Справа № 9901/310/21
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2022-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 червня 2022 року

м. Київ

Справа № 9901/310/21

Провадження № 11-476заі21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючої судді Рогач Л. І.

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Пількова К. М., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткачука О. С., Штелик С. П.,

за участю:

секретаря судового засідання Сороки Л. П.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника позивача - Жолонка О. В.,

розглянувши в судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови

за апеляційною скаргою Верховної Ради України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2021 року (судді Уханенко С. А., Данилевич Н. А., Кашпур О. В., Мацедонська В. Е., Шевцова Н. В.),

УСТАНОВИЛА:

28 липня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) про визнання протиправною та скасування Постанови ВРУ від 15 липня 2021 року № 1677-IX «Про призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради Полтавського району Полтавської області» (далі - Постанова ВРУ № 1677-IX, спірна Постанова).

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 послався на відсутність підстав, визначених пунктом 2 частини першої статті 78 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»(далі - Закон № 280/97-ВР), зокрема, для дострокового припинення повноважень Карлівської міської ради Полтавського району Полтавської області (далі - Карлівська міська рада) та призначення позачергових виборів, оскільки комісії міської ради працюють у штатному режимі, депутати скликають і проводять сесії, приймають відповідні рішення, натомість міський голова внаслідок своєї бездіяльності штучно блокує роботу міської ради, чим, на думку позивача, створює вигляд непрацюючої ради. Крім того, позивач послався на порушення Радою Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент), у частині включення до затвердженого порядку денного сесії додаткового питання про призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради.

ОСОБА_1 зазначає, що він є депутатом Карлівської міської ради восьмого скликання, а призначення позачергових виборів порушує його право на участь у виборному органі (раді) протягом строку його повноважень, тому звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 19 жовтня 2021 року задовольнив позовні вимоги ОСОБА_1 , визнав протиправною та скасував Постанову ВРУ № 1677-IX. При цьому суд дійшов висновку про те, що ВРУ порушено регламентну процедуру під час розгляду питання призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради до органу місцевого самоврядування.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ВРУ подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, неповне дослідження обставин у справі, порушує питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .

На обґрунтування апеляційної скарги Рада зазначила, що ВРУ призначила позачергові вибори депутатів Карлівської міської ради в порядку парламентського контролю як міру конституційно-правової відповідальності міської ради у зв`язку з непроведенням нею сесій, що перешкоджає реалізації конституційних прав громадян та не забезпечує вчасного й ефективного прийняття рішень, необхідних територіальній громаді.

Також відповідач посилається на те, що спірна Постанова прийнята Радою в межах її повноважень, визначених пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України та в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 78 Закону № 280/97-ВР, за клопотанням Карлівського міського голови та з урахуванням висновку Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування (далі - Комітет). Позачергове включення цього питання до порядку денного, за доводами відповідача, узгоджується з пунктом 4 частини четвертої статті 20 Регламенту, яким установлено таку процедуру для питань щодо здійснення парламентського контролю, розгляд яких є виключним правом ВРУ.

Позивач відзив на апеляційну скаргу до суду не надіслав.

Заслухавши суддю-доповідача, позивача та його представника, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга ВРУ підлягає задоволенню з таких міркувань.

Як установив суд першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 25 жовтня 2020 року на місцевих виборах до складу Карлівської міської ради обрано 26 депутатів, головою Карлівської міської ради обрано Світлика П. М.

7 липня 2021 року Карлівський міський голова Світлик П. М. звернувся до ВРУ з клопотанням № 06-21/2158, у якому просив невідкладно розглянути питання про дострокове припинення повноважень Карлівської міської ради восьмого скликання та призначити позачергові вибори на 31 жовтня 2021 року.

На обґрунтування цього клопотання Світлик П. М. послався на те, що остання сесія Карлівської міської ради відбулася 12 березня 2021 року, після чого сесії міської ради не проводилися у зв`язку з відмовою групи депутатів брати участь у пленарних засіданнях та відсутністю необхідного кворуму. Відтак міська рада не розглядає питань, які віднесені до її відання та вирішення яких необхідне для забезпечення діяльності територіальної громади. На підтвердження зазначеного Світлик П. М. надав матеріали на 52 аркушах.

14 липня 2021 року відбулося засідання Комітету,на якому було вирішено рекомендувати ВРУ призначити позачергові вибори депутатів Карлівської міської ради на неділю 31 жовтня 2021 року.

Вказана пропозиція Комітету викладена у висновку від 14 липня 2021 року «Про призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради Полтавського району Полтавської області», яким також доручено народним депутатам України - членам Комітету розробити і внести на розгляд ВРУ проект однойменної постанови.

У цей же день народними депутатами України - членами Комітету розроблено і внесено на розгляд Ради проект Постанови ВРУ № 1677-IX разом з пояснювальною запискою до нього і поданням.

Зазначені документи зареєстровані в Апараті ВРУ 15 липня 2021 року.

На пленарному засіданні ВРУ 15 липня 2021 року головуючим було поставлено на голосування пропозицію про розгляд проекту Постанови ВРУ № 1677-IX («за» - 298), після чого народні депутати України проголосували за розгляд цього питання за скороченою процедурою («за» - 273) та прийняли проект зазначеної Постанови в цілому («за» - 263).

Так, Постановою ВРУ № 1677-IX відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України та на підставі пункту 2 частини першої і частини четвертої статті 78 Закону № 280/97-ВР, частини першої статті 5, частини третьої статті 194, частини першої статті 195, статей 209, 210 Виборчого кодексу України призначено позачергові вибори депутатів Карлівської міської ради на неділю 31 жовтня 2021 року.

Постанова ВРУ № 1677-IX набрала чинності з 20 липня 2021 року - у день її опублікування в газеті «Голос України».

За приписами частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, зокрема, перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Надаючи оцінку спірній Постанові на відповідність критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.

Згідно з пунктом 30 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Основоположні принципи місцевого самоврядування закріплені в розділі XI Конституції України.

За змістом частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Частиною третьою цієї статті передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Приписами частини першої статті 141 Конституції України обумовлено, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Згідно зі статтею 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Так, питання відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема перед територіальними громадами, врегульовані Законом № 280/97-ВР, яким передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами, які у будь-який час можуть достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень (частини перша і друга статті 75).

Підстави і порядок дострокового припинення повноважень ради визначені у статті 78 Закону № 280/97-ВР.

Відповідно до частини першої статті 78 цього Закону повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання;

3) передбачених законами України «Про військово-цивільні адміністрації», «Про правовий режим воєнного стану».

У силу частини четвертої статті 78 цього Закону за наявності підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої цієї статті, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету ВРУ Рада може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. Питання про призначення ВРУ позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед ВРУ сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

За змістом частини сьомої статті 78 Закону № 280/97-ВР місцева рада, щодо якої ВРУ прийняла рішення про призначення позачергових виборів, продовжує діяти до обрання нового складу відповідної ради .

На підставі аналізу наведених норм чинного законодавства України можна дійти висновку, що дострокове припинення повноважень місцевої ради є видом конституційно-правової відповідальності, яку рада несе перед територіальною громадою (жителями села, селища, міста, району, області), зокрема, в разі нездійснення без поважних причин наданих їй законом повноважень (пункт 2 частини першої статті 78 Закону № 280/97-ВР).

Пункт 2 частини першої та частина четверта статті 78 Закону № 280/97-ВР наділяють ВРУ правом призначати позачергові місцеві вибори без з`ясування волевиявлення виборців щодо припинення повноважень обраної ними строком на п`ять років місцевої ради, тобто поза процедурою проведення місцевого референдуму і прийняття рішення про дострокове припинення повноважень місцевої ради, за умови підтвердження такої підстави у висновку відповідного комітету ВРУ.

Положеннями частини шостої статті 89 Регламенту закріплено основні терміни, використані в цьому розділі (розділ IV «Законодавча процедура») та Регламенті, що мають таке значення:

1) законопроект - проекти законів, постанов ВРУ, які містять положення нормативного характеру;

2) проект іншого акта - проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій ВРУ.

Відповідно проекти постанов, які не містять положень нормативного характеру (зокрема спірна Постанова), з метою недопущення невірного застосування регламентної процедури мають назву «проект іншого акта». У назвах статей розділу IV Регламенту «Законодавча процедура» із цією ж метою законодавцем зазначено поширення їх дії лише на законопроекти або і на проект іншого акта. Наприклад, статті 90-94 застосовуються як до законопроектів, так і до проектів інших актів, а положення статей 95-107 Регламенту поширюються лише на законопроекти.

Отже, суд першої інстанції помилково дійшов висновку про порушення Радою під час розгляду та прийняття спірної Постанови положень статей 96, 101, 112 Регламенту.

Визначена у Регламенті процедура прийняття ВРУ проектів інших актів, зокрема постанов ненормативного характеру, має сприяти забезпеченню відповідності змісту цих актів реальному волевиявленню парламенту. Недоліки підготовки питань до розгляду на пленарному засіданні Ради та недоліки оформлення відповідних документів можуть бути важливими для оцінки законності й обґрунтованості прийнятого проекту, якщо ці недоліки вплинули на волевиявлення парламенту, зокрема спотворили його.

Основною функцією комітетів ВРУ є підготовка до розгляду питання на пленарному засіданні Ради.

Суд першої інстанції встановив, що Комітет, здійснюючи перевірку обґрунтованості звернення Карлівського міського голови до ВРУ, оцінював доводи, викладені у зверненні, перевіряючи їх документами, на підставі яких прийняв рішення, що відповідно до частини четвертої статті 78 Закону № 280/97-ВРпідтверджує визначену у пункті 2 частини першої цієї статті підставу для призначення ВРУ позачергових виборів до органу місцевого самоврядування.

До конкретних цілей парламентського контролю належить обґрунтоване застосування конституційно-правової відповідальності, що в цьому випадку виражається у достроковому припиненні повноважень міської ради та призначенні позачергових виборів до неї. Адже непроведення сесій міською радою перешкоджає реалізації конституційних прав громадян та не забезпечує вчасного та ефективного прийняття рішень, необхідних територіальній громаді.

За результатами розгляду зазначеного питання, беручи до уваги те, що сесії міської ради не проводились без поважних причин у строки, встановлені законом, а рада не вирішувала питань, віднесених до її відання, Комітет ухвалив висновок, відповідно до якого рекомендував ВРУ призначити позачергові вибори депутатів Карлівської міської ради на 31 жовтня 2021 року. Така рекомендація не є визначальною для формування остаточного волевиявлення парламенту.

ВРУ мала право на підставі частини четвертої статті 20 Регламенту включити це питання до порядку денного, адже його розгляд є виключним повноваженням Ради на підставі пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України.

Також не можна погодитися з висновком суду першої інстанції про те, що Комітет у зв`язку з «однобічним сприйняттям членами Комітету ситуації, яка склалась у Карлівській міській раді» прийняв необґрунтований висновок.

Висновок комітету ВРУ, про який йдеться у частині четвертій статті 78 Закону № 280/97-ВР (за термінологією статті 89 Регламенту - щодо проекту іншого акта ВРУ), відрізняється від висновку комітету щодо законопроекту, який визначений статтею 111 Регламенту як документ, що має містити пропозицію про прийняття Радою одного з рішень, передбачених статтею 114 цього Регламенту (прийняття законопроекту за основу, відхилення законопроекту; повернення законопроекту тощо), та обґрунтування такої пропозиції. Важливим є те, щоби у висновку, передбаченому у частині четвертій статті 78 Закону № 280/97-ВР, комітет ВРУ вказав на обставини, які дають підстави для призначення позачергових місцевих виборів.

Як убачається з матеріалів справи, головним комітетом з підготовки і попереднього розгляду проекту спірної Постанови був Комітет.

Попередній розгляд питання про призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради відбувся на засіданні Комітету 14 липня 2021 року та полягав у заслуховуванні доповіді заступника голови Комітету, голови підкомітету з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії ОСОБА_3 , яка повідомила членам Комітету про зміст звернення Карлівського міського голови Світлика П. М., що надійшло до ВРУ, та про наявність у зв`язку із цим підстав для дострокового припинення повноважень Карлівської міської ради, передбачених пунктом 2 частини першої статті 78 Закону № 280/97-ВР.

За результатами попереднього розгляду вказаного питання Комітетом складено документ від 14 липня 2021 року під назвою «Висновок», у якому на обґрунтування пропозиції Раді призначити позачергові вибори депутатів Карлівської міської ради та прийняти проект Постанови ВРУ № 1677-IX в цілому наведено інформацію про те, що це питання було порушене перед ВРУ Карлівським міським головою Світликом П. М. у зв`язку з достроковим припиненням повноважень депутатів Карлівської міської ради на підставі пункту 2 частини першої статті 78 Закону № 280/97-ВР та розглядалося Комітетом за дорученням Голови ВРУ Разумкова Д. О.

З наведеного убачається, що Комітет констатував наявність передбачених пунктом 2 частини першої статті 78 Закону № 280/97-ВРпідстав для призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради.

У пояснювальній записці до проекту спірної Постанови та поданні викладено зміст поданого Карлівським міським головою клопотання та процитовано норми чинного законодавства України щодо організації та проведення позачергових місцевих виборів.

Системний аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави вважати, що спірна постанова є обґрунтованою, а ВРУ, приймаючи цей акт, діяла на підставі, в межах повноважень, у тому числі визначених пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України, та у спосіб, що передбачений Конституцією та Регламентом, з метою забезпечення своєчасного розгляду та прийняття цієї Постанови.

Таким чином, оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів, наведених відповідачем у його апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення внаслідок помилкового застосування норм матеріального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційну скаргу ВРУслід задовольнити, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2021 року скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Керуючись статтями 243, 250, 266, 308, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Верховної Ради України задовольнити.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2021 року скасувати та ухвалити нове рішення.

3. Відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування Постанови Верховної Ради України від 15 липня 2021 року № 1677-IX «Про призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради Полтавського району Полтавської області».

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя Л. І. Рогач
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: В. В. Британчук Л. Й. Катеринчук
Ю. Л. Власов Г. Р. Крет
І. В. Григор`єва К. М. Пільков
М. І. Гриців О. М. Ситнік
Д. А. Гудима В. М. Сімоненко
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
І. В. Желєзний С. П. Штелик