Справа № 320/255/21
Суддя: Файдюк Віталій Васильович
Дата ухвалення: 2022-07-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/255/21 Суддя (судді) першої інстанції: Щавінський В.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 липня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Беспалова О.О.

Мєзєнцева Є.І.

При секретарі: Шепель О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Української міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Української міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі - позивач-1), ОСОБА_2 (далі - позивач-2), ОСОБА_3 (далі - позивач-3), ОСОБА_4 (далі - позивач-4) звернулися до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Української міської ради (далі - відповідач), у якому просили:

- визнати протиправним та скасувати Рішення Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про затвердження персонального складу постійних комісій Української міської ради VIII скликання» в повному обсязі;

- визнати протиправним та скасувати Рішення Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про утворення виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу» (з додатком «Персональний склад виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання») в повному обсязі.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивачі є депутатами Української міської ради VIII скликання та водночас членами депутатської фракції Київської обласної територіальної організації Політичної Партії «ГОЛОС» в Українській міській раді. Рішенням першої сесії Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про затвердження персонального складу постійних комісій Української міської ради VIII скликання» обрано та визначено персональний склад постійних комісій, внаслідок чого ОСОБА_1 обрано членом постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування та громадського харчування, тоді як ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 обрано членами постійної комісії з питань освіти, охорони здоров`я, культури, туризму, роботи з молоддю, фізкультури та спорту. Також Рішенням першої сесії Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про утворення виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу» утворено й виконавчий комітет Української міської ради VIII скликання в складі 25 осіб та затверджено його персональний склад згідно з додатком.

Всупереч вимогам чинного законодавства України та діючого Регламенту Української міської ради VIII скликання, заплановані до розгляду 07 грудня 2020 року електронні варіанти проектів рішень першої сесії були надіслані позивачам лише 06 грудня 2020 року та не містили проектів рішень як про персональний склад постійних комісій, так і про кількісний та персональний склад виконавчого комітету Української міської ради VIII скликання.

Позивачі вважають, що вони не лише не були завчасно ознайомлені з проектом Рішення Української міської ради «Про затвердження персонального складу постійних комісії/ Української міської ради VIII скликання», але й спірне рішення прийнято за згодою Голови Української міської ради ОСОБА_6 під час першої сесії засідання ради одразу та без жодних обговорень після усної пропозиції депутата ОСОБА_7 щодо персонального складу депутатських комісій. Зазначають, що зі змісту вказаного Рішення вбачається посилання на рекомендації робочої групи з питань підготовки першої сесії Української міської ради VIII скликання, що не відповідає дійсності та спростовується протоколом №02 від 07 грудня 2020 року сесії ради.

Позивачі стверджують, що за відсутності направленого їм електронного варіанту й проекту оскаржуваного Рішення Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про утворення виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу», внесення головою Української міської ради ОСОБА_6 на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету ради також відбулося лише під час засідання ради в усний спосіб та без жодних обговорень, за фактичної відсутності кандидатів і без будь-якої додаткової інформації щодо них, а також без жодних доказів, зокрема, про обізнаність таких кандидатів щодо наділення їх в майбутньому відповідними правами та обов`язками.

На думку позивачів, оскаржувані рішення прийняті Українською міською радою без дотримання встановлених чинним законодавством України та Регламентом вимог, наслідком чого стало порушення законодавчо передбаченого права позивачів на пропорційне представництво в постійних комісіях ради зокрема, так і загалом право на участь у процесі прийняття рішень, що передбачає не лише формальне голосування за рішення в сесійній залі, але й завчасну обізнаність про наявність запропонованого до розгляду рішення та подальшу участь у його обговоренні до моменту прийняття.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року даний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про утворення виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу» (з додатком «Персональний склад виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання»).

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити. На думку апелянта, оскаржуване рішення винесене судом з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовано тим, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Водночас депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно із статтею 10 Закон №280/97-ВР, є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом №280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позову, не звернув увагу, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги (неналежний позивач), що також є підставою для відмови в задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до Протоколу Української міської ради №1 від 01 грудня 2020 року відбулося перше пленарне засідання (установчої) сесії Української міської ради VIII скликання та на даному засіданні установчої сесії Української міської ради відповідно до п. 2 статті 46 Закону №280/97-ВР оголошено про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови, визнано повноваження депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови. Також на першому пленарному засіданні першої установчої сесії, після визнання повноважень депутатів нового скликання та новообраного міського голови, Головою Української міської ради запропоновано закрити перше пленарне засідання першої установчої сесії Української міської ради та розпочати консультації для вирішення всіх організаційних питань, призначити друге пленарне засідання установчої сесії Української міської ради VIII скликання на 07 грудня 2020 року (що підтверджується копією протоколу першого пленарного засідання Української міської ради, яка наявна в матеріалах справи).

Судом встановлено, що Українською міською радою 06 грудня 2020 року на електрону пошту депутатів даної ради, зокрема, і на електрону пошту позивачів, направлено лист наступного змісту: «Шановні депутати! Направляємо Вам проекти регламенту УМР та положення про старост, що розробленні у відповідності до норм чинного законодавства, зокрема новоприйнятого ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій. З повагою, спеціаліст з загальних питань ради ОСОБА_8 ».

За твердженням позивачів, всупереч вимогам чинного законодавства України та діючого Регламенту, заплановані до розгляду 07 грудня 2020 року електронні варіанти проектів рішень першої сесії надіслані позивачам лише 06 грудня 2020 року та водночас не містили проектів рішень як про персональний склад постійних комісій, так і про кількісний та персональний склад виконавчого комітету Української міської ради VIII скликання.

Відповідно до проекту порядку денного подальшої роботи пленарного засідання першої сесії Української міської ради VIII скликання на обговорення винесено наступні питання:

1. Про утворення постійної діючої лічильної комісії Української міської ради VIII скликання;

2. Про затвердження Регламенту Української міської ради VIII скликання;

3. Про внесення змін до рішення Української міської ради від 12 червня 2020 року «Про встановлення посадових окладів працівникам виконавчого комітету Української міської ради відповідно до чинного законодавства та внесення змін до структури штатного розпису»;

4. Про обрання секретаря Української міської ради VIII скликання;

5. Про затвердження заступників Українського міського голови з питань діяльності виконавчих органів України Української міської ради VIII скликання;

6. Про затвердження на посаду керуючого справами виконавчого комітету Української міської ради VIII скликання;

7. Про затвердження Положення про старосту Української міської ради;

8. Про затвердження на посаді старост у відповідних старостинських округах Української міської ради;

9. Про утворення виконавчого комітету Української міської ради VIII скликання та затвердження його персонального складу.

Так, зокрема, відповідачем були прийняті:

- рішення Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про затвердження персонального складу постійних комісій Української міської ради VIII скликання»;

- рішення Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про утворення виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу» (з додатком «Персональний склад виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання»).

Не погоджуючись з такими діями та рішеннями відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивачі звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку вищевикладеним обставинам справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову, виходячи з такого.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

Відповідно до пунктів 3 та 11 частини 1 статті 26 цього Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує.

Положеннями частини 1 статті 46 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно частини 2, 4 статті 49 Закону №280/97-ВР депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов`язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.

Депутат зобов`язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Отже, як вірно зазначено судом першої інстанції, оскільки вказаний спір стосується процедурних питань, які призвели до прийняття оскаржуваних рішень, то позивачі мають право на звернення до суду з даним позовом, у зв`язку з чим доводи апеляційної скарги є абсолютно безпідставними.

Наведене узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі №320/10422/15-а, від 26 вересня 2019 року у справі №320/9766/15-а, від 06 листопада 2019 року у справі №2340/3539/18, від 04 лютого 2020 року у справі №320/7969/17.

Частиною 1 статтею 46 Закону №280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.

Першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості не більше п`яти осіб - представників партій (блоків), які набрали найбільшу кількість голосів на виборах. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання голови ради. З часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради (частина 3 статті 46 Закону №280/97-ВР).

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (частина 4 статті 46 Закону №280/97-ВР).

Частиною 15 статті 46 Закону №280/97-ВР визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

У статті 37 підрозділу 3 розділу ІІІ Регламенту зазначено, що першу сесію новообраної ради скликає міська територіальна виборча комісія не пізніше як через місяць після обрання ради у правомочному складі шляхом публічного оголошення в засобах масової інформації, іншими способами, що забезпечують публічність оголошення.

Відповідно до частини 11 статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Отже, обов`язковим є оприлюднення органами місцевого самоврядування усіх проектів актів останніх, але з відсиланням на норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині регулювання порядку такого оприлюднення.

Так, зокрема, нормами пунктом 1 частини 1 статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

За частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Застереження щодо інших, скорочених, строків оприлюднення вказаних проектів актів, зокрема, - негайно після їх підготовки, містяться у частині 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Однак законодавець, визначаючи скорочені строки, окреслив випадки, за яких вони можуть бути застосовані. Це виникнення надзвичайних ситуацій та інші невідкладні випадки, передбачені законом.

Вказані висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 10 липня 2019 року по справі №299/1914/17-а.

В суді першої інстанції відповідач зазначав, що в обґрунтуванні своїх вимог позивачі посилаються на абзац 1 частини 3 статті 15 закону України «Про доступ до публічної інформації», але в той же час ігнорує абзац 2 цієї ж статті, у якому вказано, що вимоги цієї частини щодо строку оприлюднення не застосовуються до проектів рішень органів місцевого самоврядування, спрямованих на надання адміністративних послуг, якщо це призведе до порушення встановленого законом строку надання відповідної адміністративної послуги. Також посилається на ч. 3 ст. 3 Закону України «Про адміністративні послуги», у якій зазначено, що до адміністративних послуг також прирівнюється надання органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державнім реєстратором, суб`єктом державної реєстрації витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб`єкту звернення, а також об`єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт.

Тому відповідач вважає, що рішення про кількісний та персональний склад виконкому Української міської ради та рішення про персональний склад постійних комісій Української міської ради є такими, що спрямовані, але не обмежуються, наданням адміністративних послуг.

Однак, на переконання суду, такі обставини не можуть бути виправданими, оскільки існують імперативні норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо обов`язку оприлюднювати проекти відповідних рішень.

Як зазначалося вище, депутатам, зокрема і позивачам, надсилався засобами електронного зв`язку 04 грудня 2020 року лист, в якому повідомлялося про те, що сесія Української міської ради відбудеться 07 грудня 2020 року о 10:00 в приміщенні великої зали Української міської ради, а також про те, що депутатам направляється проект порядку денного, проект положення про постійні комісії Української міської ради, проект регламенту Української міської ради, проект положення про старосту Української міської ради, проект рішення про затвердження переліку постійних комісій Української міської ради.

Щодо доводів відповідача про те, що твердження позивачів, що вони не приймали участі у нарадах або робочих зустрічах з приводу формування постійних комісій Української міської ради та визначення їх персонального складу є безпідставними та спростовується доказом, отриманим з відкритих джерел, а саме фотознімком інформаційного оголошення від 04 грудня 2020 року, яке розміщено на персональній сторінці мережі «Фейсбук» одним з позивачів - ОСОБА_4 , з якого вбачається, що позивачі були не обізнані про такі зустрічі, а також приймали в них активну участь з самого початку їх проведення, то суд вважає їх необґрунтованими.

Так, положення пункту 2 частини 1 статті 15 вищезазначеного Закону стосуються оприлюднення нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), які вже фактично прийнятті відповідним органом місцевого самоврядування. У свою чергу, в межах даної адміністративної справи спірним є питання саме про оприлюднення проектів рішень, тобто тих, які в майбутньому виноситимуться на голосування відповідачем у встановленому законом порядку.

Таким чином, з наведеного вбачається, що оскаржувані позивачами рішення прийняті Українською міською радою без дотримання встановлених чинним законодавством України вимог, а саме не у спосіб, що визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», та загалом порушене право на участь у процесі прийняття рішень, що передбачає не лише формальне голосування за рішення в сесійній залі, але й завчасну обізнаність про наявність запропонованого до розгляду рішення та подальшу участь у його обговоренні до моменту прийняття.

Враховуючи вказане, рішення Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про утворення виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу» (з додатком «Персональний склад виконавчого комітету Української міської ради восьмого скликання») є протиправним та підлягає скасуванню.

Щодо рішення Української міської ради від 07 грудня 2020 року «Про затвердження персонального складу постійних комісій Української міської ради VIII скликання», то відмова в задоволенні позову в цій частині позивачами не оскаржується, відповідно, апеляційним судом рішення суду першої інстанції в цій частині не переглядається.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при винесенні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Української міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 26 липня 2022 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: О.О. Беспалов

Є.І. Мєзєнцев