Справа № 1940/1347/18
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2022 року

м. Київ

справа № 1940/1347/18

адміністративне провадження № К/9901/22208/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Тернопільській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2019 року (головуючий суддя: Улицький В.З., судді: Кузьмич С.М., Шавель Р.М.) у справі №1940/1347/18 за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Тернопільській області про визнання протиправними дій, наказу, визнання протиправними та скасування припису та постанов ,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

13 липня 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також позивачка або ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Тернопільській області (далі також відповідач або Управління Держпраці), у якому просила:

визнати протиправним наказ управління Держпраці у Тернопільській області від 26 квітня 2018 року № 259;

визнати протиправними дії посадових осіб управління Держпраці у Тернопільській області щодо фактичного проведення з 03 травня 2018 року по 04 травня 2018 року позапланової перевірки діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на підставі наказу управління Держпраці у Тернопільській області від 26 квітня 2018 року № 259;

визнати протиправним та скасувати припис управління Держпраці у Тернопільській області № ТР616/759/АВ/П від 11 травня 2018 року;

визнати протиправними та скасувати постанови, винесені заступником начальника управління Держпраці у Тернопільській області Ващуком С.Я.:

від 18 травня 2018 року № ТР616/759/АВ/ТД-ФС про накладення штрафу у розмірі 670140,00 грн;

від 18 травня 2018 року № ТР616/759/АВ/ІП-ФС про накладення штрафу у розмірі 3723,00 грн;

від 18 травня 2018 року № ТР616/759/АВ/ЗП-ФС про накладення штрафу у розмірі 11169,00 грн;

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року в задоволені позову відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року у справі №1940/1347/18 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач 02 серпня 2019 року направив на адресу Верховного суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 15 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження та витребувано справу з суду першої інстанції.

11 вересня 2019 року від позивачки на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вона просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 05 липня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка ОСОБА_1 є фізичною особою-підприємцем та здійснює підприємницьку діяльність, основним видом економічної діяльності якої є діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування, що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

05 квітня 2018 року громадянами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 до управління Держпраці у Тернопільській області було подано заяву з проханням перевірити факт використання найманої праці фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 .

Допитаний в судовому засіданні свідок ОСОБА_5 пояснив, що обставини наведені у заяві мали місце та підтверджуються особистими підписами учасників колективного звернення.

Враховуючи подану заяву, управлінням Держпраці у Тернопільській області видано наказ від 26 квітня 2018 року № 259 "Про проведення інспекційних відвідувань", у період з 03 по 08 травня 2018 року, з питань, визначених у зверненні ОСОБА_5 від 05 квітня 2018 року в діяльності ФОП ОСОБА_1 , яка зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 , місце здійснення діяльності: АДРЕСА_2 .

26 квітня 2018 року видано направлення на проведення заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю (інспекційне відвідування) № 4.1/074/117 інспектору праці - головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів управління Держпраці у Тернопільській області Григорчук О.В. за участю головного державного інспектора Ласюти І.Б. головного спеціаліста - інспектора праці управління економіки, промисловості та праці Тернопільської міської ради Яцюк С.І. Примірник направлення отримано ФОП ОСОБА_8 , про що свідчить її особистий підпис. Цей факт підтвердила допитана в судовому засіданні в якості свідка представник відповідача по справі інспектор праці - головний державний інспектор відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів управління Держпраці у Тернопільській області Григорчук О.В.

Також інспектором праці - головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів управління Держпраці у Тернопільській області Григорчук О.В. за участю головного спеціаліста - інспектора праці управління економіки, промисловості та праці Тернопільської міської ради Яцюк С.І. в присутності позивачки проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 , результати якого зафіксовані в акті інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізично особи), яка використовує найману працю № ТР616/759/АВ від 04 травня 2018 року.

Зокрема в акті інспекційного відвідування зазначено, що 03 травня 2018 року за адресою, АДРЕСА_2, Вега студія "ІНФОРМАЦІЯ_1" , виявлено осіб, які назвалися ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , та виконували трудові функції з обслуговування гостей, приготування їжі, прибирання столів, ознайомлення гостей з меню закладу.

Згідно із письмовими поясненнями ОСОБА_10 , ОСОБА_9 , ОСОБА_11 , наданих на їхніх робочих місцях, вони проходять стажування у ФОП ОСОБА_1 у Вега студії "ІНФОРМАЦІЯ_1", а саме: ОСОБА_10 на посаді кухаря з 01.05.2018, ОСОБА_11 на посаді кухаря з 30.04.2018 та ОСОБА_9 на посаді адміністратора з 01.05.2018. Проте керівника стажування не мають, але фактично під час інспекційного відвідування вони виконували трудові функції. Графік роботи закладу з 10.00 год. до 22.00 год., позмінно.

На підставі пояснень ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_2 від 03.05.2018, наданих в приміщенні Управління Держпраці у Тернопільській області за адресою вул. Шпитальна, 7, м. Тернопіль, встановлене наступне.

ОСОБА_2 працювала на посаді шеф-кухаря з 01.12.2017 по 28.02.2018 у Вега студії "ІНФОРМАЦІЯ_1", за що отримувала заробітну плату. Графік роботи з 08.00 год. до 20.00 год., за усною домовленістю 3 дні робочих 3 вихідних. Проте фактично працювала 6-7 днів підряд.

Помічник кухаря ОСОБА_3 працювала у ФОП ОСОБА_1 у Вега студії "ІНФОРМАЦІЯ_1" з листопада 2017 року по лютий 2018 року, в її обов`язки входила робота з тістом та нарізка салатів за що отримувала заробітну плату.

ОСОБА_4 , помічник кухаря, працював з 02 січня до кінця лютого 2018 року в вищевказаному закладі у ФОП ОСОБА_1 , графік роботи з 08.00 год. до 20.00 год., робота в холодному цеху (нарізка салатів, овочів).

Під час проведення інспекційного відвідування, ФОП ОСОБА_1 не надано документів, що можуть підтвердити факт укладення трудових договорів із ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та надання відповідного повідомлення територіальному органу Державної фіскальної служби про прийняття їх на роботу.

Згідно із поясненнями від 03.05.2018, ОСОБА_11 працював у ФОП ОСОБА_1 у Вега студії "ІНФОРМАЦІЯ_1" з 30.04.2018, ОСОБА_9 з 01.05.2018 та ОСОБА_10 з 01.05.2018, проте трудові договори з вищевказаними працівниками ФОП ОСОБА_1 укладено лише 03.05.2018 та в цей же день повідомлено територіальний орган Державної фіскальної служби про прийняття працівників на роботу 03.05.2018 року.

Отже, під час інпекційного відвідування встановлено, що ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , (в період з 01 по 02 травня 2018 року), ОСОБА_11 (в період з 30 квітня по 02 травня 2018 року), ОСОБА_3 (в період з початку листопада 2017 по кінець лютого 2018 року), ОСОБА_4 (в період з 02 січня по кінець лютого 2018 року) та ОСОБА_2 (в період з 01 грудня 2017 року по 28 лютого 2018 року) працювали без укладення трудових договорів та повідомлення територіального органу Державної фіскальної служби про прийняття працівника на роботу.

2. В порушення вимог частини першої статті 116 КЗпПУ, при розірванні ФОП ОСОБА_1 трудового договору із кухарем ОСОБА_5 05.03.2018, адміністраторами ОСОБА_20 30.04.2018, ОСОБА_21 30.04.2018 та барменом-офіціантом ОСОБА_22 (останній робочий день), належні їм при звільненні суми, а саме грошова компенсація за всі невикористані ними дні щорічної відпустки не нарахована і не виплачена в день звільнення.

3. Під час проведення інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 у Вега студії "ІНФОРМАЦІЯ_1" не надано документів, які б підтверджували виконання вимог статті 29 Кодексу законів про працю України.

4. На робочому місці "кухар", де технологічний процес, обладнання, використовувана сировина, матеріали можуть бути потенційним джерелом шкідливих та небезпечних факторів, атестація робочих місць за умовами праці не проведена, чим безпідставно позбавлено працівників на даних робочих місцях належних пільг та компенсацій.

Також судом першої інстанції встановлено, що акт складено в останній день інспекційного відвідування 04 травня 2018 року у двох примірниках, який підписано інспектором праці та наданий для ознайомлення ФОП ОСОБА_1 , що засвідчено її підписом на останній сторінці акту.

Проте у визначеній графі, акт ОСОБА_1 не підписано, остання повідомила інспектора про намір подати зауваження до акту, у зв`язку із чим акт додатково направлено об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення і дане відправлення вручено особисто ОСОБА_1 , про що свідчить підпис в повідомленні про вручення поштового відправлення.

Зауважень або заперечень за результатами проведеного інспекційного відвідування відображеними в акті позивачкою не подавалось.

11 травня 2018 року за результатами здійснення державного контролю законодавства про працю на основі акту та порушень зафіксованих у ньому внесено припис № ТР606/759/АВ/П з вимогою усунути допущені порушення.

08 травня 2018 року відповідачем рекомендованим листом № 1425/01-05-12.2/18 надіслано на адресу позивача, зазначену в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань повідомлення про час і місце розгляду справи.

18 травня 2018 року уповноваженою посадовою особою було розглянуто справу про накладення штрафу за порушення законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 без її участі, та прийнято рішення про винесення постанов про накладення штрафу:

№ ТР616/759/АВ/ТД-ФС про накладення штрафу у розмірі 670 140,00 грн.;

№ ТР616/759/АВ/ІП-ФС про накладення штрафу у розмірі 3 723,00 грн.;

№ ТР616/759/АВ/ЗП-ФС про накладення штрафу у розмірі 11 169,00 грн.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що між позивачем та громадянами ОСОБА_9 , ОСОБА_10 та ОСОБА_11 існували відносини на підставі цивільно-правових угод.

Зокрема, між позивачем та ОСОБА_11 було укладено цивільно-правову угоду б/н від 30 квітня 2018 року, за умовами якої останній надавав послуги з приготування їжі та напоїв у вега-студії «ІНФОРМАЦІЯ_1».

Між позивачем та ОСОБА_9 було укладено цивільно-правову угоду б/н від 01 травня 2018 року, за умовами якої остання надавала послуги з управління персоналом у вега-студії «ІНФОРМАЦІЯ_1».

Між позивачем та ОСОБА_10 було укладено цивільно-правову угоду б/н від 01 травня 2018 року за умовами якої останній надавав послуги з приготування їжі та напоїв у вега-студії «ІНФОРМАЦІЯ_1».

Судом апеляційної інстанції додатково зазначено, що наприкінці лютого 2018 року позивачка мала декілька зустрічей із вказаними особами, оскільки останні виявляли бажання надавати свої послуги у вега-студії «ІНФОРМАЦІЯ_1» з метою отримання заробітку як на трудовій основі так і на підставі відповідних угод.

В свою чергу, за наслідками зустрічей та спілкування із ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_2 , позивачка не виявила бажання співпрацювати із вказаними особами в силу відсутності у них будь-яких навичок та досвіду у сфері надання послуг та обслуговування. Також на той час у позивачки не було можливості забезпечувати стажування та навчання таких осіб, а відтак позивачці довелося відмовитися від пропозицій вказаних осіб щодо надання ними своїх послуг.

В подальшому громадяни ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_2 у різний час поодинці та разом відвідували вега-студію « ІНФОРМАЦІЯ_1 » як звичайні відвідувачі.

Проте одного разу одна із вказаних осіб (наскільки пригадує позивачка, це була - ОСОБА_2 ) відвідала вега-студію «ІНФОРМАЦІЯ_1» разом із ще однією особою, яка представилася батьком, який будучи агресивно налаштованими, почав вимагати пояснень з приводу підстав відмови від співпраці із її донькою. В процесі спілкування із батьком ОСОБА_2 виник словесний конфлікт, який переріс у погрози зі сторони батька ОСОБА_2 на адресу позивачки, а самі погрози були пов`язані із обіцянками влаштувати перешкоди у здійсненні господарської діяльності позивачки.На думку позивачки, у цій ситуації має місце реалізація вищевказаних погроз від батька ОСОБА_2

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позивачка вважає наказ управління Держпраці у Тернопільській області від 26 квітня 2018 року № 259 протиправним, а відтак і дії посадових осіб відповідача щодо проведення заходу нагляду (контролю) у позивача з 03.05.2018 по 04.05.2018 під назвою "інспекційне відвідування", що відповідно зумовлює визнання протиправними та скасування акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) фізичної особи, яка використовує найману працю №ТР616/759/АВ від 04 травня 2018 року, припису №ТР616/759/АВ/П від 11 травня 2018 року, постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ТР616/759/АВ/ТД-ФС від 18.05.2018, постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ТР616/759/АВ/ІП-ФС від 18.05.2018 та постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ТР616/759/АВ/ЗП-ФС від 18.05.2018, які було складено та винесено за наслідками таких протиправних дій.

Відповідач у запереченні на позов зазначив, що Управління Держпраці, як суб`єкт владних повноважень, діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачено чинним законодавством.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , (в період з 01 по 02 травня 2018 року), ОСОБА_11 (в період з 30 квітня по 02 травня 2018 року), ОСОБА_3 (в період з початку листопада 2017 по кінець лютого 2018 року), ОСОБА_4 (в період з 02 січня по кінець лютого 2018 року) та ОСОБА_2 (в період з 01 грудня 2017 року по 28 лютого 2018 року) працювали без укладення трудових договорів та повідомлення територіального органу Державної фіскальної служби про прийняття працівника на роботу.

За позицією суду першої інстанції, не можуть розцінюватись, як належні та допустимі докази по справі: цивільно - правова угода із ОСОБА_10 від 01.05.2018 терміном дії до 31.05.2018, цивільно - правова угода із ОСОБА_25 від 01.05.2018 терміном дії до 31.05.2018, цивільно - правова угода із ОСОБА_26 від 30.04.2018 терміном дії до 31.05.2018 долучені позивачем, оскільки на час інспекційного відвідування вони не надавались, а тому не можливо встановити коли вони створювались.

Судом першої інстанції наголошено, що зазначені працівники не могли протягом травня 2018 року працювати, як на підставі трудового договору, так і на підставі цивільно - правових угод, які суперечать укладеним трудовим договорам, наданим під час інспекційного відвідування.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачкою не надано належних та допустимих доказів на підтвердження протиправності наказу управління Держпраці у Тернопільській області від 26.04.2018 №259, протиправності дій посадових осіб управління Держпраці у Тернопільській області щодо фактичного проведення з 03.05.2018 по 04.05.2018 позапланової перевірки діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на підставі наказу управління Держпраці у Тернопільській області від 26.04.2018 № 259, протиправності припису №ТР616/759/АВ/П від 11 травня 2018 року та оскаржуваних постанов про накладення штрафу.

Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зазначив, що у Законі України 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» ( далі також Закон № 877-V ) або у іншому Законі, як акті аналогічної юридичної сили, такої підстави проведення позапланової перевірки, як за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин, не передбачено.

Також за позицією суду апеляційної інстанції, оскільки захід нагляду (контролю) у ФОП ОСОБА_1 було проведено на підставі наказу Управління Держпраці у Тернопільській області від 26 квітня 2018 року № 258 та направлення на проведення заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю інспекційного відвідування) від 26 квітня 2018 року №4.1/074/117, які не передбачені Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 26 квітня 2017 року № 295 (далі також Порядок № 295), а натомість, передбачені Законом № 877-V, як підстава для проведення позапланової перевірки, то у цій справі фактично було проведено захід нагляду (контролю) саме у формі позапланової перевірки.

Суд апеляційної інстанції вважає, що Управління Держпраці у Тернопільській області було проведено позапланову перевірку позивача без дотримання порядку і вимог Закону України № 877-V.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що пункт 2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі також Порядок № 509) не передбачає такої підстави для накладення штрафу як акт інспекційного відвідування.

За позицією суду апеляційної інстанції, акт інспекційного відвідування не може слугувати підставою для прийняття рішення про накладання штрафу.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ

В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідачем зазначено, що у частині 5 статті 2 Закону № 877-V наведений вичерпний перелік норм Закону, дотримання яких зобов`язані забезпечити Держпраці та його територіальні органи при здійсненні державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, серед яких відсутня частина 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Натомість, в межах цієї справи, головним державним інспектором було проведено інспекційне відвідування з питань додержання позивачем законодавства про працю на підставі підпунктів 1, 2 пункту 5 Порядку № 295, а саме за колективним зверненням ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 та ОСОБА_2 від 05 квітня 2018 року.

Також скаржник зазначає, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення відповідно до частини 5 статті 2 Закону України № 877-V зобов`язані забезпечити дотримання вимог частин 1-4 статті 7 цього Закону. Отже, в межах наданих повноважень, за рішенням керівника Управління Держпраці (наказ про проведення інспекційного відвідування), проводилося інспекційне відвідування позивачки.

Відповідач звертає увагу, що Управління Держпраці у відповідності до Порядку № 509 листом від 08 травня 2018 року № 1425/01-05-12.2/18 надіслав позивачці повідомлення про час та дату розгляду справи, проте відправлення не було вручено з відміткою «з інших причин».

За позицією скаржника, перевіряти належність та вчасність вручення поштових відправлень не входить до повноважень Управління Держпраці та не передбачено законодавством, а відтак претензії щодо порушення термінів вручення поштового відправлення не можуть бути адресовані Управлінню.

Водночас скаржник погоджується із оцінкою судом першої інстанції результатів інспекційного відвідування, який наголосив, що позивачкою не надано належних та допустимих доказів на спростування наказу, припису та постанов про накладення штрафу.

У відзиві на касаційну скаргу позивачка зазначає, що звернення, яке стало підставою перевірки, не містить жодних прохань про перевірку використання найманої праці фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 .

Позивачка вважає, що отримавши колективну заяву від 04 квітня 2018 року, відповідач повинен був встановити факт анонімності такої заяви та взагалі не розглядати її. Наголошує, що у відповідача взагалі не було передумов та підстав, передбачених Порядком № 295, для проведення перевірки у вигляді інспекційного відвідування.

Водночас наполягає, що рукописний підпис, який міститься у нижній частині направлення виконано не нею та їй не належить, проте судом першої інстанції двічі було відмовлено у клопотанні про призначення та проведення судової почеркознавчої експертизи. Також стверджує, що з актом інспекційного відвідування не знайомилась, останній не отримувала та неіснуючі факти своїм підписом не засвідчувала. Наголосила на відсутності у відповідача аудіо або фотоматеріалів, на яких було б зафіксовано процес інспекційного відвідування.

Позивачка стверджує, що громадяни ОСОБА_3 , ОСОБА_2 та ОСОБА_4 ніколи не перебували у будь-яких відносинах із ФОП ОСОБА_1 , не виконували робіт, про які ними зазначається у заяві, та не отримували за це жодних котів в якості оплати праці.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідач, Управління Держпраці в Тернопільській області є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.

Згідно з преамбулою до Закону № 877-V, ним визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

За змістом частини 4 статті 2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частини 5 статті 2 Закону №877-V).

Крім того, частиною 4 статті 4 Закону №877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Частиною 1 статті 6 Закону № 877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів.

Частинами ж 2-4 статті 6 Закону № 877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, виключення становлять позапланові заходи передбачені частиною 4 статті 2 цього Закону.

Разом з тим, відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

На виконання частини 1 статті 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України затвердив Порядок № 295, пункт перший якого визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 295, державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань уповноваженими особами.

За приписами підпункту 3 пункту 5 Порядку № 295, заходи державного контролю проводяться за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.

Згідно із підпунктами 1, 2 пункту 5 Порядку № 295 інспекційні відвідування проводяться, у тому числі за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю та за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин.

Відповідно до пункту 8 Порядку № 295 про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі.

Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.

Отже, повідомлення об`єкта відвідування про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових не є обов`язковим.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 05 жовтня 2020 року у справі № 0440/5056/18, від 01 червня 2021 року у справі № 360/1687/19 і від 16 червня 2021 року у справі № 240/3904/19.

Пунктом 9 Порядку № 295 передбачено, що під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення.

На підставі пунктів 19-21 Порядку №295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складається акт та у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.

Згідно із пунктом 27 Порядку № 295, у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.

Відповідно до пункту 28 Порядку № 295 у разі виконання припису в установлений у ньому строк заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються.

Пунктом 29 Порядку № 295 визначено, що заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

Отже, зміст наведених вище правових норм дає підстави для висновку, що інспекційне відвідування є формою державного контролю за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача, та проводиться на підставі наказу та направлення. За результатами інспекційного відвідування складається акт і в разі виявлення порушень - виноситься припис. Якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти використання праці неоформлених працівників, то вживаються заходи до притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень.

Судом першої інстанції встановлено, що інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 відбулося на підставі колективної заяви, яка 05 квітня 2018 року була подана громадянами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 до управління Держпраці у Тернопільській області щодо порушення законодавства про працю, що відповідно до пункту 5 Порядку №295 є належною підставою для проведення інспекційного відвідування.

Крім зазначеного, Судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду за результатами розгляду справи № 826/17123/18 ухвалила постанову від 21 лютого 2020 року, в якій сформулювала правовий висновок, відповідно до якого у разі, якщо контролюючим органом проведена перевірка на підставі наказу про її проведення і за наслідками такої перевірки прийнято податкові повідомлення-рішення чи інші рішення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження після допуску платником податків посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту права платника податків, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту порушеного права платника податків у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.

Водночас ця судова палата сформулювала правовий висновок, згідно із яким незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.

Наведені висновки безпосередньо стосуються податкових правовідносин, проте закріплюють загальні правила, оцінки наказу про проведення перевірки за умови його реалізації.

Отже, беручи до уваги, що позивачка допустила посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки, права останньої порушують наслідки проведення такої перевірки.

Проте суд апеляційної інстанції не надаючи оцінки зафіксованим в акті інспекційного відвідування правопорушенням, які стали підставою для прийняття оскаржуваних постанов, дійшов передчасного висновку про їх протиправність.

Також судом не перевірялись обставини та не надавалась оцінка доводам сторін щодо належного повідомлення позивачки про час та дату розгляду справи про накладення штрафу відповідно до вимог Порядку № 509.

Отже, суди попередніх інстанцій прийняли рішення без встановлення всіх значимих обставин по справі та оцінки наданих сторонами доказів.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Отже для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

За змістом статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Приймаючи до уваги, що судом другої інстанції, в межах наявних повноважень, не усунуті недоліки допущені судом першої інстанції, враховуючи оскарження в цій справі саме рішення суду апеляційної інстанції та допущені ним порушення застосування норм матеріального права та процесуального права, Верховний Суд доходить до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню на новий розгляд.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Держпраці у Тернопільській області задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2019 року у справі №1940/1347/18 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук