Справа № 640/12922/21
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2022-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 липня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Кобаля М.І., Костюк Л.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на проголошену о 13 годині 37 хвилин ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2022 року, повний текст якої складено 01 лютого 2022 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України про визнання в частині нечинними з моменту прийняття рішень, -

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України (далі - Відповідач, НААУ) про визнання нечинними з моменту прийняття:

- пункту 4.3 рішення Ради адвокатів України від 25.09.2015 № 113 (з урахуванням подальших змін);

- слів «а також копія платіжної квитанції банківської установи про оплату за організаційне забезпечення її розгляду» абзацу першого і абзацу другого пункту 4 статті 14, пункту 36.6 статті 36 рішення Ради адвокатів України від 30.08.2014 № 120 (з урахуванням подальших змін);

- пункту 6.1.2 рішення Ради адвокатів України від 03.02.2017 № 6 (з урахуванням подальших змін).

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.01.2022 позовну заяву залишено без розгляду на підставі п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України з огляду на те, що НААУ не належить до суб`єктів нормотворення, її акти не відносяться до нормативних у розумінні положень процесуального закону, а відтак можуть бути оскаржені до адміністративного суду з урахуванням загальних строків, визначених ч. 2 ст. 122 КАС України. При цьому суд зауважив, що про існування оскаржуваних рішень Позивач дізнався або повинен був дізнатися з моменту їх оприлюднення на офіційному сайті НААУ, а відтак звернення до суду із цим позовом у травні 2021 року відбувалося поза межами шестимісячного строку.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Свою позицію обґрунтовує тим, що висновки суду про те, що спірні у цій справі рішення не належать до нормативно-правових актів у розумінні КАС України є неправильними, оскільки, по-перше, суперечать позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 26.06.2019 у справі №816/2353/17, а також практиці Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №640/7501/21, по-друге, жодний з інших позовів ОСОБА_1 про оскарження рішень Ради адвокатів України не був залишений без розгляду та розглядався по суті, по-третє, за своєю правовою природою спірні у цій справі рішення належать до нормативно-правових актів у розумінні КАС України.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2022 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.

Справа надійшла до суду апеляційної інстанції 25.05.2022.

У відзиві на апеляційну скаргу НААУ просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. В обгрунтування своїх доводів зазначає, що практика Верховного Суду, на яку посилається Апелянт, не є релевантною до спірних правовідносин з огляду на різні обставини справ та відмінність у складі її учасників. Наголошує, що врахування позиції суду апеляційної інстанції при вирішенні спорів положеннями ст. 242 КАС України взагалі не передбачено. Підкреслює, що акти Ради адвокатів України не є нормативними з огляду на їх правову природу та статус органів адвокатського самоврядування.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2022 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи, при постановленні оскаржуваної ухвали суд першої інстанції виходив з того, що Позивачем пропущено шестимісячний строк звернення до суду із цим позовом, оскільки рішення Ради адвокатів України не належать до нормативних актів, їх оприлюднення здійснюється НААУ на офіційному сайті, а відтак ОСОБА_1 дізнався або повинен був дізнатися про їх прийняття у період з 2015 по 2017 рік.

Однак з такими висновками судова колегія не може погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 КАС України у чинній редакції та ч. 1 ст. 99 КАС України у попередній редакції позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Приписи ч. 2 ст. 99 КАС України у редакції, яка була чинною до 15.12.2017, визначали, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

За правилами ч. 2 ст. 122 КАС України у чинній редакції для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Отже, і положення процесуального закону, який був чинний до 15.12.2017, і правила чинного КАС України пов`язують початок перебігу строку звернення до суду або з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, або з дня, коли особа могла дізнатися їх порушення.

При цьому колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що, на відміну від попередньої редакції Кодексу адміністративного судочинства України, редакція процесуального закону, яка набрала чинності 15.12.2017, у частині 3 статті 264 містить припис, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Таким чином, оскільки закон, який встановлює нові обов`язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі (ч. 4 ст. 3 КАС України), суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що вирішення питання дотримання строків звернення до суду має відбуватися крізь призму положень ст. 264 КАС України у редакції, яка набрала чинності 15.12.2017.

У своїй постанові від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17 Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду сформулювала наступні висновки.

Обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

З урахуванням вищезазначеного Верховний Суд прийшов до висновку, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

У контексті наведеного, вирішуючи питання щодо наявності правових підстав вважати оскаржувані Позивачем положення рішень Ради адвокатів України нормативними приписами, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Так, відповідно до п. 4.3 Положення про помічника адвоката, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 25.09.2015 №113, внесок за доповнення даних у Єдиному реєстрі адвокатів України про помічника адвоката становить 50 відсотків однієї мінімальної заробітної плати, встановленої законом на день такої оплати.

Положення про порядок прийняття та розгляду скарг щодо неналежної поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 30.08.2014 №120 (далі - Положення №120), у пункті 14 визначає вимоги до заяви (скарги) щодо поведінки адвоката.

Згідно пп. 4 цього пункту згаданого Положення до заяви (скарги) додається її копія та копії всіх документів, що приєднуються до неї, для вручення адвокату щодо поведінки якого подається заява (скарга), а також копія платіжної квитанції банківської установи про оплату за організаційне забезпечення її розгляду.

За розгляд заяв (скарг) поданих суддями не у рамках наданих їх повноважень процесуальним законодавством України здійснюється оплата за організаційне забезпечення їх розгляду.

При цьому в силу приписів підпункту 36.6 Положення №120 до скарги на рішення дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури/дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури додається копія платіжної квитанції банківської установи про оплату за організаційне забезпечення її розгляду.

У свою чергу, у пп. 6.1.2 Положення про організацію та порядок проходження стажування для отримання особою свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 03.02.2017 №6 із подальшими змінами, було передбачено, що особа, стосовно якої радою адвокатів регіону ухвалено рішення про призначення керівника стажування, видачу направлення на стажування, затвердження індивідуального плану стажування та строки подання поточних звітів, сплачує, зокрема, внесок за доповнення даних у ЄРАУ про стажиста адвоката у розмірі 50 відсотків 1 (однієї) мінімальної заробітної плати станом на день подання особою заяви про призначення стажування.

Судовою колегією враховується, що за правилами ч. 1 ст. 4 КАС України:

- суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 4);

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п. 18);

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19).

Отже, за загальним правилом нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Аналіз наведених вище спірних у цій справі окремих положень рішень Ради адвокатів України свідчить, що вони містять притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме:

- встановлюють норми права (обов`язок адвоката, адвокатського об`єднання чи бюро сплачувати внесок для доповнення в Єдиному реєстрі адвокатів України даних про помічника адвоката; обов`язок осіб щодо внесення плати за організаційне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката; обов`язок стажиста адвоката із сплати внеску за доповнення даних в Єдиному реєстрі адвокатів України);

- носять загальний характер (розраховані на необмежену кількість суб`єктів). При цьому в одній частині вони стосуються необмеженої кількості адвокатів, адвокатських об`єднань та бюро, в другій частині - необмеженого кола осіб, які вправі подавати скаргу на поведінку адвоката, в третій - осіб, які проходять стажування;

- підлягають довгостроковому та неодноразовому застосуванню.

Відтак, на переконання судової колегії, визначені у межах цього спору предметом оскарження положення рішень Ради адвокатів України відповідають ознакам нормативно-правових актів у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, що має своїм наслідком необхідність застосування при розгляді цієї справи приписів, зокрема, ст. 264 КАС України.

Аналогічний за своїм змістом висновок щодо належності певної частини рішень Ради адвокатів України до нормативно-правових актів у розумінні КАС України висловлено Верховним Судом у постанові від 26.06.2019 у справі № 816/2353/17, на яку посилався Позивач у позовній заяві, однак що було безпідставно залишено поза увагою судом першої інстанції.

Викладене, з урахуванням наведених вище норм ст. 264 КАС України як спеціальних щодо оскарження нормативно-правових актів свідчить, що, звертаючись до суду із цим позовом у травні 2021 року, ОСОБА_1 не пропустив строк звернення до суду, позаяк на той час оскаржувані ним окремі положення рішень Ради адвокатів України були чинними.

Судова колегія погоджується з позицією НААУ про відсутність підстав для врахування при апеляційному перегляді оскаржуваної ухвали позиції Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №640/6672/21, оскільки згідно ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. У той же час суд апеляційної інстанції відхиляє посилання Відповідача на висновки, викладені у рішенні Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2021 у справі №640/28126/20 з аналогічних підстав.

Крім того, той факт, що окремі положення спірних рішень стосуються лише адвокатів (п. 4.3 Положення про помічника адвоката, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 25.09.2015 №113) або лише стажистів адвокатів (Положення про організацію та порядок проходження стажування для отримання особою свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 03.02.2017 №6), на переконання судової колегії, не змінює правової природи таких приписів з нормативно-правової на індивідуальну, позаяк відповідні норми поширюють свою дію на широке коло осіб з урахуванням їх правового статусу на певний період часу, встановлюють для них обов`язкові правила поведінки, які застосовуються неодноразово.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання..

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про залишення позовної заяви без розгляду не було вірно застосовано норми процесуального права, адже не встановлено правової природи оскаржуваних у цій справі приписів, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 123, 240, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити повністю.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2022 року - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді М.І. Кобаль

Л.О. Костюк

Повний текст постанови складено та підписано 06 липня 2022 року.