Справа № 460/8479/21
Суддя: В.В. Щербаков
Дата ухвалення: 2022-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
про закриття провадження у справі
11 липня 2022 року м. Рівне №460/8479/21
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді В.В. Щербакова, розглянувши окреме процесуальне питання про закриття провадження в адміністративній справі за позовом
Керівника Здолбунівської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу
доМізоцької селищної ради Рівненського району Рівненської області
про визнання протиправними та скасування рішень,
До Рівненського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Керівника Здолбунівської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу (далі по тексту позивач) до Мізоцької селищної ради Рівненського району Рівненської області (далі по тексту відповідач) в якому позивач просив про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Мізоцької селищної ради від 28.04.2021 №53 та №54.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За наведених обставин суд дійшов висновку про наявність достатніх правових підстав для закриття провадження у справі, з огляду на наступне.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно зі частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України.
Як вбачається зі змісту позовних вимог, керівник Здолбунівської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу.
Водночас, діяльність Державної екологічної інспекції України та її територіальних органів регулюється постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 "Про Положення про Державну екологічну інспекцію України" (надалі Положення).
Відповідно до п. 1 Положення, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
За приписами п. 3 Положення, основними завданнями Держекоінспекції є:
1) реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;
2) здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо:
охорони земель, надр;
екологічної та радіаційної безпеки;
охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду;
охорони, захисту, використання і відтворення лісів;
збереження, відтворення і невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття;
раціонального використання, відтворення і охорони об`єктів тваринного та рослинного світу;
ведення мисливського господарства та здійснення полювання;
охорони, раціонального використання та відтворення вод і відтворення водних ресурсів;
охорони атмосферного повітря;
формування, збереження і використання екологічної мережі;
стану навколишнього природного середовища;
поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами;
здійснення заходів біологічної і генетичної безпеки стосовно біологічних об`єктів природного середовища під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
За приписами пп. 2 п. 4 Положення, Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства.
Відповідно до пп. 3 п. 4 Положення, проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування).
Підпунктом 5 Положення визначено, що Державна екологічна інспекція України звертається до суду із позовом щодо:
обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;
визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
5-1) звертається з поданням про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами у разі порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища під час користування надрами в установленому порядку;
5-2) вимагає затримання судна в установленому законом порядку
Крім того, Державна екологічна інспекція України вносить у встановленому порядку центральним органам виконавчої влади, їх територіальним органам, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування вимоги щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань, що належать до компетенції Держекоінспекції (пп.6 п.4 Положення), а також вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах (пп.9 п.4 Положення).
При цьому, трактування прокурором вказаної норми закону як такої, що передбачає право Державної екологічної інспекції звертатись до суду лише з позовами, предметом спору у яких є обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання або визнання протиправними дій чи бездіяльності, індивідуальних актів або правочинів фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування є не обґрунтованим з огляду на наступне.
Як зазначено вище, саме на Держекоінспекцію покладено завдання зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, з питань поводження з відходами.
Згідно з ст. 28 ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади», міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Зі структури пункту 5 Положення не випливає, що Державна екологічна інспекція України звертається до суду лише із позовами щодо:
- обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;
- визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища
або не має права звертатись до суду позовами з іншими предметами спору.
А отже, пункт 5 Положення не обмежує Державну екологічну інспекцію України у здійсненні останньою своїх повноважень щодо судового захисту інтересів держави, пов`язаних з порушенням третіми особами вимог екологічного законодавства України; не встановлює виключний перелік позовних вимог, які можуть бути предметом розгляду у суді.
Право Державної екологічної інспекції бути позивачем за позовами з предметами спору іншими, окрім визначених в п. 5 Положення, неодноразово підтверджувалось Верховним Судом, зокрема, у справах № 922/1705/20, № 920/759/20, № 909/8/18.
А отже, у цій справі органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є саме Державна екологічна інспекція Поліського округу.
Суд наголошує, що за змістом статті 2 КАС України метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та Мізоцькою селищною радою Рівненського району Рівненської області, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.
Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України справами у публічно-правових спорах, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, є, зокрема, спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.
Однак спір між прокуратурою та селищною радою щодо примусу до виконання Мізоцькою селищною радою Рівненського району Рівненської області своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.
При цьому у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.09.2020 у справі № 823/1050/18, від 19.04.2021 у справі № 823/1015/18 та від 30.08.2021 у справі №814/1433/18.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи наведене та керуючись статтями 238, 241, 243, 248, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Ухвала набирає законної сили негайно після її підписання.

Ухвала може бути оскаржена. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя В.В. Щербаков