Справа № 826/16901/18
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2022-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Єгорової Н.М.,

суддів - Федотова І.В., Чаку Є.В.,

при секретарі - Поляновській О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Азаро Груп" до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування припису, -

ВСТАНОВИЛА:

У жовтні 2018 року позивач - Товариство з обмеженою відповідальністю "Азаро Груп" звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури України, яким просив визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 05 червня 2018 року №23/10/74-18.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року адміністративний позов задоволено.

Не погодившись з таким рішенням, Міністерство культури та інформаційної політики України подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позову повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначив, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, неповно з`ясовано всі обставини справи, не прийняв до уваги докази, що мають юридичне значення для розгляду справи.

Додатково зазначив, що згідно з діючим Генеральним планом м. Києва на період до 2020 року, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804 та наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 02 серпня 2021 року "599 "Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва" земельна ділянка за адресою: вул. Миколи Соловцова, 2-б в Печерському районі м. Києва входить до меж історичного ареалу міста Києва, а тому проектна документація на будівництво погоджується у встановленому законом порядку з Міністерством, а також має бути отримано дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва.

Позивачем подано до суду відзив, відповідно до якого останній просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги оскільки межі та режими використання історичних ареалів у м. Києві не затверджені у встановленому законом порядку, а саме відповідно до ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318, а тому забудовники не зобов`язані отримувати від Міністерства культури України будь-які дозвола або погодження пов`язані із здійсненням капітального будівництва.

Додатково зазначив, що наказ Міністерства культури України від 21 жовтня 2011 року №912/0/16-11 щодо затвердження меж та режимів використання історичних ареалів м. Києва зупинено наказом Міністерства культури України від 29 жовтня 2014 року №911 з 29 жовтня 2014 року по теперішній час.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, 22 серпня 2016 року Департаментом ДАБІ у місті Києві зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт №КВ96 на будівництво багатоквартирного житлового будинку по вул. Миколи Соловцова, 2-б в Печерському районі міста Києва (далі також - Об`єкт будівництва): замовник Товариство з обмеженою відповідальністю "КПО ГАРАНТ"; ІІІ категорія складності.

Згідно зі змістом протоколу №34 загальних зборів учасників ТОВ "КПО ГАРАНТ" () 06 березня 2017 року перейменовано ТОВ "КПО ГАРАНТ" на ТОВ "Азаро Груп".

Листом Міністерства культури України від 13 травня 2017 року №266/10/61-17 погоджено подані листом гр. ОСОБА_1 вх. від 16 березня 2017 року 3370/0/06-17 матеріали щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування об`єкта "Будівництво багатоквартирного житлового будинку" по АДРЕСА_1 , для обов`язкового врахування в подальшому при розроблені відповідної проектної документації, зокрема, в частині обмеження максимальної висоти проектованої будівлі на рівні 8-ми наземних поверхів. При цьому, проінформовано, що історико-містобудівне обґрунтування є лише науковою концепцією можливості архітектурних та містобудівних перетворень, яка не є підставою для безпосереднього проведення будівельних робіт.

Листом Слідчого управління Національної поліції України Головного управління Національної поліції у місті Києві від 10 травня 2018 року №9204/125//23/3-2018/3 повідомлено Міністерству культури України, що відділом розслідування злочинів у сфері господарської та службової діяльності слідчого управління ГУ НП у м. Києві здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні №0000118 від 30 січня 2018 року за фактом проведення незаконних земляних робіт на об`єктах архітектурно-культурної спадщини, за ознаками вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 298 Кримінального кодексу України.

Також повідомлено, що 15 травня 2018 року о 15:00 год. Слідчим управлінням Національної поліції України Головного управління Національної поліції у місті Києві заплановано проведення огляду земельної ділянки по АДРЕСА_1 з метою фіксування факту проведення незаконних земляних та будівельних робіт, визначення їх об`єму та допущених порушень містобудівного законодавства, а також законодавства про охорону культурної та археологічної спадщини.

З метою проведення слідчих дій, слідче управління просить Міністерство культури України виділити для участі в останніх відповідального працівника Міністерства культури України та забезпечити його прибуття 15 травня 2018 року о 15:00 год. за адресою: вул. М. Соловцева, 2-б у Печерському районі міста Києва.

На підставі зазначено листа Слідчого управління Національної поліції України Головного управління Національної поліції у місті Києві 15 травня 2018 року завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Міністерства культури України Богданом Є.А. складено Акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу міста Києва, згідно з яким, 15 травня 2018 року проведено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. М. Соловцова, 2-б у Печерському районі міста Києва, та встановлено ознаки порушень ч. 3 ст. 6-1, ч. 3 ст. 32, ч. 1 ст. 35 та правопорушення, передбаченого ст. 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Керуючи п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року №495, результатами проведеного 15 травня 2018 року візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. М. Соловцова, 2-б у Печерському районі міста Києва, Міністерством культури України складено припис від 05 червня 2018 року №23/10/74-18 з вимогами:

1) негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку по вул. Миколи Соловцова, 2-б в Печерському районі м. Києва", які викопуються в межах історичного ареалу м. Києва (рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804 "Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року") як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32, ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України);

2) вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;

3) надати до Міністерства культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Києва від 15 травня 2018 року фактів;

4) про виконання вимог даного Припису письмово повідомити Міністерство культури України протягом трьох календарних днів із дня отримання цього Припису.

Вважаючи припис Міністерства культури України протиправним, позивач звернувся до суду з позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у матеріалах справи відсутні докази затвердження науково-проектної документації щодо меж історичного ареалу м. Києва у відповідності до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовані Законом України "Про охорону культурної спадщини" від 08 червня 2000 року № 1805-ІІІ.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить: встановлення режиму використання пам`яток національного значення, їхніх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.

Згідно з ч. 2 статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини (п. 1); визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць (п. 12); заборона будь-якої діяльності юридичних або фізичних осіб, яка створює загрозу об`єкту культурної спадщини або порушує законодавство у сфері охорони культурної спадщини (п. 16); надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць (п. 17); видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

Частиною 7 ст. 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлено, що рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, прийняті в межах його компетенції, є обов`язковими для виконання органами охорони культурної спадщини.

Статтею 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Згідно з ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (ч. 1).

Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини (ч. 3).

Відповідно до ч. 3 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначив, що земельна ділянка за адресою: м. Київ, Печерський район, вул. М. Соловецва, 2-Б, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, належить до історичного ареалу міста Києва, тому позивач мав отримати дозвіл на проведення земельних робіт, погоджений Міністерство культури України, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Частиною 2 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакції, чинній на момент затвердження Генерального плану м. Києва рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №270/1804) межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Частиною 2 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч. 1 ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини.

Дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок надаються за умови дотримання виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини та наявності у нього необхідного кваліфікаційного документа, виданого кваліфікаційною радою. Порядок надання дозволів установлюється Кабінетом Міністрів України.

Кваліфікаційні документи видаються кваліфікаційною радою - колегіальним, незалежним органом, відповідальним за фаховий рівень виконавця робіт. Порядок формування та діяльності кваліфікаційної ради затверджується Кабінетом Міністрів України. До складу кваліфікаційної ради входять відповідні фахівці наукових установ, вищих навчальних закладів, громадських організацій.

Дозволи на проведення земляних (підводних) робіт на території місць бойових дій, місць загибелі бойових кораблів, морських та річкових суден, місць поховань померлих та померлих (загиблих) військовослужбовців (у тому числі іноземців), які загинули у війнах, внаслідок депортації та політичних репресій на території України, надаються згідно з програмами, погодженими з відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (далі - Порядок №318).

Відповідно до Порядку №318 (в редакції, чинній на момент затвердження Генерального плану м. Києва рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №270/1804) встановлено, що відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури, Держбуд та уповноважені ними органи охорони культурної спадщини (п. 4).

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (п. 5).

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування (п. 10).

Водночас межі та режими використання історичних ареалів у м. Києві визначені Генеральним планом розвитку м. Києва на період до 2020 року, затверджені рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804 проте останній не є науково-проектною документацією в розумінні ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Порядку №318.

Крім того колегія суддів звертає увагу, що дію наказу Міністерства культури України від 21 жовтня 2011 року №912/0/16-11 щодо затвердження меж та режимів використання історичних ареалів м. Києва зупинено наказом Міністерства культури України від 29 жовтня 2014 року №911.

Щодо посилання апелянта на наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 02 серпня 2021 року "599 "Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва" то на думку колегії суддів вони є безпідставними оскільки спірні правовідносини виникли до його прийняття.

З урахуванням викладеного колегія суддів приходить до висновку, що оскільки станом на час виникнення спірних правовідносин межі та режими історичного ареалу м. Києва не затверджено у встановленому законом порядку, станом на час прийняття оскаржуваного припису були відсутні правові підстави вважати, що земельна ділянка на якій позивач здійснює будівництво знаходиться у межах Центрального історичного ареалу.

Крім іншого, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Н.М. Єгорова

Судді І.В. Федотов

Є.В. Чаку

Повний текст постанови складено "13" липня 2022 року.