Справа № 380/11369/21
Суддя: Потабенко Варвара Анатоліївна
Дата ухвалення: 2022-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про залишення позову без розгляду

13 липня 2022 року

Львівський окружний адміністративний суд:

в складі головуючої судді Потабенко В.А.,

за участі секретаря судового засідання Наум`як Х.О.,

за участі:

прокурора Ванчака Л.А., згідно наказу,

представника позивача Фалько М.М, згідно наказу,

представника відповідача Тарасович О.І., згідно наказу,

представника третьої особи Ящинського А.Л., згідно договору,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа на стороні відповідача без самостійних вимог ПрАТ «Центр енергетичних інновацій», про визнання протиправним та скасування рішення,-

в с т а н о в и в:

02.07.2021 Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України, позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - ВК ЛМР, відповідач) з вимогою визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради №346 від 12.04.2019 зі змінами «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» з надбудовою будинку під літерою А-5 з пристосуванням під центр комерційно ділової діяльності на вул. Шота Руставелі, 7 (далі - рішення №346 від 12.04.2019 із змінами).

Ухвалою судді від 19.07.2021 позовну заяву було залишено без руху.

Ухвалою судді від 03.09.2021 відкрито провадження у адміністративній справі та вирішено проводити розгляд справи в порядку загального позовного провадження. Крім того, залучено до участі у справі ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.

31.05.2022 від ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» надійшло клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

В обґрунтування свого клопотання покликається на те, що висновок прокуратури про неналежне здійснення ДІАМ України своїх повноважень є безпідставним, оскільки станом на час звернення така не була правомочна здійснювати функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Доказів звернення прокурора до ДІАМ України після 15.09.2021 щодо вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду не надано. Отже, прокурором не надано доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання ДІАМ України, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

20.06.2022 за вх. № 42122 прокурором подано заперечення на клопотання про залишення позовної заяви без розгляду. Зазначає, що з 13.03.2020 Держархбудінспекція була позбавлена повноважень на проведення перевірок та здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю та нагляду та враховуючи постанову Кабінету Міністрів України № 303 від 29.03.2021 продовжувала виконувати лише дозвільні та реєстраційні функції у будівництві. 23.12.2020 Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1340, якою ліквідував Державну інспекцію містобудування (ДІМ) та утворив Державну інспекцію архітектури та містобудування України (ДІАМ) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. 20.05.2021 у Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань внесено запис про проведення державної реєстрації юридичної особи (ДІАМ). Тобто лише 20.05.2021 ДІАМ набула правоздатності. Покликається на п. п. 76, 77 правового висновку Великої Палати Верховного Суду (постанова від 26.05.2020 справа № 912/2385/18) зазначено: «Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу (п. 76 постанови). Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк (п. 77 постанови). Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу (п. 80 постанови)». Проведення ДІАМ організаційних заходів після її створення (внесення відповідного запису до єдиного державного реєстру), зокрема затвердження положення, структури та штатного розпису його апарату, кошторису та заповненням 30 відсотків вакансій не може бути підставою дня невжиття жодних заходів реагування на порушення містобудівного законодавства. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (п. 47 постанови від 26.05.2020 Великої палати Верховного суду у справі №912/2385/18). Таким чином, оскільки після створення ДІАМ України не виконувала повноважень по проведенню архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням містобудівного законодавства, Держархбудінспекція не мала таких повноважень, а тому даний позов пред`явлено прокурором у відповідності до вимог ст. 1311 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». З урахуванням наведеного, просить відмовити у задоволенні клопотання пре залишення позовної заяви без розгляду.

20.06.2022 за вх. № 42080 від позивача надійшли заперечення на клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, згідно яких ДАБІ України з 13.03.2020 не здійснювала повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Станом на момент звернення прокуратури до суду з позовом тривав процес здійснення заходів з метою подальшого прийняття відповідного акту Кабінету Міністрів України про можливість виконання ДІАМ України визначених законодавством повноважень та функцій. Відповідно до п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 15.09.2021 № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» постановлено погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Зазначене рішення Кабінету Міністрів України є актом у розумінні п. 13 Порядку № 1074, а відтак, з 15.09.2021 ДІАМ України набула спроможності здійснювати повноваження та функції, що закріплені у положенні про неї. Враховуючи викладене, позивач погоджується з твердженнями третьої особи щодо відсутності неналежного здійснення ДІАМ України своїх повноважень, оскільки остання на час подання позовної заяви не була правомочна здійснювати функції з питань архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Водночас, зазначає, що відповідно до ст. 1311 Конституції України на органи прокуратури покладено функції представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Згідно положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц вказала на необхідність у кожному конкретному випадку перевіряти: 1) доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів у спосіб, який обрав прокурор та 2) доводи прокурора з приводу відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави. У постанові від 11.02.2020 у справі № 922/614/19 Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання про наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором у суді, звернула увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. За таких обставин вказує, що в даному випадку прокурор мав право звернутись до суду з відповідним позовом, оскільки на час подання заяви не було державного органу, який здійснював повноваження і функції з питань архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Водночас, при розгляді клопотання про залишення позову без розгляду позивач покладається на розсуд суду.

В підготовчому засіданні представник третьої особи клопотання про залишення позову без розгляду підтримав повністю, просив його задовольнити.

В підготовчому засіданні прокурор проти задоволення клопотання заперечив, просив відмовити.

В підготовчому засіданні представник позивача проти задоволення клопотання заперечив частково.

В підготовчому засіданні представник відповідача підтримала задоволення клопотання.

Заслухавши думку присутніх прокурора, представників сторін, представника третьої особи, суд при вирішенні питання про залишення позовної заяви без розгляду, керувався наступним.

Судом з матеріалів справи встановлено, що Галицькою окружною прокуратурою м. Львова здійснюється процесуальне керівництво під час проведення СВ Львівського районного управління поліції ГУ НП у Львівській області досудового розслідування кримінального провадження №0000600 від 07.04.2021 за ознаками вчинення правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 366 КК України, за фактом складання, видачі службовою особою Львівської міської ради завідомо правдивих офіційних документів, внесення до офіційних документів завідомо правдивих відомостей, на підставі яких в подальшому здійснено надання та отримання вихідних даних на проектування об`єктів містобудування.

Досудовим розслідуванням установлено, що 29.12.2018 на підставі ухвали № 4295 від 29.11.2018 «Про затвердження ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. Шота Руставелі, 7» між Львівською міською радою та ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» укладено договір оренди землі, за яким товариство набуло в користування земельну ділянку площею 0,1046 га, кадастровий номер :02:001:0064 для реконструкції та обслуговування існуючої будівлі (з прибудовою та надбудовою) під офіс з приміщеннями громадського призначення. Код КВЦПЗ - 15- для будівництва та обслуговування існуючих будівель громадської удови.

Згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 18.12.2018 орендована земельна ділянка має наступні обмеження у використанні:

- охоронна зона навколо інженерних комунікацій - 0,0033 га;

- другий пояс зони санітарної охорони джерел та об`єктів централізованого питного водопостачання (обмеження);

- охоронна зона навколо (вздовж) об`єкта енергетичної системи (0,0025 га).

Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру від 18.12.2018 (експлікація земельних угідь), земельна ділянка :02:001:0064 знаходиться під промисловою забудовою.

В подальшому, 12.04.2019 ВК ЛМР за результатом розгляду звернення ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» від 01.04.2019, містобудівного розрахунку на реконструкцію з надбудовою будинку під літерою «А-5» з пристосуванням під центр комерційно-ділової діяльності на вул. Шота Руставелі, 7, беручи до уваги витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 18.12.2018 № НВ-018, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 23.01.2019 № 153568367, договір оренди землі, зареєстрований у Львівській міській від 29.12.2018 за №Л-2670, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 11.03.2019 №158954398 прийняв рішення №346 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» з надбудовою будинку під літерою «А-5» з пристосуванням під центр комерційно-ділової діяльності на вул. Шота Руставелі, 7».

Затвердженими містобудівними умовами та обмеженнями визначено планувальні та архітектурних вимоги до проектування і будівництва об`єкта, зокрема: вид будівництва, адреса або місцезнаходження земельної ділянки - реконструкція на вул. Шота Руставелі, 7; замовник: ПрАТ «Центр енергетичних інновацій», м. Львів, вул. Шота Руставелі, 7; відповідність цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні - цільове призначення земельної ділянки площею 0,1046 га (кадастровий номер :02:001:0064) - 03.15 для будівництва і обслуговування інших будівель громадської забудови; категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для реконструкції та обслуговування існуючої будівлі (з прибудовою та надбудовою) під офіс з приміщеннями громадського призначення відповідно до витягу з Державного земельного кадастру від 18.12.2018 № НВ-018; гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах - не вище 28,9 м (що визначається від найнижчої відмітки поверхні землі до закінчення конструктивної частини будівлі); максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки - залишається існуючим; максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону) - для даного об`єкта не вимагається; мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд - об`єкт (реконструкція з надбудовою будинку під літерою А-5 з пристосуванням під центр комерційно-ділової діяльності на вул. Шота Руставелі, 7) запроектувати з дотриманням діючих будівельних норм у межах відведеної земельної ділянки кадастровий номер :02:001:0064); планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони) - проектування здійснювати відповідно до діючих будівельних норм та Закону України «Про охорону культурної спадщини». Об`єкт знаходиться у межах сторичного ареалу.

26.03.2020 ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» подало до Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради заяву №26/03/03 про внесення змін до містобудівних умов та обмежень, утверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради №346 від 12.04.2019, у якій зазначено про відсутність охоронних зон регулювання забудови, охоронюваного ландшафту, археологічного культурного шару, санітарної охорони, зон об`єктів природно-заповідного фонду.

17.04.2020 ВК ЛМР прийняв рішення №347 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 12.04.2019 № 346», за яким:

пункт 2.4 рішення №346 від 12.04.2019 виклав у новій редакції: « 2.4. Мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд: - 3,0 м до червоної лінії вул. Шота Руставелі; - з блокуванням до існуючого житлового будинку з південно-західної сторони; - з блокуванням до існуючих будівель з південно-східної сторони. Об`єкт (реконструкція з надбудовою будинку під літерою А-5 з пристосуванням під центр комерційно-ділової діяльності на вул. Шота Руставелі, 7) запроектувати з дотриманням вимог діючих будівельних норм, у межах відведеної земельної ділянки (кадастровий номер :02:001:0064).»;

пункт 2.5 рішення №346 від 12.04.2019 виклав у новій редакції: « 2.5. Планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони) - земельна ділянка на вул. Шота Руставелі, 7 розташована у кварталі історично сформованої житлової та громадської забудови, у межах історичного ареалу міста. Проектування здійснювати з дотриманням вимог діючих державних будівельних норм та Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про охорону культурної спадщини». Опрацювати паспорт кольорового опорядження фасаду та узгодити його у встановленому законодавством порядку. Проектом врахувати вимоги збереження традиційного історичного середовища міста, визначеного рішенням виконавчого комітету від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова». Проектом врахувати охоронні зони будинків-пам`яток архітектури на вул. Шота Руставелі, 18, 20, 22, 24 і на вул. О. Архипенка, 8, 10, та забезпечити мінімальні відстані згідно з чинним законодавством.»;

пункт 2.6 рішення №346 від 12.04.2019 виклав у новій редакції: « 2.6. Охоронювані зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж - охоронна зона кабелів зв`язку - 0,6 м; охоронна зона водопроводу і каналізації - 3,5 м. При потребі виконати перенесення інженерних мереж.».

В подальшому, ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» подало до Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради заяву №020-10/03 від 20.10.2020 про внесення змін до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію з надбудовою будинку під літерою «А-5» з пристосуванням під центр комерційно-ділової діяльності на вул. Шота Руставелі, 7, що були затвердженні рішенням ВК ЛМР від 12.04.2019 №346, шляхом зміни назви об`єкта на проектування об`єкта будівництва на реконструкцію з надбудовою і пристосуванням під готель із забезпеченням пожежного проїзду та безбар`єрного доступу за рахунок пониження існуючої відмітки мощення перед головним входом до будинку під літерою «А-5» на вул. Шота Руставелі, 7 у м. Львові.

За результатом розгляду вищевказаної заяви 11.12.2020 виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення №1158 про внесення змін до рішення №346 від 12.04.2019, за яким змінив об`єкт будівництва з центру комерційно-ділової діяльності на готель.

Вищевказані рішення виконавчого комітету Львівської міської ради та документи, на підставі яких такі рішення прийняті, вилучені 28.04.2021 під час проведення слідчих дій по кримінальному провадженні №0000600 від 07.04.2021 за ознаками вчинення правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 366 КК України, за фактом складання, видачі службовою особою Львівської міської ради завідомо неправдивих офіційних документів, внесення до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей, на підставі яких в подальшому здійснено надання та отримання вихідних даних на проектування об`єктів містобудування.

За результатом опрацювання вилучених документів, Галицькою окружною прокуратурою встановлено, що рішення ВК ЛМР №346 від 12.04.2019 зі змінами від 17.04.2020 та від 11.12.2020 не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (генеральному плану, плану зонування території), прийняті з порушенням приписів Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Так, згідно п.п. 15, 16 укладеного договору оренди землі від 29.12.2018 Львівська міська рада надала ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» земельну ділянку в оренду для реконструкції та обслуговування існуючої будівлі під офіс з приміщеннями громадського призначення. Цільове призначення земельної ділянки: код КВЦПЗ - 03.15 - для будівництва та обслуговування будівель громадської забудови.

З урахуванням внесених змін затверджені містобудівні умови та обмеження на реконструкцію ПрАТ «Центр енергетичних інновацій» з надбудовою і пристосуванням під готель із забезпеченням пожежного проїзду та безбар`єрного доступу за рахунок пониження існуючої відмітки мощення перед головним входом до будинку під літ. «А-5» на вул. Шота Руставелі, 7 у м. Львові.

Отже, на думку прокурора, проектування та будівництво готелю з пониженням існуючої відмітки мощення перед головним входом до будинку під літ. «А-5» на вул. Шота Руставелі, 7 у м. Львові на орендованій земельній ділянці не відповідає умовам та меті оренди, з якою земельна ділянка була передана товариству в користування за договором, а також, вимогам генерального плану. Крім того, проектований об`єкт розташований на території Личаківського району м. Львова, на території охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО та в межах історичного ареалу міста Львова.

В подальшому, 15.06.2021 Галицькою окружною прокуратурою на адресу Міністерства розвитку громад та території України направлено запит про надання інформації щодо здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування України безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи заходів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури, зокрема, виконавчим комітетом Львівської міської ради, в частині перевірки прийнятих рішень про затвердження містобудівних умов та обмежень на проектування та будівництво об`єктів на території міста Львова.

Листом від 18.06.2021 Міністерством розвитку громад та території України повідомлено, що наразі тривають заходи з утворення ДІАМ України. Відповідно до п. 13 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затв. постановою КМ України від 20.10.2011 № 1074, забезпечення здійснення заходів, пов`язаних з провадженням діяльності утвореним органом виконавчої влади, покладається на його керівника. Також, відповідно до п. 13 вказаного Порядку акт Кабінету Міністрі України про можливість забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади повноважень та виконання функцій органу виконавчої влади, що припиняється, видається після здійснення заходів, пов`язаних з державною реєстрацією утвореного органу виконавчої влади як юридичної особи публічного права, затвердженням положення про нього, структури та штатного розпису його апарату, кошторису та заповненням 30 відсотків вакансій. Наразі здійснення заходів з утворення ДІАМ триває.

Крім того, 22.06.2021 на адресу ДІАМ України Галицькою окружною прокуратурою направлено лист про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду внаслідок прийняття виконавчим комітетом Львівської міської ради оскаржуваного рішення №346 від 19.04.2019, із обов`язком повідомити прокуратуру про вжиття ДІАМ України заходів реагування (призначення перевірки, звернення до суду тощо) до 28.06.2021 включно.

Відповідь на зазначений лист від 22.06.2021 матеріали справи не містять.

На підставі наведеного, прокурор сформував висновок про неналежне здійснення ДІАМ України своїх повноважень та звернувся із цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, в межах доводів та вимог позову, суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто, імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

З огляду на зміст спірних правовідносин, суд вважає, що насамперед потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати питання щодо законності оскаржуваного до суду рішення №346 від 12.04.2019 із змінами.

Згідно з п. 2 ч. 3 ст. 2 та ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) однією із засад адміністративного судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Відповідно до положень ч.ч. 1, 2 ст. 44 КАС України особи, які беруть участь у справі, мають рівні процесуальні права і обов`язки та зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

При цьому процесуальні права і обов`язки будь-якої особи, яка бере участь у справі, не можуть визнаватися більш або менш важливими, ніж права і обов`язки іншої особи. Розпорядження своїми правами (як процесуальними так і матеріальними правами) повинно, на думку суду, здійснюватись особою в межах, передбачених законом, у встановленій процесуальній формі та без порушення прав інших осіб.

Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За змістом п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до ч. 2 ст. 46 КАС України позивачем в адміністративній справі може бути, зокрема, суб`єкт владних повноважень.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 (чинною на час звернення прокурора до суду з позовом) затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, відповідно до п. 1 якого (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За змістом ч. 1 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Частиною 3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Згідно з підп. 1 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що виконавчий комітет Львівської міської ради та його структурний підрозділ без статусу юридичної особи (інспекція державного архітектурно-будівельного контролю) є суб`єктами владних повноважень, що здійснюють захист інтересів держави у вказаній сфері, оскільки здійснюють делеговані повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17.

Суд звертає увагу, що представництво прокурором інтересів держави у суді можливе лише за одночасної наявності однієї з підстав, визначених ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 10.04.2019 у справі № 813/661/17.

За змістом ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

З огляду на викладене, прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний перевірити такі.

Аналогічні висновки були висловлені Верховним Судом у постановах від 17.07.2018 у справі № 804/6296/15, від 17.07.2019 у справі № 824/14/19-а, від 21.08.2019 у справах № 802/1873/17-а та № 263/2038/16-а.

Суд також враховує висновок про застосування норма права, викладений у п.п. 77 - 81 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18:

«Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим."

Водночас, суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином.

Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для відкриття провадження у справі недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а, від 03.02.2021 у справі № 806/1326/17, від 20.12.2021 №640/12959/19.

Судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 23.12.2020 № 1340 утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування .

Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 20.05.2021 внесено запис № 000092252 про державну реєстрацію юридичної особи - Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ), .

Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо удосконалення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» від 29.03.2021 № 303 установлено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної інспекції архітектури та містобудування.

Постановою Кабінету Міністрів України «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» 15.09.2021 № 960 вирішено: погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається (зокрема, Постанова Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України»).

У пункті 3 Постанови Кабінету Міністрів України «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» 15.09.2021 № 960 зазначено, що така постанова набирає чинності з 15.09.2021.

З аналізу наведених обставин можна сформувати висновок про те, що ДІАМ України розпочала здійснювати свої повноваження щодо державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, зокрема, виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, лише з 15.09.2021, а до цієї дати функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснювала Державна архітектурно-будівельна інспекція України.

Про той факт, що станом на червень 2021 року ДІАМ України ще не здійснювала своїх функцій прокурору було достеменно відомо, адже на запит прокурора до Міністерства розвитку громад та територій України від 15.06.2021, останнім було надано відповідь 18.06.2021, згідно якої ДІАМ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Відповідно до п. 13 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 № 1074, акт Кабінету Міністрів України про можливість забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади повноважень та виконання функцій органу виконавчої влади, що припиняється, видається після здійснення заходів, пов`язаних з державною реєстрацією утвореного органу виконавчої влади як юридичної особи публічного права, затвердженням положення про нього, структури та штатного розпису його апарату, кошторису та заповненням 30 відсотків вакансій. Наразі здійснення заходів з утворення ДІАМ України триває.

Отже, безпідставним є висновок прокуратура про неналежне здійснення ДІАМ України своїх повноважень, оскільки станом на час звернення такого органу він не був правомочний здійснювати функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Водночас, доказів звернення прокуратура до ДІАМ України після 15.09.2021 щодо вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду не надано.

Зважаючи на викладене, суд вважає, що прокурором не надано доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання ДІАМ України, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Крім того, суд вважає за необхідне звернути увагу на таке.

Як вже було зазначено вище, 22.06.2021 прокурор звернувся до ДІАМ України з листом про необхідність вжиття заходів реагування у вигляді призначення та проведення перевірок, оскарження рішення №346 від 12.04.2019 із змінами у строк не пізніше 28.06.2021.

Тобто, прокурором надано ДІАМ України строк про необхідність вжиття заходів реагування 6 днів, 3 з яких в 2021 році були вихідними (26.06.2021, 27.06.2021, 28.06.2021).

Слід зазначити, що прокурором не надано до матеріалів справи доказів того, коли саме ДІАМ України отримала вказаний лист від 22.06.2021 та чи взагалі була дана на нього відповідь.

В той же ж час з матеріалів справи не вбачається, що прокурором вчинялись будь-які дії щодо звернення до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з заявами про необхідність вжиття заходів реагування у вигляді призначення та проведення перевірок, оскарження рішення №346 від 12.04.2019 із змінами.

Таким чином, на думку суду, позов прокурором було скеровано до суду передчасно, без врахування всіх обставин справи.

Дослідивши зміст позовної заяви та обставини даної справи, судом не встановлено виключного випадку, за наявності якого прокурор може представляти інтереси держави в суді у цій справі, а також відсутні підстави, які перешкоджають захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесені відповідні повноваження.

Так як всі наведені обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, що визначено ч. 4 ст. 23 Закону «Про прокуратуру», останній не мав права і на звернення до суду, що є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.

У ст. 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).

З огляду на вказане, адміністративний позов Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі ДІАМ України до ВК ЛМР, третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача ПрАТ «Центр енергетичних інновацій», про визнання протиправним та скасувати рішення №346 від 12.04.2019 зі змінами необхідно залишити без розгляду відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Вищенаведене узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеним у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Керуючись ст. ст. 2, 8, 4, 44, 46, 132, 139, 240, 243, 248, 250, 256, 294, 295 КАС України, суд, -

у х в а л и в:

позовну заяву Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа на стороні відповідача без самостійних вимог ПрАТ «Центр енергетичних інновацій», про визнання протиправним та скасування рішення залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення. Ухвала може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду у п`ятнадцятиденний строк з дня складення її повного тексту.

Повний тест ухвали виготовлено 18.07.2021.

Суддя Потабенко В.А.