Справа № 580/352/22
Суддя: Пилипенко Олена Євгеніївна
Дата ухвалення: 2022-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/352/22 Суддя першої інстанції: Бабич А.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 липня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б. та Собківа Я.М.,

при секретарі - Ткаченко В.В.,

за участю:

представника позивача: - Кригана А.В.,

представника відповідача: - Рибницької І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним наказу від 09.04.2021 року №41,

В С Т А Н О В И В :

17.01.2022 року адвокат Рой О.В. ( АДРЕСА_1 ) від імені ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; код РНОКПП НОМЕР_1 ) (далі - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (18001, Черкаська обл., місто Черкаси, бульвар Шевченка, будинок 185; ) (далі - відповідач) про визнання протиправним і нечинним наказу від 09.04.2021 року №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м.Умань Черкаської області» в частині включення до меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення Могили цадика Нахмана 1811 р.» земельної ділянки за адресою: Черкаська область, м.Умань, вул.Григорія Косинки 12 (кадастровий номер :02:005:0335).

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року було відмовлено у відкритті адміністративного провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним наказу від 09.04.2021 року №41.

Не погоджуючись з вказаною вище ухвалою, ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року про відмову у відкритті провадження та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року було продовжено строк розгляду справи на більш тривалий, розумний термін, відкладено розгляд справи на 12 липня 2022 року, 10 годин 40 хвилин та 10 год. 50 хвилин відповідно, зобов`язано Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (18000, м. Черкаси, бульвар Шевченка 185, ) надати суду у строк до 05 липня 2022 року наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2021 року № 41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м.Умань Черкаської області».

07 липня 2022 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 25630, від Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надійшов витребовуваний судом наказ.

Відзив на апеляційну скаргу від Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до суду апеляційної інстанції не надходив.

Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до п.4, ч.1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Приймаючи рішення про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що обґрунтування позивача щодо виникнення правового інтересу у зв`язку із забороною будівництва на підставі припису суб`єкта владних повноважень доводить наявність у позивача публічно-правового спору з таким органом державної влади саме щодо такого припису та не породжує права на оскарження вказаного наказу від 09.04.2021 року №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м.Умань Черкаської області» в частині включення до меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення Могили цадика Нахмана 1811 р.» земельної ділянки за адресою: Черкаська область, м.Умань, вул.Григорія Косинки 12 (кадастровий номер :02:005:0335).

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції необґрунтованим, з огляду на наступне.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи:

1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;

4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;

5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до ч.1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Пунктами 1 та 2 ч.1 ст. 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У пункті 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень або наданні адміністративних послуг.

Водночас, помилковим є застосування статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних/господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17.

Натомість, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

Відповідно до абз. 3 ч. 3 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Пунктами 4, 5, 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318, відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини; межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць; визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Тобто, спірне рішення - наказ є частиною встановленої законом процедури охорони об`єктів культурної спадщини.

Колегія суддів враховує правову позицію Верховного суду, викладену у постанові від 18 травня 2022 року у справі № 826/12131/17, в якій наголошено, що у Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, Конституційний Суд України у визначені поняття «охоронюваний законом інтерес» акцентував увагу на двох особливостях цього поняття: (1) як мета, на досягнення якої спрямований судовий захист, спеціально акцентувавши увагу на необхідності також задоволення «колективних (суспільних) потреб», та як (2) підстава для виняткового обмеження індивідуальних та колективних потреб, вказавши, що такий захист має певні межі, за які не варто виходити, серед яких є і «суспільні (публічні) інтереси».

Крім того, відповідно до сформованої практики, зокрема, у постанові Верховного Суду від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19, правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів (вчинення дій) органами публічної влади. Правова процедура встановлює, зокрема, чітку послідовність дій щодо проведення перевірок суб`єктів приватного права із зазначенням способів та методів їх здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої контрольної діяльності суб`єктів владних повноважень.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вони зачіпають. Встановлена правова процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати, в першу чергу, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань.

Колегія суддів звертає увагу, що хоча в оскаржуваному наказі від 09.04.2021 року №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки місцевого значення м.Умань Черкаської області» відсутнє пряме посилання на включення до меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення Могили цадика Нахмана 1811 р.» земельної ділянки за адресою: Черкаська область, м.Умань, вул.Григорія Косинки 12 (кадастровий номер :02:005:0335), що належить позивачу, такий наказ було покладено в основу припису Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА від 11.11.2021 року (чого відповідачем не спростовано), отже прийняття спірного наказу безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача у даній справі.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну ОСОБА_1 - задовольнити, ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.

Керуючись ст.ст. 160, 161, 241, 242, 310, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 18 січня 2022 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О.Є.Пилипенко

Судді Я.Б.Глущенко

Я.М.Собків

Повний текст рішення виготовлено 12 липня 2022 року.