Справа № 600/3960/21-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2022-07-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 липня 2022 року

м. Київ

справа №600/3960/21-а

провадження № К/990/9693/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.,

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Чернівецької обласної прокуратури на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року (суддя Лелюк О. П.) постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2022 року (судді Біла Л. М., Матохнюк Д. Б., Гонтарук В. М.) та

в с т а н о в и в:

1. У травні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернівецької обласної прокуратури, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні і невиплаті заробітної плати з 26 березня 2020 року в порядку та в розмірах передбачених статтею 81 Закону України [від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII] «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII);

- зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII;

- зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру нарахувати і виплатити різницю між фактично виплаченою заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, визначений частинами другою, третьою, сьомою статті 81 Закону № 1697-VII;

- зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру перерахувати і виплатити відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, присудженого згідно з рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 у справі № 600/1450/20-а.

2. Позовні вимоги, як можна зрозуміти з написаного, основуються головним чином на рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Позивач зазначив, що Чернівецька обласна прокуратура, спираючись на приписи абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»; далі - Закон № 113-IX), діяв неправомірно, коли виплачував йому заробітну плату відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505), а не відповідно до статті 81 Закону № 1697-VІІ, як про це зазначив суд конституційного контролю.

3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.

ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Чернівецької області (тепер Чернівецької обласної прокуратури) з 04 травня 2007 року на різних посадах.

Згідно з наказом прокурора Чернівецької області від 17 серпня 2020 року № 516-к ОСОБА_1 звільнений з посади начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області.

Цей наказ, а також рішення кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, яким опосередковано його видання, позивач оскаржив у судовому порядку. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 26 квітня 2021 року у справі № 600/1450/20-а: визнав протиправним та скасував рішення дев`ятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 9/1 від 13 липня 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації», яким начальник управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області ОСОБА_1 визнаний таким, що не пройшов атестацію; визнав протиправним і скасував наказ прокурора Чернівецької області від 17 серпня 2020 року № 516-к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VІІ з 19 серпня 2020 року; поновив ОСОБА_1 з 20 серпня 2020 року в Чернівецькій обласній прокуратурі та в органах прокуратури на посаді, рівнозначній посаді начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області, яку позивач займав до звільнення; стягнув на користь ОСОБА_1 з Чернівецької обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 228935,44 грн. Рішення в частині поновлення на рівнозначній посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць суд допустив до негайного виконання.

За наслідками розгляду апеляційних скарг Чернівецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора на зазначене рішення Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову від 15 липня 2021 року, якою рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року змінив в частині мотивів, а в решті - залишив без змін.

Відтак за наказом виконувача обов`язків керівника Чернівецької обласної прокуратури від 12 травня 2021 року № 418-к ОСОБА_1 поновлений на посаді начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області з 20 серпня 2020 року.

Тимчасом наказом Генерального прокурора від 03 вересня 2020 року № 410 було перейменовано (без зміни ідентифікаційних кодів юридичних осіб в Єдиному Державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань) юридичну особу «Прокуратура Чернівецької області» на «Чернівецька обласна прокуратура».

Згідно з наказом Генерального прокурора від 08 вересня 2020 року № 414 днем початку роботи обласних прокуратур визначено 11 вересня 2020 року.

Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що відповідно до листів Чернівецької обласної прокуратури від 05 липня 2021 року та від 09 серпня 2021 року, а також розрахункових листів, Чернівецька обласна прокуратура нараховувала позивачеві заробітну плату відповідно до Постанови № 505.

За текстом рішення суду першої інстанції, відповідач пояснив свою позицію з цього приводу спираючись на приписи абзацу третього пункту 3, пункту 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX.

Позивач вважає, що Чернівецька обласна прокуратура діяла неправомірно, тому звернувся до суду з цим позовом.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій

4. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 16 листопада 2021 року позов задовольнив повністю:

- визнав протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року в порядку та в розмірах, передбачених статтею 81 Закону № 1697-VІІ;

- зобов`язав Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VІІ;

- зобов`язав Чернівецьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити різницю між фактично виплаченою заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, визначений частинами другою, третьою, сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ;

- зобов`язав Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату у відповідності до вимог статті 81 Закону № 1697-VІІ ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, присудженого згідно з рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року у справі № 600/1450/20-а.

5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 березня 2022 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

6. Суди першої та апеляційної інстанцій побудували свої висновки по суті спору головним чином на рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020. З-поміж іншого суди попередніх інстанцій наголосили на тому, що в цьому Рішенні суд конституційного контролю вказав на те, що спеціальне нормативне регулювання заробітної плати прокурора, закріплене частиною першою статті 81 Закону № 1697-VІІ, означає, що заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. За текстом Рішення, наділивши Кабінет Міністрів України повноваження ми встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону № 1697-VІІ нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

З уваги на юридичну позицію Конституційного Суду України, висловлену в рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, суди попередніх інстанцій виснували, що оплата праці прокурорів, які не пройшли атестації, відповідно до Постанови № 505 - як це зазначено у пункті 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ - суперечить вимогам Закону № 1697-VІІ. Додали також, що після прийняття Закону № 113-IX, на приписи якого покликається відповідач, норми статті 81 Закону № 1697-VІІ не змінені.

Виплата прокурору заробітної плати, визначення посадового окладу тощо, за текстом судових рішень, не може залежати від факту його переведення до Офісу Генерального прокурора, обласних чи окружних прокуратур. Водночас, закріплення у частині третій статті 81 Закону № 1697-VІІ посадового окладу прокурора окружної прокуратури у розмірі 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (станом на 2020 року), розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, означає, з погляду судів попередніх інстанцій, введення етапу запровадження збільшення розміру посадового окладу прокурора, який пов`язаний із прийняттям рішення Генерального прокурора про початок роботи Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур.

Позаяк рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 прийнято 26 березня 2020 року, то право на отримання заробітної плати відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII виникає у позивача з 26 березня 2020 року.

У підсумку суди попередніх інстанцій зазначили, що грошові кошти, які позивач недоотримав, в тому числі і щодо середнього заробітку за час вимушеного прогулу згідно з рішенням суду у справі № 600/1450/20-а, підлягають перерахунку та виплаті з урахуванням положень рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року та з урахуванням визначеного статтею 81 Закону № 1697-VII розміру.

Касаційне оскарження

7. У касаційній скарзі Чернівецька обласна прокуратура просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Ухвалою від 05 травня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за цією скаргою з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

З цього приводу автор касаційної скарги зазначив, що наразі немає висновку Верховного Суду щодо стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VIІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Відповідач, з-поміж іншого, зазначив про те, що суди попередніх інстанцій, спираючись на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, залишили поза увагою приписи Закону № 113, надто його Прикінцеві і перехідні положення, які регламентують процедуру реформування органів прокуратури й оплату праці прокурорів на час здійснення цих заходів. Наголосив, що як розпорядник бюджетних коштів він не допустив будь-яких порушень фінансової дисципліни, адже виплачував заробітну плату в тому розміру, який визначено Законом, і в межах відповідних бюджетних асигнувань.

Приписи абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ чітко вказують, відповідно до якого правового акта має виплачуватися заробітна плата прокурорам до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. Переконує, що інтерпретувати ці приписи через призму рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 в той спосіб, як це зробили суди попередніх інстанцій, означає нівелювати вимоги Закону № 113-ІХ та, по суті, змінити концепт реформування органів прокуратури, закладений у цьому Законі, який, додав відповідач, таким, що не відповідає Конституції України, не визнаний.

Копію ухвали про відкриття касаційного провадження разом з копією касаційної скарги і доданих до неї матеріалів суд надіслав ОСОБА_1 на поштову адресу, яку повідомив скаржник і яка зазначена у позові як адреса для листування ( АДРЕСА_1 ), однак поштовий конверт повернувся до суду з відміткою органу поштового зв`язку «за закінченням терміну зберігання».

Відтак суд направив повторно позивачеві копію ухвали про відкриття касаційного провадження разом з копіями касаційної скарги і доданих до неї матеріалів на електронну адресу ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ). Станом на дату розгляду цієї справи в суді касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу не надійшло.

Релевантні джерела права

9. Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VII.

10. Відповідно до частини першої статті 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

За частиною другою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Відповідно до частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII) посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

За частиною сьомою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу.

Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини дев`ятої статті 81 Закону № 1697-VII фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

11. Положення цієї статті, згідно із Законом № 79-VIII (набрав чинності 01 січня 2015 року) і Законом № 80-VIII (теж набрав чинність 01 січня 2015 року), застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Аналогічним чином положення зазначеної статті мають застосовуватися і згідно із Законом України від 25 грудня 2015 року № 928-VIII.

12. У червні 2018 року 50 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, у якому просили про визнати таким, що не відповідає статті 1, частині другій статті 3, статті 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частині третій статті 22, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 1311 Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України [яким його доповнено згідно із Законом № 79-VIII] у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

За наслідками розгляду порушених у зазначеному конституційному поданні питань Конституційний Суд України ухвалив рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, <…>, за текстом рішення, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

З-поміж іншого Конституційний Суд України у цьому Рішенні зауважив, що однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень.

Отже, заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 1311 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є таким, що суперечить частині другій статті 1311 Основного Закону України.

Ще один аспект, через призму якого Конституційний Суд України розглянув питання конституційності пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, є принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) та юридична визначеність як його складова. З цього приводу у пункті 2.3 Рішення зазначено, серед іншого, що за Конституцією України виключно законами України встановлюються, зокрема, Державний бюджет України і бюджетна система України (пункт 1 частини другої статті 92).

Відповідно до [Бюджетного] Кодексу визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства (преамбула); регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1). Отже, [Бюджетний] Кодекс має своє специфічне призначення, тобто регулює правовідносини у бюджетній сфері.

Конституційний Суд України зазначив, що «предмет регулювання Кодексу, так само як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, обумовленим положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України… Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України» (абзаци шостий, восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020).

Відповідно до підпункту 5 пункту 63 розділу І Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2014 року № 79-VIII розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу доповнено, зокрема, пунктом 26, яким встановлене відмінне від спеціального нормативного регулювання заробітної плати прокурора, закріпленого частиною першою статті 81 Закону, за якою заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

13. До ухвалення рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, але після внесення конституційного подання щодо визнання неконституційними окремих положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, набрав чинності Закон № 113-ІХ (25 вересня 2019 року).

Цим Законом внесено низку змін до законів України, зокрема й до Закону № 1697-VII (щодо назв органів прокуратури, їх структури, чисельності, заробітної плати та інші). Тим самим Законом - у розділі ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» - започатковано реформу органів прокуратури, втілення якої опосередковано атестуванням усіх чинних прокурорів України на відповідність вимогам професійної компетентності, етики і доброчесності. Успішне проходження цієї атестації визначено умовою для переведення [працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур] на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі та, опосередковано, для виплати заробітної плати у розмірі, визначеному у статті 81 Закону № 1697-VII (в редакції згідно із Законом № 113-ІХ).

14. Щодо останнього, то за текстом частини другої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону № 113-ІХ) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону № 113-ІХ) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.

Згідно з частиною сьомою статті 81 Закону № 1697-VII (в редакції Закону № 113-ІХ) прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу.

Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

15. Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

16. Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Дія цього пункту не поширюється на випадок, передбачений підпунктом 4 пункту 21 цього розділу.

17. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ (у первинній редакції) з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

Висновки Верховного Суду

18. У касаційні скарзі відповідач зазначив про необхідність висловити правову позицію щодо стягнення майнової шкоди, завданої у зв`язку з ухваленням (Верховною Радою України) пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який містив приписи, за якими норми і положення статті 81 Закону № 1697-VIІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, та який визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020.

З уваги на предмет і підстави цього позову, як їх встановили суди попередніх інстанцій, порушене у касаційній скарзі питання - у вимірі спірних правовідносин цієї справи - може стосуватися не стільки стягнення матеріальної шкоди (адже про неї тут не йдеться), скільки про застосування абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ у зіставленні з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, а конкретно - з юридичною позицією цього Суду, висловленою у підпункті 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення, про те, що розмір заробітної плати прокурорів, як елемент організації і порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 1311 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Іншими словами, відповідач, як простежується з аргументації його касаційної скарги, намагається переконати у тому, що Закон № 1697-VII, зокрема статтю 81, треба застосовувати з урахуванням вимог Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ, пам`ятаючи про те, що реформування органів прокуратури, яке започаткував цей Закон, стосується також оплати праці прокурорів на цей період, яка теж є своєрідною компонентою цієї реформи.

Позиція судів першої і апеляційної інстанцій у цій справі розуміється так, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 нівелює приписи абзацу третього цього пункту, а натомість встановлює, по суті, нове правило, за яким з 26 березня 2020 року заробітна плата прокурорів визначається тільки статтею 81 Закону № 1697-VII (у редакції згідно із Законом № 113-ІХ).

19. Передовсім варто зазначити, що акти Конституційного Суду України не є нормотворчими; іншими словами вони не є нормативно-правовими (нормативно-юридичними) актами, адже суд конституційного контролю не виконує регулятивної функції. «Негативна» правотворчість Конституційного Суду України, як її подекуди називають у правовій доктрині, пов`язана з визнанням неконституційним правового акта чи його окремих положень, що має наслідком його/їх скасування, але і тільки. Конституційний Суд України у такий спосіб не може встановлювати «нову» норму та/чи змінити існуючу (чинну) норму права, адже це функція законодавця.

Тому той факт, що зазначене Рішення прийнято після набрання чинності Законом № 113-ІХ не слід позиціонувати як «правовий акт, виданий пізніше», що в умовах подолання темпоральних колізій норм права може мати перевагу у застосуванні. За описаної ситуації таким «актом» є якраз Закон № 113-ІХ, якого це Рішення не стосувалося.

Нагадаємо, що суд конституційного контролю перевіряв на відповідність Конституції України положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Закону № 113-ІХ на дату звернення з конституційним поданням ще не було, тож автори клопотання не могли порушувати у ньому питання про конституційність реформування органів прокуратури й оплату праці прокурорів під час цього процесу відповідно до цього Закону. Конституційний Суд України у своєму Рішенні цих питань теж не зачіпав, що видно з його мотивації.

20. Відповідаючи на порушене у касаційній скарзі питання потрібно зважити на те, що Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ нерозривно пов`язані з положеннями пункту 21 розділу І цього ж Закону, згідно з яким внесено цілу низку змін до Закону № 1697-VII, зокрема до статті 81 щодо розміру заробітної плати. На думку колегії суддів, інтерпретувати і застосовувати приписи Закону № 1697-VII у редакції, викладеній згідно із Законом № 113-ІХ, треба у системному зв`язку з Прикінцевими і перехідними положеннями останнього, адже якщо інакше, то буде вихолощено (втрачено) ту «композицію» реформування органів прокуратури, яку заклав законодавець, прийнявши цей Закон.

Реформування органів прокуратури у спосіб, визначений Законом № 113-ІХ (Прикінцеві і перехідні положення), за задумом законодавця, має бути тимчасовим, «одноразовим» заходом для «кадрового перезавантаження» органів прокуратури. Це «перезавантаження» має відбуватися шляхом атестування чинних прокурорів України, результати якого, по суті, визначають їхню подальшу професійну діяльність на займаних посадах. Іншими словами, за наслідками атестації прокурора або звільняють з посади (якщо прокурор, за рішенням кадрової комісії, пройшов її неуспішно) або переводять на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, а чи у відповідній обласній прокуратурі або окружній прокуратурі. Передбачені також наслідки відмови від проходження атестації - вони такі самі, як і у випадку неуспішного її проходження, а також випадки відсутності посад для переведення (але вони, як можна виснувати з тексту норм, можуть виникати після успішного проходження атестації).

Отож атестація чинних прокурорів - згідно з приписами Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - стала наріжною для професійної діяльності прокурорів, точніше для її продовження, адже з її започаткуванням перебування на займаній досі посаді прокурора поставлено у залежність від її результатів. Одночасно з проходженням атестації (Законом № 113-ІХ) розрізнено й умови оплати праці прокурорів залежно від того, на якій посаді і в якому «статусі» вони є. Мовиться про те, що - за текстом абзацу третього пункту 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ - до дня їх звільнення або переведення [до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури] (в останньому випадку - за умови успішного проходження атестації) оплата праці має здійснюватися відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Такою наразі є згадана вище Постанова № 505.

Після переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці має здійснюватися вже відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII у редакції Закону № 113-ІХ. Розмір заробітної плати відповідно до цієї норми є більшим порівняно з тим, який передбачено у Постанові № 505.

За наведеного нормативного регулювання є підстави погодитися з тим, що описана диференціація заробітної плати на деякий час спричинила нерівний (неоднаковий) правовий статус прокурорів. Водночас таке розрізнення умов оплати праці прокурорів є наслідком, а заодно і складовою реформування органів прокуратури, запровадженої Законом № 113-ІХ, який головно і заклав відмінність правового статусу прокурорів (на основі заробітної плати) залежно від проходження атестації.

21. В межах розгляду цієї справи колегія суддів не може оцінювати Закон № 113-ІХ в аспекті його відповідності Конституції України, бо це компетенція суду конституційного контролю.

Під час розгляду цієї справи колегія суддів виходить з того, що відповідно до частини другої статті 1311 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Закон № 113-ІХ, окремі положення якого наведено вище, теж визначає цю організацію, хоч і на певний («перехідний») період (зважаючи на його призначення і зміст). Виходячи з презумпції конституційності цього Закону і за відсутності явної суперечності (невідповідності) його положень Конституції України, цей Закон, надто його Прикінцеві і перехідні положення, підлягає застосуванню.

Повертаючись до порушеного у касаційній скарзі питання, то норма абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ щодо оплати праці працівників органів прокуратури [до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури] за обсягом викладу є бланкетною і відсилає в окресленій частині до урядової постанови, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Іншими словами, Закон № 113-ІХ (у Прикінцевих і перехідних положеннях) встановив, що оплата праці працівників органів прокуратури (Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих і військових прокуратур) під час «перехідного» періоду (який для цих правовідносин означений процесом атестування прокурорів і триває до юридичного її завершення «звільненням» чи «переведенням» прокурора) має здійснюватися відповідно до Постанови № 505 (яка, зважаючи на предмет її регулювання, і є тією постановою [Кабінету Міністрів України], яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури у значенні абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

22. Опосередковано (непрямо) Верховний Суд уже проявив таку юридичну позицію, коли вирішував спори щодо оскарження результатів атестації, поновлення на посаді прокурора й виплату у зв`язку з цим середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Правового висновку, подібно до того, який просить висловити скаржник в цій справі, суд касаційної інстанції тоді не формулював, але застосовуючи приписи абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, яких стосується ця касаційна скарга, через призму розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу, навів мотиви, які за змістом аналогічні тим, які наведено вище.

Приміром, Верховний Суд у постановах від 21 жовтня 2021 року (справа № 640/154/20), від 04 листопада 2021 року (справа № 640/537/20), з-поміж іншого, зазначив про те, що заробітна плата прокурора, який не пройшов успішно атестації, має здійснюватися відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». За текстом цих судових рішень, середня заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, адже він туди не переведений. Водночас, прирівнювання посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в цю структуру, суперечило б вимогам Закону № 113-IX.

23. Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, як випливає з його змісту, ухвалювалося безвідносно до приписів Закону № 113-ІХ, які вже діяли на той час (зокрема щодо оплати праці працівників органів прокуратури під час «перехідного» періоду). Конституційне подання, за яким ухвалено Рішення, зрештою, цього аспекту не зачіпало, тож зважати треба й на це. Вторуємо, що порушені у конституційному поданні питання стосувалися конституційності інших норм іншого закону і Рішення, зокрема його мотивувальна частина, це виразно передає.

Зважаючи на правову природу рішень Конституційного Суду України (якими правовий акт чи його окремі положення визнані неконституційними), про що стисло написано вище, є підстави погодитися з доводами відповідача про те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 не може впливати на застосування положень Закону № 113-ІХ, надто його Прикінцевих і перехідних положень (абзацу третього пункту 3), які, знову ж, презюмуються конституційними допоки (чи якщо) суд конституційного контролю не встановить протилежне.

24. Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги щодо нарахування і виплати позивачеві заробітної плати з 26 березня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VIІ, по суті, поширили на спірні правовідносини позицію Конституційного Суду України, висловлену у Рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 (у мотивувальній частині), такими чином «розширивши» не тільки «темпоральні» юридичні наслідки цього Рішення, що трохи уподібнило його до нормативно-правового акта, але й деякою мірою зміст останнього, адже, зазначимо ще раз, приписів Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ воно не стосувалося.

Такий підхід, на думку колегії суддів, спричинив неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень Закону № 1697-VIІ, нова редакція якого і умови її застосування/дії з 25 вересня 2019 року (з уваги на той факт що правовідносини, віднесені до сфери регулювання цього Закону, зазнали суттєвих змін, тож потребували поступового їх впровадження) не можна було трактувати безвідносно до розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ, а конкретно - виходячи з порушених в касаційній скарзі питань - абзацу третього пункту 3 цього розділу.

25. Окрім того, колегія суддів вважає за потрібне висловити деякі зауваги з приводу задоволення судами попередніх інстанцій позовної вимоги про перерахунок та виплату «у відповідності до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, присудженого згідно рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року у справі № 600/1450/20-а».

Цим рішенням, як уже відомо, Чернівецький окружний адміністративний суд, задовольнивши позовні вимоги про скасування як протиправних рішення Дев`ятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 9/1 від 13 липня 2020 року, наказу прокурора Чернівецької області від 17 серпня 2020 року № 516-к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області та органів прокуратури та поновивши його на цій посаді, стягнув на користь останнього також середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 228935,44 грн.

Зазначене рішення суд апеляційної інстанції змінив в частині мотивів, у решті ж залишив без змін, тож воно набрало законної сили.

Офіс Генерального прокурора і Чернівецька обласна прокуратура оскаржили ці судові рішення у касаційному порядку й наразі провадження у суді касаційної інстанції у справі № 600/1450/20-а триває.

Питання стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу вирішив суд в іншій адміністративній справі (№ 600/1450/20-а) і втручатися у це рішення (щоб змінити цей розрахунок суду чи переіначити остаточну суму стягнення) інакше, аніж шляхом його апеляційного та касаційного перегляду (чи шляхом перегляду за нововиявленими або виключними обставинами, якщо для цього були б підстави, визначені процесуальним законом) не можна. Суди попередніх інстанцій, коли задовольнили зазначену позовну вимогу (у цій адміністративній справі) по суті втрутилися в інший спір, який (на час ухвалення рішення суду першої інстанції в цій справі) уже був вирішений і перебував на стадії касаційного розгляду (провадження №№ К/9901/30772/21, К/9901/31896/21). Тобто суди попередніх інстанцій змінили судові рішення у справі № 600/1450/20-а (в частині стягненого середнього заробітку за час вимушеного прогулу) усупереч встановленому для цього процесуальному порядку, не навівши жодних мотивів чи пояснень цьому вимушеному втручанню (окрім як потреби виконати рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яке подібних вимог і не містить).

Колегія суддів звертає на це увагу, адже спосіб захисту, який суд першої, а з ним і суд апеляційної інстанції застосували в окресленій частині, є разючим порушенням принципу юридичної визначеності, який у розумінні правозастосовної практики Європейського суду з прав людини (приміром, рішення від 25 листопада 2021 року у справі «Центр «Украса» проти України» (заява № 2836/10) охоплює й те, що коли суди остаточно вирішили питання, їхнє рішення не повинно ставитися під сумнів.

26. Відповідно до частини першої-третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4 - 7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

27. Зважаючи на наведені мотиви колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення судів першої і апеляційної інстанцій в цій справі підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення - про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 260, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Чернівецької обласної прокуратури задовольнити.

2. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2022 року в цій справі скасувати і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 у повному обсязі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Кашпур

С. А. Уханенко