плату прокурорів не зупинялася, то саме норми цієї статті належать до застосування при вирішенні спору у цій справі відповідно до редакції цієї статті чинної на момент виникнення спірних правовідносин (редакція від …).

Іншим аргументом на користь неможливості застосування постанови КМУ № 505 є визначення приписами абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ постанови (в однині) Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Проте, як було встановлено в ході розгляду справи відповідачем застосовувалося три постанови КМУ, що регулювали порядок оплати різних складових заробітної плати. Водночас, єдиного документу, який би визначав структуру заробітної плати прокурорів Кабінет Міністрів України не приймав.

Крім того, постанова КМУ № 505 на час набрання чинності Законом №113-ІХ діяла в редакції постанови КМУ № 657 від 30 серпня 2017 і будь яких змін, які б стосувалися застосування цієї постанови на виконання вимог Закону №113-ІХ Кабінетом Міністрів України не вносилося.

Водночас, Кабінетом Міністрів України 11 грудня 2019 прийнята постанова № 1155 якою затверджені схеми посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур та прирівняних до них прокуратур, тобто прокуратур з назвою, зміненою Законом №113-ІХ і початок діяльності яких залежав від відповідного наказу Генерального прокурора.

Наведена постанова КМУ втратила чинність на підставі постанови КМУ № 555 від 02.06.2021. Характерною обставиною цього нормативного документа є пояснювальна записка до проекту цієї постанови, згідно якої постанова КМУ № 1155 суперечить чинному законодавству з огляду на рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020.

Отже визнаючи такою, що втратила чинність постанова КМУ № 1155 від 11.12.2019 з підстав її невідповідності чинному законодавству Кабінету Міністрів України належало б прийняти аналогічне рішення і щодо постанови № 505, оскільки ці нормативні акти є однопредметними за своїм змістом.

Таким чином, приписи постанови КМУ № 505 не підлягають застосуванню через їхню суперечність частині другій статті 1311 Конституції України.

Підсумовуючи зазначу, що застосований у цій справі Верховним Судом висновок щодо застосування абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та визначення постанови КМУ № 505, як такої, що врегульовує спірні правовідносини не відповідає конституційному порядку побудови системи законодавства.

Суддя С.А. Уханенко