Справа № 280/7056/21
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2022-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

13 липня 2022 року м. Дніпросправа № 280/7056/21

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,

за участю секретаря судового засідання Ліненко А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Запорізької міської ради

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року (м. Запоріжжя, суддя Сіпака А.В.) у справі № 280/7056/21

за позовом Запорізького регіонального управління Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву" до Виконавчого комітету Запорізької міської ради

треті особи: Комунальне підприємство "Управління капітального будівництва", Товариство з обмеженою відповідальністю Інвестиційна будівельна компанія "РАССВЕТ", ОСОБА_1 , ОСОБА_2

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

встановив:

У серпні 2021 року Запорізьке регіональне управління Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву" (далі позивач) звернулось до суду із позовом до Виконавчого комітету Запорізької міської ради (далі відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Комунальне підприємство "Управління капітального будівництва" (далі третя особа-1), Товариство з обмеженою відповідальністю Інвестиційна будівельна компанія "РАССВЕТ" (далі третя особа-2), ОСОБА_1 (далі третя особа-3), ОСОБА_2 (третя особа-4), в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , житлового масиву «Південний» та будинку АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати відповідача організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва житлових будинків АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_4 у житловому комплексі «Ветеран», розташованих за будівельною адресою: АДРЕСА_5 , житлового масиву «Південний» та будинку АДРЕСА_1 у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року позов задоволено у повному обсязі.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що відповідачем допущено протиправну бездіяльності, яка полягає в утриманні від реалізації повноважень, спрямованих на організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинків, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Вимоги апеляційної скарги позивача мотивовано, зокрема тим, що відповідачем виконуються власні повноваження - організована робота, пов`язана із завершенням будівництва житлових будинків. Також, відповідач вказує, що контроль за дотримання договірних зобов`язань забудовниками та контроль за будівництвом, віднесено до делегованих повноважень виконавчих органів міських рад, однак зазначені повноваження не делеговані виконавчому комітету Запорізької міської ради. Крім того, відповідач зазначає, що на сьогоднішній день чинним законодавством України не визначено, які саме дії він зобов`язаний був вчинити в розумінні організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків. Також, на думку відповідача, позивач не є самостійним інвестором будівництва, у нього немає, не виникає і не виникне жодних прав стосовно об`єктів будівництва, а тому права позивача жодним чином не порушені з боку відповідача.

З цих підстав, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Позивач правом на подання відзиву на апеляційну скаргу відповідача не скористався, відзив на апеляційну скаргу відповідача до суду не подав. Надав додаткові пояснення.

Третя особа-1 надала до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу відповідача, у якому вказує, що висновки суду щодо не організації відповідачем роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків, не відповідають дійсності. Просить апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Третя особа-2 правом на подання відзиву на апеляційну скаргу відповідача не скористалась, відзив на апеляційну скаргу відповідача до суду не подала.

Третя особа-3, третя особа-4 через свого представника подали відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якій зазначили, що формальні дії відповідача, направлені на реалізацію своїх повноважень, про які вказує скаржник, не призвели до вирішення проблеми добудови житлового комплексу. Крім того, зазначають, що принцип верховенства права не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших нормативно-правових актах. Також вказують на те, що замовником будівництва виступає комунальне підприємство «Управління капітального будівництва», засновником якого є Запорізька міська рада, а тому відповідач має безпосереднє відношення до спірного незавершеного будівництва. Крім того, треті особи посилаються на постанову Верховного Суду в справі № 826/14682/16 від 31.07.2020 року, в якій, на їхню думку, надана правову оцінку аналогічним правовідносинам. Зазначається також про порушення прав позивача, на захист яких він звернувся до суду.

У судове засідання представники третьої особи -1, третьої особи -2 не з`явилися, повідомлені судом про судовий розгляд справи у встановленому процесуальним законом порядку, справа розглядається буз участі зазначених осіб.

Заслухавши представників учасників справи, дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права, апеляційний суд зазначає наступне.

Судом першої інстанції встановлено та сторонами справи не заперечується, що основним завданням ЗРУ «Держмолодьжитла» є виконання Державної програми забезпечення житлом на 2013-2023 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2012 року № 967, яка є пріоритетною у діяльності Фонду та інших програм забезпечення житлом населення України в межах своїх повноважень; участь у розробленні нових фінансово-кредитних програмах, спрямованих на розв`язання житлових проблем молоді та інших верств населення шляхом застосування механізму надання довготермінових державних кредитів за рахунок інших джерел фінансування на будівництво (реконструкцію) і придбання житла; залучення коштів для кредитування громадян з метою фінансування будівництва (реконструкцію) і придбання житла; кредитування, в тому числі пільгове, та фінансування витрат на будівництво (реконструкцію) житла для молоді та інших верств населення.

Відповідно до Наказу Мінрегіону № 312 від 30.11.2017 року "Про внесення змін до переліку об`єктів житлового будівництва, на добудову (будівництво) яких можуть спрямовуватися бюджетні кошти" було визначено перелік об`єктів за регіонами України, в яких кандидати на отримання державної підтримки зможуть обирати собі квартири. Для Запорізької області таким об`єктом стали будинки за адресою: АДРЕСА_1 , 77, АДРЕСА_4 та житловий будинок АДРЕСА_1 житлового масиву "Південний" від забудовника TOB "Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет".

Рішеннями правління «Держмолодьжитла» за Протоколами № 54 від 20.06.2017 р., № 24 від 03.04.2019 р., № 34 від 20.04.2017, враховуючи рішення кредитного комітету, включено до Переліку об`єкти житлового будівництва за адресою м. Запоріжжя вул. Нагнибіди, буд. № 76, АДРЕСА_2 , АДРЕСА_4 , та житловий будинок АДРЕСА_1 житлового масиву "Південний".

З метою будівництва (придбання) доступного житла (об`єкти будівництва житлових будинків Житлові будинки АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_4 , та житловий будинок АДРЕСА_6 житлового масиву "Південний" та передачі його у власність громадян, які відповідно до законодавства мають право на його отримання, із наданням державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла, між ЗРУ "Держмолодьжитла" та ТОВ "ІБК "Рассвет" було укладено Договори про будівництво доступного житла № 04, № 05, № 06 від 05.11.2018 р., та Договір № 01-ДЖ від 11.12.2017. Предметом даних договорів є домовленість про організацію спорудження силами TOB "ІБК "Рассвет", який має на свій ризик виконати всі роботи по організації спорудження зазначених об`єктів будівництва (п. 1.1, 1.3 Договорів) на земельній ділянці КП "УКБ" Запорізької міської ради, згідно рішення виконавчого комітету Запорізької обласної ради народних депутатів № 136 від 17.05.91 р. та державного акту на право користування землею серії Б N 098886 від 17.05.91 (п. 1.2.1.Договорів). Відповідно до п. 1.2.2. Інвестор TOB "ІБК "Рассвет" є власником майнових прав у відповідності до Договорів на фінансування будівництва житлових будинків укладених між ним та КП "УКБ".

З метою будівництва житла за державними і місцевими програмами кредитування, що реалізуються позивачем шляхом надання кредиту учасникам даних програм (об`єкти будівництва житлових будинків АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_4 у житловому комплексі "Ветеран", розташованих за будівельною адресою: м. Запоріжжя, вул. Нагнибіди, мікрорайон № 5 житлового масиву "Південний"), між ЗРУ "Держмолодьжитла" та TOB "ІБК "Рассвет" були укладені Договори про співробітництво № 01, № 02, № 03 від 01.07.2017 та № 4 від 08.04.2019, предметом яких є домовленість про встановлення відносин співробітництва на предмет здійснення позивачем кредитування Покупців (фізичних осіб Інвесторів будівництва) на придбання ними майнових прав на житло відповідно до Договорів про придбання житла, а також організації спорудження об`єкта житлового будівництва силами TOB "ІБК "Рассвет", з врахуванням вимог, визначених цими Договорами.

TOB "ІБК "Рассвет" були заявлені наступні терміни добудови та здачі будинків в експлуатацію: за Договорами про будівництво доступного житла сторони домовилися про організацію спорудження об`єктів будівництва силами інвестора TOB "ІБК "Рассвет" із зобов`язанням ввести в експлуатацію: об`єкт будівництва житлові будинки об`єкт будівництва житлові будинки АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_7 в 2 кварталі 2019 року (п.2.2. Договорів про будівництво доступного житла), та за укладеними додатковими угодами до цих Договорів останній узгоджений строк введення в експлуатацію, інвестор будівництва зобов`язався ввести до 01.10.2020; за Договорами про співробітництво сторони домовилися про організацію спорудження об`єктів будівництва силами інвестора TOB "ІБК "Рассвет", який зобов`язався ввести будинки в експлуатацію (п. 4.6.7. Договорів про співробітництво) об`єкти будівництва: житловий будинок АДРЕСА_1 житлового масиву

"Південний" ввести в експлуатацію до грудня 2018 року, термін якого неодноразово переносився за укладеними Додатковими угодами до договору № 01 до травня 2019 року, за № 5 до листопада 2019 року, за № 6 до 01.10.2020; житловий будинок АДРЕСА_2 " ввести в експлуатацію до грудня 2018 року, термін якого неодноразово переносився за укладеними Додатковими угодами до договору № 4 до листопада 2019 року, за № 5 до 01.10.2020; житловий будинок житловий будинок АДРЕСА_1 " ввести в експлуатацію до грудня 2018 року, термін якого неодноразово переносився за укладеними Додатковими угодами до договору № 2 до 01.07.2019, за № 3/1 до 31.10.2019, за № 4 до 01.10.2020; житловий будинок житловий будинок АДРЕСА_4 житлового масиву "Південний" інвестор будівництва зобов`язався ввести в експлуатацію будинку до травня 2020.

03.09.2019 та 30.12.2020 відбулися наради у заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради щодо врегулювання відносин між TOB "ІБК "Рассвет" та ініціативною групою. За результатами обговорювання було прийнято ряд рішень.

12.09.2019 позивачем направлено лист за вих. № 1377/06.1 до заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Пустоварова A.І. з проханням сприяти щодо здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, а також організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків та у вирішенні проблемного питання завершення будівництва об`єктів.

09.10.2019 позивачем направлено лист за вих. № 1629/06 до Запорізького міського голови Буряка В.В. щодо вирішення питання своєчасного введення в експлуатацію будинків по яким порушені строки введення в експлуатацію за комплексним підходом, шляхом вжиття запропонованих заходів, із посиланням на повноваження місцевих державних адміністрацій здійснення державного контролю місцевими державними адміністраціями за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних будинків, відповідно до ст. 16 п. 14 ЗУ "Про місцеві державні адміністрації" та ЗУ "Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва" на виконання якого ЗРУ "Держмолодьжитла" реалізує Порядок надання державної підтримки та забезпечення громадян доступним житлом, контроль за будівництвом та прийняттям в експлуатацію об`єктів доступного житла покладається на центральні органи виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (п. 8, ст. 4 Закону). Повторно запропоновано створення робочої групи для оперативного реагування та контролю вирішення проблемного питання разом з органами міської влади.

27.11.2020 позивач звернувся до міського голови м. Запоріжжя з проханням створити робочу групу з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_8 та АДРЕСА_1 .

Департамент спорту, сім`ї та молоді Запорізької міської ради своїм листом за вих. №01.01.-12/1361 від 30.12.2020 повідомив, що протягом останніх років бюджет міста затверджується дефіцитом коштів, що пояснюється необхідністю реалізації затверджених програм розвитку міста, які потребують значних фінансових вкладень.

Рішенням № 14 виконавчого комітету Запорізької міської ради від 25.01.2021 було створено робочу групу з організації роботи, пов`язаної з завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_9 .

Перше засідання Робочої групи було проведено 25.02.2021, на якій надані протокольні доручення, що підтверджується протоколом засідання, наявним в матеріалах справи.

Також засідання робочої групи з питань організації роботи, пов`язаної з завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_9 була проведено 26.08.2021, про що складено відповідний протокол.

27.07.2021 позивач з листом за № 987/5 звернувся до Запорізького міського голови Буряка В.В. з проханням вжити заходів для вирішення питання завершення будівництва і введення будинків в експлуатацію, а також сприяти та надати допомогу постраждалим інвесторам у добудові об`єктів незавершеного будівництва для отримання ними своїх квартир.

На переконання позивача, дії відповідача не направлені на досягнення результату, а саме завершення будівництва будинків.

Вважаючи, що відповідач проявляє протиправну бездіяльність, позивач звернувся до суду з позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не надано до суду доказів на підтвердження вчинення останнім конкретних дій, спрямованих на вирішення порушеного позивачами питання, а дії, вчинені відповідачем, не були ефективними і не призвели до реальних і юридично значимих наслідків. В свою чергу, доводи відповідача щодо не визначеності практичних механізмів реалізації підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місце самоврядування в Україні», фактично нівелюють існування зазначеної норми як такої, а тому ці доводи є неприйнятними і не можуть слугувати підставою для невиконання відповідачем передбачених законом повноважень. Крім того, суд дійшов висновку, що належним способом відновлення порушеного права в даному випадку є саме зобов`язання відповідача організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва будинків у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Закон України від 21.05.97 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Так, відповідно до положень статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування включає, зокрема й виконавчі органи сільської, селищної, міської ради (частина перша статті 5 Закону № 280/97-ВР).

Згідно з пп. 11 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону № 280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

В свою чергу, предметом розгляду в цій справі є визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання відповідача здійснити дії з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, через неспроможність забудовника продовжувати таке будівництво, відповідно до положень пп. 11 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Разом з тим, відповідно до ст. 19 Контитуції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до дискреційних повноважень відповідача.

Законами України не визначено, в якій спосіб має здійснюватися така робота. Виходячи із загальних принципів, які визначені ч.2 ст. 2 КАС України, така робота має відбуватися 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За доводами позивача, дії, які вчинялися відповідачем на вирішення проблемного питання, є недостатніми, адже вони не призвели до бажаного результату завершення будівництва зазначених об`єктів. Проте, позивач не наводить в обґрунтування своїх вимог, які саме дії мав вчинити відповідач та у порушення закону не вчинив. З матеріалів справи встановлено, що причиною, за якою не завершено будівництво, є припинення його фінансування ТОВ «ІКБ «Рассвет», яке є інвестором, замовником («забудовником», з точки зору позивача) вказаних вище об`єктів будівництва.

Зі змісту позовної заяви (а.с. 6 т. 1 ) вбачається, що з метою відновлення будівництва позивач неодноразово звертався до «голови Запорізької міської державної адміністрації» з пропозиціями розгляду питання добудови об`єкта за рахунок коштів місцевого бюджету. При цьому, вочевидь, позивач не розрізняє орган державної влади та орган місцевого самоврядування в місті Запоріжжі, оскільки в позові посилається на Закон «Про місцеві державні адміністрації», якій не регулює спірні відносини, та фактично з листом, на яке він посилається № 567/01-11 від 26.11.2020 року, позивач звертався до міського голови м. Запоріжжя (а.с. 91 т. 1). При цьому, відповідач повідомляв позивача на його звернення листом за вих. № 01.01.-12/1361 від 30.12.2020 року, що бюджет міста затверджується з дефіцитом коштів, отже, вирішення цього питання за рахунок коштів місцевого бюджету не передбачається.

Разом з тим, висновки суду першої інстанції про те, відповідач обмежився лише листуванням, проведенням нарад, засідань, зустрічей, які, втім, не були ефективними і не призвели до реальних і юридично значимих наслідків, жодним чином не вирішили ситуацію із завершенням будівництва, не підтримуються колегією суддів апеляційного суду, адже такі дії відповідача виконувались саме в межах його повноважень та відповідають вимогам пп.11 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу.

Так, рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради від 25.01.2021 № 14 створено робочу групу з організації роботи, пов`язану із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків (а.с. 137), протягом 2021 року неодноразово відбувались засідання робочої групи, на яких доручалось забудовнику ТОВ «ІБК «Рассвет» підготувати графік добудови об`єктів, розрахунок коштів, необхідних для завершення будівництва об`єктів, вирішувалось питання щодо створення робочої групи за участю позивача, позичальників, надання методичних рекомендацій щодо варіантів врегулювання відносин між забудовником та позивальниками, тощо (а.с. 138-139 т. 1); зобов`язання забудовника надати оновленої інформації по ступені готовності, суми, необхідної для завершення будівництва, кількість непроданих квартир, пропонувалось, у тому числі позивачу, надати свої пропозиції щодо вирішення питання (а.с. 140-141 т.1); запропоновано ТОВ «ІКБ «Рассвет» надати експертні висновки вартості будівництва об`єктів, підготувати та надати робочій групі план та графік добудови об`єктів (а.с. 142-144 т. 1); створено юридичний блок для здійснення супроводу з організації роботи (а.с. 147-148), тощо.

За таких обставин висновки суду першої інстанції, що організація роботи, пов`язана із завершенням будівництва, включає у себе розроблення планів, порядків та алгоритмів, встановлення обмежень та приписів, що спрямовані на вирішення проблемних питань, не ґрунтуються на нормах права, а є особистим баченням суду такої роботи, оціночним судженням.

Також, апеляційний суд вважає, що посилання в цій справі на рішення Верховного Суду у справі № 826/14682/16є помилковим, адже фактичні обставини у справах розрізняються. Так, у справі № 826/14682/16 Суд виходив з того, що відповідач - Київська міська державна адміністрація не вчиняв жодних дій на реалізацію своїх повноважень, передбачених пп.11 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», посилаючись на ст. 23 Господарського кодексу України, що такі дії є втручанням в інвестиційну діяльність суб`єктів господарювання.

В справі, що розглядається встановлено, що відповідач вчиняв певні дії щодо реалізації своїх повноважень, а тому правова позиція, висловлена Верховним Судом, не є застосовною.

Також, слід зазначити, що у частині першій статті 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Основного Закону України). Аналогічний припис закріплено у частині першій статті 6 КАС України. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (частина друга статті 6 КАС України).

Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен бути якісним, щоби виключити будь-який ризик свавілля.

На думку Європейського суду з прав людини, поняття «якість закону» означає, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, які вплинуть на їхні конвенційні права (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справах «C.G. та інші проти Болгарії» (C.G. and Others v. Bulgaria, заява № 1365/07, пункт 39), «ОлександрВолков проти України» (Oleksandr. Ukraine, заява № 21722/11, пункт 170)).

Вочевидь, що таке загальне формулювання пп.11 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинків у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво, є недостатньо визначеною, вона лише наділяє орган дискреційними повноваженнями, під час виконання яких він зобов`язаний дотримуватися загальних принципів, передбачених ч. 2 ст. 2 КАС України.

Згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13.02.2018 у справі № 361/7567/15-а, від 07.03.2018 у справі № 569/15527/16-а, від 20.03.2018 у справа №461/2579/17, від 20.03.2018 у справі №820/4554/17, від 03.04.2018 у справі № 569/16681/16-а та від 12.04.2018 справа №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Верховний Суд у постанові по справі № 640/16224/19 від 22.01.2021 зауважує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Колегія суддів вважає, що позивачем не обґрунтовано, які саме права порушені відповідачем, що підлягають судовому захисту саме у такий спосіб.

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З цих підстав, колегія суддів вважає, що позивач не надав суду доказів на підтвердження порушення його права або законного інтересу, а саме не вчинення відповідачем конкретних дій, спрямованих на вирішення порушеного позивачем питання, які б були ефективними і призвели до реальних, юридично значимих наслідків.

Доводи позивача про те, що звернення до суду обумовлено правом звертатися в інтересах фізичних осіб, не були доведені в ході судового розгляду.

Крім того, слід зазначити, що задоволення заявленої позивачем вимоги не призведе до поновлення порушених прав, оскільки вона не конкретизована. Резолютивна частина оскаржуваного рішення не дає можливості визначити, які саме дії повинен вчинити відповідач на його виконання, а тому рішення суду про задоволення такої вимоги призведе до неможливості його виконання у примусовому порядку.

Невідповідність обраного позивачем способу захисту порушеного права способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16.

Підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема: невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З цих підстав, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, рішення суду скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради задовольнити. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року у справі № 280/7056/21 скасувати.

В позові відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя О.М. Панченко

суддя С.М. Іванов

суддя В.Є. Чередниченко