Справа № 640/12755/20
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2022-07-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 липня 2022 року

м. Київ

справа № 640/12755/20

адміністративне провадження № К/9901/48605/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Жука А.В., Мартинюк Н.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року (головуючий суддя - Вівдиченко Т.Р., судді: Костюк Л.О., Чаку Є.В.)

у справі №640/112755/20

за позовом Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області

до Кабінету Міністрів України

третя особа Вінницька міська рада

про визнання протиправним та нечинним розпорядження і зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2020 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 06 травня 2020 року № 512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади та зобов`язати Кабінет Міністрів України включити до Перспективного плану формування територій громад Вінницької області Гавришівську об`єднану територіальну громаду Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області з адміністративним центром в селі Гавришівка Вінницького району Вінницької області чи застосувати більш ефективний спосіб захисту прав позивача;

- визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади Вінницької області та зобов`язати Кабінет Міністрів України включити до Переліку територіальних громад Вінницької області Гавришівську об`єднану територіальну громаду Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької сільських територіальних громад з адміністративним центром в селі Гавришівка Вінницького району Вінницької області.

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2021 року відмовлено у задоволенні заяви представника Вінницької міської ради про відмову від позову та закриття провадження у справі.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2021 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 06 травня 2020 року № 512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади.

Визнано протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади Вінницької області.

4. Не погоджуючись з таким рішенням Вінницька міська рада та Кабінет Міністрів України подали апеляційні скарги.

5. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року замінено позивача - Гавришівську сільську раду Вінницького району Вінницької області на його правонаступника Вінницьку міську раду.

Прийнято відмову Вінницької міської ради від адміністративного позову.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2021 року визнано нечинним.

Провадження у справі за адміністративним позовом Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області до Кабінету Міністрів України, третя особа Вінницька міська рада про визнання протиправним та нечинним розпорядження і зобов`язання вчинити дії - закрито.

6. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 (особа, яка не брала участі у справі), із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просив скасувати оскаржуване судове рішення та направити справу на новий апеляційний розгляд.

7. Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Вінницькою обласною державною адміністрацією у 2020 році розроблявся проект Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, згідно якого Гавришівську територіальну громаду Вінницької області передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у місті Вінниця.

9. 06 травня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято оскаржуване розпорядження №512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області», згідно з яким Гавришівську територіальну громаду Вінницького району Вінницької області передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у місті Вінниця.

10. В подальшому, на підставі вказаного розпорядження, Кабінетом Міністрів України 12 червня 2020 року прийнято розпорядження № 707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області», згідно якого Гавришівську територіальну громаду Вінницького району Вінницької області (далі - Гавришівська сільська рада) передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у місті Вінниця.

11. Позивач не погоджувався з такими рішеннями щодо розробки та затвердження проекту Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, а тому звернувся до суду з позовом.

IIІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Здійснюючи заміну позивача та приймаючи відмову від позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до відомостей з ЄДРПОУ щодо Гавришівської сільської ради, 16 серпня 2021 року внесено запис про припинення юридично особи, підстава: рішення щодо реорганізації, а згідно витягу з ЄДРПОУ щодо Вінницької міської ради, наданого апелянтом, станом на 16 серпня 2021 року вона є правонаступником Гавришівської сільської ради. Таким чином, станом на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції позивач (Гавришівська сільська рада) припинений як юридична особа, водночас Вінницька міська рада є її правонаступником.

13. З огляду на викладене, колегія суддів прийшла до висновку про наявність правових підстав для заміни позивача у справі у порядку процесуального правонаступництва на Вінницьку міську раду.

14. Дослідивши заяву Вінницької міської ради про відмову від позову, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку що такі її дії не суперечать вимогам закону та не порушують права, свободи та інтереси інших осіб, а тому провадження у справі підлягає закриттю.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Скаржник у своїй касаційній скарзі зазначає, що оскаржуваною ухвалою суд апеляційної інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки членів Гавришівської ОТГ, у тому числі і його ( ОСОБА_1 ), незаконно прийняв від Вінницької міської ради відмову від позову.

16. Питання законності розпоряджень Кабінету Міністрів України про фактичне приєднання Гавришівської ОТГ до Вінницької міської ОТГ було не лише предметом спору, а й визначальним питанням, яке вирішував суд у справі №640/12755/20. Незаконність відповідних рішень було встановлено рішенням суду першої інстанції й апеляційний суд повинен був перевірити правомірність такого рішення, а натомість фактично самоусунувся від вирішення даного питання і постановив оскаржувану ухвалу, якою незаконно замінив правонаступника та прийняв його відмову від позову.

17. Вказує скаржник і на те, що позивач у цій справі є органом місцевого самоврядування, який діє на підставі статті 140 Конституції України та статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і представляє інтереси всіх жителів територіальної громади, водночас спірні розпорядження Кабінету Міністрів України встановлюють обов`язкову процедуру утворення об`єднання територіальних громад і змінює правовий статус позивача, чим порушує права та інтереси жителів Гавришівської ОТГ.

18. Також звертав увагу у касаційній скарзі на те, що протиправне прийняття оскаржуваною ухвалою відмови від позову, поданої Вінницькою міською радою, яка по суті є не правонаступником, а опонентом Гавришівської ОТГ, у суді першої інстанції мала статус третьої особи на стороні відповідача, порушує право на доступ до правосуддя. Внаслідок прийняття оскаржуваної ухвали спір по суті вирішений не був, провадження у справі закрито незаконно.

19. Кабінет Міністрів України у відзиві на касаційну скаргу просив відмовити у її задоволенні. Зазначав про те, що згідно з частиною другою, третьою Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» установлено, що повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, старост сіл, селищ територіальних громад, які увійшли до складу територіальних громад, території яких затверджено Кабінетом Міністрів України на підставі цього Закону, припиняються в день набуття повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних на перших місцевих виборах у 2020 році. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 707-р територія громади села Гавришівка увійшла до складу Вінницької спроможної територіальної громади.

20. Факт вибуття Гавришівської сільської ради з відносин щодо представництва інтересів органом місцевого самоврядування відповідної територіальної громади та набуття відповідних повноважень та функцій Вінницькою міською радою свідчить про обґрунтовану заміну судом апеляційної інстанції сторони у відносинах, щодо яких виник спір.

21. Вінницька міська рада у відзиві на касаційну скаргу зазначала про те, що відповідно до відомостей з ЄДРПОУ Гавришівська сільська рада припинена як юридична особа, а Вінницька міська рада є її правонаступником. Також не погоджується з твердженням скаржника про порушення оскаржуваною ухвалою його прав та інтересів.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

23. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу процесуальної дії, вчиненої судом апеляційної інстанції щодо заміни позивача на його правонаступника та прийняття від правонаступника відмови від позову.

24. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

25. ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою, посилаючись на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції порушує його права як члена Гавришівської територіальної громади, яка є позивачем у справі, з огляду на їх незгоду з фактичним приєднанням до Вінницької ОТГ на підставі оскаржуваних розпоряджень Кабінету Міністрів України.

26. Вирішуючи питання про правильність заміни Гавришівської сільської ради на правонаступника Вінницьку міську раду, передусім слід звернути увагу на підстави такого правонаступництва.

27. Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII) перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

28. Водночас, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням умов, зокрема, об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (пункт 6 частини першої статті 4 Закону).

29. Суд першої інстанції прийшов до висновку, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

30. Суд також зазначав, що розділом ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

31. Посилаючись на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 16 жовтня 2020 року у справі №813/2441/18, вказував, що саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням вимог Конституції України.

32. За результатами розгляду справи судом першої інстанції було встановлено порушення порядку добровільного об`єднання громадян Гавришівської сільської ради, а також те, що оскаржувані розпорядження впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки, в результаті чого було визнання протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 06 травня 2020 року № 512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади; визнано протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади Вінницької області.

33. Відповідно до пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.

34. Внаслідок скасування судом першої інстанції розпоряджень Кабінету Міністрів України від 06 травня 2020 року № 512-р та від 12 червня 2020 року № 707-р в частині, процес включення Гавришівської територіальної громади до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади не можна визнати закінченим.

35. У той же час відповідно до наданого третьою особою суду апеляційної інстанції витягу з ЄДРПОУ, сформованого 16 серпня 2021 року, в цей день зроблено запис про припинення Гавришівської сільської ради. Також 16 серпня 2021 року здійснено реєстраційну дію в ЄДРПОУ щодо Вінницької міської ради, відповідно до якої її визнано правонаступником Гавришівської сільської ради.

36. Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

37. Керуючись вимогами статті 52 КАС України суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для заміни позивача у справі у порядку процесуального правонаступництва на Вінницьку міську раду з огляду на відомості ЄДРПОУ.

38. Проте з таким висновком не можна погодитися з огляду на оскарження Гавришівською сільською радою у судовому порядку процесу її ліквідації як органу місцевого самоврядування шляхом включення до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади.

39. Слід звернути увагу на те, що на час виникнення спірних правовідносин, а також на час звернення до суду за захистом порушених прав, питання щодо формування та затвердження територій громад Вінницької області було спірним у зв`язку з незгодою Гавришівської сільської ради з її включенням до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади і виявленим бажанням створити самостійну територіальну громаду. В той же час, включення до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади потягло за собою припинення діяльності позивача як самостійної юридичної особи та визнання Вінницької міської ради її правонаступником.

40. Також судом першої інстанції було встановлено завершення процесу добровільного об`єднання територіальних громад в Гавришівську сільську раду, передумовою чого стали постанови Вінницького окружного адміністративного суду у справах № 120/4590/18-а, № 120/70/19-а, № 120/71/19-а, № 120/72/19-а, за якими в 2019 році були задоволені відповідні позовні заяви щодо зобов`язання Вінницької обласної державної адміністрації вчинити дії щодо відповідності Конституції України та законам України, поданих Гавришівською сільською радою Вінницького району Вінницької області рішень «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (Стадницька, Великокрушлинецька та Малокрушлинецька сільські ради).

41. Проте суд апеляційної інстанції, вирішуючи процесуальне питання, не звернув увагу на вищевикладені обставини.

42. Відповідно до частини першої статті 189 КАС України позивач може відмовитися від позову, а відповідач - визнати позов на будь-якій стадії провадження у справі, зазначивши про це в заяві по суті справи або в окремій письмовій заяві.

43. Відмова від позову - це спеціальне процесуальне право позивача. Водночас, відмова від позову має не лише процесуальні, але й матеріально-правові наслідки у вигляді неможливості звернутися до суду з тотожним позовом вдруге. Суд під час розгляду заяви про відмову від позову повинен з`ясувати дійсні обставини, які спонукали позивача до такого кроку.

44. Відповідно до частини п`ятої статті 189 КАС України суд не приймає відмови від позову, визнання позову і продовжує розгляд адміністративної справи, якщо ці дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси.

45. Таким чином, суд повинен перевірити чи не суперечать такі дії позивача закону і чи не порушують чиї-небуть права, свободи чи інтереси. Перевіряючи такі обставини, суд повинен виходити з того, що коло цих осіб не вичерпується лише особами, які беруть участь у справі. Суд повинен оцінити, на які правовідносини вплине відмова від позову, чи може вона мати значення для інших осіб та чи не призведе до порушення їх прав та інтересів.

46. З огляду на правове регулювання питання відмови від позову та наслідки такої відмови, суд апеляційної інстанції, приймаючи заяву про заміну позивача на правонаступника та заяву про відмову від позову від такого правонаступника, помилково не звернув належної уваги на те, що питання правонаступництва у цій справі є спірним.

47. Суд апеляційної інстанції, вважаючи можливою прийняти заяву Вінницької міської ради про відмову від позову, дійшов висновку що такі дії не суперечать закону та не порушують права, свободи та інтереси інших осіб.

48. У той же час, прийнявши від Вінницької міської ради відмову від позову, суд апеляційної інстанції фактично порушив право позивача (Гавришівської сільської ради) на звернення до суду за захистом свого порушеного права у випадку його незгоди з входженням до Вінницької ОТГ.

49. Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

50. Проте суд апеляційної інстанції не перевірив законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, не переглянув його по суті позовних вимог.

51. Також відповідно до частини другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

52. У касаційній скарзі ОСОБА_1 звертав особливу увагу на обмеження доступу до правосуддя у зв`язку з прийняттям судом апеляційної інстанції оскаржуваної ухвали.

53. З таким доводом касаційної скарги слід погодитися та зазначити про те, що право на доступ до правосуддя та справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом є одними із невід`ємних прав людини, які закріплені у Загальній декларації прав людини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року.

54. Ця норма кореспондує з нормою Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка міститься в статті 6 «Право на справедливий суд».

55. Порушення судового провадження саме по собі не задовольняє усіх вимог пункту 1 статті 6 Конвенції; ціль Конвенції - гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними. Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справах «Мултіплекс проти Хорватії» («Multiplex v. Croatia»), заява № 58112/00, п. 45, та «Кутіч проти Хорватії» («Kutic v. Croatia»), заява № 48778/99, п. 25).

56. Здійснивши заміну позивача на його правонаступника та прийнявши від такого правонаступника відмову від позову, суд апеляційної інстанції фактично не вирішив спір по суті позовних вимог.

57. Таким чином, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.

58. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

59. В зв`язку з цим ухвала суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа - направленню для продовження розгляду до апеляційного суду.

60. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року у справі №640/12755/20 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк,

Судді Верховного Суду