Справа № 640/32061/21
Суддя: Кучма Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2022-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Кучми А.Ю.,

суддів Аліменка В.О., Бєлової Л.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Державного підприємства «Національні інформаційні системи», Державного підприємства «Поліграфічний комбінат «Україна» по виготовленню цінних паперів» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2021 року (м. Київ, дата складання повного тексту - 13.12.2021) у справі за адміністративним позовом Дочірнього підприємства «Поліграфічний комбінат «Зоря» до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Міністерство юстиції України, Державне підприємство «Національні інформаційні системи» про визнання протиправними та нечинними постанови,-

В С Т А Н О В И Л А:

Дочірнє підприємства «Поліграфічний комбінат «Зоря» звернулося до суду з позовом, в якому просить (з урахуванням заяви про зміну предмету позову):

- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 № 1130 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2009 р. № 812»;

- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 09.12.2021 № 1290 «Деякі питання використання спеціальних бланків нотаріальних документів».

Також позивачем подано до суду заяву про забезпечення позову, в якій просить вжити заходи з забезпечення позову шляхом:

1) заборони Державному підприємству «Національні інформаційні системи» до набрання законної сили рішенням суду у цій справі здійснювати наступні дії: 1.1. Укладати договори з державним підприємством, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, з метою замовлення в останнього спеціальних бланків нотаріальних документів, окрім як за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі». 1.2. Здійснювати замовлення спеціальних бланків нотаріальних документів у державного підприємства, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, окрім як за договором, що укладений за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі». 1.3. Здійснювати отримання спеціальних бланків нотаріальних документів від державного підприємства, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, окрім як за договором, що укладений за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі». 1.4. Скасовувати (відміняти) відкриті торги на закупівлю спеціальних бланків нотаріальних документів (ідентифікатор закупівель UA-2021-10-08-005812-b, посилання prozorro.gov.ua/tender/UA-2021 -10-08-005812-b).

2) заборони Міністерству юстиції України до набрання законної сили рішенням суду у цій справі вносити зміни до наказу від 4 листопада 2009 року № 2053/5, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 9 листопада 2009 року за № 1043/17059 та інших нормативних актів Міністерства юстиції України в частині виготовлення та передачі державному підприємству, яке належить до сфери управління Мін`юсту, спеціальних бланків нотаріальних документів та здійснення їх замовлення.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2021 року заяву про забезпечення позову задоволено. Заборонено Державному підприємству «Національні інформаційні системи» до набрання законної сили рішенням суду у цій справі здійснювати наступні дії: 1.1. Укладати договори з державним підприємством, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, з метою замовлення в останнього спеціальних бланків нотаріальних документів, окрім як за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі». 1.2. Здійснювати замовлення спеціальних бланків нотаріальних документів у державного підприємства, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, окрім як за договором, що укладений за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі». 1.3. Здійснювати отримання спеціальних бланків нотаріальних документів від державного підприємства, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, окрім як за договором, що укладений за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі». 1.4. Скасовувати (відміняти) відкриті торги на закупівлю спеціальних бланків нотаріальних документів (ідентифікатор закупівель UA-2021-10-08-005812-b, посилання prozorro.gov.ua/tender/UA-2021 -10-08-005812-b). Заборонено Міністерству юстиції України до набрання законної сили рішенням суду у цій справі вносити зміни до наказу від 4 листопада 2009 року № 2053/5, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 9 листопада 2009 року за № 1043/17059 та інших нормативних актів Міністерства юстиції України в частині виготовлення та передачі державному підприємству, яке належить до сфери управління Мін`юсту, спеціальних бланків нотаріальних документів та здійснення їх замовлення.

Суд першої інстанції виходив з того, що станом на момент подання заяви про забезпечення позову до суду позивачем представлено переконливі докази, які свідчать, що невжиття таких заходів, може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Кабінетом Міністрів України, Міністерством юстиції України, Державним підприємством «Національні інформаційні системи», Державним підприємством «Поліграфічний комбінат «Україна» по виготовленню цінних паперів» подано апеляційні скарги, у яких просять скасувати ухвалу суду першої інстанції та винести нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення адміністративного позову. Апелянти мотивують свої вимоги тим, що позивач не надав жодних доказів існування очевидної небезпеки, тобто такої, яка не потребує доведення в суді, заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення по справі. Також наголошує на відсутності доказів очевидної протиправності оспорюваного рішення.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, а ухвала суду - скасуванню.

Згідно з ст. 317 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, в обґрунтування заяви про забезпечення позову зазначається про те, що наявні очевидні ознаки протиправності постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 №1130 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2009 р. №812», що полягають у грубому порушенні положень чинного законодавства України при їх прийнятті - наявні грубі порушення процедури прийняття оскаржуваної постанови, а за своїм змістом оскаржувана постанова порушує правила конкуренції, встановлює привілейоване становище конкретного суб`єкта господарювання державної форми власності та сприяє монополізації, а отже не відповідає вимогам Закону. Крім того, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України має безпосередній вплив на права позивача та їх реалізацію, оскільки оскаржуваною постановою вносяться зміни, які впливають на право (позбавляє права) позивача здійснювати виготовлення та постачання відповідних бланків, у тому числі шляхом участі та визначення його переможцем у конкурентних процедурах, відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі». Додатково позивачем вказується, що постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2021 №1290 «Деякі питання використання спеціальних бланків нотаріальних документів» скасовано з 09.12.2021 постанову Кабінету Міністрів України № 1130 від 03.11.2021 та запроваджено новий порядок витрачання, використання, зберігання, обігу спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання та опису і зразка такого бланка, що вказує на штучне уникнення від необхідності виконувати судове рішення з боку відповідача.

Колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Положеннями ст. 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини першої та частиною другою статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Відтак, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії індивідуального акта.

При вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності їх вжиття з урахуванням: розумності, обґрунтованості та адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову та його предметом; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; запобігання порушенню охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками судового процесу, у разі вжиття заходів забезпечення позову.

За своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.

Із вищенаведеного випливає, що, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

Як вбачається з матеріалів справи, що спірною постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2021 року № 1130 прийнято зміни, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2009 року № 812, а саме:

1. Порядок витрачання, зберігання, обігу спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання, затверджений зазначеною постановою, доповнити пунктом 2і такого змісту: « 2і. Виготовлення бланків та їх передача державному підприємству, яке належить до сфери управління Мін`юсту, здійснюється державним підприємством, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, на підставі договорів, укладених між зазначеними підприємствами.

Замовлення бланків у державного підприємства, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, їх постачання державним нотаріальним конторам, державним нотаріальним архівам, приватним нотаріусам, первинний облік постачання, знищення дефектних бланків здійснюються державним підприємством, яке належить до сфери управління Мін`юсту (далі - постачальник).».

2. Абзац перший пункту 1 опису і зразка спеціального бланка нотаріального документа, затверджених зазначеною постановою, після слова «виготовлений» доповнити словами «з використанням спеціальних елементів захисту».

Постанова Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2009 року № 812 затвердила Порядок витрачання, зберігання, обігу спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання. Згідно з пунктом 2 наведеного Порядку до прийняття спірної постанови було передбачено, що організаційні заходи з виготовлення, постачання, зберігання, обігу бланків і звітності про їх використання здійснює Мін`юст.

Міністерство юстиції України на виконання пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 05.08.2009 № 812 «Про затвердження Порядку витрачання, зберігання, обігу спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання та опису і зразка такого бланка», відповідно до пункту 2 цього Порядку та Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2006 №1577, наказом від 14.11.2009 № 2053/5 затвердило Порядок ведення Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів.

Цей Порядок регулює ведення Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів та визначає організаційні заходи з постачання, зберігання, обігу, обліку спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання.

Наведеним Порядком третя особа - Міністерство юстиції України виконання функцій з організації виготовлення, постачання державним нотаріальним конторам, державним нотаріальним архівам, приватним нотаріусам, первинного обліку постачання, знищення зіпсованих, анульованих та дефектних спеціальних бланків нотаріальних документів поклало на державне підприємство «Національні інформаційні системи».

З прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 09.12.2021 № 1290 «Деякі питання використання спеціальних бланків нотаріальних документів» відповідачем фактично прийнято новий Порядок витрачання, зберігання, обігу спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання.

Системний аналіз наведених норм права доводить, що відбулись зміни в організаційному процесі виготовлення та постачання спеціальних бланків нотаріальних документів, що безпосередньо впливає на підприємство позивача.

Так, ДП «Поліграфічний комбінат «Зоря» на час звернення до суду здійснює виготовлення, доставку та передачу ДП «Національні інформаційні системи» друкованої продукції з елементами захисту, код ДК 016:2010 - 22450000-9, а саме - спеціальних бланків нотаріальних документів (згідно з договором № КІ-32068913/161528 від 13.07.2020, копія якого долучена до позовної заяви).

За висновком суду першої інстанції, незастосування заходів забезпечення позову у межах спірних правовідносин створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав та інтересів Дочірнього підприємства «Поліграфічний комбінат «Зоря», за захистом яких він звернувся до суду, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

Колегія суддів звертає увагу на те, що наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваних рішення, дій та/або бездіяльності може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.

Також, під час вирішення питання про забезпечення позову, слід врахувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, з наслідками вжиття заходів забезпечення позову для інших заінтересованих осіб.

Згідно з правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеній у постанові від 19.06.2018 в справі 826/9263/17, ці підстави є оціночними. Тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Суд у кожному випадку повинен встановити чи є захід забезпечення позову, про який клопоче позивач, таким, що відповідає меті і завданням правового інституту забезпечення позову. Також, суд має вказати мотиви, які слугували причиною постановленню ухвали про забезпечення позову, зокрема, існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки заявника, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів.

Так, предметом розгляду даної справи є законність та чинність постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 № 1130 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2009 р. № 812» та постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2021 № 1290 «Деякі питання використання спеціальних бланків нотаріальних документів».

Відтак, фактично метою звернення скаржника до суду із відповідною заявою є зупинення дії вказаних постанов.

У свою чергу, їх правомірність має переглядатися судом за результатами окремого судового розгляду.

Колегією суддів встановлено, що в заяві про забезпечення адміністративного позову не наведено конкретних обґрунтувань порушення прав позивача із обов`язковим підтвердженням цього відповідними доказами, а також посилання на явну протиправність дій відповідача чи протиправність рішення, яка може бути встановлена лише під час розгляду справи по суті, що є безумовною підставою для відмови у застосуванні попереднього судового захисту у вигляді забезпечення позову.

Отже, передумовою вжиття заходів забезпечення позову, є необхідність встановлення судом їх співмірності із заявленими позовними вимогами, а також, врахування наслідків вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Посилання заявника на ймовірну загрозу ускладнення або унеможливлення виконання рішення суду, ефективного захисту та поновлення порушених прав, не може бути єдиною підставою для забезпечення позову, оскільки, у разі вирішення спору на користь заявника по суті, застосовуються відповідні правові механізми, спрямовані на відновлення попереднього становища та виконання вимог законодавства.

У межах розгляду даної заяви, судом не може даватись оцінка правомірності/протиправності дій та рішень відповідача, оскільки встановлення очевидності ознак їх протиправності без розгляду справи по суті, є неприпустимим, адже саме під час розгляду спору по суті, учасниками справи надаються відповідні докази на підтвердження своєї правової позиції, забезпечується принципи змагальності та рівності учасників справи.

Суд апеляційної інстанції не вбачає достатніх підстав, які б вказували на необхідність забезпечення позову саме у такий спосіб та даних, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, захист яких стане взагалі неможливим без вжиття таких заходів, або ж для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла до висновку про відсутність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Державного підприємства «Національні інформаційні системи», Державного підприємства «Поліграфічний комбінат «Україна» - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2021 року - скасувати, та прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви Дочірнього підприємства «Поліграфічний комбінат «Зоря» про забезпечення позову - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 08.07.2022.

Головуючий суддя: А.Ю. Кучма

В.О. Аліменко

Л.В. Бєлова