Справа № 160/17650/21
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2022-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

06 липня 2022 року м. Дніпросправа № 160/17650/21

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеконференції адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року (суддя Рябчук О.С., м. Дніпро) у справі № 160/17650/21

за позовом Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради

до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України

про визнання протиправними дій, скасування наказу, висновку, попередження,-

встановив:

У вересні 2021 року Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради (далі позивач) звернулось до суду із позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області (далі відповідач-1), Східного офісу Держаудитслужби (далі відповідач-2), Державної аудиторської служби України (далі відповідач-3), у якому просило:

- визнати протиправними дії посадових осіб Державної аудиторської служби України, Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, Східного офісу Держаудитслужби при призначенні та проведенні заходів державного фінансового контролю (у формі ревізії фінансово-господарської діяльності) в Управлінні капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 р. № 112 "Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р." в частині пункту 8.15 розділу VII;

- визнати протиправною та скасувати вимогу від 06.09.2021 р. № 041105-15/3396-2021 "Про усунення порушень по результатам ревізії";

- визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 08.09.2021 р. № 041105-15/3434-2021.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову. Провадження у справі в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 р. № 112 "Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р." в частині пункту 8.15 розділу VII закрито.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позовні вимоги Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради є не обґрунтованими та задоволенню не підлягають. Крім того, суд зазначив, що позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 № 112 в частині пункту 8.15 розділу VII не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач оскаржив його в апеляційному порядку, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Вимоги апеляційної скарги позивача мотивовано, зокрема тим, що правомірність дій контролюючого органу при призначенні та проведенні перевірки може бути окремим предметом позову. Водночас, скаржник зазначає, що порушення процедури складання відповідного акту можуть бути самостійною підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень, якщо це порушення вплинуло на правильність оскаржуваного рішення. Також вказує, що всі вимоги, які були включені до спірної вимоги від 06.09.2021 р. № 041105-15/3396-2021, не мають законодавчого підґрунтя та за своєю суттю є неправомірними, а тому цей акт індивідуальної дії підлягає скасуванню. Крім того, скаржник звертає увагу на наявність підстав для скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 р. № 112 в частині пункту 8.15 розділу VII, однак суд першої інстанції на думку позивача помилково дійшов висновку, що ці позовні вимоги є неналежним способом захисту. Також, скаржник вважає, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права розглянувши справу за правилами спрощеного позовного провадження, яка в свою чергу мала бути розглянута за правилами загального позовного провадження.

З огляду на це, скаржник просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Відповідач-1 відзив на апеляційну скаргу позивача до суду не подав.

Відповідач-2 надіслав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу позивача, у якій вказує, що рішення суду першої інстанції ухвалено відповідно до вимог чинного законодавства, зокрема в повному обсязі з`ясовані всі обставини справи, що мають значення для вирішення спору. Крім того, відповідач-2 зазначає, що суд правомірно здійснив розгляд справи у порядку спрощеного позовного провадження.

З цих підстав, відповідач-2 просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідач-3 також подав відзив на апеляційну скаргу, у якому підтримав висновки суду першої інстанції та просив залишити рішення суду без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

В судове засідання представник позивача не з`явився з підстав, визнаних судом неповажними, участі в судовому засіданні в режимі відеоконференції, призначеному за його клопотанням, не прийняв. Справу розглянуто без його участі.

В судовому засіданні представник відповідачів проти вимог апеляційних скарг заперечив, підтримавши висновки суду першої інстанції.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права, апеляційний суд зазначає наступне.

Судом першої інстанції встановлено та сторонами не заперечується, що наказом Державної аудиторської служби України № 81 від 18.03.2021 р. затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р.

26.04.2021 р. Державною аудиторською службою України винесено наказ № 112 "Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р.".

Відповідно до п. 8.15 наказу до плану включено проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради у період травень-серпень 2021 р.

На підставі наказу Державною аудиторською службою України видано направлення на проведення ревізії.

Ревізія неодноразово зупинялась та поновлювалась.

За результатами проведення ревізії складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради за період з 01.01.2018 р. по 31.03.2021 р. № 041105-20/2 від 18.08.2021 р.

На підставі акту ревізії Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області винесено вимогу від 06.09.2021 р. N 041105-15/3396-2021 "Про усунення порушень по результатам ревізії".

08.09.2021 р. Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області винесено попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 041105-15/3434-2021.

Позивач, вважаючи протиправними дії посадових осіб відповідачів при призначенні та проведенні заходів державного фінансового контролю, наказ Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 р. № 112 "Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 р." в частині пункту 8.15 розділу VII, а також не погодившись із вимогою від 06.09.2021 р. № 041105-15/3396-2021 "Про усунення порушень по результатам ревізії" та попередженням про неналежне виконання бюджетного законодавства від 08.09.2021 р. № 041105-15/3434-2021, звернувся до суду за захистом своїх прав.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, а також є обов`язковою до виконання. Водночас, у вимозі може бути зазначено про наявність виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що у разі допущення контролюючого органу до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Також, суд вказав, що неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

Суд апеляційної інстанції погоджується із висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Колегія суддів враховує, що вищевказані норми неодноразово аналізувались Верховним Судом, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16), який зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

З огляду на це, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відносно доводів апеляційної скарги про наявність підстав для скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 р. № 112 в частині пункту 8.15 розділу VII, колегія суддів зазначає наступне.

Так, завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Водночас, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду та здійснювалося примусове виконання рішення.

З огляду на це, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що у разі допущення контролюючого органу до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ, як акт індивідуальної дії, реалізовано його застосуванням. Відтак, скасування наказу дійсно не може призвести до відновлення порушеного права, а основне завдання судочинства в такому випадку не виконується, у зв`язку з чим, оскарження цього наказу не є належним та ефективним способом захисту права.

Таким чином, суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 р. № 112 в частині пункту 8.15 розділу VІІ слід закрити, адже цей спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Відтак, колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги щодо наявності підстав для скасування спірного наказу.

Щодо доводів апеляційної скарги відносно спірної вимоги від 06.09.2021 р. № 041105-15/3396-2021.

Так, у змісті спірної вимоги від 06.09.2021 р. № 041105-15/3396-2021 "Про усунення порушень по результатам ревізії" вказано на допущені позивачем порушень, у результаті яких заподіяна шкода, зазначено її розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.

Колегія суддів зазначає, що звертаючись до суду з позовом, позивач фактично не погодився з висновками щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з спірними вимогою від 06.09.2021 р. № 041105-15/3396-2021 та попередженням від 08.09.2021 р. № 041105-15/3434-2021.

Однак, що зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача до добровільного вчинення дій, спрямованих на усунення порушень згідно з вимогами законодавства.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20.08.2019 у справі №826/14258/18, від 30.07.2019 у справі №0740/1005/18, від 20.07.2019 у справі №400/2658/18, від 14.02.2020 по справі №825/3661/15-а, від 06.02.2020 у справі №806/1740/17, від 11.12.2019 у справі №160/641/19, від 17.06.2021 у справі № 0440/6907/18, від 16.11.2021 у справі № 160/9553/18.

В свою чергу шкода, щодо наявності якої зроблено висновок органом фінансового контролю, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Таким чином, доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправними та скасування вимоги від 06.09.2021 р. № 041105-15/3396-2021 «Про усунення порушень по результатам ревізії», попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 08.09.2021 р. № 041105-15/3434-2021.

Крім того, колегія суддів також погоджується з висновком суду першої інстанції, що неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Відтак, колегія суддів вважає, що вимога позивача визнати протиправними дії посадових осіб відповідачів при призначенні та проведенні заходів державного фінансового контролю також не може призвести до відновлення порушеного права, у зв`язку з чим не виконується основне завдання судочинства. Таким чином, ця вимога позивача не є належним та ефективним способом захисту права, а отже суд першої інстанції вірно дійшов висновку про відмову щодо задоволення позову в цій частині.

Відносно доводів скаржника про порушення судом першої інстанції порядку розгляду справи, колегія суддів зазначає наступне.

Так, згідно приписів п.4 ч.4 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Водночас, як вже було зазначено колегією суддів, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Відтак, колегія суддів зазначає, що на підставі спірної вимоги 06.09.2021 р. № 041105-15/3396-2021 не може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, адже ця вимога вичерпала себе в момент її направлення позивачу.

Таким чином, суд першої інстанції не допустив порушення норм процесуального права здійснивши розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, а доводи скаржника про порушення судом першої інстанції порядку розгляду справи є безпідставними.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява N 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), Проніна проти України (заява N 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Отже, інші доводи апеляційної скарги не потребують правового аналізу, оскільки не мають вирішального значення.

Згідно ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З цих підстав, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції об`єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року у справі № 160/17650/21 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя О.М. Панченко

суддя С.М. Іванов

суддя В.Є. Чередниченко