Справа № 580/33/22
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/33/22 Головуючий у І інстанції - Руденко А.В.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.,

суддів: Кучми А.Ю., Лічевецького І.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 28 березня 2022 року у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Шостаківського закладу загальної середньої освіти про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, -

ВСТАНОВИЛА:

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позов до Шостаківського закладу загальної середньої освіти, в якому просило:

- застосувати заходи реагування до Відповідача у вигляді повної заборони експлуатації будинків та споруд закладу, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладення печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 08.10.2021 № 328.

В обґрунтування позовних вимог Позивач посилався на те, що в ході проведення перевірки щодо додержання та виконання вимог у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки Відповідача встановлено ряд порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, які перебувають на об`єкті, що, в свою чергу, є підставою для застосування заходів реагування у сфері господарської діяльності у вигляді зупинення експлуатації будинків та споруд закладу, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладення печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 28 березня 2022 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

В апеляційній скарзі Позивач посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Доводи апеляційної скарги аналогічні, заявленим у позовній заяві, та містять посилання на неповне з`ясування обставин справи судом першої інстанції та невідповідність його висновків таким обставинам.

Відзиву Відповідача на апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до суду апеляційної інстанції не надходило, що не перешкоджає розгляду справи.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Катеринопільським районним сектором управління ДСНС у Черкаській області проведено планову перевірку протипожежного та техногенного стану території, будівель та приміщень Навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа» І-ІІ ступенів, розташованого в Черкаській області, Катеринопільському районі, с. Шостакове, вул. Фрунзе, 55, про що складено акт від 08.08.2013 № 48.

За результатами проведення заходу контролю Позивачем встановлено наявність 21 порушення Відповідачем вимог законодавства, а саме:

- дерев`яні конструкції будівлі школи, ДНЗ та їдальні не оброблено вогнезахисним розчином (п. 4.2.6 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МНС України від 19.10.2004 № 126, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 04 листопада 2004 року за № 1410/10009 (далі - НАПБ А.01.001-2004);

- не оформлено журнал обліку вогнегасників відповідно до вимог (додаток 2 НАПБ Б.01.008-2004 «Правила експлуатації вогнегасників»);

- з`єднання, відгалуження та окінцювання жил електричних проводів та кабелів не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (гвинтових, болтових, тощо) по всіх розподільчих коробках (п. 5.1.7 НАПБ А.01.001-2004);

- експлуатуються пошкоджені електророзетки у 1 класі (п. 5.1.29 НАПБ А.01.001-2004);

- недоукомлектований пожежний щит на території школи засобами пожежогасіння (вогнегасники 2 шт., 2-ва відра, дві лопати, гаки 2 шт., ломи 2 шт., ящик з піском 0,5 м3) (п. 6.4.11 НАПБ А.01.001-2004);

- не виконано технічне обслуговування маючих вогнегасників, термін експлуатації яких закінчився (п. 5.1.29 НАПБ А.01.001-2004);

- здійснюється експлуатація побутових електронагрівних приладів у будівлях ЗОШ (п. 5.1.29 НАПБ А.01.001-2004);

- не поновлено плани евакуації в яких вказано графічні позначення у вигляді символів місця розташування: первинних засобів пожежогасіння (інвентар та вогнегасники); телефонних апаратів (пропонується до виконання з 2012 року) (п. 3.5 НАПБ А.01.001-2004);

- не проведено випробування на опір ізоляції силової та освітлювальної електромережі школи (пропонується до виконання з 2012 р.) (п. 5.1.34 НАПБ А.01.001-2004);

- на переході висоти підлоги шляху евакуації не влаштовано пандус з ухилом не більше як 1:6 (біля виходу) (п. 4.3.1 НАПБ А.01.001-2004);

- не надано копію наказу про створення команди ДЮП у навчальному закладі (п. 3.23 НАПБ А.01.001-2004);

- не визначено категорії приміщень, будинків та зовнішніх установок котельні школи за вибухопожежною та пожежною небезпекою згідно НАПБ Б.03.002-2007, а також клас зони за ДНАОП 0.001.32-01 «Правила будови електроустановок. Електрообладнання спеціальних установок (пропонується до виконання з 2012 року) (п. 4.2.7 НАПБ А.01.001-2004);

- відповідальною особою не пройдено навчання за програмою пожежно-технічного мінімуму (пропонується до виконання з 2012 року (п. 3.19 НАПБ А.01.001-2004);

- не надано копію сертифікату на облицювальний матеріал (вигонка) щодо горючості (п. 2.9 НАПБ А.01.001-2004);

- не демонтовано пошкоджений вимикач у приміщенні роздавальної ДНЗ (п. 5.1.29 НАПБ А.01.001-2004);

- школу не забезпечено засобами колективного, індивідуального захисту, які слід утримувати в готовності до використання (ст. 15 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 08 червня 2000 року № 1809-ІІІ);

- інструкція техногенної безпеки та порядку дій персоналу в разі виникнення аварійних ситуацій не вивішено на видному місці (п. 4.5.5 Правил техногенної безпеки у сфері цивільного захисту на підприємствах, в організаціях, установах та на небезпечних територіях, затверджених Наказом МНС України від 15.08.2007 № 557, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 03 вересня 2007 року за № 1006/14273);

- не проведено паспортизацію будівель і споруд (п. 1 постанови Кабінету міністрів України «Про забезпечення надійності й безпечної експлуатації будівель, споруд та інженерних мереж» від 05 травня 1997 року № 409);

- не розроблено перспективний план розвитку й удосконалення цивільної оборони підприємства (ст. 4 розд. 2 постанови Кабінету міністрів України «Про затвердження Положення про Цивільну оборону України» від 10 травня 1994 року № 299);

- не розроблено план цивільної оборони підприємства (дій органів управління та сил у разі надзвичайної ситуації) (ст. 4 розд. 2 постанови Кабінету міністрів України «Про затвердження Положення про Цивільну оборону України» від 10 травня 1994 року № 299);

- не розроблено план першочергових заходів щодо захисту своїх працівників, об`єктів господарювання та довкілля від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (ст. 25 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 08 червня 2000 року № 1809-ІІІ).

З метою усунення виявлених під час перевірки порушень щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки 08.08.2013 складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту із строком виконання до 08 вересня 2013 року.

Також, Звенигородським районним управлінням ГУ ДСНС України у Черкаській області проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання - Шостаківським закладом загальної середньої освіти вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про що складено акт від 23.06.2021 № 116.

За результатами проведення заходу контролю Позивачем встановлено наявність 6 порушень Відповідачем вимог законодавства, а саме:

- територія закладу не забезпечена пожежним щитом із засобами пожежогасіння (вогнегасники 3 шт., 2-ва відра, дві лопати, гаки 2 шт., ломи 2 шт., ящик з піском 0,5 м3) (п. 3.11 розділу ІІІ правил пожежної безпеки в Україні (далі - ППБУ));

- будівля корпусу № 2 не обладнана установкою автоматичної пожежної сигналізації (п. 1.17 розділу ІV ППБУ);

- не виконано вогнезахисну обробку дерев`яних конструкцій горища будівлі корпусу № 2 та ЗЗСО (п. 2.5 розділу ІІІ ППБУ);

- з`єднання проводів електромережі не виконано за допомогою зварювання, опресування або за допомогою затискачів у всіх розподільчих коробках (п. 1.6 розділу ІV ППБУ);

- не демонтовано зі шляхів евакуації їдальні оздоблення стін, які не відповідають чинним нормативно-правовим актам щодо горючості та токсичності (п. 2.17 розділу ІІІ ППБУ);

- посадовою особою, яка відповідає за пожежну безпеку не пройдено навчання з питань та правил пожежної безпеки (п. 16 розділу ІІ ППБУ).

З метою усунення виявлених під час перевірки порушень щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки 23.06.2021 складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки із строком виконання до 20 серпня 2021 року.

Крім того, на підставі наказу № 254 від 29.09.2021 «Про проведення позапланової перевірки», посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) № 3970 від 01.10.2021 Звенигородським районним управлінням ГУ ДСНС України у Черкаській області проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання - Шостаківським закладом загальної середньої освіти вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про що складено акт від 08.10.2021 № 328.

За результатами проведення заходу контролю Позивачем встановлено наявність порушень Відповідачем вимог законодавства, а саме:

- територію закладу не забезпечено пожежним щитом із засобами пожежогасіння (вогнегасники 3 шт., 2-ва відра, дві лопати, гаки 2 шт., ломи 2 шт., ящик з піском 0,5 м3) (п. 3.11 розділу ІІІ правил пожежної безпеки в Україні (далі - ППБУ));

- будівлю корпусу № 2 не обладнано установкою автоматичної пожежної сигналізації (п. 1.17 розділу ІV ППБУ);

- не виконано вогнезахисну обробку дерев`яних конструкцій горища будівлі корпусу № 2 та ЗЗСО (п. 2.5 розділу ІІІ ППБУ);

- з`єднання проводів електромережі не виконано за допомогою зварювання, опресування або за допомогою затискачів у всіх розподільчих коробках (п. 1.6 розділу ІV ППБУ);

- не демонтовано зі шляхів евакуації їдальні оздоблення стін, які не відповідають чинним нормативно-правовим актам щодо горючості та токсичності (п. 2.17 розділу ІІІ ППБУ);

- посадовою особою, яка відповідає за пожежну безпеку не пройдено навчання з питань та правил пожежної безпеки (п. 16 розділу ІІ ППБУ).

З метою усунення виявлених під час перевірки порушень щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки 08.10.2021 складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки із строком виконання до 20 жовтня 2021 року.

В зв`язку з існуванням небезпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, Позивач звернувся до адміністративного суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що Відповідачем частково усунені виявлені порушення.

Відсутність установки автоматичної пожежної сигналізації та не проведення вогнезахисної обробки дерев`яних конструкцій горища будівлі корпусу № 2 та основного приміщення закладу загальної середньої освіти самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей у процесі самої пожежі.

Проте, оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок вказаних порушень, останні можуть бути усунені шляхом виконання Відповідачем припису Позивача.

Судом першої інстанції враховано, що Відповідач є закладом освіти і не здійснює господарської діяльності. Фінансування Відповідача здійснюється Катеринопільською селищною радою і усунення виявлених порушень залежить від наявності фінансування на вказану мету.

Враховуючи, що у закладі навчаються 45 учнів та 11 вихованців, повна заборона експлуатації будинків та споруд Відповідача призведе до припинення освітнього процесу.

Отже повна заборона експлуатації приміщень Відповідача за умови, коли виявлені порушення не є причиною виникнення пожежі, не є співмірним (пропорційним) заходом між порушенням права на освіту та забороною експлуатації приміщень з метою усунення загрози життю та здоров`ю людей.

З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що позов є таким, що не підлягає задоволенню.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Приписами статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно з частинами першою, другою та сьомою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Абзацом третім частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що підставами для здійснення позапланових заходів є перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю).

Підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення; неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, регулюються Кодексом цивільного захисту України № 5403 від 02.10.2012 року.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (ст. 66 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно зі статтею 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Приписами частин першої та другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Аналогічні положення викладено у приписах частини п`ятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», згідно з якими виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Разом з тим, згідно зі статтею 69 Кодексу цивільного захисту України, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови, зокрема, з питань пожежної безпеки у разі, поміж іншого, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами, та з питань техногенної безпеки.

Таким чином, статті 69 та 70 Кодексу цивільного захисту України передбачені різні санкції за порушення вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

При цьому, з аналізу вищенаведеного вбачається, що застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Так, у відповідності до пункту 26 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

Як вбачається зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів, застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації будинків та споруд закладу, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладення печаток) є заходом, направленим на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Колегія суддів зазначає, що поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям.

Так, наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 затверджено Правила пожежної безпеки в Україні, які є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Вказані Правила встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.

Верховний Суд у постанові від 10 жовтня 2019 року у справі № 320/5849/18 зазначив, що наявність порушення вимог протипожежної безпеки не вважається усунутим лише за умови розгляду можливості щодо такого усунення.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 у справі № 826/7292/18.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що станом на час розгляду даної справи по суті, відповідні порушення залишаються не усуненими, а відтак реальною є загроза спричинення шкоди здоров`ю та життю людей.

Колегія суддів зазначає, що застосування заходів реагування є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю і здоров`ю людей.

При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, Позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами Відповідача і публічними інтересами.

За своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом у постанові № 826/12258/18 від 18.09.2018 року.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що встановлені під час перевірки Відповідача порушення, а також наявність безпосередньої та реальної загрози життю та/або здоров`ю людей є обґрунтованими та беззаперечними.

Колегія суддів також враховує, що існування (не усунення Відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених Позивачем, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування у вигляді, зокрема, повного зупинення експлуатації (роботи) будівель та приміщень.

Аналогічний правовий підхід застосовано Верховним Судом у постанові від 26.06.2018 по справі № 823/589/16.

З огляду на вищевикладене, враховуючи, що Відповідач не усунув всіх порушень, які виявлені в ході проведення планової і позапланових перевірок, і ті порушення, які на теперішній час продовжують існувати, створюють загрозу життю та здоров`ю людей, колегія суддів вважає обґрунтованим застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації вказаного об`єкта до повного усунення порушень.

Колегія суддів звертає увагу на те, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення Відповідачем виявлених порушень.

Крім того, застосований до Відповідача захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення Відповідачем виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Згідно частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю).

Колегія суддів вказує, що належним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки порушень є результати повторної перевірки.

Однак, матеріали справи не містять висновку Позивача про усунення Відповідачем зафіксованих в актах перевірки порушень, а тому колегія суддів вважає, що доводи Відповідача про відсутність істотних порушень не підтверджені належними доказами.

Крім того, Відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених управлінням ДСНС, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до суду першої інстанції з заявою про скасування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), застосованих судом за результатом розгляду адміністративної справи.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 823/589/16.

Відповідно до вимог статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на Відповідача.

Позивач, як суб`єкт владних повноважень навів переконливі доводи та надав докази на підтвердження необхідності застосування крайнього заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації вищевказаного об`єкту до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 23 червня 2021 року у справі № 640/16673/19.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що відсутність установки автоматичної пожежної сигналізації та не проведення вогнезахисної обробки дерев`яних конструкцій горища будівлі корпусу № 2 та основного приміщення закладу загальної середньої освіти самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей у процесі самої пожежі.

Проте, оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок вказаних порушень, останні можуть бути усунені шляхом виконання Відповідачем припису Позивача.

Проте, Верховним Судом у постанові від 30 березня 2021 року у справі № 200/10749/19-а зазначено, що неусунення виявлених перевіркою порушень прямою дією впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров`ю людей, оскільки впливає: на забезпечення безпеки роботи закладу освіти, безпеки учнів, викладачів та співробітників у відповідності з вимогами протипожежних норм, техногенної безпеки та цивільного захисту; на своєчасність виявлення надзвичайної ситуації, пожежі; на ліквідацію пожежі, надзвичайної ситуації та ліквідації її наслідків; на евакуацію людей та їх захисту від наслідків пожежі, надзвичайної ситуації, тощо.

Указані порушення не є формальними, оскільки у своїй сукупності ускладнять порядок забезпечення своєчасного виявлення пожежі та її гасіння, попередження людей про небезпеку та їх своєчасну евакуацію, що створить загрозу життю та здоров`ю людей, які перебувають в приміщеннях Відповідача.

Також відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що повна заборона експлуатації приміщень Відповідача за умови, коли виявлені порушення не є причиною виникнення пожежі, не є співмірним (пропорційним) заходом між порушенням права на освіту та забороною експлуатації приміщень з метою усунення загрози життю та здоров`ю людей.

Верховним Судом у постанові від 23 квітня 2020 року у справі № 812/1262/18 зазначено, що посилання скаржників на порушення права на освіту у разі застосування заходів реагування до приміщення школи колегія суддів вважає необґрунтованим оскільки, дане право є неспівмірним із правом на життя та здоров`я яке передбачене статтею 27 Конституції України, статтею 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року та загрозою яку створюють виявлені порушення.

Крім того, частиною другою статті 53 Конституції України визначено, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Відповідно до частини першої та другої статті 3 Закону України «Про освіту» кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України.

Частиною п`ятою статті 6 Закону України «Про загальну середню освіту» відповідальність за здобуття повної загальної середньої освіти дітьми покладається на їх батьків, а дітьми, позбавленими батьківського піклування, - на осіб, які їх замінюють, або навчальні заклади, де вони виховуються.

Тобто, батьки мають право обирати одну із визначених форм здобуття їх дитиною загальної середньої освіти в іншому навчальному закладі.

Таким чином є неприйнятним посилання скаржників на порушення права дитини на освіту в зв`язку із застосуванням заходів реагування.

До подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах 16 травня 2019 року у справі № 812/1296/18, від 27 червня 2019 року у справі №814/2356/17.

Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги вказує на імперативні приписи ч. 5 ст. 242 КАС України, якими передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Відповідачем жодним чином не обґрунтовано наявність підстав для відступу від вищевказаної правової позиції Верховного Суду, яка під час розгляду справи була правомірно врахована на виконання ч. 5 ст. 242 КАС України.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про задоволення позовних вимог.

Згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Розглянувши доводи Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено за неповного з`ясування обставин справи та порушенням норм матеріального права, тому наявні підстави для його скасування та ухвалення нового судового рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Керуючись статтями 241, 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області - задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 28 березня 2022 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги - задовольнити.

Застосувати заходи реагування до Шостаківського закладу загальної середньої освіти у вигляді повної заборони експлуатації будинків та споруд закладу, шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладення печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 08 жовтня 2021 року № 328.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: А.Ю. Кучма

І.О. Лічевецький