Справа № 200/4397/19-а
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2022-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2022 року

м. Київ

справа №200/4397/19-а

адміністративне провадження № К/9901/271/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправними та нечинними окремих положень рішення Маріупольської міської ради та акту індивідуальної дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду у складі судді Хохленкова О.В. від 02.07.2019 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Арабей Т.Г., Компанієць І.Д., Гайдара А.В. від 05.11.2019,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі у тексті цієї постанови також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася з позовом до Маріупольської міської ради (далі у тексті цієї постанови також Міськрада, відповідач), третя особа - Державна регуляторна служба України, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила

- визнати протиправними та нечинними окремі положення нормативно - правового акту, а саме пункт 4.8 Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, затвердженого рішенням Маріупольської міської ради від 28.09.2016 №7/11-729;

- визнати протиправними та скасувати окремі положення акту індивідуальної дії, а саме - №3 переліку торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд, затвердженого протоколом засідання комісії з питань користування об`єктами благоустрою Маріупольської міської ради №36 від 31.08.2018, де зазначена тимчасова споруда, яка належить їй на праві приватної власності (далі також спірні, оскаржувані рішення);

- визнати протиправними дії посадових осіб Маріупольської міської ради, вчинені при здійсненні комісійного обстеження та при складанні акту за результатами цього обстеження від 16.07.2018, а саме:

головного спеціаліста центральної районної адміністрації Маріупольської міської ради ОСОБА_2 ;

головного спеціаліста відділу контролю за санітарним станом території міста та утримання житлового фонду ОСОБА_3 ;

начальника відділу контролю за використання активів ОСОБА_4 .

2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який урегульовує порядок розміщення тимчасових споруд однаково на всій території України.

3. Позивачка зазначала, що чинним законодавством України не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо встановлення власних правил (порядків, положень) розміщення ТС або їх демонтажу, окрім порядку розміщення ТС під час проведення ярмарок, державних та місцевих святкових, урочистих масових заходів на строк проведення таких заходів (пункт 1.11 розділу 3 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності).

4. Таким чином, на думку ОСОБА_1 , оскаржуваний нею пункт Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя не відповідає вимогам чинного законодавства України, а тому у Комісії відсутні повноваження приймати рішення про демонтаж тимчасових споруд.

5. Позовна заява містила доводи й про те, що Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, перелік торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд, в оскаржуваній нею частині, а також спірні дії посадових осіб Міськради порушують її право на користування власним майном - Тимчасовою спорудою для здійснення підприємницької діяльності, яке набуто на підставі відповідного правочину - договору купівлі - продажу такої споруди, укладеного між нею та попереднім власником.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 02.07.2019, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.

7. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що прийняті відповідачем рішення та дії щодо проведення комісійного обстеження й складання акту обстеження відносно тимчасової споруди за відсутності оформлення дозвільних документів, яка підлягає демонтажу, вчинені відповідно до повноважень, наданих законом органу місцевого самоврядування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивачка подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 (паспорт громадянина України серія НОМЕР_1 , виданий Іллічівським РВ Маріупольського МУ ГУМВС України в Донецькій області 06.12.2008; ІНН НОМЕР_2 ) згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань зареєстрована як фізична особа - підприємець.

10. За Договором купівлі - продажу від 18.01.2018 ОСОБА_1 придбала торгівельний МАФ (кава - стакан) у кількості 2 одиниці та сплатила продавцю 60000,00 гривень. Передача придбаних тимчасових споруд оформлена актом прийому - передачі від 18.01.2018.

11. Рішенням Маріупольської міської ради №7/11-729 від 28.09.2016 було затверджено Положення про користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя (пункт 1), Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності(пункт 2) та Положення про комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя (пункт 3).

12. Відповідно до пунктів 10, 11 вищевказаного рішення Міськради зобов`язано суб`єкти господарювання, ТС яких розміщено без діючих договорів оренди землі (самовільно розміщені) протягом 30 (тридцяти) днів з моменту набрання чинності цього рішення та прийняття комплексної схеми відповідного району, демонтувати такі ТС та привести ТС у відповідність до прийнятих архетипів протягом одного року з моменту затвердження рішенням міської ради.

13. Згідно з Положенням про комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя ця Комісія, відповідно до покладених на неї завдань, розглядає питання відповідно до Положення про користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя та Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, зокрема: приймає рішення щодо встановлення переліку місць для розміщення ТС - об`єктів дрібно роздрібної торгівлі та послуг (підпункт 4.5), приймає вмотивоване рішення щодо наявності або відсутності порушень умов розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності або умов проведення підприємницької діяльності суб`єкта господарювання(підпункт 4.6), приймає рішення про розірвання договору щодо пайової участі в користуванні об`єкта благоустрою та анулювання паспорту прив`язки ТС (підпункт 4.7), приймає рішення щодо демонтажу тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності (підпункт 4.8, який оскаржується позивачкою), приймає рішення щодо інших питань з проведення інвентаризації, впорядкування, розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності (підпункт 4.9).

14. Згідно з протоколом №36 засідання Комісії з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя від 31.08.2018 до переліку торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку з порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд, під №3 включений кіоск - стакан, розташований на АДРЕСА_1 .

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

15. Згідно з наведеними у касаційній скарзі аргументами, позивачка вважає, що оскаржувані судові рішення є невмотивованими, необґрунтованими і, на її переконання, суперечать Конституції та законам України.

16. Зокрема, на переконання позивачки, рішення комісії з питань користування об`єктами благоустрою Маріупольської міської ради №36 від 31.08.2018 щодо демонтажу тимчасової споруди, яка належить їй на праві власності, обмежує це право і незаконно перешкоджає його здійсненню, а у разі не виконання вимог стосовно демонтажу такої споруди взагалі позбавляє її права володіння та розпорядження цим майном.

17. Скаржниця звертає увагу й на те, що оскільки згідно з статтею 92 Конституції України правовий режим власності визначається виключно законами України, то й рішення Маріупольської міської ради №7/11-729 від 28.09.2016, яким було затверджено, у тому числі, Положення про комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, підпунктом 4.8 якого передбачено повноваження Комісії на прийняття рішення щодо демонтажу тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, яке є нормативно правовим актом, обмежує права власника і не має ознак закону, не підлягає застосуванню.

18. При цьому, в касаційній скарзі наголошується, що виходячи зі змісту статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» до виключної компетенції міських рад не віднесено вирішення питань, щодо наділення будь-яких органів місцевого самоврядування, в тому числі постійних та інших комісій міської ради, повноваженням відносно прийняття рішень про обмеження або припинення права володіння, користування, розпорядження майном, яке є власністю громадян України, та які відносяться до певної територіальної громади, зокрема, шляхом прийняття рішень про демонтаж тимчасових споруд.

19. ОСОБА_1 висловлює доводи й про те, що порядок знесення самочинно збудованих об`єктів прямо встановлений статтею 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, за рішенням суду, до компетенції якого й віднесено вирішення цього питання.

20. Однак, суди попередніх інстанцій, на думку позивачки, помилково дійшли висновку про те, що відповідач наділений повноваженнями на прийняття рішень щодо регулювання, зокрема, питання благоустрою території.

21. Вказуючи на те, що у рішенні Маріупольської міської ради від 28.09.2016 №7/11-729 не наводиться жодних посилань на норми Закону України «Про благоустрій населених пунктів» як не вказано і те, що це рішення прийнято на його виконання, позивачка наполягає, що розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності відноситься до сфери містобудування й на спірні у цій справі правовідносини приписи вищенаведеного Закону не розповсюджується.

22. На обґрунтування такої позиції у касаційній скарзі також зазначається, що Закон України «Про благоустрій населених пунктів» регламентує лише порядок розміщення малих архітектурних форм, які, на переконання скаржниці, не мають жодного відношення до тимчасових споруд, визначення яких наводиться у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» і процитовано судами попередніх інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях. Більш того, на думку позивачки, норми вищевказаного Закону не наділяють повноваженнями органи місцевого самоврядування на обмеження в праві користування своїм майном суб`єктів господарювання шляхом прийняття рішень про демонтаж належних їм тимчасових споруд.

23. Посилаючись на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 07.10.2019 у справі №705/6569/16-а, позивачка акцентує увагу касаційного суду й на тому, що ані нормами законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про благоустрій населених пунктів», Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, ані будь якими іншими нормами, законодавства України не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо затвердження порядків, положень чи будь-яких інших документів, які регламентують проведення демонтажу встановлених споруд.

24. У касаційній скарзі звертається увага й на те, що Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, в оскаржуваній ОСОБА_1 частині, затверджене рішенням Маріупольської міської ради від 28.09.2016 №7/11-729 з порушенням вимог частини дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

25. В обґрунтуванні такого аргументу у касаційній скарзі містяться мотиви про те, що листом Державної регуляторної служби України за результатами аналізу вищевказаного рішення Маріупольської міської ради запропоновано вжити заходів щодо його скасування. При цьому, у касаційній скарзі підкреслюється, що згідно з наданими залученою до участі у розгляді цієї справи Державною регуляторною службою України поясненнями, у 2016 році відповідач, керуючись статтями 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», листом від 10.08.2016 №03-680-02 звертався до ДРС з метою отримання пропозицій уповноваженого органу при прийнятті проекту рішення Маріупольської міської ради «Про затвердження положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» разом з аналізом регуляторного впливу. Позивачка наголошує, що у відповідь на вказаний лист відповідача ДРС листом від 23.09.2016 №5937-0- 20-16 повідомила, що за результатами розгляду проекту вказаного рішення встановлено, що цей проект містить ознаки невідповідності вимогам чинного законодавства та не відповідає таким ключовим принципам державної регуляторної політики як доцільність, адекватність, передбачуваність, що встановленні статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

26. Водночас, як стверджує позивачка, суди попередніх інстанцій не врахували того, що відповідач не надав під час розгляду цієї справи жодних доказів стосовно ознайомлення громадськості та депутатів Міськради з пропозиціями уповноваженого органу разом з рішенням постійної комісії щодо їх врахування, а також не надав жодних доказів того, що взагалі пропозиції уповноваженого органу передавалися для вивчення до постійної комісії. До того ж, згідно з доводами касаційної скарги, у самому рішенні від 28.09.2016 № 7/11-729 не зазначено жодних підстав, з яких Маріупольська міська рада не врахувала пропозиції уповноваженого органу (ДРС), а також не зробила жодних кроків для ознайомлення громадськості та депутатів Маріупольської міської ради зі змістом цього листа.

27. Стверджуючи про помилковість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову в частині вимог про визнання протиправними та скасування переліку торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд у частині позиції №3 цього переліку, затвердженого протоколом засідання комісії з питань користування об`єктами благоустрою Маріупольської міської ради №36 від 31.08.2018, а також визнання протиправними дії посадових осіб Маріупольської міської ради при здійсненні ними комісійного обстеження та при складанні акту за результатами цього обстеження від 16.07.2018, позивачка вказує, що таке обстеження, на її думку, в силу вимог пункту 2.1 Положення про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, пункту 1.4 Положення про користування об`єктами благоустрою комунальної власності на території м. Маріуполя та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності повинно було здійснюватися Інспекцією міської ради з благоустрою м. Маріуполя шляхом складання акту обстеження місця розміщення ТС з фіксацією в ньому виявлених порушень, у тому числі з допомогою фото фіксації за участі представників депутатів та посадових осіб Маріупольської міської ради; виконкому Маріупольської міської ради, громадської ради при виконкомі Маріупольської міської ради, Власника ТС та/або його представника та громадськості міста.

28. При цьому, як стверджується у касаційній скарзі, контроль за належним використанням місця розміщення ТС є заходом державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, у зв`язку з чим, на думку позивачки, такий захід повинен проводитись з дотриманням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема, на підставі відповідного наказу про здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) та посвідчення (направлення) на проведення такого заходу.

29. Однак, згідно з наведеними у касаційній скарзі аргументами, у спірному випадку не існувало жодної підстави для здійснення вищевказаного заходу контролю, визначеної пунктом 2.2 Положення про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, а у матеріалах справи відсутні наказ (рішення, розпорядження) на здійснення заходу контролю і посвідчення (направлення) на проведення такого заходу, також відсутнє будь яке посилання, що це був за захід: плановий (за графіком) або позаплановий (поза графіком). Відсутні графік, розроблений комісією, скарги громадян, звернення депутатів, матеріали відеофіксації порушень з боку представників громадськості, журналістів або подання правоохоронних органів на ім`я міського голови.

30. Тобто, на думку автора касаційної скарги, зазначений захід контролю здійснено безпідставно, з порушенням нормативно правових актів та посадовими особами, які не мали право на здійснення такого заходу.

31. Окрім цього, позивачка відзначає, що Акт комісійного обстеження, не відповідає вимогам частини шостої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду в сфері господарської діяльності» та пункту 5 «Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)» затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342, а також у цьому акті не зазначено, які саме норми права порушенні позивачем, не зазначено власника ТС, а складання такого акту проводилось без участі ОСОБА_1 , що є порушенням пункту 2.1 Положення про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності.

32. Касаційна скарга також містить посилання й на те, що всупереч приписам пункту 2.7 Положення про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у переліку торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд, затвердженого протоколом засідання комісії з питань користування об`єктами благоустрою Маріупольської міської ради №36 від 31.08.2018, до якого у позиції №3 включено й належну ОСОБА_1 на праві власності тимчасову споруду, не зазначено терміну проведення демонтажу власником ТС.

33. Тобто, згідно з позицією, викладеною у касаційній скарзі, посадовими особами Маріупольської міської ради було здійснено комісійне обстеження за відсутності на це передбачених законом підстав, повноважень та відповідних прав посадових осіб відповідача, з грубими порушеннями норм права, за результатами якого складено акт не уніфікованої форми, який не відповідає вимогам законодавства, а відповідно й акт комісійного обстеження не міг слугувати підставою для винесення рішення про демонтаж належній ОСОБА_1 тимчасової споруди.

34. Скаржниця наполягає, що усі ці обставини не були належим чином оцінені судами попередніх інстанцій та не взяті ними до уваги при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

35. Державна регуляторна служба України, яка залучена до участі у розгляді цієї справи у якості третьої особи, надала пояснення на касаційну скаргу, у яких зазначає, що законодавство України не наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями стосовно встановлення власних правил (порядків, положень) розміщення тимчасових споруд або їх демонтажу. За наведеного, третя особа вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідач у спірних правовідносинах діяв у межах наданих йому законом повноважень.

36. Третя особа також зауважує, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги позицію ДРС, висловлену у письмових поясненнях від 01.07.2019 №4749/0/20-19, що, на думку Державної регуляторної служби України, призвело до неповного з`ясування усіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи та ухвалення необґрунтованих рішень.

37. Відзиву на касаційну скаргу не надходило, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій касаційним судом.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

38. Так, за приписами частин другої - четвертої статті 28 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

39. Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

40. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

41. Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування

42. На виконання частини четвертої статті 28 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 21.10.2011 №244, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за №1330/20068, затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

43. За визначенням, наведеним у пункті 1.3 вищевказаного Порядку, тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

44. У розумінні абзаців третього, п`ятого пункту 1.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності замовником є суб`єкт господарювання, який має намір розмістити ТС на підставі паспорта прив`язки ТС; а паспорт прив`язки ТС це комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС на топографо-геодезичній основі М 1:500, схему благоустрою прилеглої території.

45. Пунктами 2.1, 2.2 цього ж Порядку встановлено, що підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1). Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.

46. Паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку. Встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки. У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу. Розміщення ТС самовільно забороняється (пункти 2.10, 2.20, 2.30, 2.31 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності).

47. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, визначає Закон України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів».

48. У частині першій статті 1 вищевказаного Закону наведено визначення термінів, які у ньому вживаються, зокрема:

благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля;

територія - сукупність земельних ділянок, які використовуються для розміщення об`єктів благоустрою населених пунктів: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об`єктів, об`єктів промисловості, комунально-складських та інших об`єктів у межах населеного пункту;

утримання в належному стані території - використання її за призначенням відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також санітарне очищення території, її озеленення, збереження та відновлення об`єктів благоустрою;

заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

49. Дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у сфері благоустрою населених пунктів, і спрямовується на створення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля, збереження і охорону навколишнього природного середовища, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення (частина друга статті 4 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).

50. За приписами частини першої статті 5 цього ж Закону управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.

51. Повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів у сфері благоустрою населених пунктів визначені статтею 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

52. Відповідно до частини першої вищеназваної статті Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить:

1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів;

2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів;

3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб);

4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

53. Окрім цього, за змістом частини другої статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» здійснення заходів з благоустрою населених пунктів належить до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

54. Згідно з частинами першою, другою статті 13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до об`єктів благоустрою населених пунктів належать, зокрема, території загального користування, у тому числі: майдани, площі, бульвари, проспекти, вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; інші території загального користування. До об`єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.

55. Об`єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством (частина перша статті 14 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).

56. Обмеження при використанні об`єктів благоустрою передбачені статтею 16 вищенаведеного Закону, зокрема, на об`єктах благоустрою забороняється: самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо (пункт 5 частини першої цієї статті).

57. Часинами першою, другою, четвертою статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.

Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста).

Рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.

58. Частиною першою статті 38 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.

59. Закон України «Про благоустрій населених пунктів» передбачає здійснення державного, самоврядного та громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів (статті 39, 40 та 41 цього Закону відповідно).

60. Зокрема, статтею 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» встановлено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

Для здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, виконанням Правил благоустрою території населеного пункту, в тому числі організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, утримання в належному стані закріплених за підприємствами, установами, організаціями територій, сільські, селищні, міські ради можуть утворювати інспекції з благоустрою населених пунктів.

Самоврядний контроль за станом благоустрою населених пунктів здійснюється шляхом:

1) проведення перевірок території;

2) розгляду звернень підприємств, установ, організацій та громадян;

3) участі в обговоренні проектів благоустрою територій населених пунктів, іншої технічної документації з питань благоустрою і внесення відповідних пропозицій на розгляд органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій;

4) подання позовів до суду про відшкодування шкоди, завданої об`єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів, Правил благоустрою території населеного пункту.

Положення про інспекцію з благоустрою населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною або міською радою на підставі Типового положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

61. За правилами пункту 6 часини першої статті 42 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів притягаються особи, винні у самовільному зайнятті території (частини території) об`єкта благоустрою населеного пункту.

62. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

63. Відповідно до наведеного у статті 2 вищевказаного Закону визначення поняття місцевого самоврядування місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

64. Сільські, селищні, міські ради включаються до системи місцевого самоврядування, про що зазначено у статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які у відповідності до статті 10 цього ж Закону є представницькими органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

65. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частини перша, друга статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

66. Згідно з положеннями підпункту 7 пункту «а» часини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

67. Правовий статус та повноваження постійних комісій ради визначено статтею 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» частинами першою, десятою, одинадцятою та п`ятнадцятою якої встановлено таке.

Постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Рекомендації постійних комісій підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.

68. Відповідно ж до частин другої, десятої та дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

69. Відповідно до частин першої - п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

70. Відповідно до повноважень Верховного Суду, встановлених частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

71. Як засвідчує зміст оскаржуваних судових рішень, обґрунтування вимог позовної заяви ОСОБА_1 зводилось до відсутності, на думку позивачки, у створеної Міськрадою Комісії з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя повноважень на прийняття рішення про демонтаж належної їй тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, а також до відсутності у посадових осіб відповідача повноважень на здійснення комісійного обстеження та складання акту за результатами цього обстеження від 16.07.2018. Крім того, позивачка у судах попередніх інстанцій та у касаційній скарзі наводила доводи про те, що до спірних правовідносин не можуть застосовуватись положення Закону України «Про благоустрій населених пунктів», оскільки, на її переконання, правовідносини стосовно знесення належної їй тимчасової споруди урегульовуються нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, статтею 38 цього Закону.

72. Беручи до уваги предмет і підстави цього позову, якими обґрунтовані його вимоги, встановлені у оскаржуваних судових рішеннях обставини цієї справи, а також зважаючи на викладені у касаційній скарзі аргументи, колегія суддів вважає, що для перевірки правильності застосування судами попередніх інстанцій норм права, необхідно відповісти на такі ключові питання:

- чи поширюються на спірні правовідносини норми Закону України «Про благоустрій населених пунктів» і чи підлягають до застування у спірному випадку положення статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- чи відповідає критеріям законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя в частині пункту 4.8 цього Положення, яким за комісією закріплено повноваження на прийняття рішення щодо демонтажу тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, а також чи було дотримано Міськрадою процедуру прийняття рішення про затвердження такого нормативно-правового акту, встановлену Законами України про «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;

73. Залежно від відповіді на вищевикладені питання, необхідно перевірити, чи відповідає правильному застосуванню норм права висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване позивачкою протокольне рішення Комісії з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя про затвердження переліку торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд, у частині позиції під №3 щодо якої подано цей позов, прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

74. Надаючи оцінку доводам учасників справи, викладеним у касаційній скарзі та поясненнях на неї, висновкам судів попередніх інстанцій щодо застосування норм права, а також відповідаючи на поставлені вище питання, колегія суддів виходить з такого.

75. Території загального користування й інші території в межах населеного пункту Законом України «Про благоустрій населених пунктів» (стаття 13) віднесено до об`єктів благоустрою, на яких забороняється: самовільно встановлювати, зокрема, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо (пункт 5 частини першої статті 16).

76. Самовільне зайняття території (частини території) об`єкта благоустрою населеного пункту статтею 42 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визнається порушенням законодавства у сфері благоустрою населених пунктів і тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

77. При цьому, згідно з вимогами пунктів 2.20, 2.30, 2.31 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки. Розміщення ТС самовільно забороняється, а самовільно встановлена ТС підлягає демонтажу.

78. Аналіз вищевикладених норм права дає колегії суддів підстави для висновку про те, що у разі виявлення на території об`єкта благоустрою факту самовільного його зайняття, у тому числі, шляхом розміщення суб`єктами господарювання тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, така споруда підлягає демонтажу, а роботи з демонтажу цієї ТС є роботами з відновлення об`єктів благоустрою, тобто охоплюються поняттям заходів з благоустрою населених пунктів.

79. Висновок про те, що дії з демонтажу є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою), наведено й у постанові Верховного Суду від 02.12.2020 у справі №1540/4888/18. Підстав для відступу від такого висновку Верховного Суду щодо застосування норм права колегія суддів не вбачає.

80. За таких обставин, колегія суддів відхиляє аргументи скаржниці про те, що на спірні правовідносини не поширюється законодавство у сфері благоустрою населених пунктів, зокрема, й положення Закону України «Про благоустрій населених пунктів». Відсутність у оскаржуваному рішенні посилань на норми вищевказаного Закону такого висновку не спростовує.

81. Помилковими є й доводи касаційної скарги про те, що на спірні у цій справі правовідносини поширюються вимоги норм статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки цією статтею регламентовано порядок знесення самочинно збудованих об`єктів, до яких, виходячи з наведеного у абзаці п`ятому частини першої статті 4 цього ж Закону, належать будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

82. Отже, виходячи з вищевикладеного, а також беручи до уваги наведене у законодавстві й процитоване вище у цій постанові визначення поняття тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, така не належить до об`єктів будівництва.

83. За наведеного, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що на правовідносини стосовно демонтажу тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності поширюються норми статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

84. Оцінюючи доводи касаційної скарги про відсутність у Комісії з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя повноважень на прийняття рішення про демонтаж тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, а також про незаконність та невідповідність акту вищої юридичної сили пункту 4.8 Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, затвердженого рішенням Маріупольської міської ради від 28.09.2016 №7/11-729, колегія суддів виходить з такого.

85. Відповідно до приписів частини другої статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» здійснення заходів з благоустрою населених пунктів, у тому числі, як це вбачається з положень статті 1 цього ж Закону, робіт щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою, належить до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, до повноважень яких згідно з нормами підпункту 7 пункту «а» часини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» віднесено й організацію благоустрою населених пунктів, яка включає у себе, зокрема, комплекс робіт з розчищення, території.

86. При цьому, наслідком реалізації таких повноважень є відповідне рішення визначених законом виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, до яких, згідно з приписами частини першої статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» належать їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

87. Водночас, колегія суддів наголошує, що постійні комісії відповідної ради не уповноважені діяти як суб`єкти, зазначені у вказаних вище статтях, оскільки вони не є ані міськими радами, ані їх виконавчими органами, а тому не уповноважені на виконання відповідних функцій. Такий висновок щодо застосування норм права наведено й у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №583/1212/16-а і підстав для відступу від нього у даному випадку не вбачається.

88. Колегія суддів також підкреслює, що правовий статус та повноваження постійних комісій ради визначено статтею 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» згідно з якою метою створення цих органів є вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету, а за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані.

89. Вищенаведене засвідчує, що організація благоустрою територій населених пунктів і здійснення заходів з благоустрою цієї території належить до відання саме виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, а не до повноважень цих рад, є власними (самоврядними) повноваженнями цих органів. При цьому, постійні комісії міських рад (у даному випадку Комісія з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя) не уповноважені законом на прийняття самостійних рішень, а створюються лише для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, готують за результатами своєї діяльності висновки і рекомендації, які підлягають обов`язковому розгляду уповноваженими на прийняття відповідних рішень у певній сфері органами, якими у межах спірних правовідносин є виконавчі органи Маріупольської міської ради.

90. Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що маріупольська міська рада, затверджуючи рішенням від 28.09.2016 №7/11-729 Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя в частині пункту 4.8 цього Положення, яким передбачено повноваження Комісії на прийняття рішень про демонтаж тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, діяла всупереч наведених вище вимог законодавства, у зв`язку з чим, таке рішення не можна визнати законним і таким, що відповідає актам вищої юридичної сили - Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

91. Окрім цього, Положення про постійні комісії міської ради затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради, як це передбачено частиною п`ятнадцятою статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і випливає з вимог частини дванадцятої статті 59 цього ж Закону.

92. За визначенням же термінів, неведених у статті 1 Закону України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторним актом визнається, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання. Цією ж статтею до регуляторних органів віднесено й органи місцевого самоврядування.

93. Оскаржуваним позивачкою пунктом 4.8 Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя передбачено, що Комісія відповідно до покладених на неї завдань приймає рішення щодо демонтажу тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, а отже такий нормативно - правовий акт спрямований на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання, тобто є регуляторним актом у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим при його розробленні, підготовці і затвердженні повинні враховуватись вимоги вказаного Закону.

94. Недотримання ж встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури підготовки, розроблення, оприлюднення та прийняття регуляторного акту є самостійною і достатньою підставою для його скасування.

95. Так, статтею 30 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику (уповноваженого органу) щодо здійснення державної регуляторної політики, зокрема: проведення аналізу проектів регуляторних актів, що подаються на погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 цього Закону та прийняття рішень про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні; звернення до регуляторних органів із запитами та пропозиціями про внесення змін або визнання такими, що втратили чинність, прийнятих цими органами регуляторних актів, що суперечать принципам державної регуляторної політики або прийняті з порушенням вимог цього Закону.

96. Статтею 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено особливості розгляду сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою проектів регуляторних актів, зокрема, частинами першою, другою, четвертою, шостою цієї статті визначено таке.

Кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

Відповідальна постійна комісія забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта, який разом з цим проектом та підписаним аналізом регуляторного впливу подається до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (далі - пропозиції уповноваженого органу).

На підставі аналізу регуляторного впливу, яким супроводжувався проект регуляторного акта при його внесенні на розгляд сесії відповідної ради, а також експертного висновку щодо регуляторного впливу цього проекту та пропозицій уповноваженого органу відповідальна постійна комісія готує свої висновки про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону. У випадках, визначених частиною другою статті 33 цього Закону, такі висновки готуються на підставі експертного висновку щодо регуляторного впливу та пропозицій уповноваженого органу.

Висновки відповідальної постійної комісії та пропозиції уповноваженого органу передаються для вивчення до постійної комісії, до сфери відання якої належить супроводження розгляду проекту регуляторного акта у відповідній раді (далі - головна постійна комісія), за винятком випадків, коли відповідальна постійна комісія є головною постійною комісією.

При представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону, а також пропозиції уповноваженого органу разом з рішенням постійної комісії щодо їх врахування.

97. Під час розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій встановлено, що Маріупольська міська рада, керуючись положеннями статті 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», листом від 10.08.2016 №03-680-02 зверталась до Державної регуляторної служби України з метою отримання пропозицій уповноваженого органу при прийняття проєкту рішення «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» разом з аналізом регуляторного впливу.

98. У відповідь на вказаний лист Міськради ДРС листом від 23.09.2016 №5937/0/20 повідомила, що за результатом розгляду проєкту вищевказаного рішення встановлено, що цей проєкт містить ознаки невідповідності вимогам чинного законодавства та не відповідає таким ключовим принципам державної регуляторної політики як доцільність, адекватність, передбачуваність, що встановлені статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

99. У цьому ж листі ДРС України запропонувало Маріупольській міській раді врахувати надані уповноваженим органом пропозиції під час прийняття проєкту рішення «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності», яким затверджено, у тому числі, Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, оскаржуваним у цій справі пунктом 4.8 якого передбачено, що Комісія відповідно до покладених на неї завдань приймає рішення щодо демонтажу тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності.

100. Водночас, як про це можливо стверджувати зі змісту ухвалених судами попередніх інстанцій і оскаржуваних у касаційному прядку судових рішень, а також з установлених судових розглядом цієї справи обставин, відповідач, на якого як на суб`єкта владних повноважень покладено обов`язок доказування законності прийнятих ним рішень, не довів того, що ним було враховано пропозиції уповноваженого органу і розглянуто їх у порядку, встановленому статтею 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

101. Колегія суддів звертає увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 07.10.2019 у справі №705/6569/16-а, правовідносини у якій є подібними до правовідносин, які виникли й у справі, яка розглядається, де колегія Касаційного адміністративного суду, проаналізувавши норми Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про благоустрій населених пунктів» та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, констатувала, що законодавством України не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо затвердження порядків, положень чи будь-яких інших документів, які регламентують проведення демонтажу встановлених споруд.

102. Беручи до уваги викладені вище мотиви, колегія суддів вважає, що оскаржуваний позивачкою пункт 4.8 Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, затверджений Маріупольською міською радою рішенням від 28.09.2016 №7/11-729 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності», не відповідає актам вищої юридичної сили, зокрема, вимогам підпункту 7 пункту «а» часини першої статті 30, частин десятої, п`ятнадцятої статті 47 та частини дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини другої статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», а також затверджений відповідачем з порушенням процедури, передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

103. З цих підстав колегія суддів вважає помилковими й висновки судів стосовно законності затвердженого протоколом засідання Комісії з питань користування об`єктами благоустрою Маріупольської міської ради №36 від 31.08.2018 переліку торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд в частині позиції №3, до якої включений кіоск - стакан, розташований на пр. Металургів, 53, що належить позивачці, оскільки таких повноважень постійних комісій законом не передбачено.

104. Стосовно ж викладених у оскаржуваних судових рішеннях висновків судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 в частині визнання протиправними дій посадових осіб Маріупольської міської ради при здійсненні комісійного обстеження та при складанні акту за результатами цього обстеження від 16.07.2018. колегія суддів вважає їх обґрунтованими з огляду на таке.

105. Відмовляючи у задоволенні вищевказаної частини позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що обстеження території об`єкта благоустрою та складання акту такого обстеження від 16.07.2018 здійснювалось посадовими особами Інспекції міської ради з благоустрою м. Маріуполя, тобто тим виконавчим органом ради, який наділений зазначеними повноваженнями.

106. З цього приводу колегія суддів зазначає, що право утворювати інспекції з благоустрою населених пунктів прямо передбачено статтею 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», й цією ж нормою такі органи, які є виконавчими органами відповідної ради, наділено повноваженнями стосовно здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів, зокрема, шляхом проведення перевірок території.

107. Колегія суддів вважає помилковими твердження позивачки про те, що здійснене посадовими особами Інспекції міської ради з благоустрою м. Маріуполя обстеження території об`єкта благоустрою є заходом державного нагляду (контролю) у розумінні приписів Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки, як вбачається з наведених вище у цій постанові положень законодавства, обстеження (перевірки) територій об`єктів благоустрою, виявлення фактів самочинного зайняття території цих об`єктів, у тому числі, шляхом самочинного встановлення ТС будь-якого призначення, та фіксація фактів порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів охоплюється процесом організації благоустрою і здійснюється у межах процедури самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

108. У зв`язку з цим колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що оскаржувані позивачкою дії посадових осіб Інспекції міської ради з благоустрою м. Маріуполя вчинені у межах здійснення заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а на спірні у цій справі правовідносини поширюються положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

109. На переконання колегії суддів судами попередніх інстанцій надано правильну оцінку наведеним позивачкою підставам цього позову щодо порушення оскаржуваними рішеннями і діями відповідача належного їй права власності на тимчасову споруду торговельного призначення (кіоск - стакан, розташований на АДРЕСА_1 ), оскільки такі рішення та дії не передбачають вилучення чи конфіскацію цього майна, або будь - яких інших наслідків, які за відсутності передбачених законом підстав перешкоджають ОСОБА_1 у реалізації такого права.

110. При цьому, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що самовільне зайняття територій об`єктів благоустрою шляхом самовільного розміщення тимчасових споруд, зокрема, за відсутності чинного паспорту прив`язки такої споруди, прямо заборонено законом й такі дії свідчать про недотримання режиму використання об`єктів благоустрою, є порушенням законодавства у сфері благоустрою населених пунктів, за що передбачено відповідальність винних у вчиненні цих порушень осіб.

111. Демонтаж самовільно встановлених тимчасових споруд повинен здійснюватися, насамперед, їхніми власниками, які зобов`язані припинити порушення вимог закону і режиму використання об`єкту благоустрою й перемістити ТС у інше місце відповідно до вимог законодавства, а у разі невиконання вимог уповноважених органів про демонтаж цих споруд, такий може проводитись за рішенням відповідних органів за рахунок їхніх сил та засобів з подальшим відшкодуванням відповідних витрат, пов`язаним із здійсненням робіт з демонтажу ТС, яка підлягає поверненню власнику у разі надання правовстановлюючих документів та за письмовою заявою.

112. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій у становили, що належна позивачці тимчасова споруда була розміщення самовільно за відсутності документів, передбачених Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, зокрема, паспорту прив`язки. Станом на час розгляду і вирішення цієї справи у судах попередніх інстанцій, вказана ТС не була демонтована, а у справі відсутні докази того, що ця споруда була вилучена із володіння позивачки і за її вимогою їй не повернута.

113. Відхиляючи аргументи позивачки щодо порушення протоколу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі також Конвенція), апеляційним судом враховано й практику Європейського суду з прав людини (далі також ЄСПЛ), відповідно до якої стаття 1 Першого протоколу до Конвенції закріплює три правила: 1) у першому реченні першого абзацу - загальне правило, що фіксує принцип мирного володіння майном; 2) у другому реченні того ж абзацу - охоплює питання позбавлення майна й обумовлює таке позбавлення певними критеріями; 3) у другому абзаці - визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друге та третє правила, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, мають тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного у першому правилі (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).

114. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:

115. Втручання держави у право мирного володіння майном повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.

116. Якщо можливість втручання у право мирного володіння майном передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів.

117. Втручання у право мирного володіння майном, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає такого втручання. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа-добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (див. пункт 68 рішення ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» від 20.10.2011 (Rysovskyy v. Ukraine, заява №29979/04), пункт 45 рішення ЄСПЛ у справі «Кривенький проти України» від 16.02.2017 (Kryvenkyy v. Ukraine, заява №43768/07)).

118. Колегія суддів підкреслює, що обмеження використання самовільно встановленої тимчасової споруди на території об`єкта благоустрою ґрунтуються на національному законі й переслідують легітимну мету, а саме - раціональне використання території населеного пункту, належного її утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля. У такому випадку дотримується баланс приватних інтересів суб`єкта господарювання, який полягає у намірі здійснювати не заборонену законом підприємницьку діяльність, та інтересів публічних (суспільних), які полягають у забезпеченні виконання вимог законодавства і створенні сприятливих і безпечних умов життєдіяльності на території населених пунктів для усіх осіб, які на ній перебувають.

119. За таких обставин колегія суддів погоджується з викладеним у оскаржуваних судових рішеннях висновком про необґрунтованість вказаних позивачкою підстав цього позову щодо порушення її прав як власниці тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, оскільки така споруда встановлена на території об`єкта благоустрою самовільно за відсутності передбачених законодавством документів, а її демонтаж фактично не відбувся й ця споруда продовжувала перебувати у власності ОСОБА_1 . Будь - яких нелегітимних і непропорційних обмежень у використанні позивачкою належного їй на праві приватної власності майна (ТС) внаслідок прийняття відповідачем спірних рішень та вчиненням оскаржуваних дій не відбулось.

120. У зв`язку з цим колегія суддів погоджується з наданою судами попередніх інстанцій правовою оцінкою вищенаведених підстав позову, однак зауважує, що оскільки оскаржувані позивачкою рішення були прийняті органом, не уповноваженим на вирішення цих питань, та з перевищенням встановлених законом повноважень, то цей позов належить задовольнити частково, а саме:

- визнати протиправними та нечинними окремі положення нормативно - правового акту, а саме - пункту 4.8 «Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя», затвердженого рішенням Маріупольської міської ради від 28.09.2016 №7/11-729;

- визнати протиправними та скасувати затверджений протоколом засідання Комісії з питань користування об`єктами благоустрою Маріупольської міської ради №36 від 31.08.2018 перелік торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд в частині позиції №3 (кіоск - стакан, розташований на АДРЕСА_1 ).

121. Решта ж вимог позовної заяви ОСОБА_1 задоволенню не підлягають, про що обґрунтовано вказано й у оскаржуваних судових рішеннях судів попередніх інстанцій, у зв`язку з чим їх належить залишити без змін у цій частині.

122. За правилами частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

123. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про наявність підстав для часткового скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового судового рішення про часткове задоволення позову.

124. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 351, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 02.07.2019 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про: визнання протиправним та нечинним окремих положень нормативно - правового акту, а саме - пункту 4.8 Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, затвердженого рішенням Маріупольської міської ради від 28.09.2016 №7/11-729; визнання протиправним та скасування затвердженого протоколом засідання Комісії з питань користування об`єктами благоустрою Маріупольської міської ради №36 від 31.08.2018 переліку торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд в частині позиції №3 (кіоск - стакан, розташований на АДРЕСА_1 ) - скасувати.

Ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким позов задовольнити, а саме:

- визнати протиправними та нечинними окремі положення нормативно - правового акту, а саме - пункту 4.8 Положення про Комісію з питань користування об`єктами благоустрою на території м. Маріуполя, затвердженого рішенням Маріупольської міської ради від 28.09.2016 №7/11-729;

- визнати протиправними та скасувати затверджений протоколом засідання Комісії з питань користування об`єктами благоустрою Маріупольської міської ради №36 від 31.08.2018 перелік торгівельних об`єктів, які підлягають демонтажу у зв`язку із порушенням суб`єктами господарювання умов розміщення тимчасових споруд в частині позиції №3 (кіоск - стакан, розташований на АДРЕСА_1 ).

В решті оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець