Справа № 420/4093/22
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2022-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 липня 2022 р. м.ОдесаСправа № 420/4093/22

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Кравця О.О.,

- Зуєвої Л.Є.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року, прийняте у складі суду судді Єфіменка К.С. в місті Одеса, по справі за позовом Білгород-Дністровської окружної прокуратури до Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача Служби у справах дітей Шабівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2022 року Білгород-Дністровська окружна прокуратура звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача Служби у справах дітей Шабівської сільської ради, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправною бездiяльнiсть Шабiвської сільської ради щодо приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області відповідно до нормативів, установлених ч.7 ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»;

- зобов`язати Шабівську сільську раду вчинити дії, спрямовані на приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Шабівської сільської ради до нормативів, установлених зазначеним Законом, а саме в кількості 4 особи.

Обґрунтовуючи свої позовні вимоги позивач послався на те, що згідної інформації, наданої Шабівською сільською радою (лист від 24.01.2022 за вих № 135/02.2-10/201) встановлено, що Рішенням сесії VII скликання від 23.12.2019 №1/2090-VII «Про створення Служби у справах дітей Шабівської сільської ради, як юридичної особи публічного права тa затвердження Положення про Службу» вирішено створити Службу у справах дітей Шабівської сільської ради, як юридичну особу публічного права. Цим же рішенням затверджено Положення про Службу у справах дітей Шабівської сільської ради. Проте, фактична штатна чисельність працівників служби у справах дітей Шкiльської ради становить 50% від передбаченої законодавством норми, що стало підставою звернення до суду.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року в задоволенні адміністративного позову Білгород-Дністровської окружної прокуратури відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вважає оскаржуване судове рішення таким, що винесено з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права, невідповідністю висновків, викладених у ньому, обставинам справи, тому просить апеляційний суд скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що висновок суду першої інстанції щодо відсутності законодавчих вимог, які б зобов`язували органи місцевого самоврядування привести штатну чисельність служб у справах дітей до нормативів, є помилковим, з огляду на приписи ч. 7 ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей». Враховуючи загальну кількість дітей, які мешкають на території Шабівської громади та штатний розпис Служби у справах дітей Шабівської сільської ради, апелянт вважає, що орган місцевого самоврядування зобов`язаний відповідно до вимог зазначеного Закону здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади, та збільшити для цього штатну чисельність спеціалістів служби у справах дітей.

Апелянт вказує, що судом першої інстанції не прийнято до уваги доводи прокурора про те, що Указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах. Крім того, апелянт вважає необґрунтованими доводи суду про те, що утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей є виключно дискреційним повноваженням Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, оскільки законодавець не наділив органи місцевого самоврядування дискреційними повноваженнями у питаннях встановлення штатної чисельності служб у справах дітей, а зобов`язання судом відповідача вчинити відповідні дії не є підміною повноважень і втручанням у його діяльність та не виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Рішенням сесії VII скликання від 23.12.2019 №1/2090-VII «Про створення Служби у справах дітей Шабівської сільської ради, як юридичної особи публічного права тa затвердження Положення про Службу» вирішено створити Службу у справах Дітей Шабівської сільської ради, як юридичну особу публічного права.

Вказаним рішенням затверджено Положення про Службу у справах дітей Шабівської сільської ради.

В подальшому, рішенням виконавчого комітету Шабівської сільської ради вiд 31.08.2021 №92/2021 затверджено штатний розпис апарату Шабівської сільської ради та її виконавчих органів, зокрема і служби у справах дітей з i кількістю штатних посад 2 одиниці, з яких начальник служби у справах дітей - 1, спеціаліст 1 категорії - 1.

Згідної інформації, наданої Шабівською сільською радою керівнику Білгород-Дністровської окружної прокуратури листом від 24.01.2022 за вих № 135/02.2-10/201 встановлено, що загальна кількість дітей (особи віком від народження до 18 років, які мешкають на території Шабівської громади складає 3418 осіб.

Позивач зазначає, що фактична штатна чисельність працівників служби у справах дітей Шабівської сільської ради становить 50% від передбаченої законодавством норми, що стало підставою звернення з даним позовом.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції виходив з того, що об`єднані територіальні громади повинні самостійно здійснювати дії, пов`язані із захистом прав дітей, законодавчі вимоги, які б зобов`язували органи місцевого самоврядування привести штатну чисельність служб у справах дітей до нормативів, відсутні, та носять суто рекомендаційний характер.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20

Крім того колегія суддів зазначає, що згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

При цьому, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Судом встановлено, що Шабівська сільська рада є суб`єктом, наділеним повноваженнями щодо утворення та визначення структури та штатної чисельності Служби у справах дітей Шабівської сільської ради, при цьому в Україні відсутні інші органи державної влади, контролю чи місцевого самоврядування, до повноважень яких входить захист інтересів держави у судовому порядку при допущенні бездіяльності органами місцевого самоврядування щодо забезпечення реалізації прав дітей на належний державний соціальний захист.

При цьому, як вбачається з матеріалів справи (а.с. 27), Білгород-Дністровська окружна прокуратура зверталась з листом №55-196ВИХ-22 від 17.01.2022 року до Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району, в якому зокрема повідомлялось про невідповідність штатної чисельності Служби у справах дітей Шабівської сільської ради вимогам Закону.

Таким чином, Шабівська сільська рада Білгород-Дністровського району обізнана про необхідність захисту інтересів держави та має відповідні повноваження для їх захисту, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органа.

Вищенаведені обставини в своїй сукупності дають підстави дійти висновку, що у межах даної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави.

Щодо суті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частинами першою та другою статті 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначено, що безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей:

бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом;

- оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Аналогічні за змістом положення містяться у постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі - Порядок № 866, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з пунктом 3 Порядку № 866, безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Пунктом 3-1 Порядку № 866 передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року № 800 (далі - Порядок № 800).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Отже, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.

Відповідно до п. п. 1.1, 1.2 Положення про службу у справах дітей Шабівської сільської ради Служба є виконавчим органом Шабівської сільської ради, підзвітна і підконтрольна сільській раді, підпорядкована її виконавчому комітету, сільському голові, службі у справах дітей Одеської обласної державної адміністрації.

Служба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та постановами Верховної Ради України, наказами Міністерства соціальної політики, розпорядженнями голови Одеської обласної державної адміністрації та наказами начальника служби у справах дітей Одеської обласної державної адміністрації, рішеннями сільської ради, виконавчого комітету, розпорядженнями та дорученнями сільського голови, рішеннями сесії та виконкому, цим Положенням та іншими нормативно-правовими актами.

Згідно п. 7.1 Положення, виконавчий комітет сільської ради створює умови для ефективної роботи працівників Служби, підвищення їх кваліфікації, забезпечує їх приміщенням, обладнанням, телефонним зв`язком, оргтехнікою та необхідними матеріалами для виконання покладених на службу завдань.

Відповідно до Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Шабівська сільська рада є органом місцевого самоврядування. Рада є юридичною особою, діє у межах наділених власних повноважень самостійно і несе відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Порядок діяльності Ради, її органів, депутатів, посадових осіб визначається Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», іншими законодавчими актами України, цим Регламентом та іншими рішеннями ради.

Відповідно до ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішується питання створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб`єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб).

Згідно з положеннями частини першої статті 1 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням виконавчого комітету Шабівської сільської ради № 92/2021 від 31.08.2021 року затверджено штатний розпис апарату Шабівської сільської ради та її виконавчих органів, зокрема і Служби у справах дітей з кількістю штатних посад 2 одиниці, з яких начальник служби у справах дітей -1, спеціаліст 1 категорії - 1 (а.с.39).

З листа Шабівської сільської ради № 135/02.2-10/201 від 24.01.2022 року (а.с. 33) вбачається, що кількість дітей (особи віком від народження до 18 років), які мешкають на території Шабівської громади складає 3418 осіб.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із доводами апелянта, що штатна чисельність спеціалістів Служби у справах дітей Шабівської сільської ради не відповідає вимогам ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», оскільки повинна складати чотири особи.

Такі висновки апеляційного суду узгоджуються із висновками щодо застосування норм права, викладеними зокрема у постанові Верховного Суду від 20 липня 2021 року по справі №480/3093/20, які відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України, підлягають врахуванню судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Колегія суддів критично оцінює посилання суду першої інстанції на рекомендаційний характер Методичних рекомендацій щодо організації та забезпечення діяльності об`єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 14.06.2018 №890, оскільки вказані обставини жодним чином не свідчать про відсутність обов`язку суб`єкта владних повноважень виконувати пряму норму ч.7 ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».

Колегія суддів також звертає увагу, що реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади.

Зокрема в Указі Президента України від 24 березня 2021 року № 119/2021 «Про Національну стратегію у сфері прав людини» однією зі стратегічних цілей визначено забезпечення прав дітей. У § 18 зазначається, що права дітей в Україні забезпечуються та захищаються відповідно до загальновизнаних міжнародних, у тому числі європейських, стандартів; враховуються найкращі інтереси та думки дитини під час прийняття рішень, які її стосуються.

При цьому в Указі наголошується, що проблемами, на вирішення яких спрямований стратегічний напрям, визначено, зокрема:

недостатня ефективність системи запобігання та протидії порушенням прав дітей, зокрема насильству щодо дітей;

неналежне врахування найкращих інтересів та думки дитини (відповідно до її віку та рівня розвитку) під час прийняття рішень, які її стосуються;

недостатня доступність публічних, соціальних, медичних, освітніх послуг для дітей та сімей з дітьми.

Завданнями, спрямованими на досягнення цілей стратегії, є, зокрема, посилення спроможності органів місцевого самоврядування щодо забезпечення та захисту прав дитини, підтримки сімей з дітьми.

У пункті 57 Указу Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України» зазначено, що людський капітал - запорука майбутнього України. Для його розвитку необхідно, зокрема, створити економічні та соціальні умови для підвищення рівня народжуваності та зниження рівня смертності шляхом впровадження ефективних соціальних механізмів підтримки дитини і сім`ї, розвитку сімейних форм виховання дітей, позбавлених батьківського піклування, підтримки послуг раннього розвитку дитини, материнства.

Також Указом Президента України від 30 вересня 2019 року № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

До того ж Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) неодноразово у своїх рішеннях (зокрема, у справах «Rahimi v. Greece, заява № 8687/08 та Khan v. France, заява № 12267/16) вказував на недоліки національних органів влади щодо забезпечення піклування про неповнолітніх, у тому числі, дітей, позбавлених батьківського піклування.

Отже, система адміністративної юстиції повинна забезпечити, щоб конкретні права і потреби дітей розуміли і поважали. При цьому якнайкраще забезпечення інтересів дитини має бути першочерговим завданням адміністративного органу у всіх процесах, пов`язаних із прийняттям рішень з питань, що відіграють головну роль в добробуті дитини.

Крім того, колегія суддів не погоджується із висновками суду першої інстанції, що встановлення кількісного складу Служби у справах дітей Шабівської сільської ради є виключно дискреційним повноваженням Шабівської сільської ради, з огляду на наступне.

Суд апеляційної інстанції наголошує, що повноваження відповідача у межах спірних правовідносин не є дискреційними, тобто не передбачають права контролюючого органу діяти на власний розсуд, з огляду на наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

У спірних у цій справі правовідносинах, відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд, оскільки вимоги до штатної чисельності Служби у справах дітей прямо передбачені вимогами ч.7 ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».

За таких обставин, колегія суддів вважає, що позовні вимоги Білгород-Дністровської окружної прокуратури є обґрунтованими та підлягають задоволенню, а судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, зокрема частини 7 статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», внаслідок чого допущено невідповідність висновків суду обставинам справи.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції та прийняття нового судового рішення про задоволення заявлених позовних вимог в повному обсязі.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року по справі за позовом Білгород-Дністровської окружної прокуратури до Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача Служби у справах дітей Шабівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - скасувати та прийняти нове судове рішення, яким адміністративний позов Білгород-Дністровської окружної прокуратури задовольнити в повному обсязі.

Визнати протиправною бездiяльнiсть Шабiвської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області щодо приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області відповідно до нормативів, установлених ч.7 ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».

Зобов`язати Шабівську сільську раду Білгород-Дністровського району Одеської області вчинити дії, спрямовані на приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Шабівської сільської ради до нормативів, установлених зазначеним Законом, а саме в кількості 4 особи.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: О.О. Кравець

Суддя: Л.Є. Зуєва