Справа № 800/278/17
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2022-06-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Гриціва М. І.
на постанову від 30 червня 2022 року у справі № 800/278/17 (провадження
№ 11-338заі19) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), третя особа - Міністерство юстиції України, про визнання протиправним і скасування рішення та
Стислий виклад обставин справи
У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив визнати незаконним і скасувати рішення відповідача від 13 червня 2017 року № 1544/0/15-17 «Про визнання порушення суддею Вищого адміністративного суду України ОСОБА_1 вимог щодо несумісності та звільнення його з посади» (далі - Рішення ВРП від 13 червня 2017 року).
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що відповідач, приймаючи спірне рішення, порушив принцип законності, оскільки Законом України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади» (далі - Закон № 1682-VII) Міністерство юстиції України не наділене повноваженнями звертатись із пропозицією про прийняття подання про звільнення судді з посади.
Позивач також зауважив, що оскаржуване рішення прийнято без установлення його індивідуальної вини, це рішення не містить посилань на те, що позивач своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади колишнім Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
На переконання позивача, застосування до нього відповідачем негативних наслідків виключно з підстав перебування на посаді, без встановлення наявності будь-яких порушень свідчить про політичну вмотивованість спірного рішення та дискримінацію за родом занять у певний період.
Крім того, ОСОБА_1 вважав, що відповідач не дотримався принципу заборони подвійної відповідальності, оскільки позивач з одних і тих же підстав зазнав негативних наслідків і як член Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) відповідно до Закону України від 08 квітня 2014 року № 1188-VII «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» (далі - Закон №1188-VII), і як суддя згідно із Законом № 1682-VII.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 13 березня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Судове рішення мотивовано тим, що звільнення позивача з посади судді відповідає визначеним Законом № 1682-VIIцілям та засадам очищення влади (люстрації), оскільки факт перебування судді Вищого адміністративного суду України ОСОБА_1 на посаді члена ВРЮ понад рік у період, визначений пунктом 6 частини першої статті 3 цього Закону, є підставою для застосування щодо нього заборони, встановленої частиною третьою статті 1 цього Закону, і є несумісним з перебуванням на посаді професійного судді, а тому є підставою для звільнення позивача з посади судді згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 126 Конституції України (у редакції, чинній на момент звернення) та пунктом 2 частини шостої цієї статті (у чинній редакції).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що в цій справі втручання у гарантоване статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) право позивача на повагу до приватного та сімейного життя є виправданим, оскільки здійснене на підставі законодавчо встановленої вимоги і з метою захисту прав і свобод інших осіб, а саме відновлення довіри громадян до влади та суддівського корпусу, тобто з дотриманням положень частини другої статті 8 Конвенції.
Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи та не надав належної оцінки всім аргументам її учасників.
На думку скаржника, звільнення його з посади судді та заборона обіймати цю посаду мотивовані самим лише фактом обіймання ним посади члена ВРЮ понад рік у період правління ОСОБА_3 , без установлення обставин його індивідуальної провини, здійснення ним заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади колишнім Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, проте це не відповідає принципу верховенства права, становить незаконне й невиправдане втручання в його приватне життя, свідчить про політичну вмотивованість спірного рішення, дискримінацію за родом занять у певний період. При цьому відповідач порушив принцип заборони подвійної відповідальності.
ОСОБА_1 просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2019 року та постановити нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 30 червня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2019 року скасувала. Ухвалила нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнила. Рішення ВРП від 13 червня 2017 року скасувала.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що звільнення ОСОБА_1 з посади судді рішенням ВРП від 13 червня 2017 року шляхом застосування люстраційних заходів не було необхідним у демократичному суспільстві, тобто є втручанням у право позивача на повагу до приватного життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.
При цьому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що під час розгляду цієї справи не встановлено обставин індивідуальної відповідальності ОСОБА_1 у тому, що він своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади колишнім Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, хоча серед основних засад застосування Закону № 1682-VII, як визначено у його частині другій статті 1, є, зокрема, принцип індивідуальної відповідальності.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що в цій справі втручання у гарантоване статтею 8 Конвенції право позивача на повагу до приватного та сімейного життя є виправданим.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
В цілому, погоджуючись з рішенням Великої Палати Верховного Суду щодо задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України вважаємо за необхідне висловити збіжну окрему думку, адже більшість суддів Великої Палати Верховного Суду обґрунтувала своє рішення виключно на висновках ЄСПЛ у справах «Самсін проти України» та «Полях та інші проти України» при цьому не проаналізувала, не відобразила та не висловила свою позицію щодо інших вимог позивача, зазначених ним як у позовній заяві, так і в апеляційній скарзі.
Так, стаття 126 Конституції України (у редакції, чинній на момент звільнення ОСОБА_1 ) визначала, що незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України.
Підставами для звільнення судді є:
1) неспроможність виконувати повноваження за станом здоров`я;
2) порушення суддею вимог щодо несумісності;
3) вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов`язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді;
4) подання заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням;
5) незгода на переведення до іншого суду у разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому суддя обіймає посаду;
6) порушення обов`язку підтвердити законність джерела походження майна.
Частинами шостою та сьомою статті 48 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) визначено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, а також фізичні і юридичні особи та їх об`єднання зобов`язані поважати незалежність судді і не посягати на неї. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу визначених Конституцією України та законом гарантій незалежності судді.
Відповідно до статті 116 Закону № 1402-VIII суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається відповідно до статті 137 цього Закону, має право подати заяву про відставку. Суддя має право у будь-який час перебування на посаді незалежно від мотивів подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням. Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею до ВРП, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви ухвалює рішення про звільнення судді з посади.
Відповідно до частини першої статті 53 Закону України від 7 липня 2010 року
№ 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону № 1682-VII, яка була чинною до 28 березня 2015 року, перебування на посаді судді є несумісним із зайняттям посади в будь-якому іншому органі державної влади, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом, а також якщо суддя є особою, до якої застосовуються заборони, передбачені статтею 1 Закону № 1682-VII.
Відповідно до частини першої статті 54 Закону № 1402-VIII перебування на посаді судді несумісне із зайняттям посади в будь-якому іншому органі державної влади, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом. Перебування на посаді судді також несумісне із наявністю заборони такій особі обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади в порядку, визначеному Законом № 1682-VII.
За визначенням частини першої статті 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Згідно із частиною другою цієї статті очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
За правилами частини третьої статті 1 Закону № 1682-VII протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Згідно з пунктом 6 частини першої статті 3 цього ж Закону заборона, передбачена його частиною третьою статті 1, застосовується до осіб, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року сукупно не менше одного року обіймали посаду, зокрема, члена ВРЮ.
Крім того, відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо членів ВРЮ.
Відповідно до пункту 2 частини другої статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймали посаду, зокрема, члена ВРЮ та не були звільнені в цей період із відповідної посади за власним бажанням.
Згідно зі статтею 4 Закону № 1682-VII особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.
Заява подається не пізніше ніж на десятий день з дня початку проведення перевірки у відповідному органі, на підприємстві згідно з планом проведення перевірок, затвердження якого передбачено пунктом 3 частини другої статті 5 цього Закону.
Неподання заяви у строк, передбачений частиною другою цієї статті, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після спливу строку на подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону.
Із Закону № 1682-VII вбачається, що метою встановлення передбачених ним заборон є недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини (частина друга статті 1 цього Закону).
Встановлені у цій справі обставини свідчать, що ОСОБА_1 є особою, яка у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року не менше одного року обіймала посаду члена ВРЮ та не була звільнена в цей період із відповідної посади за власним бажанням.
Суддя ОСОБА_1 обіймав посаду члена ВРЮ понад рік у період, визначений пунктом 6 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII, який включає також період, зазначений у пункті 2 частини другої статті 3 цього Закону.
Проте, на нашу думку, у спірних правовідносинах відбулося звільнення ОСОБА_1 з підстав, що не відповідають Конституції України.
Так, перелік підстав для звільнення судді, а також перелік заборон щодо несумісності для посади судді встановлюються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені законами.
Перелік підстав для звільнення судді встановлений частиною шостою статті 126 Конституції України і є вичерпним.
Про це ж сказано й у Рішенні Конституційного Суду України від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013, відповідно до пункту 3.1 мотивувальної частини якого в Основному Законі України закріплено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади, що унеможливлює законодавче розширення чи звуження цього переліку.
Серед підстав для звільнення судді у статті 126 Конституції України зазначено й порушення суддею вимог щодо несумісності, і саме з цієї підстави звільнено ОСОБА_1 з посади судді.
Отже, визначальним для правильного вирішення цього спору є визначення змісту згаданих у Конституції України вимог щодо несумісності для посади судді і встановлення тієї обставини, чи має місце у спірних правовідносинах порушення ОСОБА_1 цих вимог.
Насамперед належить зазначити, що визначення змісту поняття «вимоги щодо несумісності» для посади судді немає ні в Конституції України, ні в законах.
За загальним правилом, несумісність посад або несумісність професійної діяльності - це конституційно або законодавчо визначена вимога, за якою член парламенту, президент, міністр, суддя або інші посадові особи не можуть у період зайняття цих посад обіймати певні посади чи займатися певними видами професійної діяльності.
У Висновку № 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів (далі - КРЄС), прийнятого у Страсбурзі 19 листопада 2002 року, зазначено, що специфічний характер суддівської діяльності та необхідність збереження гідності посади і захисту суддів від усіляких видів тиску означає, що судді повинні поводитися у такий спосіб, щоб уникати конфлікту інтересів або перевищення службових повноважень. Це вимагає від суддів необхідності утримуватися від будь-якого виду професійної діяльності, що може відволікати їх від виконання суддівських обов`язків або призводити лише до часткового виконання ними своїх обов`язків. У деяких країнах несумісні з функціями судді види діяльності чітко визначені законом про статус суддів, а представникам судової системи забороняється здійснювати будь-яку іншу професійну або оплачувану діяльність. Винятками є навчальна, дослідницька, наукова, літературна або мистецька діяльність (пункти 37, 39).
КРЄС вважає, що правила професійної поведінки повинні вимагати від суддів уникнення будь-яких видів діяльності, які могли б компрометувати гідність їхньої посади, а також підтримувати суспільну довіру до системи правосуддя шляхом мінімізування ризиків виникнення конфлікту інтересів. З цією метою судді повинні утримуватися від додаткової професійної діяльності, яка могла б обмежувати їхню свободу та загрожувати безсторонності. У цьому контексті КРЄС схвалює положення Європейської хартії про статус суддів, згідно з якими свобода судді щодо здійснення діяльності поза межами судового мандату «не повинна обмежуватися до тих пір, поки така стороння діяльність не стає несумісною з вірою у безсторонність або незалежність судді або з його готовністю сумлінно та в розумний строк розглядати справи» (пункт 4.2). Європейська хартія також визнає право суддів вступати до професійних організацій та право висловлювати свою точку зору (пункт 1.7) з метою уникнення «надмірної жорсткості», яка може призвести до виникнення бар`єрів між суспільством та самими суддями (пункт 4.3). Важливим проте є те, щоб судді продовжували присвячувати більшу частину свого робочого часу здійсненню своїх суддівських обов`язків, у тому числі супутніх видів діяльності, та щоб вони не спокушалися на те, щоб присвячувати надмірну увагу позасудовим видам діяльності. Звичайно ж, існує підвищений ризик того, що таким видам діяльності приділятиметься більше уваги, якщо існує можливість отримання винагороди.
Конституція України не містить визначення самого поняття «вимоги щодо несумісності», проте в ній наявний вичерпний перелік цих вимог.
Так, частиною другою статті 127 Конституції України передбачено, що суддя не може належати до політичних партій, профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької чи творчої.
Однак зазначений вичерпний перелік, встановлений Конституцією України, фактично був розширений у Законі № 1402-VIII, відповідно до статті 54 якого перебування на посаді судді є несумісним, зокрема, якщо суддя є особою, до якої застосовуються заборони, передбачені статтею 1 Закону № 1682-VII.
Тобто вказаною нормою перелік вимог щодо несумісності для посади судді, зазначений у Конституції України, доповнено ще й положенням щодо люстраційних обмежень.
Визначальним є те, що зі змісту статті 127 Основного Закону України вбачається, що перелік вимог щодо несумісності для посади судді, зазначений у Конституції України, є вичерпним. Можливості розширення чи доповнення цього переліку Конституція України не передбачає.
На нашу думку, розширювати шляхом прийняття закону перелік вимог щодо несумісності для посади судді, визначений Конституцією України, було б допустимо лише у випадку, якби щодо цього була пряма вказівка в Конституції України, як це має місце, наприклад, з вимогами щодо несумісності депутатського мандата (частина друга статті 78 Конституції України передбачає, що вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом).
Натомість стосовно переліку вимог щодо несумісності для посади судді, то він міститься у Конституції України, положення якої не містять відсилочних до закону норм з цього питання, а отже, цей перелік є вичерпним.
З цього приводу слід зауважити, що у спірних правовідносинах ідеться не про порядок чи умови звільнення, а про підстави звільнення і їх зміст.
У згаданому ж Рішенні Конституційного Суду України від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013 зазначено, що в Основному Законі України закріплено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади, що унеможливлює законодавче розширення чи звуження цього переліку.
Це означає, що Верховна Рада України має право встановлювати в законах України порядок, умови та наслідки звільнення судді з посади, але не підстави для звільнення, які визначаються виключно Конституцією України.
Отже, на нашу думку, звільнення судді з посади на підставі порушення ним вимог щодо несумісності з посиланням на те, що суддя є особою, до якої застосовуються заборони, передбачені статтею 1 Закону № 1682-VII, є порушенням Конституції України, яка не відносить таку заборону до вичерпного переліку вимог щодо несумісності для посади судді.
До того ж Конституція України не встановлює такої підстави для звільнення судді, як належність особи до кола осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені статтею 1 Закону № 1682-VII.
Отже, у спірних правовідносинах слід було б застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії, які встановлюють підстави звільнення судді та вимоги щодо несумісництва.
Крім того, варто було б урахувати й те, що за загальним правилом вимоги щодо несумісності для посади судді - це заборона виконання окремих видів професійної діяльності, які можуть заважати виконанню суддівських обов`язків. Важливим є те, що така заборона стосується саме періоду роботи на посаді судді.
Отже, за своїм змістом заборона щодо сумісництва відрізняється від люстраційних процедур, суттю яких є заборона обіймати посади тим особам, які у минулому займали певні посади.
Таким чином, у Законі № 1402-VIII до переліку вимог щодо несумісності віднесено люстраційні обмеження, які за своєю суттю не є забороною щодо несумісності.
Положеннями Закону № 1682-VII встановлено об`єктивні критерії недопуску осіб, на яких розповсюджуються заборони, передбачені частинами третьою, четвертою статті 1 цього Закону, у тому числі осіб, які займали посаду члена ВРЮ до посади судді.
Прийняття Верховною Радою України закону, яким до переліку вимог щодо несумісності віднесено люстраційні обмеження, не відповідає вимогам щодо якості закону, його передбачуваності. Так, виникає ситуація, у якій суддя, знаючи, що у Конституції України встановлено, що однією з підстав для звільнення є порушення вимог щодо несумісності, вичерпний перелік яких також зазначено у Конституції, не міг передбачити, що цей перелік буде розширено за рахунок заходів, які за своєю суттю не є забороною щодо несумісності, а саме люстраційних обмежень.
Це означає, що прийняття та застосування такого закону суперечить принципу верховенства права і це призвело до порушення прав позивача, а саме його неправомірного звільнення.
Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 19 листопада 2013 року
№ 10-рп/2013 зазначено, що діяльність суддів гарантується, зокрема, особливим порядком їх звільнення з посади. Основний Закон України не допускає обмеження чи скасування встановлених конституційних гарантій.
Тому оскільки люстраційна заборона згідно з Конституцією України не належить до вичерпного переліку вимог щодо несумісності, звільнення з посади судді у зв`язку з люстраційними обмеженнями з посиланням на те, що це є порушенням вимог щодо несумісності, порушує конституційні гарантії судді.
До того ж законодавство, яке було чинне у період роботи позивача членом ВРЮ, а також чинне у цей час, прямо передбачає зайняття посади члена ВРЮ (ВРП) діючими суддями, що ще раз вказує на те, що таке поєднання посад не є сумісництвом ні за своїм змістом, ні за Конституцією України.
Варто зазначити й про те, що до ОСОБА_1 уже було застосовано спеціальний «люстраційний» Закон № 1188-VII та припинено його повноваження як члена ВРЮ, тобто звільнено з посади, згідно з вимогами пункту 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, що встановлював правило, за яким з дня набрання чинності цим Законом повноваження членів ВРЮ, крім тих, які перебувають у цьому органі за посадою, та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України припиняються.
Таким чином, при реалізації Закону № 1188-VII, у квітні 2014 року до ОСОБА_1 будо застосовано двічі відповідальність за професійну діяльність у ВРЮ з 20 вересня 2010 року по 11 квітня 2014 рік шляхом як звільнення з посади, так і заборони бути обраним до складу ВРЮ, що за правилами дотримання принципу «non bis in idem», є його порушенням у вигляді повторного притягнення до відповідальності в межах люстраційних процедур.
За викладених обставин, погоджуючись з висновками Великої Палати Верховного Суду щодо скасування оскаржуваного Рішення ВРП від 13 червня 2017 року, вважаємо, що у постанові, окрім мотивувань, висловлених у справах ЄСПЛ «Самсін проти України» та «Полях та інші проти України», необхідно було б визначитися і щодо інших заявлених ОСОБА_1 вимог та додатково мотивувати судове рішення міркуваннями, висловленими нами в мотивувальній частині цієї окремої думки, оскільки, на наше переконання, відповідач діяв не на підставі Конституції України.
Судді Великої Палати
Верховного Суду: О. Б. Прокопенко