Справа № 9901/88/21
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2022-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2022 року

м. Київ

Справа № 9901/88/21

Провадження № 11-378заі21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючої судді Рогач Л. І.,

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Анцупової Т. О., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,

за участю:

секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,

позивачки ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Цуцкірідзе І. Л.,

розглянувши в судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 липня 2021 року (судді Усенко Є. А., Гімон М. М., Дашутін І. В., Шишов О. О., Яковенко М. М.),

УСТАНОВИЛА:

У березні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в тому, що ВРП як розпорядник публічної інформації, не створила систему обліку публічної інформації;

- зобов`язати ВРП створити систему обліку публічної інформації та оприлюднити на офіційному вебсайті ВРП інформацію із цієї системи.

На обґрунтування позову ОСОБА_1 вказує на порушення свого права на доступ до системи обліку публічної інформації, оскільки розміщений на вебсайті ВРП файл у форматі Word «Система обліку публічної інформації ВРП» не є інформацією із системи обліку в розумінні Закону України від 13 січня 2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).

Позивачка зазначала, що згідно з характеристиками розміщеного на офіційному вебсайті ВРП файлу «Система обліку публічної інформації ВРП» він був створений 2 вересня 2020 року, змінений 9 вересня 2020 року та в подальшому не оновлювався (не поповнювався), хоча очевидним є факт, що ВРП впродовж наступного часу створювала й отримувала в процесі своєї діяльності інші (нові) документи.

Доводить, що інформація (документи), яка, на її переконання, має бути розміщена в системі обліку публічної інформації, є суспільно значимою, оскільки стосується діяльності ВРП, яка повинна забезпечити відновлення довіри суспільства до судової гілки влади через формування доброчесного та незалежного корпусу суддів.

Вважає, що обмеження доступу до документів, що створені в результаті діяльності ВРП і містять публічну інформацію, через відсутність інформації щодо цих документів у системі обліку публічної інформації є перешкодою для здійснення нею як особою, яка представляє Громадську організацію «Фундація «DEJURE» (позивачка вказує, що питання доступу до публічної інформації, відкритості діяльності органів влади, органів суддівського самоврядування в діяльності цієї громадської організації займають особливе значення), діяльності щодо збору, аналізу інформації стосовно роботи ВРП, ефективності цієї роботи з метою донести цю інформацію до суспільства.

Позивачка наголошує, що неоприлюднення ВРП інформації про свою діяльність у системі обліку публічної інформації порушує її право на свободу вираження поглядів, гарантоване статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 також зазначала:

- зміст положень частини першої статті 1 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), пункту 1 частин першої та четвертої статті 13 Закону № 2939-VI свідчать, що ВРП як колегіальний, незалежний конституційний орган державної влади та суддівського врядування є розпорядником публічної інформації, а відтак відповідно до норм частини першої статті 18 Закону № 2939-VI зобов`язана створити систему обліку публічної інформації, у якій повинні реєструватися всі документи, що знаходяться у володінні ВРП, а також вносити про них інформацію, встановлену цими нормами.

- ВРП не створено системи обліку для реєстрації документів, що є в її володінні як розпорядника публічної інформації, та не оприлюднено таку систему на своєму офіційному вебсайті. Позивачка доводить, що розміщений на вебсайті ВРП файл у форматі Word «Система обліку публічної інформації ВРП» не є інформацією із системи обліку в розумінні Закону № 2939-VI, оскільки містить лише 50 записів, що об`єктивно не відповідає фактичним обставинам щодо кількості створених і отриманих ВРП у процесі діяльності документів. Крім того, деякі записи в зазначеному файлі (у тому числі, за порядковими номерами 9, 10, 11) стосуються не певного документа, а лише окремих сторінок чи розділів. На переконання позивачки, система обліку публічної інформації повинна містити конкретні документи, які є в розпорядженні ВРП, з відображенням визначеної частиною першою статті 18 Закону № 2939-VI інформації про них, тоді як файл у форматі Word «Система обліку публічної інформації ВРП» замість такої інформації містить відповідні гіперпосилання.

На підтвердження своїх доводів, що ВРП не створено системи обліку публічної інформації, позивачка зазначає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верхового Суду в рішенні від 2 листопада 2020 року у справі № 9901/275/20 дійшов висновку, що аналіз інформації, розміщеної на офіційному сайті ВРП під назвою «Система обліку публічної інформації», свідчить про відсутність у ній таких обов`язкових для системи обліку інформації відомостей, як конкретна дата створення документа, конкретний автор документа, передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; галузь; тип, носій (текстовий документ, електронний документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо) і що комп`ютерна програма «Д-3»', яка використовується ВРП для реєстрації документів, не є системою обліку інформації в розумінні Закону № 2939-VI.

Посилаючись на преамбулу та частину другу статті 18 Закону № 2939-VI, ОСОБА_1 зазначає, що забезпечення реалізації права на доступ кожного громадянина до системи обліку публічної інформації в установлений спосіб (оприлюднення на офіційних вебсайтах суб`єктів владних повноважень такої інформації, а в разі їх відсутності - в інший прийнятний спосіб; надання доступу до системи за запитом) гарантується обов`язком розпорядників публічної інформації оприлюднювати та надавати таку інформацію у відповідь на запити.

Наведене, на переконання ОСОБА_1 , свідчить про те, що ВРП порушила гарантоване їй законом право на доступ до публічної інформації внаслідок нестворення системи обліку публічної інформації.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 6 липня 2021 року в задоволенні позову відмовив.

За висновком суду першої інстанції, позивачка не зверталася до ВРП із запитом про надання доступу до системи обліку публічної інформації, а одні лише обставини щодо невиконання ВРП вимог частини першої статті 18 Закону № 2939-VI при формуванні цієї системи не можуть бути підставою для звернення позивачки з відповідним позовом.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

ОСОБА_1 , посилаючись на нестворення ВРП системи обліку публічної інформації відповідно до вимог Закону № 2939-VI, не вказує, яку конкретно публічну інформацію їй не вдалося отримати за результатами користування файлом «Система обліку публічної інформації» на офіційному вебсайті ВРП.

Норма частини четвертої статті 18 Закону № 2939-VI покладає на розпорядників інформації відповідальність за забезпечення доступу до системи обліку відповідно до закону, однак, так само, як і інші норми чинного законодавства, не визначає єдиної форми цієї системи, не конкретизує, у якому форматі вона повинна бути створена, зокрема не встановлює обмежень щодо використання гіперпосилань.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, у якій, не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду неповно дослідив докази і обставини у справі, неправильно застосував норми права та в результаті прийняв незаконне рішення. Просить скасувати це рішення та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

Посилається на те, що ВРП не створила таку систему, оскільки розміщений на офіційному вебсайті ВРП електронний документ «Система обліку публічної інформації ВРП» сформований з порушенням норм частини першої статті 18 Закону № 2939-VI, а саме: наповнення файлу не відповідає фактичному переліку документів, які є в розпорядженні ВРП, а відомості щодо зазначених документів неповні (не вказано дату прийняття документа, його номер та місце зберігання (позивачка вважає, що гіперпосилання в системі обліку не відповідає місцю зберігання документа в розумінні Закону № 2939-VI).

ОСОБА_1 вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував положення Закону № 2939-VI та дійшов помилкового висновку про те, що право на доступ до інформації шляхом ознайомлення з інформацією із системи обліку на сайті розпорядника інформації не захищається судом.

На її думку, неоприлюднення повної інформації на сайті ВРП, у тому числі неоприлюднення системи обліку, порушують її суб`єктивне право на отримання інформації шляхом ознайомлення з нею на вебсайті.

Зазначає про протиправне незастосування правової позиції Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеній у постанові від 2 листопада 2020 року у справі № 9901/275/20, яка була підтримана постановою Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2021 року.

У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначає, що підстав для задоволення її скарги немає, оскільки рішення суду першої інстанції ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків. Просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 .

У судовому засіданні ОСОБА_1 та представник ВРП підтримати відповідно апеляційну скаргу та відзив на неї, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.

У ході судового розгляду встановлено такі фактичні обставини справи.

Суд установив, що відповідно до наказу в. о. керівника секретаріату ВРП Пархацької Т. М. від 2 жовтня 2020 року № 77/0/1-20 «Про систему обліку публічної інформації у Вищій раді правосуддя» на офіційному вебсайті ВРП у розділі «Громадянам» розміщено підрозділ «Публічна інформації та система її обліку», у якому міститься електронний документ «Система обліку публічної інформації». Цим же наказом на управління по роботі зі зверненнями, запитами на інформацію та забезпечення організації особистого прийому громадян, утвореному у складі секретаріату ВРП, покладено забезпечення доступу до публічної інформації, її збереження в системі обліку та внесення до системи обліку інформації про документ, передбаченої статтею 18 Закону № 2939-VI. Окремо в наказі передбачено, що безпосередній доступ до документів, інформація про які внесена до системи обліку, надається на підставі запитів про інформацію.

Дослідженням наданих сторонами скриншотів властивостей файлу електронного документа «Система обліку публічної інформації ВРП», розміщеного на офіційному вебсайті ВРП (сторони визнають відповідність змісту скриншотів фактичному змісту зазначеного електронного документа, у зв`язку із чим останній судом не досліджувався безпосередньо), встановлено, що зміст вказаного документа складає таблиця з такими графами: «Назва документа», «Номер та дата створення / отримання документа», «Джерело інформації», «Обмеження доступу, строк обмеження», «Галузь, ключові слова», «Форма документа (тип, носій тощо)», «Вид документа», «Місце зберігання».

У табличному форматі у відповідних графах записи вчинені у вигляді структурованих узагальнених відомостей про групу документів за певними спільними характеристиками.

Так, у графі «Назва документа» зазначено, зокрема (але не виключно): «Проєкти порядків денних засідань», «Про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя (про відмову у задоволенні клопотання, повернення без розгляду, продовження строку тимчасового відсторонення) у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності (в порядку застосування дисциплінарного стягнення)», «Про надання згоди на затримання судді, утримання його під вартою чи арештом (про відмову в задоволенні подання / повернення без розгляду)», «Повідомлення про втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя», «Про затвердження висновків члена Вищої ради правосуддя про відсутність підстав для вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя», «Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя за повідомленням судді» (порядкові реєстраційні номери документів 1-6).

У графі «Номер та дата створення / отримання документа» зазначено: «відповідає календарній даті проведення засідання» (порядкові реєстраційні номери

документів - 1, 7, 13, 14, 17, 19); «використання пошуку у реєстрах за номером / датою» (2-6, 8-12, 15, 16, 18, 20, 30); «кожного поточного року» (31, 33-43); «кожного поточного місяця, щорічний» (32); «кожні три роки» (44); «кожного кварталу поточного року» (46); конкретні дати створення документів та їх номери зазначено щодо порядкових реєстраційних номерів документів 21-29, 45, 47-50;

у графі «Джерело інформації» зазначено: «ВРП, Дисциплінарні палати ВРП, Комісія з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя» (1); «ВРП» (2, 3, 5, 6, 10-12, 15, 16, 18, 20-23, 25-31, 45-50); «Реєстр повідомлень суддів про втручання в діяльність судді» (4); «Член дисциплінарної палати ВРП» (7); «Дисциплінарна палата ВРП» (8, 9); «Член ВРП» (13, 14, 17, 19); «ВРП, Координаційна рада при ВРП» (24); «Управління по роботі зі зверненнями, запитами на інформацію та забезпечення організації особистого прийому громадян» (32); «Відділ статистично-аналітичної роботи» (33); «Фінансово-економічне управління» (34-42); «Сектор внутрішнього аудиту» (43, 44).

У графі «Обмеження доступу, строк обмеження» зазначено: «матеріали провадження» та «документ не містить інформації обмеженого доступу».

У графі «Галузь, ключові слова» зазначено: «ПІБ судді, назва суду, доповідач (член ВРП)» (1-10); «ПІБ судді, кандидата на посаду, назва суду» (11); «ПІБ судді, назва суду» (12, 16-18); «ПІБ судді (прокурора), місце роботи, доповідач (член ВРП)» (13, 14); «ПІБ судді, прокурора, місце роботи» (15, 19, 20); «діяльність комісії ВРП» (21, 22); «комісії ВРП» (23); «органи при ВРП, Координаційна рада при ВРП» (24); «органи при ВРП, Міжнародна консультативна рада при ВРП» (25, 26); «суди, органи при ВРП, Консультативна рада голів судів при ВРП» (7); «кількість суддів» (28); «Діяльність комісії ВРП» (29); «законопроєкт, суд, статус суддів, судоустрій» (30); «доповідь, незалежність суддів» (31); «запит на інформацію, статистика» (32); «статистика» (33); «Бюджетні кошти, напрями їх використання» (34, 35); «виконання бюджету, видатки» (36); «нефінансові / фінансові активи, зобов`язання, баланс» (37); «бюджетні кошти» (38, 40); «річний план» (39); «стратегічні цілі, показники, результати діяльності, кошти державного бюджету» (41); «кількість, рішення» (42); «внутрішній контроль, внутрішній аудит» (43); «стратегічні цілі, внутрішній аудит» (44); «прийом громадян» (45, 46); «відвідувачі приміщення» (47); «працівник апарату, конкурс» (48); «судова охорона» (49); «відкриті дані» (50).

У графі «Форма документа (тип, носій тощо)» зазначено: «електронна / паперова форма документа» (1-6, 8-12, 15, 16, 18, 20-50); «паперова форма документа» (7, 13, 14); «Електронна / паперова форма документа (щодо ухвал членів ВРП паперова форма документа)» (17, 19).

У графі «Вид документа» зазначено: «проєкт» (1); «рішення / ухвала» (2, 3); «повідомлення» (4); «рішення» (5, 6, 9-12, 15, 16, 18, 20-31, 45, 48, 49); «ухвала» (7, 8, 13, 14, 17, 19); «звіт» (32, 35, 37); «статистична інформація діяльності ВРП» (33); «інформація про бюджет» (34, 36, 38-41); «інформація / план» (42); «план» (3, 44), «наказ» (46, 47, 50).

У графі «Місце зберігання» зазначено назву структурного підрозділу (управління, відділ, сектор) ВРП, відповідального за зберігання відповідної категорії документів, а також гіперпосилання, за якими можна ознайомитися зі змістом документа, зазначеного в графі «Назва документа» під відповідним порядковим реєстраційним номером.

До файлу електронного документа «Система обліку публічної інформації ВРП» станом на 6 липня 2021 року внесена інформація щодо 118 документів із заповненням відповідних граф.

Крім того, у підрозділі «Публічна інформація та система її обліку» на офіційному вебсайті ВРП міститься інформація про те, що доступ до системи обліку публічної інформації ВРП надається шляхом оприлюднення на офіційному вебсайті ВРП такої інформації або за запитами на публічну інформацію. Наповнення системи обліку забезпечується шляхом обліку, систематизації та розміщення на офіційному вебсайті ВРП. Вказано також, що запит та інформацію, за вибором запитувача, може бути надісланий до ВРП: 1) на поштову адресу: Студентська, 12-А, м. Київ, 04050; 2) на електронну адресу: ; 3) за телефоном: . Письмовий запит на інформацію може подаватися в довільній формі або шляхом заповнення відповідної форми запиту, розміщеної на офіційному вебсайті ВРП. Відповідальним за опрацювання, систематизацію, аналіз та надання консультацій щодо оформлення запитів на інформацію є управління по роботі зі зверненнями, запитами на інформацію та забезпечення організації особистого прийому громадян секретаріату ВРП.

Представником ВРП було підтвреджено, що внесена до файлу електронного документа «Система обліку публічної інформації ВРП» інформація не відповідає всьому обсягу документів, які є в розпорядженні ВРП, зокрема не внесена інформація стосовно документів, які отримані ВРП з інших джерел. При цьому представник ВРП наголошував на постійному поповненні та оновленні інформації в зазначеному файлі, а позивачка факт поповнення зазначеного файлу після її звернення до суду з позовом визнає.

ОСОБА_1 , оскаржуючи бездіяльність ВРП щодо створення системи обліку публічної інформації, звернулася до суду із цим позовом за захистом своїх прав.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в апеляційній скарзі доводи, заслухавши пояснення позивачки та представника відповідача, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких міркувань.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Cтатус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП визначаються Конституцією України, Законом України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» і Законом № 1798-VІІІ.

Процедурні питання здійснення повноважень ВРП відповідно до частини другої статті 2 Закону № 1798-VІІІ регулюютьсяРегламентом Вищої ради правосуддя.

Законом № 2939-VІ визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Частинами першою та другою статті 7 Закону України від 2 жовтня 1992 року

№ 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (стаття 34 Конституції України).

Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5 Закону № 2657-XII).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (пункти 1 та 2 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).

За змістом статті 5 Закону № 2939-VI, доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації, серед іншого на офіційних вебсайтах в мережі Інтернет, на єдиному державному вебпорталі відкритих даних, а також надання інформації за запитами на інформацію.

Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону

№ 2939-VI).

Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Положеннями статті 14 зазначеного Закону розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; 6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Згідно з пунктами 5 та 51 статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник; перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.

Відповідно до статті 18 цього ж Закону для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб`єктів владних повноважень, підлягають обов`язковій реєстрації в системі обліку, що має містити: 1) назву документа; 2) дату створення документа; 3) дату надходження документа; 4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); 5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; 6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; 7) галузь; 8) ключові слова; 9) тип, носій (текстовий документ, електронний документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); 10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, пресрелізи); 11) проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); 12) форму та місце зберігання документа тощо.

Доступ до системи обліку, що містить інформацію про документ, що знаходиться у суб`єкта владних повноважень, забезпечується шляхом: 1) оприлюднення на офіційних вебсайтах суб`єктів владних повноважень такої інформації, а в разі їх відсутності - в інший прийнятний спосіб; 2) надання доступу до системи за запитами.

Система обліку публічної інформації не може бути віднесена до категорії інформації з обмеженим доступом.

Розпорядники інформації несуть відповідальність за забезпечення доступу до системи обліку відповідно до закону.

Системний аналіз наведених положень законодавства свідчить про те, що гарантоване державою право кожної особи на доступ до публічної інформації (за винятком обмежень у доступі до конфіденційної, таємної та службової інформації) забезпечується встановленими законом механізмами реалізації (оприлюднення інформації у визначений спосіб (зокрема, у друкованому вигляді, на вебсайті, на стенді); надання інформації за запитами на інформацію), повноваження щодо функціонування яких покладено на розпорядників інформації, у володінні яких перебуває така інформація.

На виконання вищезазначених повноважень на розпорядників інформації покладено, зокрема, обов`язок зі створення та ведення системи обліку публічної інформації як вебресурсу (у разі наявності у суб`єкта владних повноважень та прирівняних до них законом у відповідних цілях осіб офіційного вебсайту), в якому здійснюється реєстрація документів, що знаходяться у розпорядника інформації, з відображенням розпізнавальних відомостей щодо таких документів у відповідності з переліком, визначеним законом, а також обов`язок забезпечити доступ до зазначеної системи шляхом оприлюднення на офіційному вебсайті визначеного законом обсягу інформації про зареєстровані документи (в разі якщо офіційний вебсайт відсутній - в інший прийнятний спосіб), а також надати доступ до системи за запитами.

Положеннями частини першої статті 1 Закону № 1798-VIII визначено, що ВРП є незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, а тому відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI є розпорядником інформації, створеної чи отриманої у зв`язку з виконанням цих повноважень.

Отже, у розумінні Закону № 2939-VІ ВРП є розпорядником інформації, на якого покладено обов`язки: оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; вести облік запитів на інформацію; визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації.

При цьому, як зазначалось вище, Закон № 2939-VI передбачає відповідальність розпорядників інформації саме за незабезпечення доступу до системи обліку.

Так, системний аналіз наведених норм свідчить про наявність у розпорядника інформації обов`язку, закріпленого на законодавчому рівні, щодо розміщення на офіційному вебсайті в мережі Інтернет (в разі його наявності) електронної бази даних, що містить інформацію про документи, які перебувають у суб`єкта владних повноважень, які в цілому становлять систему обліку публічної інформації.

У ході розгляду справи було встановлено, що наказом в.о. керівника секретаріату ВРП Пархацької Т. М. від 2 жовтня 2020 року № 77/0/1-20 «Про систему обліку публічної інформації у Вищій раді правосуддя» врегульовано питання забезпечення збереження та доступу до публічної інформації в системі обліку ВРП.

Відповідно до зазначеного наказу відповідальне управління секретаріату ВРП забезпечує доступ до публічної інформації та її збереження в системі обліку, внесення до системи обліку інформації про документи, передбаченої статтею 18 Закону

№ 2939-VІ.

Крім того, вказаним наказом передбачено, що доступ до інформації, що міститься в системі обліку, є відкритим і здійснюється через офіційний вебсайт ВРП, а безпосередній доступ до документів, інформацію про які внесено до системи обліку, надається на підставі запитів на інформацію.

На офіційному вебсайті ВРП у розділі «Громадянам» розміщено підрозділ «Публічна інформація та система її обліку», в якому подано систему обліку публічної інформації ВРП в табличній формі.

Проте, оскаржуючи бездіяльність ВРП щодо створення системи обліку публічної інформації, а також в апеляційній скарзі ОСОБА_1 посилається на те, що ВРП не створила таку систему, оскільки розміщений на офіційному вебсайті ВРП електронний документ «Система обліку публічної інформації ВРП» сформований з порушенням норм частини першої статті 18 Закону № 2939-VI, а саме: наповнення файлу не відповідає фактичному переліку документів, які є у розпорядженні ВРП, а відомості щодо зазначених документів неповні, зокрема не вказано дати прийняття документа, його номера та місця зберігання (позивачка вважає, що гіперпосилання в системі обліку не відповідає місцю зберігання документа в розумінні Закону № 2939-VI), що порушує її право на доступ до публічної інформації.

Надаючи оцінку доводам учасників справи, наведеним на обґрунтування їх вимог, Велика Палата Верховного Суду керується таким.

Крім того, з урахуванням вимог статті 5 Закону № 2939-VI дотримання принципу відкритості діяльності ВРП забезпечується, зокрема, шляхом оприлюднення на офіційному вебсайті ВРП оперативних результатів розгляду питань порядку денного засідань Ради, її органів, а також рішень ВРП та її органів.

Разом із цим законодавство про доступ до публічної інформації не зобов`язує розпорядника розміщувати безпосередньо файлові документи в системі обліку інформації, оскільки визначені в частині першій цієї статті дані опубліковуються з метою ознайомлення запитувача з інформацією про наявні документи, про які йому може бути невідомо.

Так, як убачається з матеріалів справи, інформації, яка міститься на вебсайті ВРП, та встановлено судом, у системі обліку публічної інформації ВРП містяться відповідні посилання до місця зберігання документів, які оприлюднюються на офіційному вебсайті ВРП.

З метою забезпечення доступу запитувача до публічної інформації ВРП, у тому числі через систему її обліку, секретаріатом ВРП висвітлено інформацію на її офіційному вебсайті щодо способів подачі запитів на інформацію у порядку Закону № 2939-VI, який може обрати безпосередньо запитувач.

Отже, сформована у ВРП система обліку публічної інформації не створює скаржниці перешкод для отримання запитуваної інформації у спосіб, визначений Законом № 2939-VI.

Право на доступ до інформації, яка міститься у системі обліку ВРП, скаржниця може реалізувати шляхом переходу за відповідним посиланням, а право на доступ до інформації, яка не публікується на сайті ВРП відповідно до норм Закону № 1798-VIII, скаржниця може реалізувати шляхом направлення відповідного запиту до ВРП.

Таким чином, доводи ОСОБА_1 щодо її обмеження у доступі до системи обліку публічної інформації ВРП не заслуговують на увагу.

Статтею 12 Закону № 2939-VI визначено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Згідно із частиною першою статті 19 цього Закону запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (частина друга зазначеної статті).

Статтею 23 Закону № 2939-VI встановлено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС (частини перша-третя зазначеної статті).

Системне застосування наведених норм Закону № 2939-VI дає підстави для висновку, що суб`єктивне право на доступ до публічної інформації, яке підлягає захисту судом, має запитувач інформації - особа (фізична, юридична особа, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єкта владних повноважень), яка звернулася до розпорядника інформації із запитом надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Ураховуючи наведе, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що наведені доводи позивачки не підтверджують того, що її позовні вимоги стосуються захисту права на доступ до інформації, оскільки вона не зверталася до ВРП із запитом про надання доступу до системи обліку публічної інформації, а одні лише обставини щодо невиконання ВРП вимог частини першої статті 18 Закону № 2939-VI при формуванні цієї системи не можуть бути підставою для звернення позивачки з відповідним позовом.

Безпідставними є доводи ОСОБА_1 про преюдиційне значення при вирішенні цієї справи обставин, встановлених у справі № 990/275/20.

Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Передбачене наведеною нормою процесуального права звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматись судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Адміністративний суд не повинен сприймати як обов`язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях в інших адміністративних, цивільних чи господарських справах, якщо учасник справи доведе зворотне.

Більш того, частиною сьомою статті 78 КАС передбачено, що правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

Так, у справі № 9901/275/20 ОСОБА_1 не була стороною. Крім того, у справі № 9901/275/20 оскаржувалась бездіяльність ВРП щодо обмеження доступу до системи обліку інформації на запит від 20 серпня 2020 року.

Разом з тим у справі, яка розглядається, як було встановлено судом та не заперечувалось позивачкою, вона не зверталася до ВРП із запитом про надання доступу до системи обліку публічної інформації.

Таким чином, вважаємо обґрунтованим висновок суду першої інстанції про відхилення доводів позивачки про преюдиційне значення при вирішенні цієї справи обставин, встановлених у справі № 9901/275/20.

Не знайшли свого підтвердження і доводи ОСОБА_1 щодо порушення її прав унаслідок протиправної бездіяльності ВРП.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що під протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки вчинення певних дій поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають вирішального значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня та 06 грудня 2018 року, 22 серпня 2019 року у справах № 800/426/17, 800/259/17, 9901/986/18 відповідно.

Як убачається з положень Закону № 2939-VI, ВРП зобов`язана була створити системуобліку та розмістити інформацію про систему обліку на своєму вебсайті.

ВРП створила систему обліку публічної інформації, яка розміщена на офіційному вебсайті Ради у розділі «Громадянам», доступ до якої не обмежений будь-якому колу осіб. До того ж ВРП вчиняються дії, спрямовані на реалізацію норм Закону

№ 2939-VІ.

Отже, підстав для визнання протиправною бездіяльності ВРП щодо обмеження доступу ОСОБА_1 до системи обліку публічної інформації ВРП немає.

Інших фактів того, що ВРП умисно порушує її право на доступ до публічної інформації, ОСОБА_1 не наводить.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим, таким, що відповідає правильному застосуванню норм права та встановленим у справі обставинам, висновок суду першої інстанції про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності ВРП, яка полягає в тому, що ВРП як розпорядник публічної інформації не створила системи обліку публічної інформації, та зобов`язання ВРП створити систему обліку публічної інформації й оприлюднити на офіційному вебсайті Ради інформацію з цієї системи, - не підлягають задоволенню.

Міркування і твердження ОСОБА_1 в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної' інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, які мають значення для її вирішення, судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права та правильним застосуванням норм матеріального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 липня 2021 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 250, 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 липня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя Л. І. Рогач
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Т. О. Анцупова Л. Й. Катеринчук
Ю. Л. Власов Г. Р. Крет
І. В. Григор`єва Л. М. Лобойко
М. І. Гриців В. В. Пророк
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко
І. В. Желєзний І. В. Ткач
О. С. Золотніков С. П. Штелик