Справа № 1.380.2019.006107
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 липня 2022 року

м. Київ

справа №1.380.2019.006107

адміністративне провадження № К/9901/35167/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 1.380.2019.006107

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Будівельна компанія «Глобус Груп» до Міністерства культури України, Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Львівська обласна організація Українського товариства глухих, Приватне підприємство (далі - ПП) «Вір-Західбуд», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправними та скасування припису, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.06.2020, ухвалене у складі головуючого судді Москаля Р.М.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шавеля Р.М., суддів Улицького В.З., Довгої О.І.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 20.11.2019 ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 30.10.2019 №47/10-5/74-19 щодо припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Львівською обласною організацією Українського товариства глухих багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. М. Некрасова, 45 зі знесенням господарських будівель та споруд».

В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» вказало на те, що зроблені за результатами перевірки містобудівної ситуації висновки про те, що роботи з будівництва зазначеного вище об`єкта здійснюються з порушенням частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України від 08.06.2020 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III), не відповідають дійсності та спростовуються нормами чинного законодавства. На думку позивача оспорюваний припис є протиправним, оскільки всупереч статті 32 Закону № 1805-III та пункту 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 (далі - Порядок № 318) на день видачі цього припису була відсутня затверджена Міністерством культури України у встановленому порядку науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Львова, а тому за цих обставин межі історичного ареалу м. Львова у встановленому законодавством порядку не затверджені, а рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», на яке покликається Міністерство культури України в оспорюваному приписі на підтвердження визначених меж історичного ареалу м. Львова, не може вважатися документом, яким належним чином затверджені межі історичного ареалу м. Львова, оскільки законодавством України не передбачено можливості затверджувати межі історичного ареалу рішенням виконкому міської ради і такі межі мають бути затверджені центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини (Міністерством культури України); межа буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, не визначена та не затверджена Міністерством культури України з наступним повідомленням про таке затвердження Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як того вимагає підпункт 121 частини другої статті 5, частина друга статті 32 Закону № 1805-III; Кабінетом Міністрів України не затверджено порядку звернення до органів охорони культурної спадщини щодо надання дозволів та погоджень на проведення робіт в історичних ареалах населених місць як це передбачено статтею 6-1 Закону № 1805-III, тобто відсутній правовий механізм отримання цих дозволів та погоджень і положення Закону № 1805-III щодо отримання погодження та дозволу Міністерства культури України на проведення будівельних робіт в межах історичного ареалу населеного місця не має практичного застосування; дозвіл на проведення робіт в історичних ареалах населених пунктів є дозвільним документом у сфері господарської діяльності згідно з пунктом 58 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, який затверджений Законом України від 19.05.2011 № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», тобто його отримання є частиною господарської діяльності відповідного суб`єкта, а тому перевірка наявності чи відсутності такого дозволу є перевіркою здійснення господарської діяльності відповідного суб`єкта на предмет дотримання ним законодавства у сфері охорони культурної спадщини, у зв`язку з чим проведення перевірки містобудівної ситуації по вул. Некрасова, 45 в м. Львові мало здійснюватися у порядку, передбаченому Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), чого не було дотримано; оскільки на офіційному сайті Державної регуляторної служби розміщено перелік органів державного нагляду (контролю), якими у віднесених до їх відання сферах затверджено уніфіковані форми актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), і серед таких органів відсутнє Міністерство культури України, то згідно із статтею 10 Закону № 877-V незатвердження та неоприлюднення Міністерством культури України на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, у якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, позбавляє Міністерство культури України права проводити заходи державного нагляду (контролю) з виявлення та запобігання порушення вимог пам`яткоохоронного законодавства; проектна документація на будівництво не підлягає погодженню з Міністерством культури України.

2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 23.06.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021, частково задовольнив позовні вимоги до Міністерства культури та інформаційної політики України: визнав протиправним та скасував припис від 30.10.2019 №47/10-5/74-19 щодо припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Львівською обласною організацією Українського товариства глухих багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. М. Некрасова, 45 зі знесенням господарських будівель та споруд»;

у задоволенні позовних вимог до Міністерства культури України - відмовив.

3. 20.09.2021 Міністерство культури та інформаційної політики України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволені позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 28.09.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. У справі, яка розглядається суди встановили, що Львівська обласна організація Українського товариства глухих та ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» здійснюють будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на земельній ділянці площею 0,4728 га, кадастровий номер :06:006:0085 по вул. Некрасова, 45 в м. Львові.

Будівництво проводиться на підставі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 20.07.2018 № 771, проектної документації, що розроблена ТОВ «ЮДК проект» [експертиза проекту проведена Державним підприємством «Західний експертно-технічний центр Держпраці», висновок від 30.08.2018 №634.3861.18/4414 (позитивний)], а також дозволу на виконання будівельних робіт від 06.09.2018 №ЛВ85, виданого Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - Інспекція ДАБК).

31.01.2018 між ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» (замовник-1), Львівською обласною організацією Українського товариства глухих (замовник-2), Всеукраїнською громадською організацією Українське товариство глухих (замовник-3) та ПП «Вір-Західбуд» (генпідрядник) укладено договір № 01/01-14-юр, відповідно до якого сторони узгодили основні умови з організації будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом по вул. Некрасова, 45 в м. Львові.

Відповідно до підпункту 2.1.1 пункту 2.1. вказаного договору № 01/01-14-юр сторони узгодили, що замовник-1 з дати укладення даного договору передає, а замовник-2 приймає (набуває) функцій замовника будівництва багатоквартирного житлового будинку (його черг), пов`язані із вчиненням всіх необхідних дій щодо отримання вихідних даних, в тому числі, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки території забудови, технічних умов; щодо розробки проектної та кошторисної документації (проектно-кошторисної документації), необхідної для будівництва об`єкта, отримання позитивного висновку експертизи проектної документації; щодо отримання дозвільних документів, необхідних для виконання будівельних робіт з будівництва об`єкта, спільно на замовника-1, замовника-2 та замовника-3; щодо прийняття в генпідрядника виконаних робіт та оплати виконаних робіт генпідряднику; щодо забезпечення здійснення технічного та авторського нагляду за будівництвом об`єкта; щодо прийняття завершеного будівництвом об`єкта (його черг) в експлуатацію.

Для фінансування будівництва ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» (замовник-забудовник) уклало із Акціонерним товариством (далі - АТ) «ЗАКРИТИЙ НЕДИВЕРСИФІКОВАНИЙ ВЕНЧУРНИЙ КОРПОРАТИВНИЙ ІНВЕСТИЦІЙНИЙ ФОНД «МАГІСТРАТ ІНВЕСТ» (Інвестор) інвестиційний договір від 27.09.2018 № 27/09/18, за умовами якого ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» як замовник-забудовник будівництва зобов`язується виконувати свої функції щодо проектування, будівництва та введення в експлуатацію об`єкта будівництва, а Інвестор зобов`язується забезпечити фінансування об`єкта будівництва в обсягах, визначених цим договором, та отримати у власність за здійснені інвестиції збудоване нерухоме майно. Для залучення Інвестором інвестицій останній має право передавати (уступати, відчужувати) свої майнові права на нерухоме майно в об`єкті будівництва третім особам.

10.07.2019 головним спеціалістом відділу охорони історичних пам`яток Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації Книшем Р.М. проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації по вулиці Некрасова, 45 в місті Львові з фотофіксацією, результати якого оформлено актом такого змісту:

в результаті обстеження встановлено, що земельна ділянка за вказаною адресою розташована в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. На земельній ділянці зафіксовано облаштування будівельного майданчика (території огороджено парканом, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників та охорони), на об`єкті будівництва проводяться активні будівельні роботи, на території будівельного майданчика та зведеній споруді перебували люди, будівельна техніка та працював кран. На паркані біля в`їзду на будівельний майданчик розміщено паспорт об`єкта «Будівництво Львівською обласною організацією Українського товариства глухих багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями господарського призначення та підземним паркінгом на вул. М. Некрасова, 45 зі знесенням господарських будівель та споруд». Замовник будівництва - ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» та Львівська обласна організація Українського товариства глухих, генеральний підрядник - ПП «Вір-Західбуд», головний архітектор проекту - Ярема Д.Р. Дозвіл на виконання будівельних робіт від 06.09.2018 № ЛВ85, зареєстрований Інспекцією ДАБК;

законодавством України про охорону культурної спадщини передбачено, що дозвіл на проведення робіт, зокрема, в історичних ареалах населених місць необхідно отримати у встановленому законодавством порядку в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури України) на підставі проектної документації, розробленої та погодженої в установленому законодавством порядку, в тому числі в Міністерстві культури України. З інформації, отриманої від Міністерства культури України, стало відомо, що воно погоджень проектів будівництва, реконструкцій, дозволів на проведення будь-яких робіт за вказаною адресою у м. Львові не надавало.

як висновок вказано, що проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації те без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону № 1805-III.

30.10.2019 Міністерство культури України за результатами проведеного 10.07.2019 працівником відділу охорони історичних пам`яток Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації візуального обстеження містобудівної ситуації по вулиці Некрасова, 45 в місті Львові склало припис № 47/10-5/74-19, у якому зазначено, що такий видано на виконання вимог частини першої статті 30 Закону № 1805-III, в межах повноважень, визначених пунктом 18 частини другої статті 5 Закону № 1805-III і Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 та згідно із яким вимагається від Львівської обласної організації Українського товариства глухих, ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» та ПП «Вір-Західбуд» негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Львівською обласною організацією Українського товариства глухих багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. М. Некрасова, 45 зі знесенням господарських будівель та споруд», які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону № 1805-III без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України).

Не погоджуючи із таким приписом ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із відсутності у позивача обов`язку отримувати дозвіл на проведення земляних робіт на території міста Львова, зокрема тій, яка визначена рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311, як межі історичного ареалу м. Львова, оскільки межі історичного ареалу м. Львова не затверджені у встановленому законодавством порядку.

При цьому вирішуючи питання про належного відповідача у цій справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, врахував, що на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» та розпорядження від 24.12.2019 № 1360-р «Питання Міністерства культури, молоді та спорту» визначено, що з 01.01.2020 Міністерство культури, молоді та спорту України здійснює покладені на Міністерство культури України функції та повноваження як його правонаступник. Станом на дату прийняття рішення у цій справі Міністерство культури України постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади» перейменовано на Міністерство культури та інформаційної політики. З огляду на це належним відповідачем у цій справі, є Міністерство культури та інформаційної політики. В задоволенні цих самих позовних вимог до іншого відповідача слід відмовити, оскільки такі заявлені до неналежного відповідача.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга Міністерства культури та інформаційної політики мотивована тим, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №826/12524/18, від 26.03.2021 у справі №813/2581/17, якими сформовано правову позицію у відносинах щодо оскарження приписів, винесених Міністерством культури України (та його правонаступником - Міністерством культури та інформаційної політики), відповідно до якої забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу, зокрема міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом № 1805-III.

8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача позивач вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом № 1805-III.

12. Відповідно до статті 1 Закону № 1805-III історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

13. Статтею 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них; а також надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

14. Згідно із частинами другою, третьою статті 32 Закону № 1805-III межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

15. Відповідно до статті 32 Закону № 1805-III постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» затверджено Порядок № 318.

16. Пунктом 12 Порядку № 318 установлено, що визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

17. Відповідно до статті 4 Конвенції про охорону Всесвітньої культурної та природної спадщини, до якої Україна приєдналась у жовтні 1988 року відповідно до Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 04.10.1988 № 6673-ХІ «Про ратифікацію Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини», кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї.

18. Статтею 5 Конвенції про охорону Всесвітньої культурної та природної спадщини передбачено, що Держави - сторони цієї Конвенції з тим, щоб забезпечити якомога ефективнішу охорону і збереження та якомога активнішу популяризацію культурної і природної спадщини, розміщеної на її території, прагнуть в умовах, властивих кожній країні, зокрема, вживати відповідних правових, адміністративних і фінансових заходів щодо виявлення, охорони, збереження, популяризації й відновлення цієї спадщини.

19. Згідно із статтею 172 Провідних настанов ЮНЕСКО щодо втілення у життя Конвенції про всесвітню спадщину передбачено, що обов`язком країни-учасниці Конвенції є інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, яка охороняється Конвенцією, значні роботи по відновленню чи новому будівництву, які можуть вплинути на цінність об`єкта всесвітньої спадщини.

20. Відповідно до статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання -| детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

21. У справі, яка розглядається суди встановили, що межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311, згідно з яким ділянка за адресою: м. Львів, вул. Некрасова, 45 розташована в межах історичного ареалу міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

22. Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

23. Рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова», яким затверджені межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, у встановленому законом порядку не було скасоване, отже є чинним.

24. Пунктом 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (далі - Положення № 495) Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.

25. До повноважень Міністерства культури України згідно із пунктами 57-58 пункту 4 Положення № 495 відносяться, зокрема: видача розпоряджень і приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визнання необхідності проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт; здійснення відповідно до закону нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

26. Зі змісту наведених правових норм убачається, що Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.

27. Стосовно застосування до спірних правовідносин положень Закону № 877-V колегія суддів зазначає наступне.

28. Відповідно до преамбули Закону № 877-V цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

29. Статтею 1 цього ж Закону визначено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

30. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 877-V дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

31. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що Закон № 877-V слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

32. Водночас відповідно до преамбули Закону № 1805-III цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

33. Статтею 1 зазначеного Закону № 1805-III визначено, що охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

34. Отже, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону № 1805-III, зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

35. З огляду на вищевказане, колегія суддів дійшла висновку, що, ухвалюючи оспорюване рішення Міністерство культури України фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних.

36. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.09.2019 у справі № 826/12524/18, від 22.10.2020 у справі № 813/840/18, від 16.03.2020 у справі № 826/6522/15 та від 26.03.2021 у справі № 813/2581/17.

37. Так, працівником відділу охорони історичних пам`яток Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації по вулиці Некрасова, 45 в місті Львові з фотофіксацією, та виявило, що на вказаній земельній ділянці облаштувано будівельний майданчик (території огороджено парканом, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників та охорони), на об`єкті будівництва проводяться активні будівельні роботи, на території будівельного майданчика та зведеній споруді перебували люди, будівельна техніка та працював кран. Проведення вказаних робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова здійснюється за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації те без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону № 1805-III.

38. З огляду на вищенаведене колегія суддів вважає, що Міністерство культури України під час винесення оспорюваного припису від 30.10.2019 № 47/10-5/74-19 діяло у межах повноважень, визначених Законом № 1805-III та Положенням № 495, та на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

39. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004 № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

40. Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом № 1805-III.

41. Такий правовий висновок відповідає правовому висновку, викладеному у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №826/12524/18 та від 26.03.2021 у справі №813/2581/17 і колегія суддів не знаходить підстав для необхідності відступу від нього, що свідчить про обґрунтованість підстав звернення відповідача із цією касаційною скаргою та її вимог.

42. Частиною першою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

43. Ураховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.

Скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021 у справі №1.380.2019.006107 та ухвалити нове рішення.

Відмовити у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Глобус Груп» до Міністерства культури України, Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Львівська обласна організація Українського товариства глухих, Приватне підприємство «Вір-Західбуд», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправними та скасування припису.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик,

Судді Верховного Суду