Справа № 640/22657/19
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2022-07-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 липня 2022 року

м. Київ

справа № 640/22657/19

адміністративне провадження № К/9901/48517/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Уханенка С.А.,

суддів: Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року (суддя-доповідач Федотов І.В., судді: Єгорова Н.М., Сорочко Є.О.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним і скасування наказу від 22.10.2019 №1170ц про звільнення його з посади заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) з 23 жовтня 2019 року, поновлення на займаній посаді в органі прокуратури (ідентифікаційний код 00034051) та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2019 року по дату винесення судового рішення.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що на займаній посаді він виконував функції керівника досудового розслідування, передбачені статтею 39 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), тому не був прокурором у розумінні статті 36 цього Кодексу. У зв`язку з цим уважав, що його протиправно звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, що передбачає звільнення з посади саме прокурора. Позивач акцентував увагу також на відсутності факту ліквідації чи реорганізації Генеральної прокуратури України або скорочення в ній кількості прокурорів, що зумовлювало би проведення його звільнення на підставі наведеної норми Закону №1697-VII. Крім того, зазначив, що на виконання вимог Закону України від 19.09.2019 №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX) він подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора, на яку отримав відповідь-відмову.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

У судовому засіданні 18 травня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва змінив найменування відповідача з Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2021 року позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 22.10.2019 №1170ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII; поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Офісу Генерального прокурора (ідентифікаційний код 00034051) з 24.10.2019; стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.10.2019 по 31.05.2021 в сумі 983 044,00 грн.

Суд першої інстанції дійшов висновку про незаконність звільнення ОСОБА_1 із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, враховуючи відсутність факту ліквідації чи реорганізації Генеральної прокуратури України, порушення відповідачем порядку розгляду поданої позивачем заяви про переведення на посаду до Офісу Генерального прокурора, а також непоширення на слідчих органів прокуратури передбаченої Законами №1697-VII і №113-IX процедури звільнення прокурорів, які не пройшли атестацію.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2021 року та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Протилежний висновок щодо заявлених позовних вимог суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що неподання позивачем заяви встановленої форми про переведення до Офісу Генерального прокурора у зв`язку з реформуванням органів прокуратури є законною підставою для його звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII. При цьому, з посиланням на підпункт 6 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність у позивача статусу прокурора.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке, на думку позивача, відповідає закону.

За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про поширення дії пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII і підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX на керівників органів досудового слідства. Позивач наполягає на тому, що це питання потребує вирішення Верховним Судом шляхом формування висновку щодо застосування наведених норм права в подібних правовідносинах.

У відзиві на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора просить відмовити в її задоволенні, стверджуючи про законність і обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції. Спростовуючи доводи позивача, відповідач зазначає, що в силу пункту 6 частини першої статті 15 Закону №1697-VII, який діяв до набрання чинності Законом №113-IX, ОСОБА_1 , як заступник керівника підрозділу Генеральної прокуратури України, перебував у статусі прокурора та був наділений повноваженнями прокурора.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

З квітня 1998 року по жовтень 2019 року ОСОБА_1 безперервно працював в органах прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 11.07.2018 №660ц позивач призначений на посаду заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора від 22.10.2019 №1170ц ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з 23 жовтня 2019 року. У преамбулі цього наказу зроблено посилання, зокрема, на підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ.

V. Позиція Верховного Суду

13. За приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіряє правильність застосування судами першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

14. Касаційне провадження у цій справі відкрито в межах доводів ОСОБА_1 про неправильне застосування судом апеляційної інстанції у спірних правовідносинах пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII і підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX, дія яких, як уважає позивач, поширюється виключно на прокурорів та не поширюється на нього як керівника органу досудового розслідування.

15. Отже, оскаржуване судове рішення підлягає касаційному перегляду виключно у зазначеній частині.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII.

Відповідно до статті 1 Закону №1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

За приписами статті 1311 Конституції України прокуратура в Україні здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Водночас пунктом 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України (у редакції Закону України від 02.06.2016 №1401-VIII) обумовлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції, а також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій.

Зазначені перехідні положення Конституції України в частині виконання прокуратурою функції досудового розслідування знайшли своє продовження у пункті 1 розділу X «Прикінцеві положення» і пункті 1 розділу XI «Перехідні положення» КПК України, якими закріплені повноваження слідчих органів прокуратури щодо здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях, які відповідно до частин четвертої і п`ятої статті 216 цього Кодексу підслідні слідчим органів державного бюро розслідувань і детективам Національного антикорупційного бюро України, - до дня початку діяльності Державного бюро розслідувань України, але не пізніше п`яти років з дня набрання чинності цим Кодексом, та до дня початку діяльності Національного антикорупційного бюро України, але не пізніше трьох років з дня набрання чинності цим Кодексом відповідно.

Аналогічна норма щодо здійснення слідчими органів прокуратури досудового розслідування у визначеному КПК України порядку до початку діяльності державного бюро розслідувань, але не пізніше п`яти років після набрання чинності цим Кодексом закріплена в пункті 4 розділу XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII.

При цьому відповідно до пункту 5 розділу XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII положення цього Закону, в тому числі статті 86, що регулює пенсійне забезпечення працівників органів прокуратури, поширюється на слідчих органів прокуратури до початку діяльності державного бюро розслідувань.

Державне бюро розслідувань розпочало свою діяльність з 27 листопада 2018 року, про що офіційно повідомлено в газеті «Урядовий кур`єр» від 23.11.2018 №221 (6337).

Таким чином, до 27 листопада 2018 року прокуратура продовжувала виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування у підслідних їй кримінальних провадженнях, а на її слідчих поширювалися положення Закону №1697-VII.

Наказом Генеральної прокуратури України від 23.08.2018 №168 затверджено Положення про Головне слідче управління Генеральної прокуратури України (далі - Положення).

За змістом пунктів 1.1 і 3.1 цього Положення Головне слідче управління Генеральної прокуратури України (далі - Головне управління) є самостійним структурним підрозділом Генеральної прокуратури України (на правах Департаменту), одним із основних завдань якого є організація та проведення відповідно до вимог пункту 1 розділу XI «Перехідні положення» КПК України та пункту 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України досудового розслідування кримінальних правопорушень.

Згідно з пунктом 2.1 Положення до складу Головного управління, зокрема, входять: управління з розслідування особливо важливих справ, управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю, управління з розслідування кримінальних проваджень у сфері економіки, управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, кожне з яких діє у складі відповідних відділів.

Пунктом 4.1 Положення визначено повноваження вказаних управлінь (слідчих управлінь) та їхніх структурних підрозділів (слідчих відділів), крім організаційно-методичних відділів та відділів документального забезпечення, як органів досудового розслідування відповідно до КПК України.

Отже, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що ОСОБА_1 як заступник начальника слідчого управління у складі Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, в розумінні пункту 8 частини першої статті 3 КПК України, виконував обов`язки керівника органу досудового розслідування, службове становище і процесуальний статус якого, з огляду на приписи статей 36 і 39 КПК України, статей 22-26 Закону №1697-VII, є відмінними від правового статусу прокурора.

Висновок щодо наявності у позивача статусу прокурора зроблений судом апеляційної інстанції внаслідок неправильного застосування до спірних правовідносин підпункту 6 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, який визначав тимчасовий порядок призначення на адміністративні посади в органах прокуратури з дня набрання чинності цим Законом (з 25 вересня 2019 року), тобто не поширювався на порядок призначення і статус позивача на займаній ним до цієї дати посаді.

Помилковими є також посилання відповідача на пункт 6 частини першої статті 15 Закону №1697-VII (в редакції, чинній до внесення змін згідно із Законом України від 19.09.2019 №113-IX), згідно з яким прокурором органу прокуратури є заступник керівника підрозділу Генеральної прокуратури України, враховуючи, що в даному випадку такою посадовою особою був заступник начальника Головного слідчого управління як структурного підрозділу Генеральної прокуратури України, а не позивач, який обіймав посаду заступника начальника одного з управлінь, що входили до складу Головного слідчого управління, тобто був заступником керівника структурного підрозділу структурного підрозділу Генеральної прокуратури України.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивач, обіймаючи посаду заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, не виконував повноваження прокурора, передбачені КПК України і Законом №1697-VII, а отже, не мав статусу прокурора, що виключало можливість застосування до нього станом на день звільнення (23 жовтня 2019 року) положень Закону №1697-VII, в тому числі пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону щодо звільнення прокурора з посади з підстави ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Подібного висновку щодо поширення з початком роботи Державного бюро розслідувань, а саме: з 27 листопада 2018 року, дії норм Закону №1697-VII виключно на прокурорів та відсутності підстав для їх застосування після цієї дати, зокрема в частині дисциплінарної відповідальності, до керівника органу досудового розслідування (слідчих органів прокуратури) дійшла й Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів у рішенні від 11.09.2019 №272дп-19.

Так само приписи пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), що визначали порядок звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII під час проведення їхньої атестації, стосувалися виключно прокурорів. При цьому системний аналіз положень Закону №113-ІХ у взаємозв`язку з положеннями Закону №1697-VII не дає підстав для висновку про ототожнення законодавцем у тексті Закону №113-ІХ понять прокурора і слідчого прокуратури в єдиному терміні «прокурори», на чому наполягає відповідач у відзиві на касаційну скаргу.

Як правильно зазначив суд першої інстанції, норма пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, яка була єдиною в цьому Законі станом на час виникнення спірних правовідносин, що стосувалася слідчих органів прокуратури і передбачала можливість їх переведення на посаду прокурора у реформованих органах прокуратури за умови успішного проходження ними атестації, не означала застосування до таких осіб усіх професійних процедур, обов`язкових для посади прокурора, а також можливість звільнення їх з посад слідчих в разі непроходження або неуспішного проходження атестації для зайняття посади прокурора.

У цьому контексті слід також звернути увагу на приписи статті 38 Закону №1697-VII, яка встановлює правила переведення прокурорів з одного органу прокуратури до іншого, проте не передбачає переведення на посаду прокурора інших осіб, які не мають такого статусу.

З дослідженої судами попередніх інстанцій трудової книжки ОСОБА_1 убачається, що позивач протягом усієї служби в органах прокуратури жодного дня не був прокурором, обіймаючи посаду слідчого прокуратури.

За наведених обставин колегія суддів погоджується із судом першої інстанції, що питання подальшого перебування ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, яке не було вирішено до 27 листопада 2018 року, після цієї дати мало вирішуватися в інший спосіб, аніж звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.

Суд апеляційної інстанції вказаних висновків суду першої інстанції не спростував і не навів інших мотивів, крім посилань на підпункт 6 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, з яких він дійшов висновку про безпідставність позову в цій частині.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що оскаржуваним наказом Генерального прокурора від 22.10.2019 №1170ц позивача незаконно звільнено з посади керівника органу досудового розслідування (слідчого) Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, що є достатньою підставою для поновлення його на попередній роботі (без надання оцінки іншим підставам позову) з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Поряд із цим, при визначенні органу прокуратури, в якому має бути поновлений позивач, суд першої інстанції не врахував такого.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Згідно з частиною першою статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Виключенням із цього правила є норма статті 2401 КЗпП України, яка передбачає, що в разі, коли працівника звільнено без законної підстави або з порушенням встановленого порядку, але поновлення його на попередній роботі неможливе внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, то орган, який розглядає трудовий спір, зобов`язує ліквідаційну комісію або власника виплатити працівникові заробітну плату за весь час вимушеного прогулу та одночасно визнає працівника таким, якого було звільнено за пунктом 1 частини першої статті 40 цього Кодексу.

Таким чином, у разі незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право підлягає захисту шляхом поновлення на попередній роботі, тобто на посаді, з якої його було незаконно звільнено, крім випадку ліквідації підприємства, установи, організації.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 у справі №П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04.07.2018 у справі №826/12916/15, від 06.03.2019 у справі №824/424/16-а, від 13.03.2019 у справі №826/751/16, від 27.06.2019 у справі №826/5732/16, від 26.07.2019 у справі №826/8797/15, від 09.10.2019 у справі №П/811/1672/15, від 12.09.2019 у справі №821/3736/15-а, від 22.10.2019 у справі №816/584/17, від 07.07.2020 у справі №811/952/15.

Ухвалюючи рішення про поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Офісу Генерального прокурора, суд першої інстанції виходив з того, що ця посада є рівнозначною займаній позивачем посаді в Генеральній прокуратурі України, що існує на час поновлення.

Проте перейменування Генеральної прокуратури України в Офіс Генерального прокурора, що не пов`язано із її припиненням (ліквідацією) як юридичної особи, не є обставиною, з якою стаття 2401 КЗпП України пов`язує неможливість поновлення працівника на попередній роботі.

У разі зміни внутрішньої (організаційної) структури установи (ліквідації одного структурного підрозділу із створенням або без створення іншого структурного підрозділу, змін в найменуванні установи, підрозділу або посади тощо) незаконно звільнений працівник підлягає поновленню на тій посаді, яку він обіймав на момент звільнення, після чого роботодавець зобов`язаний вчинити дії щодо працевлаштування такого працівника з урахуванням змін, що відбулися.

Водночас поновлення позивача на посаді, яку він не обіймав до звільнення, суперечить єдиному можливому способу захисту його порушеного права, який закріплений у частині першій статті 235 КЗпП України та спрямований на повернення сторін трудового спору (працівника і роботодавця) у положення, яке існувало на день звільнення. Крім того, такий спосіб захисту порушеного права позивача може викликати новий спір з приводу визначення «рівнозначної» посади та відповідного структурного підрозділу, де така посада передбачена.

Рішення суду має бути якомога повним, зрозумілим та чітким. Чіткість рішення передбачає, зокрема, чіткість вжитих у судовому рішенні термінів та їх співвідношення з поняттями, які вони позначають. Судове рішення не повинно містити положень, які б ускладнювали чи унеможливлювали його виконання.

Отже, рішення суду першої інстанції про поновлення ОСОБА_1 в Офісі Генерального прокурора на посаді, яка є рівнозначною посаді, яку позивач обіймав станом на день звільнення у Генеральній прокуратурі України, не ґрунтуються на правильному застосуванні частини першої статті 235 КЗпП України, що в силу частини четвертої статті 351 КАС України є підставою для зміни судового рішень у відповідній частині шляхом поновлення ОСОБА_1 на попередній роботі, якою є посада заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.

Проведений судом першої інстанції розрахунок суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу сторонами не оспорювався ні на стадії апеляційного, ні на стадії касаційного розгляду справи.

39. Згідно зі статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

За наведених обставин постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції, яке слід змінити в частині визначення органу прокуратури, в якому має бути поновлений позивач.

З огляду на результат касаційного розгляду справи та відсутність документального підтвердження понесення позивачем будь-яких судових витрат у суді касаційної інстанції, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 345, 351, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1.Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2021 року змінити, виклавши пункт третій його резолютивної частини у такій редакції: «Поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України з 24 жовтня 2019 року».

4. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2021 року залишити в силі.

5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: В.Е. Мацедонська

О.Р. Радишевська