Справа № 640/33236/20
Суддя: Лічевецький Ігор Олександрович
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2022 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Метрополія» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 листопада 2021 року адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Метрополія» до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про визнання протиправними дій, стягнення шкоди,

ВСТАНОВИВ

У поданій до суду у грудні 2020 р. позовній заяві товариство з обмеженою відповідальністю «Метрополія» (надалі за текстом - «ТОВ «Метрополія») зазначало, що постановою Кабінету Міністрів України № 211 від 11.03.2020 р. «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», із подальшими змінами, з 12.03.2020 р. було встановлено карантин на усій території України та встановлено заборону роботи торговельно-розважальних центрів та усіх магазинів, закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо) інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування, розташованих у таких торговельно-розважальних центрах.

Посилаючись на те, що обмежуючи підприємницьку діяльність, відповідач діяв всупереч положень ст. 42 Конституції України, чим спричинив значні збитки ТОВ «Метрополія», позивач просив:

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо встановлення заборони роботи суб`єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачі, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення постановою № 211 від 11.03.2020 р. «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» зі змінами, внесеними постановами № 215 від 16.03.2020 р., № 239 від 25.03.2020 р., № 255 від 02.04.2020 р., № 291 від 22.04.2020 р.;

- стягнути з Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України на користь ТОВ «Метрополія» шкоду (упущену вигоду), завдану такими протиправними діями, в розмірі 51 093 270 грн. 64 коп.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 листопада 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Зокрема, апелянт наголошує на тому, що суд необгрунтовано не взяв до уваги положення Конституції України, які визначають права і свободи людини і громадянина та встановлюють свободу підприємницької діяльності.

Скаржник наголошує на тому, що в силу приписів ст. 40 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» Головному державному санітарному лікарю України надано право вносити центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, обґрунтоване подання для прийняття рішення щодо звернення до Кабінету Міністрів України з пропозицією про встановлення карантину виключно у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях режиму надзвичайного стану.

На думку ТОВ «Метрополія» окружний адміністративний суд помилково послався на приписи пунктів 2-2, 2-3 Прикінцеві положення Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», оскільки ці пункти передбачають запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів щодо громадян України, які повертаються до України з країн, де виявлено особливо небезпечні інфекційні хвороби та фізичних осіб.

При цьому, скаржник звертає увагу на те, що зазначені норми Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» набули чинності лише 02 квітня 2020 р.

Насамкінець, ТОВ «Метрополія» стверджує, що судом не досліджено підстави для стягнення упущеної вигоди.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач, наполягаючи на законності та обгрунтованості судового рішення, акцентує увагу суду на тому, що розпорядженням Кабінету Міністрів України № 338-р від 25.03.2020 р. «Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації» на всій території України установлено режим надзвичайної ситуації до 31 серпня 2022 року.

Перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Із матеріалів справи вбачається та не заперечується сторонами, що ТОВ «Метрополія» є власником першого, другого та третього пускових комплексів торговельно-розважального центру «Караван», розташованого у Дніпровському районі Дніпропетровської області.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 березня 2020 р. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 211 від 11.03.2020 р. «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», пунктом 1 якої на всій території України установлено з 12 березня 2020 р. до 22 травня 2020 р.

Постановою Кабінету Міністрів України № 215 від 16 березня 2020 р. до названої постанови Уряду України внесено зміни.

Відповідно до цих змін карантин установлюється на період з 12 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. та з 00 год. 01 хв. 17 березня 2020 р. до 3 квітня 2020 р. заборонено роботу суб`єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення, крім роздрібної торгівлі продуктами харчування, пальним, засобами гігієни, лікарськими засобами та виробами медичного призначення, засобами зв`язку, провадження банківської та страхової діяльності, а також торговельної діяльності і діяльності з надання послуг з громадського харчування із застосуванням адресної доставки замовлень за умови забезпечення відповідного персоналу засобами індивідуального захисту.

Відповідно до змін, внесених постановою Кабінету міністрів України № 239 від 25.03.2020 р. карантин установлюється до 24 квітня 2020 р., а заборона роботи суб`єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення продовжується до 24.04.2020 р.

Згідно змін, внесеним постановою Кабінету Міністрів України № 255 від 02.04.2020 р. карантин на території України встановлено на період з 12 березня 2020 р. до 24 квітня 2020 р. та, відповідно, заборонено роботу суб`єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення.

Змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України № 291 від 22.04.2020 р. карантин та заборону роботи суб`єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, продовжено до 11 травня 2020 р.

Заборону роботи зазначених суб`єктів господарювання фактично було знято із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови № 343 від 04.05.2020 р. «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України».

За змістом ст.ст. 113, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Частиною 1 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII визначено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Пунктом 3 частини 3 статті 2 названого Закону до основних завдань Кабінету Міністрів України віднесено, зокрема, забезпечення проведення політики у сфері охорони здоров`я.

Відповідно до частини 1 статті 30 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року № 4004-XII Кабінет Міністрів України відповідно до закону встановлює карантинно-обмежувальні заходи на території виникнення і поширення інфекційних хвороб та уражень людей.

Згідно частин 1, 2, 3, 4 статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 6 квітня 2000 року № 1645-III карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України. Питання про встановлення карантину порушує перед Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, за поданням головного державного санітарного лікаря України. Рішення про встановлення карантину, а також про його відміну негайно доводиться до відома населення відповідної території через засоби масової інформації. У рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов`язки, що покладаються на них. Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності.

Як зазначалось вище, постанову № 211 від 11.03.2020 р. «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» Кабінетом Міністрів України прийнято відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 березня 2020 р.

За такого правового регулювання та фактичних обставин справи колегія суддів констатує, що приймаючи оспорювану постанову відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно, наведене виключає стягнення з відповідача коштів на відшкодування шкоди.

Помилковим є посилання ТОВ «Метрополія» на пункт «й» частини 1 статті 40 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», яким передбачено, у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях режиму надзвичайного стану Головний державний санітарний лікар України вносить центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, обґрунтоване подання для прийняття рішення щодо звернення до Кабінету Міністрів України з пропозицією про встановлення карантину.

Питання законності дій Головного державного санітарного лікаря України щодо внесення подання центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я не є предметом даного спору.

Не можуть бути прийнято в якості доказу і посилання скаржника на ст. 42 Конституцію України відповідно до якої кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

Постановою Кабінету Міністрів України № 211 від 11.03.2020 р. «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» позивачеві не заборонялось здійснювати підприємницьку діяльність, а лише були встановлені тимчасові обмеження такої діяльності.

Щодо посилання апелянта на ст. 64 Конституції України якою установлено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України, то цій частині судова колегія зазначає наступне.

Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року N 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Водночас, стверджуване позивачем порушення прав і свобод людини не стосується прав та інтересів ТОВ «Метрополія».

Тобто, товариство не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом про поновлення порушеного права громадянина.

Крім того, суд апеляційної інстанції звертає увагу на наступне.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень встановлено ст. 264 КАС України.

Відповідно до частини 9 названої статті КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала про те, що застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.

Вимога позивача про визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України щодо прийняття постанови № 211 від 11.03.2020 р. «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», з огляду на відсутність між сторонами спору, який є публічно-правовим, не може бути використана для захисту будь-якого права чи інтересу позивача за правилами адміністративного судочинства.

Така вимога не є ефективною, адже її задоволення не може усунути заявлене порушення права чи інтересу позивача.

Колегія суддів погоджується з твердженням ТОВ «Метрополія» про те, що ухвалюючи рішення у справі, окружний адміністративний суд помилково послався на приписи пунктів 2-2, 2-3 Прикінцеві положення Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб».

Разом з тим, враховуючи, що наведене не призвело до неправильного вирішення справи по суті, суд апеляційної інстанції не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів, наведених в апеляційній скарзі.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Метрополія» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення

Постанова складена в повному обсязі 12 липня 2022 р.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

Cуддя В.П.Мельничук

Cуддя О.М.Оксененко