Справа № 380/3671/20
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2022-07-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 липня 2022 року

Київ

справа №380/3671/20

адміністративне провадження №К/9901/24727/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №380/3671/20

за позовом ОСОБА_1

до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби

про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року (головуючий суддя: Гавдик З.В.)

і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року (головуючий суддя: Коваль Р.Й., судді: Гуляк В.В., Ільчишин Н.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2020 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби, у якому просив суд:

- визнати протиправним і скасувати наказ в/о начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка №204-о від 17 квітня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу митного оформлення №2 митного поста «Смільниця» Львівської митниці ДФС;

- стягнути з Галицької митниці Держмитслужби на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня звільнення до дня винесення рішення судом першої інстанції.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної митної служби» від 2 жовтня 2019 року №858 утворено юридичні особи публічного права, територіальні органи Державної митної служби за переліком згідно із додатком №1, зокрема, Галицьку митницю Держмитслужби.

До того ж, згідно із додатком №2 до вказаної постанови прийнято рішення про реорганізацію Львівської митниці ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.

21 грудня 2019 року в.о. начальника митниці, головою Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Лозинським О. видано наказ №666 «Про попередження про наступне вивільнення», з відповідним Додатком, який містить список з 213 осіб, зокрема і позивача.

Позивач зазначав, що 11 березня 2020 року він отримав попередження про наступне вивільнення, а 17 квітня 2020 року Львівською митницею ДФС прийнято наказ №204-о про його звільнення.

ОСОБА_1 вважає вказаний наказ Львівської митниці ДФС незаконним, прийнятим з порушенням норм права, оскільки під час його прийняття Львівська митниця ДФС застосувала законодавство України про працю, яке не могло застосовуватись в ході реалізації постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної митної служби» від 2 жовтня 2019 року №858 та наказу ДФС України «Про реорганізацію митниць ДФС» від 25 листопада 2019 року №30-рг.

Позивач звертав особливу увагу на те, що з урахуванням дати початку реорганізації Львівської митниці ДФС (28 листопада 2019 року), її строків (три місяці), визначених пунктом 4 наказу ДФС України від 25 листопада 2019 року №30-рг, чинних як станом на 28 листопада 2019 року, так і на 28 грудня 2019 року норм Закону України «Про державну службу» та Кодексу Законів про працю України (далі - «КЗпП України»), процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» передбачала, зокрема, необхідність персонального попередження про наступне вивільнення працівників не пізніше ніж за два місяці та надання одночасної пропозиції працівникові іншої роботи на тому самому підприємстві, в установі, організації.

Зауважував, що оскільки реорганізація Львівської митниці ДФС мала закінчитись до 28 лютого 2020 року, на думку позивача, йому повинні були вручити попередження про наступне вивільнення до 28 грудня 2020 року та запропонувати іншу роботу в Галицькій митниці Держмитслужби. Проте, цих дій вчинено не було, а тому Львівською митницею ДФС, Галицькою митницею Держмитслужби було порушено вимоги частин першої і третьої статті 49-2 КЗпП України.

Вважаючи своє звільнення незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою його оскарження і відновлення своїх порушених трудових прав.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року позов задоволено частково:

- визнано протиправним і скасовано наказ в/о начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка №204-о «Про звільнення ОСОБА_1 » від 17 квітня 2020 року;

- поновлено позивача на посаді заступника начальника відділу митного оформлення №2 митного поста «Смільниця» Львівської митниці ДФС з 18 квітня 2020 року;

- зобов`язано Львівську митницю ДФС нарахувати і виплатити на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з проведенням усіх відрахувань відповідно до чинного законодавства.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року доповнено резолютивну частину рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року новим абзацом (замість абзацу четвертого) наступного змісту:

«Стягнути з Галицької митниці Держмитслужби на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 87282 (вісімдесят сім тисяч двісті вісімдесят дві) грн 20 коп, без утримання податків, зборів та обов`язкових платежів. Виключено із резолютивної частини рішення абзац сьомий такого змісту: «Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Львівської митниці ДФС на користь позивача 840,80 грн сплаченого судового збору».

У решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що рішення відповідача про звільнення позивача прийнято без конкретизації причин і підстав, а лише містить формальний перелік пунктів передбачених частиною першою статті 87 Закону України «Про державну службу», які по своїй юридичній природі є різними, а тому потребують чіткого правового визначення та диференціації. Зазначили, що відсутність чіткої та однозначної причини звільнення призводить до порушення принципу «правової визначеності», адже загальні формулювання унеможливлюють чітке розуміння підстав звільнення.

До того ж, суди врахували, що відповідачем не були взяті до уваги та безпідставно відхилені заяви позивача про переведення до Галицької митниці Держмитслужби на рівнозначну посаду, позаяк підстав для такої відмови судом не встановлено, а відповідачі ні в рішенні про звільнення з посади, ні при розгляді цієї справи не довели неможливості продовження позивачем державної служби у реорганізованому органі.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, Галицька митниця Держмитслужби звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів

У липні 2021 року Галицька митниця Держмитслужби звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просила скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, та прийняти нову, якою у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог касаційної скарги Галицька митниця Держмитслужби зазначила, що звільнення позивача відбулось відповідно до статті 87 Закону України «Про державну службу» в редакції Закону України від 14 січня 2020 року №440-ІХ «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи», положеннями якої з 13 лютого 2020 року суттєво змінено правове регулювання процедури припинення державної служби внаслідок реорганізації державного органу.

Зазначає, що відповідно до положень статті 87 Закону України «Про державну службу» в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин суб`єкт призначення або керівник державної служби має право, а не зобов`язаний пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі.

Тому, скаржник вважає, що судами неправильно застосовано статтю 87 Закону України «Про державну службу», оскільки вказаною нормою не надано «можливість» як зазначають суди попередніх інстанцій, а надано «право». Одночасно, це право є дискреційним. А тому вказує, що жодного порушення під час звільнення ОСОБА_1 допущено не було.

Скаржник покликається на неправильне тлумачення судами попередніх інстанцій норми матеріального права щодо якої відсутній висновок Верховного Суду, а саме: частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу».

Верховний Суд ухвалою від 17 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Учасники справи відзивів на касаційну скаргу не надали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Львівська митниця ДФС отримала 26 серпня 2021 року, представник позивача - 11 жовтня 2021 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

19 листопада 2019 року наказом Львівської митниці ДФС №785-о позивач був призначений на посаду заступника начальника відділу митного оформлення №2 митного поста «Смільниця» Львівської митниці ДФС.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної митної служби» за №858 від 2 жовтня 2019 року утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної митної служби за переліком згідно з додатком №1. Реорганізовано деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної митної служби за переліком згідно з додатком №2. Установлено, що територіальні органи Державної фіскальної служби, які реорганізуються, продовжують здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам Державної митної служби.

Відповідно до Переліку територіальних органів Державної митної служби, що утворюються додатку №1 до постанови Кабінету Міністрів України за №858 від 2 жовтня 2019 року утворено Галицьку митницю Держмитслужби.

Згідно з Переліком територіальних органів Державної фіскальної служби, що реорганізовуються додатку №2 до постанови Кабінету Міністрів України за №858 від 2 жовтня 2019 року Івано-Франківську митницю ДФС, Львівську митницю ДФС, Тернопільську митницю ДФС приєднано до Галицької митниці Держмитслужби.

На виконання вищевказаної постанови видано наказ ДФС №30-рг «Про реорганізацію митниць ДФС».

Згідно із пунктом 4 наказу ДФС №30-рг «Про реорганізацію митниць ДФС» встановлено строк проведення реорганізації митниць ДФС три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи.

Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2019 року №858 «Про утворення територіальних органів Державної митної служби» і наказу ДФС №30-рг «Про реорганізацію митниць ДФС» 28 листопада 2019 року розпочато реорганізацію Львівської митниці ДФС.

24 квітня 2020 року винесено наказ ДФС №14-рг «Про внесення змін до деяких наказів ДФС», яким продовжено строк проведення реорганізації митниць, зокрема і Львівської митниці ДФС, а саме слова «три місяці» замінені словами «шість місяців».

11 грудня 2019 року позивач звернувся із заявою до Галицької митниці Держмитслужби про переведення на рівнозначну посаду.

8 січня 2020 року він отримав відповідь на вказану заяву, в якій зазначено, що ця заява буде врахована та розглянута при заповненні вакантних посад Галицької митниці ДФС.

7 лютого 2020 року позивач повторно звернувся із заявою до Галицької митниці Держмитслужби про переведення на рівнозначну посаду.

28 лютого 2020 року позивача повідомлено, що його заява буде врахована та розглянута при заповненні вакантних посад Галицької митниці ДФС та надано список вакантних посад.

11 березня 2020 року позивач ознайомлений з попередженням про наступне вивільнення.

17 квітня 2020 року в/о начальника Львівської митниці ДФС, Голова комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Роман Антоняк видав наказ №204-о «Про звільнення ОСОБА_1 », яким позивача звільнено відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VII, із змінами, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII (у редакції станом на момент звільнення).

Пункт 4 частини першої статті 83 Закону України «Про державну службу» серед підстав для припинення державної служби виділяє її припинення за ініціативою суб`єкта призначення.

Приписами частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного орган.

За змістом частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховний Суд ухвалою від 17 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Галицької митниці ДФС на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

- якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності звільнення позивача із займаної посади.

Основним доводом касаційної скарги Галицької митниці ДФС є те, що судами попередніх інстанцій було неправильно застосовано частину третю статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції Закону України від 14 січня 2020 року №440-ІХ «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи») у контексті тлумачення повноважень роботодавця, а саме: висновок про те, що роботодавець був зобов`язаний пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі.

Скаржник зауважує, що норми спеціального законодавства суттєво змінили правове регулювання правовідносин щодо звільнення державних службовців, надавши роботодавцю право, а не обов`язок пропонувати працівнику іншу вакантну посаду при його звільненні.

Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги, Суд виходить із наступного.

Предметом спору у цій справі є питання правомірності наказу в/о начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка №204-о від 17 квітня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 » відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.

Відповідно до частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

Частиною п`ятою статті 40 КЗпП України визначено, що особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Оскільки положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону України «Про державну службу» станом на момент початку процедури звільнення позивача, тобто на момент ознайомлення позивача із попередженням про наступне вивільнення (11 березня 2020 року), так само і на час видання оскаржуваного наказу від 17 квітня 2020 року №204-о було врегульовано процедуру звільнення державного службовця у зв`язку із реорганізацією Львівської митниці ДФС, то в цьому випадку належить застосовувати норми спеціального законодавства, тобто Закон України «Про державну службу» у редакції, чинній з 13 лютого 2020 року.

Отже, Законом України «Про державну службу», який є спеціальним, встановлено право суб`єкта призначення щодо працевлаштування державного службовця, який вивільняється.

Після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд у низці постанов, зокрема, від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20, від 30 листопада 2021 року у справі 480/4055/20, від 8 грудня 2021 року у справі №380/3646/20, від 28 квітня 2022 року у справі №380/3580/20, виклав висновок щодо застосування частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» у редакції Закону України від 14 січня 2020 року №440-ІХ.

Цей висновок полягає в тому, що вжите у частині третій статті 87 Закону України «Про державну службу» слово «може» означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

За змістом роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби від 20 лютого 2020 року №86р/з при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком.

Отже, із набранням чинності Законом №440-IX від 14 січня 2020 року законодавець надав можливість суб`єкту призначення або керівнику державної служби розірвати трудовий договір з державним службовцем з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу.

Водночас аналіз положень Закону України «Про державну службу» свідчить, що суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.

Указаний висновок є релевантним до цієї справи, підстав для відступу від наведеного розуміння/тлумачення частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» колегія суддів не вбачає.

За таких обставин, Верховний Суд приймає доводи касаційної скарги Галицької митниці ДФС і констатує, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне тлумачення частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» і дійшли хибного висновку, що звільнення позивача відбулось із порушенням норм чинного законодавства.

Тому, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ Львівської митниці від 17 квітня 2020 року №204-о про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, якими регулюються спірні правовідносини.

До того ж, помилковим є висновок судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний наказ прийнято без конкретизації причин та підстав, оскільки зі спірного наказу вбачається, що він містить підставу для його видання (попередження про наступне вивільнення), у ньому чітко зазначено підстави звільнення (пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу»), в наказі зазначено дата припинення трудових відносин.

Відповідно до частини третьої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Частиною першою статті 351 КАС України встановлено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 351 КАС України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень суду першої й апеляційної інстанцій, з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Галицької митниці Держмитслужби задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2021 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року у справі №380/3671/20 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

………………

………………

………………

Н.М. Мартинюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов,

Судді Верховного Суду