Справа № 120/18382/21-а
Суддя: Поліщук Ірина Миколаївна
Дата ухвалення: 2022-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

11 липня 2022 р. Справа № 120/18382/21-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Поліщук І.М., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Бершадської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду звернувся Керівник Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави з адміністративним позовом до Бершадської міської ради про визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо вчинення дій з розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану м. Бершадь та зобов`язання відповідача вчинити дії, спрямовані на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану м. Бершадь.

Обґрунтовуючи заявлені вимоги, позивач зазначив, що під час проведення вивчення дотримання вимог чинного законодавства щодо охорони об`єктів культурної спадщини на території Гайсинського району Вінницької області, Гайсинською окружною прокуратурою встановлено порушення інтересів держави на території Бершадської міської ради, а саме: не вчинення дій щодо розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану м. Бершадь.

Разом з тим прокурор наголошує, що чинне законодавство встановлює обов`язкове розроблення історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану населеного пункту щодо історичних населених місць України. Відтак всупереч вимогам чинного законодавства відповідач допускає бездіяльність щодо вчинення дій з розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану м. Бершадь.

Водночас така бездіяльність відповідача унеможливлює реалізацію конституційного обов`язку держави щодо збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, а також забезпечення сталого містобудування, розвитку та планування території населеного пункту. Тому інтерес держави у цьому випадку полягає в захисті об`єктів культурної спадщини.

Крім того, прокурор зазначив, що у цій справі відсутній відповідний орган, який уповноважений державою представляти вказані інтереси в суді. Тому прокурор вважає, що з цих підстав він набуває статус позивача.

Ухвалою від 20.12.2021 відкрито провадження у даній справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін. Даною ухвалою також встановлено відповідачу строк для подання відзиву на позовну заяву.

11.01.2022 на адресу суду надійшла заява відповідача про визнання позову. В подані заяву відповідач зазначив, що Бершадська міська рада повністю визнає вимоги, заявлені Гайсинською окружною прокуратурою та не заперечує проти ухвалення судом рішення про задоволення даного позову.

Вивчивши матеріали справи, оцінивши наведені прокурором доводи на підтримку заявлених позовних вимог та додані до позовної заяви докази, суд приходить до переконання, що позов належить задовольнити з огляду на наступне.

Встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу).

До вказаного Списку включено м. Бершадь Вінницької області.

З метою вивчення стану виконання уповноваженими органами державної влади законодавства щодо охорони об`єктів культурної спадщини, розташованих на території Гайсинського району, та на виконання доручення Вінницької обласної прокуратури заступник керівника Гайсинської окружної прокуратури звернувся до Бершадського міського голови з листом від 01.10.2021 за № 51/1-794вих21, в якому просив надати інформацію про те, чи розроблено і затверджено історико-архітектурний опорний план відповідного населеного пункту, вказавши його розробника та реквізити рішення про затвердження, долучивши копії документів, які підтверджують затвердження такої документації.

Листом від 05.10.2021 за № 01-13/3600 Бершадська міська рада повідомила, що історико-архітектурний опорний план м. Бершадь не розроблявся та не затверджувався.

Крім того, заступник керівника Гайсинської окружної прокуратури звернувся до начальника управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації з листом від 26.10.2021 за № 51/1-871вих-21, в якому просив надати інформацію про те чи розроблено історико-архітектурний опорний план у складі генерального плану м. Бершадь та чи затверджено історико-архітектурний опорний план відповідного населеного пункту, вказавши його розробника та реквізити рішення про затвердження, долучивши копії документів, які підтверджують затвердження такої документації.

Листом від 08.11.2021 за № 07-03-2338 управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації повідомило, що орган охорони культурної спадщини неодноразово інформував сільські, селищні та міські ради про необхідність розроблення історико-архітектурних опорних планів, однак станом на 01.11.2021 дана містобудівна документація в м. Бершадь відсутня.

Прокурор вважає протиправною бездіяльність відповідача щодо вчинення дій з розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану м. Бершадь, а відтак з метою захисту інтересів держави звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд виходив із наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини визначає Закон України від 16.11.1992 № 2780-ХІІ "Про основи містобудування" (далі Закон № 2780-ХІІ).

Відповідно до положень статей 1, 2 Закону № 2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Головними напрямами містобудівної діяльності є: планування, забудова та інше використання територій; розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій; визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб; здійснення архітектурної діяльності; розміщення будівництва житлово-цивільних, виробничих та інших об`єктів, формування містобудівних ансамблів і ландшафтних комплексів, зон відпочинку та оздоровлення населення; створення соціальної, інженерної і транспортної інфраструктур територій та населених пунктів; створення та ведення містобудівних кадастрів населених пунктів; захист життєвого та природного середовища від шкідливого впливу техногенних і соціально-побутових факторів, небезпечних природних явищ; збереження пам`яток культурної спадщини; розвиток національних і культурних традицій в архітектурі і містобудуванні; забезпечення високих архітектурно-планувальних, функціональних і конструктивних якостей об`єктів містобудування, формування і реконструкція містобудівних ансамблів, кварталів, районів і ландшафтних комплексів, зон відпочинку та природних лікувальних ресурсів; розробка правових актів, національних стандартів, норм і правил, пов`язаних з містобудуванням; контроль за дотриманням містобудівного законодавства; підготовка кадрів для містобудування, підвищення їх кваліфікації; ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, за переліком видів робіт та в порядку, що визначаються Кабінетом Міністрів України.

В силу вимог ст. 5 Закону № 2780-ХІІ однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Законом України від 08.06.2000 № 1805-ІІІ "Про охорону культурної спадщини" визначено наступні терміни:

- охорона культурної спадщини система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

- історичний ареал населеного місця частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;

- історичне населене місце населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить:

1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території;

2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України;

3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам`яток та в історичних ареалах населених місць;

4) забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони;

5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;

6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини;

7) надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини;

8) організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт;

9) видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;

10) надання висновків щодо відчуження або передачі пам`яток місцевого значення їх власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління;

11) укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону;

12) забезпечення в установленому законодавством порядку виготовлення, встановлення та утримання охоронних дощок, охоронних знаків, інших інформаційних написів, позначок на пам`ятках або в межах їх територій;

13) підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади;

14) популяризація справи охорони культурної спадщини на відповідній території, організація науково-методичної, експозиційно-виставкової та видавничої діяльності у цій сфері;

15) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини;

16) підготовка пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території і проектів місцевого бюджету та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади;

17) погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до вимог Земельного кодексу України;

18) інформування органів охорони культурної спадщини вищого рівня про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток, що знаходяться на їх території;

19) участь в організації підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників у сфері охорони культурної спадщини;

20) організація досліджень об`єктів культурної спадщини, які потребують рятівних робіт;

21) застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону;

22) здійснення інших повноважень відповідно до закону.

Відповідно до ч. 3, 4 ст. 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку історичних населених місць України по Вінницькій включено місто Бершадь (дата заснування або першої писемної згадки 1459 рік).

За приписами частин третьої-четвертої статті 17 закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Розробником генерального плану населеного пункту може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність" та документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".

Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Відповідно до пп. 6 п. "а" ч. 1 ст. 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі Закон - № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Серед делегованих повноважень виконавчого органу сільських, селищних, міських рад є повноваження щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників (пп. 5 п. "б" ч. 1 ст. 31 Закон № 280/97-ВР).

В силу вимог пп. 7 п. "а" ч. 1 ст. 32 Закону № 280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.

Підпунктом 10 пункту "б" частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).

Згідно з пунктами 1, 4-7 Порядку № 318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

З аналізу наведених норм вбачається, що рішення про розроблення генерального плану населеного пункту приймає міська рада, а зміни до такого плану може вносити лише орган місцевого самоврядування, який затверджував план. Такі зміни вносяться не частіше одного разу на п`ять років. Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.

Суд зауважує, що бездіяльність відповідача щодо вжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, становить загрозу для самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Як слідує з матеріалів справи, історико-архітектурний опорний план м. Бершадь не виготовлявся, що підтверджується листами Бершадської міської ради.

При цьому суд погоджується з доводами прокурора, що не затвердження такого плану унеможливлює реалізацію конституційного обов`язку держави щодо збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, а також забезпечення сталого містобудування, розвитку та планування території населеного пункту

Відтак, враховуючи з`ясовані обставини справи та беручи до уваги факт визнання відповідачем позову, суд вважає доведеним, що на дату прийняття рішення у цій справі відповідач не усунув тих порушень вимог чинного законодавства, які зумовили необхідність звернення прокурора до суду задля захисту інтересів держави.

З огляду на викладене, заявлений адміністративний позов суд визнає обґрунтованим і таким, що підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Бершадської міської ради щодо вчинення дій з розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану м. Бершадь.

Зобов`язати Бершадську міську раду вчинити дії, спрямовані на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану м. Бершадь.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Керівник Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області (вул. Волонтерів, 15-А, м. Гайсин, Вінницька область, 23700, );

Бершадська міська рада (вул. Героїв України, 23, м. Бершадь, Вінницька область, ).

Повний текст рішення складено 11.07.2022.

Суддя Поліщук Ірина Миколаївна