Справа № 260/6410/21
Суддя: Обрізко Ігор Михайлович
Дата ухвалення: 2022-06-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/6410/21 пров. № А/857/6668/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Обрізко І.М.,

суддів Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.,

за участю секретаря судового засідання Кушик Ю.Т.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Львові апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 березня 2022 року, прийняте суддею Ващилін Р.О. у місті Ужгороді, повний текст складений 25.03.2022 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання протиправною і скасування постанови,-

встановив:

ФОП ОСОБА_1 (надалі позивач) звернулася з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Львівській області (надалі ГУ Держпраці у Львівській області, відповідач) про визнання протиправною і скасування постанови про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЛВ11528/1355/ПД/НД/ФС від 28.10.2021 року.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 березня 2022 року позов задоволено.

Задовольняючи позов, суд виходив з того, що в умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи підприємця за ст. 265 КЗпП України та ст. 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення, очевидно, що провадження не є пов`язаними за своєю суттю, виходячи з озвучених критеріїв, оскільки за цілями та застосовуваними санкціями не є взаємодоповнюючими, а передбачають подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів. Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.

Отже, фізична особа підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за ч. 2 ст. 265 КЗпП України та ст. 188-6 КУпАП.

До такого ж правового висновку дійшов також Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у схожих правовідносинах в постанові від 22 грудня 2020 року в адміністративній справі №260/1743/19.

Крім того, суд взяв до уваги те, що фактично вимога про надання документів №ЛВ11528/1355/ПД від 19 серпня 2021 року надійшла до позивача лише 25.08.2021 року, тобто за 1 день до крайньої дати надання витребуваних документів.

Суд врахував критерій обґрунтованості та доцільності понесених позивачем витрат, а також клопотання представника відповідача про зменшення заявлених до відшкодування витрат, та прийшов до висновку, що стягненню за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держпраці у Львівській області на користь ФОП ОСОБА_1 підлягає вартість витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 3000,00 грн.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ГУ Держпраці у Львівській області подало апеляційну скаргу. Вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення із порушенням норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги покликається на те, що відповідачем правомірно, за наявності передбачених чинним законодавством підстав призначено позаплановий захід зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування. Так, 19.08.2021 року на адресу позивача скеровано вимогу про надання документів №ЛВ11528/1355/ПД, якою зобов`язано у строк до 11.00 год. 26.08.2021 року надати копії документів, необхідних для здійснення заходу державного контролю. Таку вимогу отримано 25.08.2021 року. Разом з тим, у зазначений у вимозі строк, позивачем не надано документів.

З приводу твердження позивача про те, що оскільки постановою по справі про адміністративне правопорушення №ЛВ11528/1355/НД/ПТ/ПС від 20.09.2021 року її притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого ст.188-6 КУпАП, а відтак, має місце подвійне притягнення до відповідальності за ч.2 ст. 265 КЗпП України та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 1343,00 грн.

20.09.2021 на адресу Управління надійшли докази сплати штрафу згідно вищезазначеної постанови, що свідчить про визнання позивачем порушення.

Звертає увагу на те, що згідно правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду від 22.12.2020 року у справі №260/1743/19, штрафи, передбачені ст.265 КЗпП України є заходами фінансової відповідальності, підстав відносити їх до заходів адміністративної відповідальності немає.

Просить скасувати рішення суду та ухвалити постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

ФОП ОСОБА_1 у відзиві на апеляційну скаргу погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову та зазначає, що закон прямо не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені в ч.2 ст.265 КЗпП України. Вважає справедливим висновок суду першої інстанції, що фізична особа підприємець, яка використовує найману працю , не може бети одночасно притягнута до відповідальності за ч.2 ст.265 КЗпП України та за 188-6 КУпАП.

Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, приходить до наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд не в повній мірі дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що наказом ГУ Держпраці у Львівській області від 12.08.2021 року №1175/1-П призначено проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині виявлення неоформлених трудових відносин у ФОП ОСОБА_1 у період з 12 серпня по 27 серпня 2021 року.

19.08.2021 року на юридичну адресу ФОП ОСОБА_1 було скеровано вимогу ГУ Держпраці у Львівській області про надання документів №ЛВ11528/1355/ПД від 19.08.2021 року, якою суб`єкта підприємницької діяльності зобов`язано у строк до 11:00 год 26.08.2021 року надати для проведення заходу державного контролю копії наступних документів:

-виписки з Єдиного державного реєстру, паспортні дані та ідентифікаційний код ФОП;

-наказів та заяв на прийняття усіх працівників, трудові договори, повідомлення в ДПС, квитанції №2 з ДПС, інші документи, які свідчать про виконання робіт працівниками на території Львівської області.

Як вбачається з відстеження поштового відправлення №438 таке отримано ФОП ОСОБА_1 25.08.2021 року, що не заперечується відповідачем (зворот арк. спр. 76).

27 серпня 2021 року ФОП ОСОБА_1 скерувала на електронну пошту ГУ Держпраці у Львівській області клопотання про відтермінування дати надання документів до вимоги №ЛВ11528/1355/ПД від 19.08.2021 року, аргументоване отриманням останньої 26.08.2021 року. Окрім того, повідомлено, що копії витребуваних документів скеровано засобами поштового зв`язку 27 серпня 2021 року, що підтверджується наявною в матеріалах справи копією квитанції АТ «Укрпошта» від 27.08.2021 року (арк. спр. 15).

У зв`язку з ненадходженням у встановлений у вимозі строк витребуваних документів 27 серпня 2021 року посадова особа ГУ Держпраці у Львівській області склала акт про неможливість проведення заходу державного контролю №ЛВ11528/1355/ПД/НД, яким зафіксовано факт ненадання ФОП ОСОБА_1 для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію з питань, які є предметом інспекційного відвідування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів.

Окрім того, 20 вересня 2021 року посадовою особою ГУ Держпраці у Львівській області складено протокол про адміністративне правопорушення №ЛВ11528/1355/НД/ПТ, яким зафіксовано вчинення ФОП ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Зокрема, як вбачається зі змісту вказаного протоколу, ФОП ОСОБА_1 створено перешкоди у діяльності інспектора праці ГУ Держпраці у Львівській області під час проведення державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування, а саме: ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію з питань, які є предметом інспекційного відвідування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів.

За результатами розгляду протоколу про адміністративні правопорушення від 20.09.2021 року №ЛВ11528/1355/НД/ПТ посадова особа ГУ Держпраці у Львівській області винесла постанову по справі про адміністративне правопорушення №ЛВ11528/1355/НД/ПТ/ПС від 20.09.2021 року, якою ФОП ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення вимог ст. 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1343,00 грн. (арк. спр. 24 26).

Зазначена вище сума штрафу була оплачена ФОП ОСОБА_1 в повному обсязі, що підтверджується квитанцією №ПН2220377 від 20.09.2021 року (арк. спр. 27).

28.10.2021 року за результатами розгляду справи про накладення штрафу та на підставі акту інспекційного відвідування від 27.08.2021 року №ЛВ11528/1355/ПД/НД, посадовою особою ГУ Держпраці у Львівській області винесено постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЛВ11528/1355/ПД/НД/ФС. Так, такою постановою за порушення вимог ст. 259 Кодексу законів про працю України, а саме: створення перешкод для проведення заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю, на підставі абз. 8 ч. 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 96000,00 грн. (арк. спр. 28).

Частиною 1 статті 265 Кодексу законів про працю України передбачено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.

Згідно абз. 8 ч. 2 ст. 265 КЗпП України юридичні та фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

Закон не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені в частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України.

Відповідно до пункту 22 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

В межах офіційного нормативного тлумачення вказаного конституційного припису, Конституційний Суд України у пункті 1.1. резолютивної частини Рішення від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001 указав, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно правовими актами.

Таким чином, на конституційному рівні відсутні обмеження суверенних повноважень держави щодо організації системи державного примусу з метою забезпечення виконання постановлених перед нею завдань і функцій (в частині запровадження на рівні закону як рішення вищої юридичної сили нових видів відповідальності, відповідних їм складів правопорушень і санкцій за їхнє вчинення).

Така позиція відповідає і практиці Європейського суду з прав людини, за якою держави повинні мати можливість законно обрати додаткові юридичні заходи у відповідь на соціально небезпечну поведінку (наприклад, недотримання правил дорожнього руху / ухилення від сплати податків) за допомогою різних процедур, що утворюють єдине ціле з тим, щоб вирішувати різні аспекти соціальної проблеми, що виникла, за умови, що застосовані юридичні засоби в сукупності не є надмірним тягарем для такої особи.

Частини 3, 4 статті 265 Кодексу законів про працю України конкретизували, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України. Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно зі статтею 238 Господарського кодексу України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб`єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб`єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.

Однією з таких санкцій є й адміністративно-господарський штраф.

Визначення адміністративно-господарських санкцій відповідає розумінню заходів державного примусу, що є наслідком вчинення відповідного правопорушення, та має єдину онтологічну основу із заходами юридичної відповідальності.

Нормативне номінування штрафів за статтею 265 Кодексу законів про працю України як фінансових санкцій та формальне відмежування їх законодавцем від адміністративно-господарських свідчить про здійснення формальної правової кваліфікації відповідно до національного законодавства в межах автономного виду відповідальності з тяжінням до означення фінансової відповідальності.

За цих умов, нормативних та фактичних підстав відносити штрафи за статтею 265 Кодексу законів про працю України до заходів адміністративної відповідальності немає.

Зазначене відповідає висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 22.12.2020 року у справі №260/1743/19.

Таким чином, відповідно до оскаржуваної постанови, до позивача застосовано саме фінансову санкцію.

Відповідно до статті 188-6 КУпАП невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, щодо усунення порушень законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування або створення перешкод для діяльності цього органу - тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Об`єктивна сторона цього правопорушення полягає у невиконанні законних вимог посадових осіб органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з державного нагляду за додержанням законодавства про працю щодо усунення порушень законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування або створенні перешкод для діяльності цих органів.

Згідно зі статтею 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Як вбачається із матеріалів справи, та зазначалось вище, за результатами розгляду протоколу про адміністративні правопорушення від 20.09.2021 року №ЛВ11528/1355/НД/ПТ ГУ Держпраці у Львівській області винесло постанову по справі про адміністративне правопорушення №ЛВ11528/1355/НД/ПТ/ПС від 20.09.2021 року, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення вимог ст. 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1343,00 грн. Позивач не оскаржувала постанову, та сплатила штраф, фактично погодившись із вчиненим правопорушенням.

Колегія суддів звертає увагу на принцип «non bis in idem», який знайшов своє широке закріплення у низці міжнародних документів, зокрема у такому фундаментальному міжнародному акті у сфері прав людини, як Міжнародний пакт про громадянські і політичні права який ратифіковано Указом Президії Верховної Ради Української PCP № 2148-VIII (2148-08) від 19.10.1973)

Зокрема, у п. 7 ст. 14 Пакту зазначається, що ніхто не повинен бути вдруге засуджений чи покараний за злочин, за який він уже був остаточно засуджений або виправданий відповідно до закону і кримінально-процесуального права кожної країни.

Також, право не бути притягненим до суду або покараним двічі за одне й те саме діяння (non ris in idem) закріплено в ст. 4 Протоколу № 7 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод: нікого не може бути вдруге притягнено до суду або покарано в порядку кримінального провадження під юрисдикцією однієї і тієї самої держави за правопорушення, за яке його вже було остаточно виправдано або засуджено відповідно до закону та кримінальної процедури цієї держави. 2. Положення попереднього пункту не перешкоджають відновленню провадження у справі згідно із законом та кримінальною процедурою відповідної держави за наявності нових або нововиявлених фактів чи в разі виявлення суттєвих недоліків у попередньому судовому розгляді, які могли вплинути на результати розгляду справи. 3. Жодних відступів від положень цієї статті не допускається на підставі статті 15 Конвенції.

Зазначене право також закріплено у Конституції України. У статті 61 йдеться про те, що ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

Мета статті 4 Протоколу № 7 полягає у забороні повторення кримінальних проваджень (принцип ne bis in idem), рішення за результатами яких «набрали законної сили». Згідно Пояснювальної Записки до Протоколу №7, який посилається на Європейську конвенцію дійсності вироків, рішення «набирає законної сили», якщо воно набрало сили res judicata. Тобто, коли рішення стає нескасовним й коли відсутні жодні додаткові звичайні засоби юридичного захисту, або коли сторони такі засоби вичерпали чи допустили сплив строків використання цих засобів, так і не скориставшись ними. (Sergey Zolotukhin v. Russia [QC], параграф 107). Рішення, які підлягають оскарженню в звичайному порядку, не входять в сферу дії гарантії, що містяться в статті 4 Протоколу № 7, якщо термін для подачі таких скарг ще не закінчився (там же, параграф 108).

Також, ст. 4 Протоколу №7 не обмежується лише правом не бути двічі покараним, але також надає право не піддаватися судовому переслідуванню двічі.

Європейський суд з прав людини також вказав, що стаття 4 Протоколу № 7 чітко забороняє наступне провадження, якщо перше провадження вже завершилось остаточним рішенням на момент початку другого (там же). Що стосується паралельного провадження, стаття 4 Протоколу № 7 не забороняє декілька одночасних проваджень (litis pendens). У такій ситуації не можна сказати, що заявника переслідують декілька разів за «правопорушення, за яке він вже був остаточно виправданим або засудженим» (Garaudy v.France (dec.).

Виходячи з наведеного аналізу, ФОП ОСОБА_1 притягнуто за різними видами відповідальності, тобто застосовано декілька різних проваджень, зокрема, відповідно до ст.188-6 КУпАП позивача притягнуто до адміністративної відповідальності (за невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади), відповідно до ст.265 КЗпП України - застосовано фінансову санкцію (за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні). Таким чином, підстав вважати, що останню притягнуто до подвійної відповідальності немає.

Помилковим є покликання позивача на позиції Верховного Суду, позаяк досліджуване питання не є тотожним.

Так, Верховний Суд звертав увагу, що і стаття 265 Кодексу законів про працю України, і стаття 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення були викладені в такій редакції Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці» від 28 грудня 2014 року. Тобто, одним Законом, що не відповідає обставинам нашої справи. Також, дослідженню підлягала Пояснювальна записка до проекту, що у подальшому був прийнятий і набув чинності як Закон № 77-VIII.

Наведене вбачається, зокрема з постанови Верховного Суду від 22 грудня 2020 року (справа №260/1743/19, Пр. №К/9901/18177/20).

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про те, що відповідач, приймаючи оспорювану постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЛВ11528/1355/ПД/НД/ФС від 28.10.2021 року діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відтак, підстав для її скасування немає.

З огляду на наведене, апеляційний суд вважає, що висновки суду першої інстанції ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям нового про відмову у задоволенні позову.

Апеляційний суд не здійснює розподілу судових витрат в силу вимог ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

постановив:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області задовольнити.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 березня 2022 року у справі №260/6410/21 скасувати та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. М. Обрізко
судді Т. В. Онишкевич
Р. П. Сеник
Повне судове рішення складено 06.07.2022 року.