Справа № 640/7518/19
Суддя: Костюк Любов Олександрівна
Дата ухвалення: 2022-07-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/7518/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції:
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 липня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.;

за участю секретаря: Несін К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року (розглянута у порядку письмового провадження, м. Київ, дата складання повного тексту рішення - відсутня) у справі за адміністративним позовом Приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Приватний виконавець виконавчого округу міста Києва Авторгов Андрій Миколайович про визнання протиправним та не чинним наказу в частині,

В С Т А Н О В И Л А:

У квітні 2021 року, Приватний виконавець виконавчого округу міста Києва Ляпін Дмитро Валентинович (далі - Приватний виконавець Ляпін Д. В., позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст, відповідач), у якому просить визнати протиправним наказ Мін`юсту від 22 жовтня 2018 року №3284/5, зареєстрований в Мін`юсті від 22 жовтня 2018 року № 1195/32647 та не чинним у частині затвердження положень Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців (далі - Порядок), що стосуються проведення перевірки приватних виконавців, а саме розділів ІІІ, ІV та пункт 4 розділу І.

Позов обґрунтований тим, що відсутність в оскаржуваному Порядку чітко визначених критеріїв оцінювання діяльності приватного виконавця та негативні наслідки, які можуть бути викликані в результаті проведення такого оцінювання, суперечить принципу правової визначеності та статті 8 Конституції України. При цьому, в процесі затвердження оскаржуваного Порядку Мін`юстом було допущено порушення Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» №1403-VIII (далі - Закон №1403-VIII), а саме: Рада приватних виконавців України не брала участі в розроблені проекту оскаржуваного Порядку. Відтак, на думку позивача, затвердження нормативно-правового акту із порушенням положень установлених актом вищої юридичної сили є підставою для визнання його протиправним.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та не чинним наказ Мін`юсту від 22 жовтня 2018 року №3284/5, зареєстрований у Мін`юсті від 22 жовтня 2018 року №1195/32647 в частині затвердження положень Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, що стосуються проведення перевірки приватних виконавців, а саме розділів ІІІ, ІV та пункт 4 розділу І в редакції, що діяла до внесення змін наказом Мін`юсту від 09 серпня 2019 року №2502/5. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Як на підставу задоволення адміністративного позову суд першої інстанції посилався на те, що оскаржуваний Порядок не погоджувався з Радою приватних виконавців України, відповідно до статі 54 Закону №1403-VIII, що свідчить про допущення дефекту прийняття такого акту.

Оскільки станом на час розгляду справи, оскаржені позивачем норми вже втратили чинність з урахуванням внесених змін до Порядку, то суд першої інстанції дійшов висновку про можливість захисту прав позивача шляхом визнання попередньої редакції оскаржених норм Порядку протиправними.

Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідачем у справі подано апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення з мотивів неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року скасовано. У задоволенні позову приватного виконавця Ляпіна Д. В. відмовлено.

У вказаній постанові суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний позивачем наказ №3284/5 в частині затвердження положень Порядку (розділів ІІІ, ІV та пункт 4 розділу І) у редакції, що діяла до внесення змін до Порядку, прийнято відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена позиція апеляційного суду ґрунтується на тому, що Законом №1403-VIII не визначено переліку проектів нормативно-правових актів, у розробленні яких бере участь та має погоджувати Рада приватних виконавців України. Крім того судом апеляційної інстанції указано, що від Ради приватних виконавців України до Мін`юсту будь-яких пропозицій щодо оскарженого позивачем Порядку у відповідній його частині не надходили.

Більш того, судом апеляційної інстанції звернуто увагу, що на час прийняття судом першої інстанції рішення у даній справі, іншим нормативно-правовим актом до Порядку, зокрема до розділів III, IV, внесено зміни. У зв`язку з чим, визнаний рішенням суду першої інстанції протиправним та нечинним нормативно-правовий акт в частині затвердження окремих положень Порядку, в чинній на час звернення позивача з адміністративним позовом редакції, не породжував на час прийняття судом першої інстанції рішення у цій справі для позивача певних негативних правових наслідків.

Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, приватний виконавець Ляпін Д. В. подав касаційну скаргу (у новій редакції), у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року.

Підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме з підстав відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

У цьому зв`язку пояснив, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні неправильно застосована норма матеріального права, а саме пункт 6 частини п`ятої статті 54 Закону № 1403-VIII, оскільки судом було зроблено висновок про те, що така норма (обов`язкового погодження нормативно-правового акту) підлягає застосуванню у випадку визначення вказаним Законом переліку нормативно-правових актів, які підлягають застосуванню.

Приватний виконавець Ляпін Д. В. вважає, що з урахуванням норми статті 19 Конституції України, формулювання, яке вживається в пункті 6 частини п`ятої статті 54 Закону № 1403-VIII, а саме «проекти нормативно-правових актів, визначені Законом», слід розуміти саме як визначення Законом нормативно-правових актів (підзаконних актів), прийняття яких віднесено до компетенції Мін`юсту та, відповідно, проекти яких мають погоджуватись Радою приватних виконавців України перед їх прийняттям Мін`юстом. Указане відповідним чином узгоджується з частиною першою статті 34 Закону № 1403-VIII, якою визначено повноваження Мін`юсту щодо прийняття нормативно-правового акту, який регулює порядок проведення перевірок діяльності приватних виконавців.

Скаржник вважає, що суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про допущення дефекту прийняття оскаржуваного акту і, як наслідок, визнав його протиправним, оскільки Порядок не погоджувався з Радою приватних виконавців України, як то передбачено статтею 54 Закону № 1403-VIII.

На думку позивача, Раду приватних виконавців України та її членів позбавили можливості реалізувати визначені в частині п`ятій статті 54 Закону № 1403-VIII права.

Скаржник вважає, що затвердження нормативно-правового акту із порушенням положень, встановлених актом вищої юридичної сили, є підставою для визнання його протиправним.

Постановою Верховного Суду від 16 грудня 2021 року касаційну скаргу Приватного виконавця виконавчого округу міста Києва Ляпіна Дмитра Валентиновича задоволено частково, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

У постанові від 16 грудня 2021 року Верховний Суд зазначив, що із судового рішення апеляційного суду не вбачається наведення обґрунтованих мотивів, виходячи з яких була надана інша правова оцінка обставинами справи, встановленим судом першої інстанції, та які були покладені в основу його рішення про задоволення позову.

Зробивши висновок, що нормативно-правовий акт відсутній в переліку тих актів, що потребують погодження Ради приватних виконавців України, апеляційний суд необґрунтовано залишив поза увагою положення пункту 6 частини п`ятої статті 54 Закону №1403-VIII відповідно до якого Рада приватних виконавців України бере участь у розробленні та погоджує проекти нормативно-правових актів, визначені цим Законом.

При цьому, Верховний Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваний акт не порушує прав позивача, оскільки зараз він зазнав змін в оскаржуваних положеннях, вказує на те, що суд не урахував доводи позивача заявлені у позові, про те, що на підставі оскаржуваних положень Порядку відносно ОСОБА_1 було ініційовано та проведено перевірку.

При цьому, вирішуючи спір, апеляційний суд повинен був надати належну правову оцінку усім доказам та обставинам, що стосуються предмету доказування, в їх сукупному зв`язку один з одним.

Згідно ч.1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню та погоджується з висновком суду першої інстанції щодо часткового задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, що відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 22.10.2018 року №3284/5 затверджено Порядок проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, який визначає механізм здійснення Міністерством юстиції України перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, зокрема стану додержання Конституції України, вимог законів України, указів Президента України та постанов Верховної Ради України, ухвалених відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства юстиції України, доручень Міністра юстиції України, та організації роботи щодо їх виконання, дотримання державними і приватними виконавцями порядку та строків вчинення виконавчих дій, виконання правил діловодства.

Позивач вважаючи прийняття вищевказаного порядку протиправним, таким, що суперечить актам вищої юридичної сили, звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам та матеріалам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.2 ст.264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Положення оскаржуваного Порядку безпосередньо стосуються прав та законних інтересів позивача, як приватного виконавця виконавчого округу міста Києва, посвідчення №0008 від 30.05.2017 року, уповноваженого державною здійснювати діяльність з примусового виконання рішень у порядку встановленому Законом, відповідно до приписів ст.16 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів».

Таким чином, позивач є суб`єктом правовідносин, до яких застосовуються положення зазначеного нормативно-правового акту, під час планових та позапланових перевірок його діяльності, як приватного виконавця.

Згідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та не чинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

При цьому, перевірка законності цих актів полягає у з`ясуванні їх відповідності законам України.

Підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.

При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Так, колегія суддів звертає увагу на те, що ст. 17 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» від 02 червня 2016 року №1403-VIII (далі - Закон №1403-VIII) визначено, що Мін`юст, зокрема:

- формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень;

- здійснює контроль за діяльністю приватних виконавців та визначає порядок здійснення контролю за діяльністю приватного виконавця.

За приписами ч. 1 ст. 34 цього Закону контроль за діяльністю приватного виконавця здійснюється Мін`юстом шляхом проведення планових і позапланових перевірок у порядку, встановленому Міністерством юстиції України.

З метою реалізації даної норми та відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону №1403-VIII для забезпечення контролю за діяльністю працівників органі державної виконавчої служби, приватних виконавців шляхом встановлення чіткого механізму здійснення перевірок їх діяльності, Мін`юстом видано оскаржуваний наказ від 22 жовтня 2018 року № 3284/5 про затвердження Порядку, зареєстрований в Мін`юсті 22 жовтня 2018 року за 1195/32647.

Таким чином, Мінюстом затверджено Порядок з метою реалізації положень Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», який визначає основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної викоачої служби та приватними виконавцями, їхніх завдань та правовий статус.

Відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, Мін`юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань банкрутства, у сфері електронних довірчих послуг, нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - виконання рішень), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, у сфері правової освіти населення; забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації.

Мін`юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань банкрутства, у сфері електронних довірчих послуг, нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - виконання рішень), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, у сфері правової освіти населення; забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації (абзац другий пункт 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року №228) (далі - Положення №228).

Згідно п.23 ч.3 даного Положення основними завданнями Мін`юсту є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері організації примусового виконання рішень.

Відповідно до п. 23 Положення №228 основними завданнями Мін`юсту є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері організації примусового виконання рішень.

Відповідно п.п.8321-8327 Положення Мін`юст відповідно до покладених на нього завдань організовує, контролює та здійснює примусове виконання рішень у випадках, передбачених законом; забезпечує доступ державних та приватних виконавців до баз даних і реєстрів, зокрема електронних, що містять інформацію про боржників, їх майно та кошти; забезпечує функціонування автоматизованої системи виконавчого провадження; здійснює контроль за діяльністю державних виконавців; здійснює відповідно до закону державне регулювання діяльності приватного виконавця; організовує ведення обліково-статистичної звітності; надає державним та приватним виконавцям роз`яснення та рекомендації з питань примусового виконання рішень.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що Мін`юст у межах повноважень визначених Законом №1403-VIII здійснює контроль за діяльністю приватних виконавців та визначає порядок його здійснення, зокрема, шляхом визначення механізму проведення перевірок.

Відповідно до ч. 1 ст. 54 Закону №1403-VIII у період між з`їздами приватних виконавців України функції самоврядування приватних виконавців здійснює Рада приватних виконавців України. Повноваження і порядок роботи Ради приватних виконавців України визначаються цим Законом та Положенням про Раду приватних виконавців України, що затверджується з`їздом приватних виконавців України. Рада приватних виконавців України підконтрольна і підзвітна з`їзду приватних виконавців України.

За приписами п. 6 ч. 5 ст. 54 Закону №1403-VIII Рада приватних виконавців України бере участь у розробленні та погоджує проекти нормативно-правових актів, визначені цим Законом.

За висновком суду першої інстанції відсутність погодження оскаржуваного Порядку з Радою приватних виконавців України призвело до допущення дефекту прийняття нормативно-правового акта та є підставою для визнання попередньої редакції оскаржених норм Порядку протиправними.

Проте, Законом №1403-VIII переліку проектів нормативно-правових актів, у розробленні яких бере участь та має погоджувати які Рада приватних виконавців, не визначено.

Крім того, від Ради приватних виконавців України до Міністерства юстиції України будь-яких пропозицій щодо оскарженого позивачем Порядку у відповідній його частині не надходили.

Щодо посилання позивача на те, що він не приймав участь в Раді приватних виконавців України під час обговоренні проекту Порядку та його прийняття, колегія суддів зазначає наступне.

Так, колегія суддів зазначає, що позивачем належним чином не обґрунтовано порушення його прав в даній частині.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

На підставі наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржений позивачем наказ Міністерства юстиції України від 22.10.2018 року №3284/5, зареєстрований в Міністерстві юстиції України від 22.10.2018 року №1195/32647, в частині затвердження положень Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, що стосуються проведення перевірки приватних виконавців, а саме Розділів ІІІ, ІV та пункт 4 Розділу І в редакції, що діяла до внесення змін Наказом Міністерства юстиції України від 09.08.2019 року №2502/5, прийнято Відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Більш того, оскаржуваним рішенням суду першої інстанції визнано протиправним та нечинним нормативно-правовий акт в частині затвердження окремих положень Порядку, зокрема Розділів III, IV, в чинній на час звернення позивача з адміністративним позовом редакції.

Проте, як встановлено матеріалами справи, на час прийняття судом першої інстанції оскаржуваного рішення, іншим нормативно-правовим актом до Порядку, зокрема до Розділів III, IV, затверджено зміни. У зв`язку з чим, визнаний оскаржуваним рішенням суду першої інстанції протиправним та не чинним нормативно-правовий акт в частині затвердження окремих положень Порядку, зокрема Розділів III, IV, в чинній на час звернення позивача з адміністративним позовом редакції, не породжував на час прийняття судом першої інстанції оскаржуваного рішення для позивача певних негативних правових наслідків.

Окрім зазначеного вище, колегія суддів звертає увагу на те, що звертаючись у квітні 2019 року з позовом до суду позивач позовній заяві, з урахуванням уточненої позовної заяви, просив суд визнати наказ Мін`юсту від 22.10.2018 №3284/5, зареєстрований в Мін`юсті від 22.10.2018 №1195/32647 протиправним та не чинним, в частині затвердження положень Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, що стосуються проведення перевірки приватних виконавців, а саме Розділів III, IV та пункт 4 Розділу І.

В свою чергу, основними аргументами та мотивами позовної заяви було зазначено, те що, відповідно до п.п. 1-2 розділу IV оскаржуваного Порядку, якщо за результатами проведення планової перевірки діяльність приватного виконавця оцінена як незадовільна, структурний підрозділ Міністерства юстиції обов`язково вносить вмотивоване подання до Дисциплінарної комісії приватних виконавців про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності.

Щодо посилання позивача на те, що Подання до Дисциплінарної комісії обов`язково вноситься, якщо: за результатами проведення планової перевірки діяльність приватного виконавця оцінена як незадовільна; під час проведення позапланової перевірки діяльність приватного виконавця визнана такою, що не відповідає вимогам законодавства, колегія суддів зазначає наступне.

Надаючи оцінку зазначеному вище, суд апеляційної інстанції не приймає зазначені вище посилання, оскільки пункт 2 розділу IV виключено, в редакції наказу Мін`юсту від 09.08.2019 № 2502/5. та поточна редакція наказу зі змінами від 19.10.2021 №3731/5, станом па час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, також не містить вказаного пункту, на який як на порушення посилається позивач

Таким чином, станом на час прийняття рішення судом першої інстанції, суб`єктом владних повноважень вже було виключено норму на яку, як на порушення вимог, посилався позивач.

Щодо посилання позивача на те, що відповідно до п. 17 Розділу III оскаржуваного Порядку довідка про результати планової перевірки діяльності приватного виконавця складається зі вступної, описової та резолютивної частин, колегія суддів зазначає наступне.

Так, суд апеляційної інстанції зазначає, що у резолютивній частині довідки зазначаються: узагальнений аналіз виявлених недоліків та порушень у діяльності приватного виконавця та загальна оцінка діяльності приватного виконавця, яка визначається як «добре», «задовільно», «незадовільно».

Щодо посилання позивача на обов`язкове настання негативних наслідків для приватного виконавця, зокрема, притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності при оцінці «незадовільно» за результатами планової перевірки, колегія суддів зазначає наступне.

Так, відповідно до ст. 37 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів» приватний виконавець несе за свої рішення, дії чи бездіяльність та завдану третім особам шкоду цивільно-правову, адміністративну чи кримінальну відповідальність у порядку та обсягах, установлених законом, а також дисциплінарну відповідальність у порядку, встановленому цим Законом.

Статтею 38 Закону передбачено, що підставою для притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку.

Дисциплінарним проступком приватного виконавця є, зокрема, невиконання або неналежне виконання своїх обов`язків.

Окрім зазначеного вище, колегія суддів повторно звертає увагу на те, що пункт на який позивач посилається, в редакції наказу Мін`юсту від 09.08.2019 № 2502/5 змінено, та поточна редакція наказу зі змінами від 19.10.2021 №3731/5, станом на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, містить редакцію, де вказаний пункт, на який як на порушення посилається позивач не містить конкретизації визначення оцінки діяльності приватного виконавця - а лише визначає, що «у резолютивній частині довідки зазначаються: узагальнений аналіз виявлених недоліків та порушень у діяльності приватного виконавця».

Таким чином, відповідачем було змінено норму, на яку посилався позивача як на порушення критеріїв визначення чи принципів проведення оцінювання.

Щодо посилання позивача на те, що положення оскаржуваного Порядку безпосередньо можуть стосуватись його прав і законних інтересів, оскільки він є приватним виконавцем, колегія суддів зазначає наступне.

Так, суд апеляційної інстанції зазначає, що порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Проте, позивачем не зазначено та не наведено жодних доказів того, шо у разі направлення проекту наказу № 3284/5 на погодження до Ради приватних виконавців України, це могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

На підстав вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що при прийнятті оскаржуваного наказу № 3284/5 Мін`юст діяв виключно на підставі, у спосіб та в межах повноважень, визначених законом.

Колегія суддів звертає увагу на те, що скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2020, Верховний Суд зазначив, що:

«Відповідно до частини першої статті 54 Закону №1403-VIII у період між з`їздами приватних виконавців України функції самоврядування приватних виконавців здійснює Рада приватних виконавців України. Повноваження і порядок роботи Ради приватних виконавців України визначаються цим Законом та Положенням про Раду приватних виконавців України, що затверджується зіздом приватних виконавців України. Рада приватних виконавців України підконтрольна і підзвітна з їзду приватних виконавців України.

За приписами пункту б частини п`ятої статті 54 Закону №1403-VIII Рада приватних виконавців України бере участь у розробленні та погоджує проекти нормативно-правових актів, визначені цим Законом.

За висновком суду першої інстанції відсутність погодження оскаржуваного Порядку з Радою приватних виконавців України призвело до допущення дефекту прийняття нормативно-правового акта та с підставою для визнання попередньої редакції оскаржених норм Порядку протиправними.

Суд апеляційної інстанції при вирішенні спору дійшов протилежного висновку та не знайшов підстав до задоволення позову, вказавши що Законом №140З-VIII не визначено переліку проектів нормативно-правових актів, у розробленні яких бере участь та має погоджувати Рада приватних виконавців України.

Разом із тим, із судового рішення апеляційного суду не вбачається наведення обґрунтованих мотивів, виходячи з яких була надана інша правова оцінка обставинами справи, встановленим судом першої інстанції, та які були покладені в основу його рішення про задоволення позову

При цьому, Верховний Суд зазначає, що поруиіення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктом владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.»

Надаючи оцінку зазначеному вище, колегія суддів зазначає, що відповідно ч. 5 ст. 54 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів» визначено повноваження Ради приватних виконавців (далі - Рада), зокрема, щодо участі у розробленні та погодженні проектів нормативно-правових актів, визначених Законом.

При цьому зазначає, що приватним виконавцем Ляпіним Д.В. та в оскаржуваному рішенні суду першої інстанції застосовано невірне тлумачення п. 6 ч. 5 ст. 54 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів» з огляду на таке.

Статтею 54 вказаного Закону визначаються правовий статус та основи діяльності Ради.

Так, ч. 5 цієї статті Закону визначається перелік повноважень Ради.

При цьому колегія суддів звертає увагу на те, що в юридичній доктрині термін «повноваження» визначається як сукупність прав і обов`язків державного органу, органу місцевого самоврядування, професійної організації, тощо.

Отже, законодавець у ч. 5 ст. 54 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів» наділив Раду правом брати участь у розробленні та/або погодженні проектів нормативно-правових актів, визначених Законом. При цьому це право кореспондується з обов`язком Ради взяти участь у розробці та/або погодженні відповідних проектів нормативно-правових актів у випадках залучення Ради до їх опрацювання.

Крім того, положення ст. 54 Закону не регулюють особливості здійснення Міністерством юстиції України державного регулювання діяльності приватного виконавця.

Так, зазначені питання врегульовані ст. 17 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів», яка не передбачає наявності погодження Ради, як обов`язкової умови видання нормативно - правових актів, визначених Законом. Не містить таку вимогу і ч. 1 ст. 34 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів», якою передбачено, що контроль за діяльністю приватного виконавця здійснюється Міністерством юстиції України шляхом проведення планових і позапланових перевірок у порядку, встановленому Міністерством юстиції України.

Таким чином законодавець не передбачив у Законі переліку нормативно - правових актів виданий яких неможливе без погодження Ради.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що чинним законодавством передбачено обов`язкове оприлюднення та обговорення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що визначено Законом України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Проект наказу Міністерства юстиції «Про затвердження Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців» не був проектом регуляторного акта та не відносився до сфери дії зазначеного вище закону.

Таким чином, Мін`юстом з метою реалізації положень Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів» та задля забезпечення контролю за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, шляхом встановлення чіткого механізму здійснення Міністерством юстиції перевірок їх діяльності видано наказ Мін`юсту від 22.10.2018 № 3284/5, зареєстрований від 22.10.2018 №1195/32647 «Про затвердження Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, що стосуються проведення перевірки приватних виконавців».

Окрім зазначеного, колегія суддів звертає увагу на відсутність правових наслідків у вигляді неможливості прийняття нормативно-правового акту у разі відсутності погодження або відмови в погодженні проекту нормативно-правового акту Радою приватних виконавців України, посилання позивача лише на норму п. 6 ч. 5 ст. 54 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів» є юридично недостатнім для висновку про визнання нормативно-правового акту нечинним.

Посилатись на порушення прав у зв`язку з непогодженням проекту нормативно - правового акту з Радою приватних виконавців України, навіть у разі наявності такого порушення, може сама Рада приватних виконавців України як колегіальний самоврядний орган зі статусом юридичної особи, а не позивач, у якого такі повноваження від Ради приватних виконавців України відсутні.

Крім того, визнання не чинними норм права, які вже зазнали змін і не діють у редакції, визнаній судом не чинною, не передбачено нормами Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Також, колегія суддів звертає увагу на посилання апелянта, а саме на те, що подані позивачем пояснення щодо окремих положень порядку перевірок приватних виконавців, які надійшли до Мін`юсту 11.07.2022, є лише міркуваннями, які на його погляд порушують права та оспорювані законом інтереси приватних виконавців (ч.2 п. 5 розділу III Порядку, п. 8 розділу III Порядку, п. 13, 14, 15 розділу III Порядку), та вказує наступне.

Так, вказані посилання та міркування не можуть заслуговувати на увагу, оскільки містять посилання на інші пункти та частини оскаржуваного Порядку, які не були озвучені позивачем при подані позовної заяви та уточнюючої позовної заяви, відповідно не були предметом розгляду в суді.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мірі досліджено обставини справи на підставі яких суд першої інстанції прийшов до не правильного висновку щодо задоволення позовних вимог, а тому постанова суду першої інстанції має бути скасована з постановлянням нової про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до вимог ч. 1 та 2 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю та ухвалення нового рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається, крім іншого, неправильне тлумачення закону.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду першої інстанції - скасуванню з прийняттям нового рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Таким чином, оскільки суд першої інстанції не повно встановив обставини у справі, його висновки не відповідають обставинам справи, судове рішення ухвалене з порушенням норм матеріального права, тому рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року підлягає скасуванню.

Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України - задоволити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову Приватного виконавця виконавчого округу міста Києва Ляпіна Дмитра Валентиновича до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Приватний виконавець виконавчого округу міста Києва Авторгов Андрій Миколайович про визнання протиправним та нечинним наказу в частині - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ст. 329 КАС України.

(Повний текст виготовлено - 19 липня 2022 року).

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: Н.П. Бужак

М.І. Кобаль