Справа № 9901/348/21
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2022 року

м. Київ

Справа № 9901/348/21

Провадження № 11-7заі22

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючої Рогач Л. І.,

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,

за участю:

секретаря судового засідання Біляр Л. В.,

представника позивача - адвоката Сульженка А. В.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу Приватної компанії з обмеженою відповідальністю CPI INVESTMENT FUND LTD. (СІПІАЙ ІНВЕСТМЕНТ ФАНД ЛТД) (далі - Приватна компанія) на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2021 року (судді Стародуб О. П., Коваленко Н. В., Кравчук В. М., Мороз Л. Л., Рибачук А. І.) в адміністративній справі № 9901/348/21 за позовом Приватної компанії до Президента України про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

1. У серпні 2021 року Приватна компанія звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає в тому, що він не звернувся до Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) з пропозиціями щодо застосування санкцій до осіб відповідно до звернення Приватної компанії від 25 травня 2021 року;

- зобов`язати Президента України звернутися до РНБО з пропозиціями щодо застосування санкцій до осіб відповідно до звернення Приватної компанії від 25 травня 2021 року.

На підтвердження своїх вимог зазначила, що Приватна компанія звернулася до Президента України з письмовим проханням вжити заходів щодо застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) на підставі Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII), які входять до його функціональних обов`язків. Підставою для цього називає незаконну експлуатацію захоплених виробничих потужностей та сировини для виготовлення кам`яновугільної смоли з території, окупованої внаслідок збройної агресії Російської Федерації у місті Горлівка Донецької області, що належать дочірньому підприємству позивача - Товариству з обмеженою відповідальністю «ТАР АЛЬЯНС» (далі - ТОВ«ТАР АЛЬЯНС»). Позивачу відомо, що приблизно у вересні 2019 року компанія Carbon BlackSA (зареєстрована Rue de la Gare 13, 1820, Montreux, UID CHE-114.365.365) провадила господарську діяльність з використанням незаконно захоплених пакувальних засобів ТОВ «ТАР АЛЬЯНС», що є причинами для вжиття обмежувальних заходів до підприємства-порушника.

Не погоджується з тим, що Президент України направив звернення Приватної компанії до органів, до компетенції яких не входить вирішення питання, порушеного у зверненні, не вніс на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування санкцій до осіб, які за інформацією позивача незаконно видобувають та збувають сировину на тимчасово окупованій території України, чим допустив протиправну бездіяльність.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16 грудня 2021 року відмовив у задоволенні позову.

Рішення мотивував тим, що застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, у зв`язку з якими наведені позивачем факти мали бути перевірені у встановленому законом порядку уповноваженими суб`єктами. Саме Служба безпеки України (далі - СБУ) та Кабінет Міністрів України (далі - КМУ) наділені повноваженнями щодо перевірки у встановленому порядку фактів ймовірної причетності зазначених позивачем юридичних осіб до злочинної діяльності, зокрема й фінансування тероризму. Тому скерування Офісом Президента України (далі - ОПУ) звернення Приватної компанії до СБУ та КМУ для розгляду та вжиття заходів відповідає вимогам Закону № 1644-VII.

3. Приватна компанія не погодилася з рішенням суду першої інстанції і подала апеляційну скаргу, у якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

Вважає, що чинне законодавство не містить детальної процедури, що передує внесенню Президентом України до РНБО пропозицій щодо застосування санкцій. Так само це стосується й повноважень Президента України перенаправляти звернення позивача щодо санкцій іншим суб`єктам.

Свою позицію обґрунтовує покликанням на Рішення Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, в якому передбачено, що визначені Конституцією України повноваження Президента України є вичерпними, а це своєю чергою унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов`язки).

Доводить, що бездіяльність відповідача порушувала взятий Україною на себе за міжнародною угодою обов`язок сприяти однаковому режиму ставлення до інвестицій та доходів, дотримуватись положень про сприяння і взаємний захист інвестицій.

Покликається на Указ Президента України від 19 лютого 2021 року № 64/2021, яким Президент України за аналогічних обставин захистив інвестиції інших інвесторів шляхом введення санкцій, що, з погляду апелянта, є проявом неоднакового, вибіркового відношення до реалізації захисту прав та свобод позивача й воднораз свідченням протиправної поведінки.

Припускає, що оскільки самопредставництво Президента України здійснює ОПУ через Головне управління представництво інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики ОПУ, участь у справі посадової особи цього структурного підрозділу є порушенням норм процесуального права, що зумовлює скасування судового рішення, оскільки самопредставництво здійснював не Президент України, а особа без належного підтвердження повноважень на самопредставництво відповідача.

4. У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача просить залишити рішення суду першої інстанції без змін. Наводить міркування та аргументи, подібні в основному до наведених в оскаржуваному судовому рішенні.

5. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) ухвалою від 18 січня 2022 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 09 лютого 2022 року призначила її розгляд у судовому засіданні.

6. У судовому засіданні представник позивача адвокат Сульженко А. В. підтримав доводи скарги й на підставі слушності її аргументів просив скасувати судове рішення.

7. Велика Палата дослідила матеріали справи й дійшла такого висновку.

Насамперед про фактичні обставини справи, які можна коротко викласти так.

Приватна компанія зареєстрована 30 січня 2003 року в Реєстрі компаній Англії та Уельсу за реєстраційним номером 4652895, що підтверджується свідоцтвом про реєстрацію.

Позивач здійснив інвестицію на території України шляхом придбання частки в статутному фонді ТОВ «ТАР АЛЬЯНС», і дотепер позивачу належить 100 % у статутному капіталі цього підприємства.

За наявною у позивача інформацією, у вересні 2019 року компанія Carbon Black SA брала участь у правочинах з продажу кам`яновугільної смоли, незаконно видобутої у місті Горлівка Донецької області, з використанням пакувальних засобів, належних дочірньому підприємству позивача - ТОВ «ТАР АЛЬЯНС».

Вважаючи, що господарська діяльність компанії Carbon Black SA з продажу незаконно вилученої кам`яновугільної смоли, що добувалась на території, окупованій визнаною терористичною організацією, може свідчити про наявність підстав для застосування до неї спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону № 1644-VII, позивач звернувся до Президента України та РНБО із заявою, в якій просив перевірити операції компанії Carbon Black SA та накласти на вказану компанію та її бенефіціарних власників санкції за торгівлю незаконною вилученою кам`яновугільною смолою.

Листом від 06 липня 2021 року № 03-01/1897 за підписом керівника апарату ОПУ Приватній компанії повідомили про те, що її звернення надіслали до СБУ та КМУ з проханням розглянути його згідно з компетенцією, вжити у разі необхідності відповідних заходів реагування та поінформувати про результати заявника.

Перший заступник керівника апарату РНБО листом від 10 червня 2021 року № 2373/14-06/2-21 звістив позивача, що РНБО розглядає питання щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій винятково на підставі пропозицій Верховної Ради України, Президента України, СБУ, КМУ та Національного банку України. У разі надходження пропозицій про застосування санкцій від законодавчо визначених суб`єктів подання апарат РНБО у встановленому порядку забезпечить їхнє опрацювання з метою розгляду членами РНБО.

Офіс Генерального прокурора (далі - ОГП) листом від 05 серпня 2021 року № 18/2/3?191вих-21 звістив позивача про надходження до ОГП звернення в інтересах Приватної компанії, яке разом з листом ОПУ надійшло із Секретаріату КМУ, з приводу наявності підстав для застосування санкцій. ОГП повідомив Приватній компанії, що відповідно до статті 5 Закону № 1644-VII ОГП не є суб`єктом надання відповідних пропозицій та не уповноважений виносити рішення щодо застосування санкцій.

Не погодившись із діями Президента України, Приватна компанія звернулася до суду з позовом.

8. За текстом статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це може означати, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені те тільки Конституцією, але й законами України.

9. Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40 Конституції України).

За частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішення, дії чи бездіяльність органу державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Ця норма містить загальне правило, яке означає право кожного звернутися до суду, якщо права чи свободи порушені або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце ущемлення прав та свобод. Ця норма зобов`язує брати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова у прийнятті позовних заяв чи скарг, які відповідають установленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статі 64 Конституції України не може бути обмежене. Положення частини першої статі 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина (абзаци перший-третій пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 року у справі № 9-зп за конституційним зверненням громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води)).

Гарантоване Основним Законом України право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, зокрема й указів Президента України, є видом охоронних (правоохоронних) відносин, які реалізується шляхом участі в ньому відповідних юрисдикційних органів, діяльність яких прописана процесуальними (процедурними) нормами. Суб`єкт цих відносин, приміром, кожен, хто вважає, що його право порушене, контактує з уповноваженим юрисдикційним органом, опосередковує та реалізує своє право на позов (право на оскарження, право про захист свого блага) через відповідні процесуальні (процедурні) форми, в яких ці відносини набувають властивостей (ознак) процесуальних правовідносин.

10. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої можна уяснити, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України [реалізація яких вимагатиме уточнення та конкретизації їхнього змісту на рівні положень законів України].

Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

У Рішенні Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 року у справі № 1-17/2003 за конституційним поданням 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 105, частини першої статті 111 Конституції України (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) зазначено, що інститут Президента України ґрунтується на сукупності норм, що містяться у розділі V Конституції України, згідно з якими Президент України визначений, зокрема, главою держави, виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.

Відповідно до частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання [знову-таки] як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

11. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Статтею 3 цього Закону установлено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Під заявою (клопотанням) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

За положеннями цієї статті клопотанням є письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо, а під скаргою є звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

Відповідно до статті 7 Закону № 393/96-ВР звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

Згідно із частиною першою статті 16 Закону № 393/96-ВР скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

За змістом статті 17 цього Закону, скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються.

Рішення вищого державного органу, який розглядав скаргу, в разі незгоди з ним громадянина може бути оскаржено до суду в термін, передбачений законодавством України.

Статтею 19 Закону № 393/96-ВР, зокрема, передбачено, що органи державної влади і місцевого самоврядування <…>, інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку із заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян.

12. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

Відповідно до статті 107 Конституції України РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

Згідно із частинами першою, третьою, четвертою статті 10 Закону України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР) рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

13. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (частина друга статті 1 Закону № 1644-VII).

Відповідно до статті 2 Закону № 1644-VII правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення РНБО, відповідні принципи та норми міжнародного права.

За частиною першою статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій є:

1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;

2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй;

3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу;

4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.

Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII).

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя цієї статті).

Відповідно до пунктів 1, 2 та 4 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом є, зокрема: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; запобігання виведенню капіталів за межі України.

Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, КМУ, Національним банком України, СБУ.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VII).

14. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

15. Право на оскарження виникає тоді, коли дією чи бездіяльністю суб`єкта оскарження відбулося посягання на об`єкт права (матеріальне чи нематеріальне благо (власність, підприємницьку діяльність, предмет довкілля, інформацію тощо)), з приводу якого (чи щодо якого) склалися правовідносини шляхом винесення відповідного рішення, вчинення певної дії або зволікання із вчинення дій, які належить вчинити суб`єкту владних повноважень. Право на оскарження в охоронному правовідношенні має (повинне мати) матеріальний прояв (властивості), стосуватися юридично значимих, фактично-конкретних життєвих (соціальних) обставин, з якими норми права пов`язують виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Таке право повинне мати під собою об`єктивно обґрунтовану матеріальну основу, свій предмет захисту, обсяг та межі порушеного права, існувати в просторі та часі, досягати рівня «спору» чи конфлікту.

У такому правовому відношенні кожен, хто має право на оскарження, наділяється повноваженнями на вчинення власних дій або/та вимагати від протилежної сторони виконувати свої зобов`язання та функції правомірно, а також має право вимагати конкретних дій від певного юрисдикційного органу, зокрема й суду, який не має стосунку до матеріального права того, хто звертається за його охороною до суду.

16. Зі змісту доводів та вимог позовної заяви Приватної компанії випливає, що публічно-правовий спір між нею та Президентом України виник у зв`язку з тим, що, з погляду позивача, глава держави протиправно не розглянув адресоване йому як повноважному, належному і компетентному державному органу звернення щодо застосування санкцій до осіб, які незаконно видобувають та збувають сировину на тимчасово окупованій території України.

З аргументів позивача можна зрозуміти, що передумовою такого звернення стали відомості про залученість приблизно у вересні 2019 року компанії Carbon Black SA у комерційних правочинах з продажу незаконно видобутої кам`яновугільної смоли, яка, за версією позивача, продавалася з використанням пакувальних засобів, належних дочірньому підприємству позивача - ТОВ «ТАР АЛЬЯНС», а пакувальні засоби, як і саме підприємство, були незаконно захоплені у місті Горлівці Донецької області і знаходяться на непідконтрольній Україні території.

Позивач повідомив також, що з приводу згаданої комерційної діяльності 22 січня 2020 року ОГП за фактами фінансування тероризму зареєстрував кримінальне провадження № 0000136, передбачене частиною першою статті 2585 Кримінального кодексу України (далі - КК України). У межах цього провадження розслідувалися обставини незаконної експлуатації захоплених виробничих потужностей та сировини для виготовлення кам`яновугільної смоли; незаконне перевезення продукції до Росії з використанням підроблених документів та інші заборонені кримінальним законом дії, для яких компанія Carbon Black SA була «корпоративною завісою» для продажу незаконно вилученої кам`яновугільної смоли, що походить з території, окупованої визнаною терористичною організацією, а також відмивання грошей на фінансування тероризму.

Письмове звернення про застосування санкцій позивач направив до відповідача 31 травня 2021 року, на яке 07 липня того самого року отримав відповідь за підписом керівника апарату ОПУ про скерування звернення позивача до КМУ та СБУ з пропозицією вжити у разі необхідності відповідних заходів реагування та поінформувати про результати заявника.

Зміст рішень і хронологія розгляду перенаправленого Президентом України звернення позивача відображені вище.

17. Нагадаємо ще раз, що протиправність поведінки відповідача Приватна компанія вбачає в тому, що глава держави попри наявність підстав для застосування санкцій та повноважень у нього на внесення пропозиції на розгляд РНБО про застосування обмежувальних заходів до осіб, які незаконно видобувають та збувають сировину (продукцію) на тимчасово окупованій території України, не виконав своїх повноважень і тим самим допустив протиправну бездіяльність.

Якщо переосмислити доводи і твердження позивача, то можна зрозуміти, що Приватна компанія насамперед намагається усунути порушення і захистити свої майнові права через застосування санкцій до осіб, які здійснювали комерційну діяльність з продукцією (пакувальною тарою) підприємства Приватної компанії, яка «не контролює» його діяльність, через те що воно перебуває на непідконтрольній Україні території.

Для захисту своїх майнових прав Приватна компанія обрала спосіб звернення до Президента України з проханням застосувати санкції по відношенню до іноземної юридичної особи, яка, з погляду апелянта, підтримує терористичну діяльність, пропозиції про застосування яких за Законом № 1644-VII Президент України вносить на розгляд РНБО.

Президент України такої ініціативи не виявив і таким чином, як вважає позивач, через допущену ним протиправну бездіяльність унеможливив захист прав позивача. Інакше кажучи, хоч названі позивачем «особи»тим, що під «корпоративною завісою» продають незаконно вилучену кам`яновугільну смолу, що походить з території, яку окупувала визнана терористичною організація, порушили права Приватної компанії, але відповідати за це повинен Президент України, оскільки на прохання Приватної компанії не застосував по відношенню до згаданих суб`єктів санкційних правовідносин обмежень, встановлених законом.

18. Так от, у межах окреслених спірних правовідносин у цій справі потрібно з`ясувати:

- чи «комерційна діяльність» підприємства, яке називає Приватна компанія (Carbon Black SA), з продажу продукції з використанням майна Приватної компанії, що, як вважає остання, призвело до порушення її майнових прав, є наслідком діяльності відповідача у формі протиправного утримання від вчинення певних активних і позитивних дій на користь компанії;

-чи станом до дня подання звернення до Президента України з проханням застосувати санкції порушувалися певні права позивача власне протиправною бездіяльністю Президента України;

-чи обраним позивачем способом, а саме шляхом спонукання Президента України застосувати санкції до особи порушника, можна ефективно відновити (захистити) заявлене порушення своїх [майнових та інших] прав та запобігти подібним порушенням надалі;

-чи спосіб захисту свого порушеного права, який позивач використав у цьому спорі, суміщається (корелюється) з метою та завданнями, для досягнення і втілення яких прийнятий Закон № 1644-VII;

- чи передбачає Закон № 1644-VII положення, за якими звернення сторонніх осіб (тобто не суб`єктів внесення пропозицій про застосування санкцій, перелічених у частині першій статті 5 цього Закону) є обов`язковим, невідкладним, позитивним приводом для внесення пропозиції про застосування санкцій; чи встановлює відповідальність суб`єктів владних повноважень за ігнорування звернень таких осіб; чи подання звернень фізичними або юридичними особами - резидентами чи нерезидентами відповідає меті та завданню «санкційного» закону;

-чи в контексті окреслених правовідносин варто вбачати порушення прав позивача в тому, що Президент України звернення позивача про застосування санкцій переадресував іншим компетентним органам державної влади, хоча, на думку апелянта, не повинен був цього робити, бо за Конституцією та законами України не має на це повноважень;

- чи аналогічна санкційна практика глави держави відносно інших суб`єктів господарювання, прикладом якої є Указ Президента України від 19 лютого 2021 року № 64/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 лютого 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а також положення статті 3 Угоди між Урядом України та Урядом Сполученого Королівства Великобританії і Північної Ірландії про сприяння і взаємний захист інвестицій від 10 лютого 1993 року про однаковий (непривілейований) режим ставлення до інвестицій або доходів інвесторів кожної з Договірних Сторін є тими об`єктивними чинниками (спонуками) для розгляду Президентом України індивідуального звернення конкретної особи про застосування санкцій та внесення на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій за наслідками розгляду такого індивідуального звернення.

19. Аналіз доводів позовної заяви, обсяг доказів та матеріалів, зібраних у цій справі, міркування та аргументи апеляційної скарги, аналогічного змісту пояснення представника позивача у своїй сукупності дають підстави виснувати, що «поштовхом» (причиною) звернення позивача до Президента України стали обставини порушення майнових прав Приватної компанії, фактична та юридична природа яких відображена вище.

Видається очевидним, що ці порушення настали не через незаконні дії чи рішення і не у зв`язку з протиправною бездіяльністю глави держави, оскільки, як випливає з логіки позиції позивача, не перебували в причинному зв`язку з поведінкою Президента України, а були детерміновані незаконною комерційною діяльністю «персоналізованих» вище юридичних осіб.

Так треба розуміти, що для захисту своїх прав від «комерційної діяльності» названого Приватною компанією підприємства (Carbon Black SA) з ініціативи позивача 22 січня 2020 року за фактами скоєння фінансування тероризму й було зареєстровано кримінальне провадження № 0000136, передбачене частиною першою статті 2585 КК України.

З цією самою метою позивач звернувся за захистом своїх прав до Президента України й просив застосувати санкції до юридичної особи, яка порушила його права.

Не вдаючись до поглибленого аналізу слушності обраних позивачем способів захисту своїх прав та свобод, а також того, про що насправді гадав позивач, коли вдався до названих механізмів захисту свого права, ясним виглядає те, що звернення Приватної компанії до Президента України з вимогою застосувати санкції та реакція адресата на це звернення спричинили виникнення вторинних (похідних) відносин, характерних для сфери розгляду індивідуальних [чи колективних]письмових звернень органами державної влади та посадовими і службовими особами цих органів, які за наслідками обов`язкового їхнього розгляду повинні дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

У межах цього спору приводом для виникнення таких відносин стало власне звернення Приватної компанії з наміром (бажанням) захистити своє майнове право через спосіб застосування санкцій до особи, яка порушила ці права, і діяльність у відповідь відповідача на запропонований позивачем варіант захисту його прав.

20. Якщо виникають такі відносини, то для визначення обсягу та міри їхньої юридичної та фактичної природи потрібно знов-таки з`ясовувати, чи, зокрема в аспекті спірних правовідносин, містять вони під собою підстави, передбачені законом, чи письмова пропозиція юридичної особи (резидента або нерезидента) з вимогою застосувати санкції до підприємства, яке порушило права такої особи, спрямована для розгляду до встановленого законом суб`єкта владних повноважень, вимагає за законом від адресата звернення розгляду її по суті з ухваленням запропонованого у зверненні рішення.

Відповіді потребуватиме й запитання про те, чи зобов`язаний Президент України розглянути письмове звернення юридичної особи про застосування обмежувальних заходів тільки тому, що воно направлено йому як одному із суб`єктів, хто за законом має право вносити пропозиції про застосування санкцій, і ще тому, що Президент України за Конституцією України не має повноважень переадресовувати таке звернення іншому компетентному органу державної влади.

Для цих відносин важливо з`ясувати також, хто за спеціальним Законом № 1644-VII може ініціювати застосування цих обмежень; хто є суб`єктами цих відносин; чи може ініціювати застосування санкцій юридична особа; яке коло повноважень Президента України у відносинах, пов`язаних із застосуванням санкцій; чи зобов`язаний Президент України як той, хто вносить на розгляд РНБО пропозиції про застосування санкцій, розглянути звернення юридичної (або фізичної) особи з інформацією про вчинення дій, що підпадають під поняття санкційного порушення, і ухвалити у зв`язку із цим негативне або позитивне для автора звернення рішення; чи повідомлення будь-кого про протиправні дії, які містять опис ознак посягання на національну безпеку країни, має розглядатися й отримати обґрунтовану відповідь; чи пересилання звернення юридичної особи про вчинення дій, що підпадають під дію санкційного закону, органом державної влади, якому воно було направлене, до іншого органу державної влади, який має компетенцію розглядати такі відомості і вносити пропозиції про застосування санкцій, є діями, що суперечать Конституції та законом України, тощо.

21. Для розв`язання спору у правовідносинах, що склалися між сторонами у цій справі, потрібно зважити на лаконічний контекст прийняття Закону № 1644-VII. Цей Закон набрав чинності 12 вересня 2014 року. Станом на цю дату, за текстом Заяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії Російської Федерації на подолання її наслідків», яка затверджена Постановою Верховної Ради України від 21 квітня 2015 року № 337-VIII, тривала вже третя фаза збройної агресії Російської Федерації, яка розпочалася масовим вторгненням на територію Донецької та Луганської областей регулярних підрозділів Збройних Сил Російської Федерації.

Перебуваючи в умовах збройного конфлікту та під загрозою втрати української державності існувала об`єктивна необхідність невідкладно, ефективно та жорстко реагувати на існуючі та потенційні загрози з боку країни-агресора задля захисту національних інтересів, державної безпеки, суверенітету і територіальній цілісності України.

22. Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон, як можна побачити зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.

Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначав підстави, умови, мету застосування санкцій.

23. Закон № 1644-VII не є правоохоронним нормативним актом, шляхом реалізації якого кожен, хто зазнав порушення своїх прав, може звернутися за захистом до компетентного юридичного органу.

За цим законом юридичним особам, зокрема іноземній юридичній особі, юридичній особі, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичній особі - нерезиденту, іноземцям, особам без громадянства, не заборонено звертатися із заявами з повідомленням про обставини (відомості), що охоплюються поняттям «дії <…> суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави <…>». Але вони не вправі вимагати від компетентного органу сприймати їхні звернення як обов`язковий привід для розгляду по суті, а також у судовому порядку спонукати «суб`єкта внесення пропозиції про застосування санкцій» використати свої повноваження як спосіб захисту порушеного індивідуального права.

Цей Закон таких положень не містить і не може містити, оскільки не встановлює нормативних та фактичних підстав юридичної відповідальності, якими є норми права, що передбачають покладання відповідальності, та факт правопорушення (діяння), з яким пов`язується визначення охоронних правовідносин, у рамках якого реалізується юридична відповідальність. Цей Закон не встановлює обсягу та форм державно-правового примусу, виду юридичної відповідальності (конституційно-юридичної, дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної, кримінальної тощо) за скоєння діяння.

Попри певну зовнішню (не сутнісну) схожість, санкції в розумінні Закону № 1644-VII не є видом (формою, засобом, механізмом) відповідальності, оскільки дії, за фактом реалізації яких вони застосовуються до суб`єкта, котрий їх здійснив, не містять ознак протиправного (в більшості випадків вольового) порушення заборон, визначених відповідним законодавством, для кваліфікації якого необхідністю є встановлення ознак складу правопорушення (діяння).

24. З опису підстав, умов, мети застосування санкцій можна виснувати також, що суб`єкт, до якого вони можливо будуть застосовані, не може не розуміти і не передбачити, що ці обмежувальні заходи потенційно (ймовірно) використовуватимуться стосовно нього насамперед через те, що він є «репрезентантом» країни, яка в умовах збройного конфлікту ставить під загрозу національні інтереси, національну безпеку України, втрату української державності, а його діяльність на території України за умов збройного конфлікту може підпадати під ознаки реалізації такої загрози.

25. Відтак можна стверджувати, що у разі подання до Президента України заяви (повідомлення) про необхідність застосування санкцій, подібних до тих, які пропонує позивач у цій справі, адресат звернення не повинен ухвалювати жодного рішення щодо суті відображених у зверненні обставин, позаяк Президент України відносно цього звернення немає ні повноважень, ні обов`язку на його розгляд по суті; для цього на рівні закону не запроваджено процесуального порядку його розгляду та відповідальності за порушення цього порядку.

Водночас не можна не сказати, що факт звернення людини чи юридичної особи до суб`єкта владних повноважень з інформацією про подію, яка схожа до так званих санкційних у розумінні Закону № 1644-VII, не зумовлює виникнення відносин, пов`язаних з розглядом такого звернення. У відносинах з розгляду індивідуальних чи колективних звернень, адресованих органу державної влади, закон забороняє ігнорувати (чи нехтувати) розглядом таких звернень і приписує за наявності для цього об`єктивних передумов пересилати звернення до органу державної влади, який компетентний на його розгляд.

26. У спорі, який виник у цій справі, Президент України через створені ним допоміжні органи розглянув звернення Приватної компанії та звістив останню про результати його розгляду. Зокрема, у листі від 06 липня 2021 року № 03-01/1897, який надійшов з ОПУ, Приватній компанії повідомили, що її звернення надіслали до СБУ та КМУ з проханням розглянути його згідно з компетенцією, вжити у разі необхідності відповідних заходів реагування та поінформувати про результати заявника.

Зміст письмової відповіді від ОПУ та інформування заявника про результати розгляду, наступні відповіді позивачу від компетентних органів, яким за належністю було направлено його звернення, не дають підстав вважати, що Президент України допустив протиправну бездіяльність у комунікативних відносинах з Приватною компанією.

27. Значеннєве трактування позивачем конституційних положень, за якими Президент України не може передавати письмове звернення особи про застосування санкції до органу державної влади, який має компетенцію на його розгляд, тому що сам правоможний його розглянути, не є переконливим, оскільки для такого розуміння, сприйняття та застосування означених положень Основного Закону України немає підстав. Конституція України ні прямо, ні опосередковано не забороняє і не обмежує Президента України пересилати адресовані на його ім`я звернення до органів, які за законом уповноважені на їхній розгляд з наданням обґрунтованої відповіді. У ній немає положень, які б зобов`язували Президента України розглянути такого змісту звернення на тій підставі, що за спеціальним ординарним законом він наділений повноваженнями вносити пропозиції про застосування санкцій.

Натомість за положеннями частини другої статті 19 Конституції України Президент України як орган державної влади [в одній особі] зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отож якщо виходити з точного розуміння наведених вище джерел права, змісту та обсягу фактичних передумов, які спричинили спір у цій справі, можна констатувати, що Президент України в контексті спірних правовідносин не діяв поза межами повноважень, не використовував їх безпідставно, не діяв у спосіб, що суперечить Конституції та законом України, відповідно до вимог закону вирішив направити письмове звернення позивача про порушення його прав за належністю, правильно вчинив, коли не розглянув це звернення по суті.

Відтак можна підсумувати, що відповідач не допустив тієї протиправної бездіяльності, яку йому за провину ставить апелянт.

28. Не можна визнати слушними для задоволення апеляційної скарги посилання позивача на попередню, аналогічну «санкційну практику» відповідача, прикладом якої, на думку скаржника, є Указ Президента України від 19 лютого 2021 року № 64/2021, оскільки для цього немає причин. Згаданий Указ був виданий на підставах та в порядку, встановлених Законом № 1644-VII, який є відмінним від того, на застосування якого наполягає апелянт. Тому цей акт відповідача не може бути прикладом та аргументом для втручання в рішення суду першої інстанції.

29. Подібне ставлення до доводів апеляційної скарги викликає й покликання апелянта на необхідність виконання умов Угоди між Урядом України та Урядом Сполученого Королівства Великобританії і Північної Ірландії про сприяння і взаємний захист інвестицій від 10 лютого 1993 року в частині однакового (непривілейованого) режиму ставлення до інвестицій або доходів інвесторів кожної з Договірних Сторін.

Таке посилання є некоректним хоча б тому, що звернення Приватної компанії до Президента України застосувати санкції до підприємства, яке порушило її права, за визначенням не є «інвестицією», під якою для цілей цієї Угоди розуміється будь-який вид інвестицій, зроблених відповідно до чинного законодавства на території кожної із Договірних Сторін, і, зокрема, хоч не винятково, включає: рухому і нерухому власність і будь-які інші майнові права, такі, як заставні, право утримання або забезпечення по позиці; частки в акціонерному капіталі та зобов`язаннях компанії і будь-яка інша форма участі компанії тощо, а рішення Президента України направити звернення Приватної компанії про застосування санкцій до державного органу влади, який має компетенцію на його розгляд, і незастосування ініційованих Приватною компанією обмежувальних заходів до підприємства, яке порушило права компанії, з огляду на зміст цих дій не є виявом неоднакового (привілейованого) ставлення Президента України до одного з інвесторів кожної з Договірних Сторін.

30. Міркування і твердження апелянта про розгляд справи судом першої інстанції з порушеннями норм процесуального права, які полягали в тому, що самопредставництво Президента України в суді здійснювалося посадовою особою ОПУ через Головне управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики ОПУ, яка належним чином не підтвердила своїх повноважень, не містять підстав для втручання в це рішення, оскільки вони у цій справі не спотворили процесуальну послідовність встановлення значеннєвих висновків щодо суті спору.

31. Доводи апеляційної скарги про несвоєчасність надсилання відповідачем відзиву на позовну заяву не спростовують обґрунтування судового рішення, не впливають на розуміння нормативних положень, які регулюють спірні відносини, тому не містять вагомих підстав для визнання судового рішення протиправним, немотивованим і таким, що підлягає скасуванню.

32. Велика Палата визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права і причин для втручання в нього немає.

Інших доводів апеляційної скарги, якими обґрунтовується незаконність судового рішення і щодо яких не наведено мотивів їх відхилення, немає.

33. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У цій справі суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального і процесуального права й ухвалив законне й обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.

Отже, апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає.

34. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Новий розподіл судових витрат виходячи зі змісту статті 139 КАС України відбувається в разі повного або часткового задоволення позовних вимог судом апеляційної або касаційної інстанції, однак цією постановою Велика Палата ухвалила відмовити в задоволенні позовних вимог, тому новий розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 243, 266, 310, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Приватної компанії з обмеженою відповідальністю CPI INVESTMENT FUND LTD. (СІПІАЙ ІНВЕСТМЕНТ ФАНД ЛТД) залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуюча Л. І. Рогач

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: В. В. Британчук В. С. Князєв

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. В. Григор`єва О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко

І. В. Желєзний І. В. Ткач

О. С. Золотніков О. С. Ткачук

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик