Справа № 464/1580/18
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2022-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2022 року

м. Київ

справа № 464/1580/18

адміністративне провадження № К/9901/9680/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 464/1580/18

за позовом Обслуговуючого кооперативу «Престиж Умань» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправними та скасування наказу, припису і постанови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Сподарик Н.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2019 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Коваля Р.Й., суддів: Гуляка В.В., Довгополова О.М.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2018 року обслуговуючий кооператив «Престиж Умань» (далі - ОК «Престиж Умань»; позивач) звернувся до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - ІДАБК у м. Львові, відповідач), в якому враховуючи заяву про уточнення позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ ІДАБК у м. Львові №544-п «Про проведення позапланової перевірки» від 29.12.2017;

- визнати протиправним і скасувати припис ІДАБК у м.Львові від 15.01.2018 про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об`єкті: будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул. Уманська, 4 у м. Львові;

- визнати протиправною і скасувати постанову ІДАБК у м.Львові №0006-вих-334/7 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29.01.2018.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ОК «Престиж Умань» не допускав порушень, про які стверджує відповідач, оскільки роботи, які виконувалися ним до і на час перевірки у січні 2018 року за своєю суттю є підготовчими, тобто спрямованими виключно на підготовку земельної ділянки та влаштування будівельного майданчика для виконання в майбутньому будівельних робіт.

Окрім цього, позивач звертає увагу на те, що відповідачем були допущені численні порушення порядку проведення перевірки, що вказує на її дефектність і неможливість прийняття за її наслідком правомірних рішень.

Так Законом України «Про державний бюджет на 2018 рік» було продовжено дію Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до 31 грудня 2018 року.

У зв`язку з чим, згідно з приписами статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», позаплановий захід (який здійснювався відповідачем) може бути проведений за зверненням фізичної особи лише у випадку, якщо воно обґрунтоване порушенням її законних прав і проведення перевірки погоджене Державною регуляторною службою. Зважаючи на недотримання відповідачем відповідної процедури, проведений контрольний захід не може вважатися законним, як і прийняті за його наслідком рішення.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправним і скасовано припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 15.01.2018 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об`єкті: будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул.Уманська, 4 у м.Львові.

Визнано протиправною і скасовано постанову №0006-вих-334/7 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29.01.2018 року.

У задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові №544-п «Про проведення позапланової перевірки» від 29.12.2017 року відмовлено.

Присуджено на користь Обслуговуючого кооперативу «Престиж умань» частину витрат по сплаті судового збору у сумі 11541 (одинадцять тисяч п`ятсот сорок одна) грн. 10 коп., за рахунок бюджетних асигнувань Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові.

4. Задовольняючи позов частково, суди виходили з того, що наказ від 29.12.2017 №544-п про проведення позапланової перевірки, виданий на виконання норм чинного законодавства, у межах повноважень і компетенції відповідача та за наявності достатніх для цього підстав.

Водночас, проведена відповідачем у січні 2018 року перевірка, була протиправною, оскільки здійснена без дотримання чинних на той час вимог закону щодо підстав та порядку її проведення під час дії мораторію. Суди наголосили на тому, що протиправні дії не можуть породжувати будь-яких правомірних наслідків. А тому, протиправне проведення перевірки позивача не може породжувати правомірних дій і рішень контролюючого органу, зокрема, й щодо складення припису чи постанови, які оскаржуються суб`єктом господарювання.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 08 квітня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла вказана касаційна скарга.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2019 року та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не повно досліджено обставини справи та прийнято рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, а тому вони підлягають скасуванню.

Відповідач зазначив, що судами попередніх інстанцій не з`ясовано сферу регулювання Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», не здійснено розмежування, етапу видачі наказу та направлення для проведення позапланової перевірки та етап проведення позапланової перевірки на який такий Закон не поширював свою дію на Інспекції.

6. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 квітня 2019 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Анцупова Т.О., суддів Стародуб О.П., Кравчук В.М.

7. Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 25.06.2019 № 830/0/78-19, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Відзив на касаційну скаргу від позивача до Верховного Суду не надходив.

9. Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2022 року прийняв до провадження зазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 20 липня 2022 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі звернень фізичних осіб ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ІДАБК у м. Львові видано наказ від 29.12.2017 №544-п про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва по вул. Уманській, 4, м. Львів (замовник - ОК «Престиж Умань») на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.

На підставі цього наказу відповідачем видано направлення від 29 грудня 2017 року №861-пп для проведення позапланового заходу, строк дії якого з 03 січня 2018 року по 15 січня 2018 року.

ІДАБК у м. Львові проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва за адресою: вул. Уманська, 4, м. Львів, за наслідками якої складено акт №1/544-п, у якому зафіксовано порушення позивачем приписів п.1 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абзацу третього пункту 5 Порядку виконання підготовчих і будівельних, затвердженому постановою Кабінету міністрів України від 13.04.2011 №466 (виконання будівельних робіт за відсутності на це права). Як засвідчується записом у такому акті, від отримання акта позивач відмовився.

15 січня 2015 року ІДАБК у м. Львові складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому відображено зазначене вище порушення зі сторони ОК «Престиж Умань».

Окрім цього, відповідачем винесено припис від 15 січня 2018 року про зупинення виконання будівельних робіт на об`єкті.

29 січня 2018 року ІДАБК у м. Львові винесено постанову №0006-вих-334/7 про накладення на ОК «Престиж Умань» штрафу за вищеописане правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 651 940 грн.

Не погоджуючись з правомірністю наказу на проведення перевірки, припису та постанови ОК «Престиж Умань» звернувся з позовом до суду про їх скасування.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

Приписами статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

12. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказ від 29 грудня 2017 року № 544-п про проведення позапланової перевірки був виданий на виконання норм права чинних до 01 січня 2018 року.

В контексті встановлених судами обставин та в межах доводів касаційної скарги, спірним у цій справі є питання правомірності дій відповідача щодо проведення позапланової перевірки на підставі наказу від 29 грудня 2017 року № 544-п у період з 03 січня 2018 року по 15 січня 2018 року.

Відповідно до положень частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

13. Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» 5 квітня 2007 року № 877-V цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

14. Згідно із положеннями статті 2 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 3 листопада 2016 року № 1728-VIII (далі - Закон № 1728-VIII) (в редакції до 31.12.2017 року) до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

15. 01 січня 2018 року набрали чинності зміни до Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 3 листопада 2016 року № 1728-VIII (далі - Закон № 1728-VIII), внесені Законом України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» від 07.12.2018 за №2246-VIII.

Відповідно до статті 2 Закону № 1728-VIII (у редакції чинній з 01.01.2018), контролюючим органам до 31 грудня 2018 року встановлено мораторій на проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а також на цей же час обмежено право у здійсненні позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Частинами другою - третьою статті 3 Закону № 1728-VIII передбачено, що позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п`яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

16. Згідно статті 6 Закону № 1728-VIII (у редакції чинній до 01.01.2018), дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, органом, що здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного експортного контролю, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері безпеки використання ядерної енергії, та його територіальними органами, Державною службою України з питань праці та її територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, Національним банком України, Антимонопольним комітетом України.

17. Як встановлено судами, відповідачем було прийнято наказ на проведення перевірки без дотримання положень частини 2 статті 3 Закону № 1728-VIII, оскільки на час його прийняття дія цього Закону не поширювалася на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду).

Відповідно до статті 6 Закону № 1728-VIII (у редакції чинній з 01.01.2018) дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Отже з 01 січня 2018 року почала діяти нова редакція статті 6 Закону № 1728-VIII, відповідно до якої саме Кабінет Міністрів України встановлює перелік органів, на яких не поширюється дія цього закону.

18. Постановою Кабінету Міністрів України № 1104 від 18 грудня 2017 року затверджено відповідний Перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», до якого включено також Держархбудінспекція та її територіальні органи, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до статті 2 зазначеної Постанови, вона набирає чинності з дня її опублікування та діє до 31 грудня 2018 року включно.

Постанову Кабінету Міністрів України було офіційно оприлюднено 23 лютого 2018 року (Урядовий кур`єр від 23.02.2018 №38). Відтак, затверджений вказаною Постановою перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону № 1728-VIII набрав чинності 23 лютого 2018 року.

Як вже зазначалось, перевірка позивача проводилась на підставі наказу від 29 грудня 2017 року № 544-п у період з 03 січня 2018 року по 15 січня 2018 року.

19. З огляду на викладене, вбачається, що наказ про проведення позапланової перевірки було прийнято під час дії статті 6 Закону № 1728-VIII в редакції до 01 січня 2018 року, коли дія цього Закону не поширювалась на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду). Натомість сама перевірка проведена в проміжок часу, коли на відповідача поширюється дія Закону № 1728-VIII, у зв`язку з чим він повинен був дотримуватись вимог статті 3 вказаного закону.

Враховуючи викладене колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що перевірка проведена у січні 2018 року, під час дії мораторію до набрання чинності Постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2017 року № 1104 та без дотримання норм статті 3 Закону № 1728-VIII, є протиправною, а відтак рішення прийняті за наслідками такої перевірки також є протиправними та підлягають скасуванню.

Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанцій, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду відповідача із правовою оцінкою суду щодо обставин справи, які суд встановив у процесі її розгляду.

20. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки суду першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2019 року у справі № 464/1580/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г. Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій