Справа № 640/13886/20
Суддя: Глущенко Яна Борисівна
Дата ухвалення: 2022-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 липня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Горяйнова А.М., Черпіцької Л.Т.,

секретаря Вишняк В.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії, за апеляційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2022 року, -

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася у суд з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК) про:

- визнання протиправною бездіяльності НАЗК щодо неприйняття щорічної декларації за 2019 рік у паперовому вигляді судді ОСОБА_1 як особи, уповноваженої на виконання функції держави або місцевого самоврядування;

- зобов`язання відповідача прийняти цю декларацію;

- встановлення факту своєчасного подання позивачем щорічної за 2019 рік декларації про майновий стан та доходи судді;

- зобов`язання НАЗК прийняти подану ОСОБА_1 18 березня 2021 року Декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2020 рік та вважати таку декларацію поданою.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що засобами поштового зв`язку направила до НАЗК щорічну за 2019 рік декларацію про майновий стан та доходи особи, уповноваженої на виконання функції держави або місцевого самоврядування, а також декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2020 рік у паперовому вигляді, що обумовлено відсутністю у позивача електронного цифрового підпису, від використання якого остання офіційно відмовилася через релігійні переконання у серпні 2019 року, а також тим, що на законодавчому рівні не передбачено альтернативного способу відправлення декларації про майновий стан та доходи з урахуванням релігійних або інших переконань. Проте одержала від НАЗК повідомлення про факт неподання нею декларації. Стверджує, що ідентифікація її як людини не за прізвищем, ім`ям та по-батькові, а за символами та цифрами (ЕЦП) є приниженням честі та гідності.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2022 року позов задоволено.

Не погоджуючись із рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом першої інстанції застосовано формальний підхід до розгляду цього спору і не забезпечено всебічне, повне та об`єктивне встановлення всіх обставин справи, що призвело до помилкових висновків. Зазначає, що судом залишено поза увагою низку характерних для спірних правовідносин критеріїв, які з урахуванням займаної ОСОБА_1 посади, безумовно свідчать про наявність у останньої певного обов`язку перед державою, від виконання якого вона не може бути звільнена за своїми релігійними переконаннями.

Відзиву на апеляційну скаргу позивачем не подано.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників відповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу потрібно задовольнити, а рішення суду - скасувати, з таких підстав.

Судом установлено, що ОСОБА_1 є суддею Київського окружного адміністративного суду.

Листом від 20 травня 2020 року позивачем на адресу НАЗК була направлена щорічна декларація про майновий стан та доходи особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2019 рік у паперовому вигляді.

За результатом розгляду цього листа, відповідач листом від 29 травня 2020 року №47-08/21479/20 повідомив, що декларація подається шляхом заповнення відповідної форми на офіційному веб-сайті НАЗК з використанням програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій, подання в інший спосіб та формі, у тому числі паперовій, законодавством не передбачено.

Указаним листом позивача проінформовано, що за умисне неподання та несвоєчасне подання без поважних причин декларації суб`єктом декларування передбачено встановлену законодавством відповідальність, а також запропоновано дотримуватись вимог антикорупційного законодавства.

У подальшому НАЗК листом від 11 червня 2020 року №47-01/24081/20 повідомлено позивача про факт неподання нею декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2019 рік.

Крім того позивачем 19 березня 2021 року надіслано відповідачу щорічну декларацію про майновий стан та доходи особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2020 рік у паперовому вигляді.

Листом НАЗК від 12 травня 2021 року №47-02/31561/21 повідомлено позивача про факт неподання нею декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2020 рік.

Уважаючи бездіяльність відповідача щодо неприйняття вказаних вище декларацій за 2019 та 2020 роки протиправною, позивач звернулася з цим позовом до суду.

Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що Законом №1700-VII та законами, що регулюють проходження державної служби, зокрема Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII не передбачено альтернативи права вибору подачі декларації про майновий стан та доходи особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, людиною, яка в силу релігійних (або інших) переконань не бажає користуватися цифровим підписом. Спонукання виконання особою обов`язку подачі в електронному виді такої декларації, на думку суду, не відповідає легітимній меті та буде порушенням її прав і свобод, закріплених у Конституції України та в Конвенції прав людини та основоположних свобод. А обмеження, яке полягає в неможливості подачі декларації у письмовому або в іншому альтернативному вигляді, не ґрунтується на спеціальних вимогах до праці на посаді особи, яка зобов`язана подавати декларації, а отже носить дискримінаційний характер щодо реалізації права на працю через релігійні переконання, тому суперечить положенням частин першої, другої статті 43, частин першої, другої статті 24 Конституції України.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне.

26 жовтня 2014 року набрав чинності Закон №1700-VІІ, який визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.

Згідно з підпунктом «ґ» пункту 1 статті 3 цього Закону позивач, перебуваючи на посаді судді, є суб`єктом, на якого поширюється дія вказаного Закону, адже належить до категорії осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 4 Закону №1700-VІІ Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Правову основу діяльності Національного агентства становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, Закон України «Про запобігання корупції» та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

Згідно з частиною 1 статті 45 Закону №1700-VІІ особи, зазначені у підпунктах "а" і "в" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Таким чином, посада судді підпадає під дію Закону №1700-VІІ, що покладає на позивача обов`язок подачі декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Вимоги щодо інформації, яка зазначається у декларації, закріплені у статті 46 Закону №1700-VІІ.

Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.

До повноважень НАЗК належать, зокрема, здійснення в порядку, визначеному Законом №1700-VІІ, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також забезпечення ведення Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (пункти 8, 9 частини 1 статті 11 Закону №1700-VІІ).

З метою виконання повноважень, покладених на НАЗК, йому надано право приймати з питань, що належать до його компетенції, обов`язкові для виконання нормативно-правові акти (пункт 5 частини 1 статті 12 Закону №1700-VІІ).

Так рішенням НАЗК від 10 червня 2016 року №3 затверджено Порядок формування, ведення та оприлюднення (надання) інформації Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, (далі - Порядок №3).

Відповідно до пункту 3 розділу І Порядку №3 ведення Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснює Національне агентство.

Згідно з підпунктом 1 пункту 5 розділу ІІ Порядку №3 суб`єкти декларування подають декларації відповідно до статті 45 Закону з додержанням таких вимог, зокрема щорічна декларація - декларація, яка подається відповідно до частини першої статті 45 Закону у період з 00 годин 00 хвилин 01 січня до 00 годин 00 хвилин 01 квітня року, наступного за звітним роком. Така декларація охоплює звітний рік (період з 01 січня до 31 грудня включно), що передує року, в якому подається декларація, та містить інформацію станом на 31 грудня звітного року.

Відповідно до пунктів 1 - 3, 8 розділу ІІ Порядку №3 до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, (далі - Реєстр) включаються такі електронні документи (далі - документи): декларації, що подаються відповідно до статті 45 Закону №1700-VІІ; повідомлення про суттєві зміни в майновому стані суб`єкта декларування, передбачені частиною другою статті 52 Закону №1700-VІІ; виправлені декларації, що подаються відповідно до частини четвертої статті 45 Закону №1700-VІІ.

Суб`єкти декларування подають до Реєстру зазначені в пункті 1 цього розділу документи шляхом заповнення електронних форм відповідних документів.

Суб`єкти декларування подають зазначені документи через мережу Інтернет з використанням програмних засобів Реєстру у власному персональному електронному кабінеті після реєстрації в Реєстрі.

Суб`єкт декларування повинен зареєструватися у Реєстрі з використанням особистого ключа та кваліфікованого сертифіката відкритого ключа.

Під час реєстрації у Реєстрі суб`єкт декларування повинен зазначити адресу особистої електронної пошти, що використовуватиметься для надсилання йому повідомлень.

Після заповнення усіх необхідних полів форми документа суб`єкт декларування підписує документ шляхом накладання на нього особистого кваліфікованого електронного підпису.

Перед підписанням документа суб`єкт декларування підтверджує ознайомлення з попередженням про настання відповідальності за подання недостовірних відомостей та про надання згоди на обробку персональних даних шляхом проставлення відповідної відмітки в документі.

Інші повідомлення, які суб`єкт декларування направляє за допомогою персонального електронного кабінету, також підписуються шляхом накладання на них особистого кваліфікованого електронного підпису.

При цьому ані Закон №1700-VІІ, ані Порядок №3 не передбачали інших способів подання декларацій, зокрема, і їх подання у паперовій формі, інакше як шляхом заповнення таких декларацій в електронній формі на офіційному веб-сайті НАЗК.

Водночас заповнення декларації на офіційному веб-сайті НАЗК у паперовій формі є неможливим.

Відтак позивач, направивши вищевказані декларації за 2019 та 2020 роки у паперовому вигляді, подала їх не у спосіб, визначений Законом №1700-VІІ, у зв`язку з чим НАЗК правомірно вважало неподаними такі декларації.

Апеляційний суд не погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що обмеження у способі подання декларації встановлено не нормами Закону №1700-VІІ, а підзаконним актом - Порядком №3, оскільки спосіб подання декларації визначений саме нормами частини 1 статті 45 Закону №1700-VІІ, а саме шляхом заповнення відповідної форми на офіційному веб-сайті НАЗК.

Норми Порядку №3 лише конкретизували технічну сторону питання подання декларації, зокрема автентифікації, електронної ідентифікації тощо.

Важливо врахувати, що пунктом 1 статті 92 Конституції України передбачено, що виключно законами визначається права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина.

Тобто визначення основних обов`язків громадян та порядок їх реалізації є сферою розсуду парламенту як єдиного органу законодавчої влади, натомість функцією суду є здійснення правосуддя, який розглядає та вирішує спори на підставі чинних норм.

Законодавець визначив шляхом прийняття Закону України «Про запобігання корупції» саме такий спосіб та форму подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, тому суд не має повноважень підміняти парламент у питаннях регулювання способів та форм здійснення фінансового контролю осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Чинне правове регулювання системи фінансового контролю осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування має легітимною метою - усунення ризиків вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов`язаних з корупцією, а також забезпечення відкритості та прозорості майнового стану суб`єктів декларування, тобто спрямоване на запобігання корупції в цілому.

Апеляційний суд уважає помилковим висновок місцевого суду про наявність в межах спірних правовідносин звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод позивача за релігійною ознакою. Оскільки врахувавши доводи позивача, суд залишив поза увагою низку характерних для спірних правовідносин критеріїв, які з урахуванням займаної ОСОБА_1 посади, безумовно свідчать про наявність у останньої певного обов`язку перед державою, від виконання якого вона не може бути звільнена за своїми релігійними переконаннями.

У вказаному випадку підстави виникнення спірних правовідносин нерозривно пов`язані із займаною позивачем посадою судді Київського окружного адміністративного суду, яка будучи особою, уповноваженою на виконання функцій держави, має перед державою ряд обов`язків, у тому числі й обов`язок щодо електронного декларування.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях від 11 березня 2011 року, 05 квітня 2011 року справах №2-рп/2011, №3-рп/2011 зазначив, що суддя має особливий (спеціальний) правовий статус, який характеризується наявністю певних вимог, обмежень щодо зайняття цієї посади та гарантій його діяльності.

Правовий статус судді передбачає як конституційно визначені гарантії незалежності та недоторканності суддів при здійсненні правосуддя, так і правову відповідальність за невиконання своїх обов`язків.

Суддя повинен кваліфіковано виконувати призначення носія судової влади, у зв`язку з чим добровільно приймає на себе обмеження, пов`язані із виконанням ним своїх професійних обов`язків.

Тобто правовий статус судді характеризується серед іншого наявністю визначених законодавством професійних обов`язків, які мають не тільки моральну, а й правову природу, оскільки містять у собі як обов`язок, передбачений правовими нормами, так і обов`язок перед суспільством, пов`язаний із здійсненням професійної діяльності.

Усвідомлення суддею професійного обов`язку в тому числі передбачає й повагу до закону.

Будь-який приватний інтерес судді (у приватному статусі), в тому числі й щодо віросповідання, не може впливати на суспільний інтерес на рівні держави - високі вимоги до статусу судді (статусу публічного посадовця), встановлені Законом №1402-VIII, Кодексом суддівської етики, Бангалорськими принципами поведінки суддів та іншими нормативно-правовими актами.

Релігійні переконання судді та безпосередньо реалізація права на віросповідання не можуть заважати здійснювати суддівські обов`язки, зокрема не виконувати норми законів, у тому числі норми, що регулюють професійну діяльність.

Тобто, релігійні переконання не можуть надавати посадовій особі додаткових благ та ставити її у більш сприятливе становище порівняно із іншими особами.

Як убачається із положень пунктів 6 - 7 частини 7 статті 56 Закону №1402-VIII, до обов`язків суддів в тому числі відноситься виконання вимог та дотримання обмежень, установлених законодавством у сфері запобігання корупції та подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

У свою чергу запровадження Законом №1700-VІІ обов`язку публічних службовців, у тому числі суддів, подавати декларації в електронному вигляді відповідає невідкладній соціальній потребі - протидії корупції та сприяє створенню ефективної системи перевірки достовірності даних, що містяться у їх деклараціях.

Тобто сумлінним виконанням суддею свого обов`язку є подання декларації шляхом її заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК, від виконання якого суддя не може бути звільнений через свої релігійні переконання.

Звільнення позивача від покладеного на неї законом обов`язку не може залежати від її віросповідання. Так позивач, будучи публічним посадовцем, вимагає від держави змінити у зв`язку із своїм віросповіданням порядок виконання своїх професійних обов`язків, тим самим порушує покладений на неї принцип нейтральності.

При цьому законодавством не передбачено проведення повних перевірок, логічного та арифметичного контролю, та контролю за своєчасністю подання декларації, які подані до НАЗК в інший спосіб ніж шляхом заповнення електронної форми на офіційному веб-сайті НАЗК через власний персональний електронний кабінет суб`єкта декларування з використанням програмних засобів Єдиного державного реєстру декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Здійснення НАЗК заходів фінансового контролю переслідує законну мету, яка полягає у запобіганні корупційним злочинам та відповідає національним інтересам, адже електронне декларування є одним із ключових антикорупційних інструментів.

Запровадження Законом №1700-VІІ обов`язку публічних службовців, у тому числі суддів, подавати декларації в електронному вигляді безумовно переслідує легітимну мету та відповідає невідкладній соціальній потребі - протидії корупції.

Водночас у позивача є право вибору, а саме: представляти державу та дотримуватись при цьому положень Закону та етичних аспектів, тобто бути в першу чергу публічною особою або ж діяти у власних інтересах, як фізична особа.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 03 грудня 2009 року №40010/04 у справі «Тамара Скугар та інші проти Росії» висловив позицію, що стаття 9 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод не завжди гарантує право поводити себе у публічній сфері життя так, як того вимагають релігійні погляди. Держава, розробляючи та застосовуючи власні внутрішні процедури, не може залежати від точки зору окремих громадян, яка базується на їх релігійних віруваннях.

Парламентська Асамблея Ради Європи у своїй Резолюції від 25 грудня 2008 року №1165 (1998) вказала, що публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень тиску на приватність їхнього життя (п 6).

Відповідно до рішення ЄСПЛ від 25 жовтня 2005 року №2428/05 у справі «Випич проти Польщі» перебування особи на посаді, пов`язаній із здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гарантії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження. Публічний характер як самих органів - суб`єктів владних повноважень, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету у суспільстві. При цьому публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень тиску на приватність їхнього життя. Це, в свою чергу, включає і розширення меж допустимого втручання й у особисте та сімейне життя членів сім`ї таких осіб.

У вказаному рішенні ЄСПЛ зазначив, що населення має законний інтерес у встановленні того, що місцева політика є прозорою і доступ до декларацій в Інтернеті робить доступ до такої інформації ефективним і простим. Без такого доступу зобов`язання не мало б практичного значення або реального впливу на ступінь інформованості населення з політичних процесів.

Отже, втручання у приватне життя публічних службовців, у цьому випадку здійснюється на підставі Закону та з метою запобігання корупційним правопорушенням.

Відтак, законодавча вимога щодо подання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної декларації про майновий стан та доходи шляхом заповнення відповідної форми на офіційному веб-сайті НАЗК становить легітимне втручання держави в приватне життя особи, і таке втручання є пропорційним цілям, які мають бути досягнуті у зв`язку з покладенням на особу такого обов`язку, та необхідним у демократичному суспільстві.

Ураховуючи вищезазначене у сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що правові підстави для задоволення позову відсутні.

Відповідно до пункта 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю і ухвалити нове судове рішення або змінити судове рішення.

За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення порушено норми матеріального та процесуального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи.

Керуючись статтями 33, 34, 139, 243, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2022 року скасувати.

У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді А.М. Горяйнов

Л.Т. Черпіцька

Повний текст постанови складений 06 липня 2022 року.