Справа № 380/5614/21
Суддя: Сеник Роман Петрович
Дата ухвалення: 2022-07-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 липня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/5614/21 пров. № А/857/8314/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

Головуючого судді Сеника Р.П.,

суддів Онишкевича Т.В., Судової-Хомюк Н.М.,

з участю секретаря судового засідання Лутчин А.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Львові апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора та Київської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2022 року у справі № 380/5614/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Київської обласної прокуратури про визнання протиправним і скасування наказу,-

суддя в 1-й інстанції Сподарик Н.І.,

час ухвалення рішення 21.04.2022 року,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складання повного тексту рішення 22.04.2022 року,

В С Т А Н О В И В :

На розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; ІПН НОМЕР_1 ) до Офісу Генерального прокурора (01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15; ) з вимогами:

- визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати прийняте щодо ОСОБА_1 рішення Одинадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Офісу Генерального прокурора №4 від 14.12.2020 Про неуспішне проходження прокурорами атестації;

- визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати наказ Генерального прокурора №130к від 11.03.2021, яким ОСОБА_1 звільнено з посади керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та органів прокуратури на підставі п.9 ч.1 ст. 51 Закону України Про Прокуратуру з 12.03.2021;

- поновити ОСОБА_1 на рівнозначній посаді до посади керівника місцевої прокуратури Київської обласної прокуратури з 12.03.2021;

- зобов`язати Офіс Генерального прокурора здійснити нарахування та виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу ОСОБА_1 без утримання податків й інших обов`язкових платежів, починаючи з 12.03.2021 по день поновлення на роботі.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відсутні підстави для прийняття рішення про неуспішне проходження атестації, оскільки в матеріалах атестації відсутні та не були предметом обговорення під час співбесіди будь-які дані про здійснення щодо позивача дисциплінарних проваджень у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів, надходження обґрунтованих скарг на дії ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів або Ради прокурорів України, порушення позивачем правил професійної етики та доброчесності та інше. Зазначив, що на підставі рішення від 14.12.2020 №4 про неуспішне проходження прокурором атестації, Генеральним прокурором 11.03.2021 було видано наказ №130к про звільнення позивача з 12.03.2021. Вказав, що на запитання членів Комісії, позивачем була надана вичерпна і достовірна інформація, як щодо особистого майна, щодо поведінки в побуті та на роботі, а також детально пояснені обставини притягнення до дисциплінарної відповідальності та спростовані всі доводи анонімного звернення. Знання чинного законодавства України, ОСОБА_1 підтверджені під час здачі першого етапу проходження тестування, яке він здав на доволі високому рівні. Також зазначив, що за результатами проведення таємних перевірок доброчесності Генеральною інспекцією Генеральної прокуратури України не встановлено інформації, яка б свідчила про недостовірність тверджень, поданих у анкетах доброчесності. Позивач вважає, що при проведенні ІІІ етапу атестації одинадцятою кадровою комісією Офісу Генерального прокурора порушено процедуру отримання повноважень здійснювати ІІІ етап атестації групи прокурорів, у якій ОСОБА_1 проходив атестацію, оскільки комісією, самостійно разом із іншими кадровими комісіями на спільному засіданні на власний розсуд визначили по алфавіту групу прокурорів, у якій ОСОБА_1 проходив атестацію, та без погодження Генерального прокурора провела третій етап атестації цієї групи прокурорів. Зазначив також, що для висновку про невідповідність прокурора вимогам професійної компетентності, етики та доброчесності повинні бути об`єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання прокурором свої службових обов`язків, систематичне або одноразове грубе порушення дисципліни чи професійної етики, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги та правил професійної доброчесності, низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок. Зазначені негативні факти повинні бути задокументовані у атестаційних матеріалах, які були зібрані на прокурора в ході атестації. За відсутності в атестаційних матеріалах задокументованих фактів, які об`єктивно негативно характеризують прокурора або свідчать про неналежне виконання службових обов`язків, Кадрова комісії позбавлена можливості робити висновки про неуспішне проходження атестації.

Щодо наказу Генерального прокурора від 11.03.2021 №130к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури, зазначив, що правовою підставою звільнення відповідно до вказаного наказу, був п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратур, згідно з яким прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Вважає, що відсутність в оскаржуваному наказі конкретної підстави звільнення (однієї із трьох визначених), поставило позивача у стан правової невизначеності, адже зміст наказу не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення, що також свідчить про його протиправність та необґрунтованість, а відтак, викликало необхідність його скасування у судовому порядку.

З огляду на викладене, позивач просить суд позов задовольнити в повному обсязі.

21.01.2022 за вх. №763ел від представника позивача надійшла заява про уточнення позовних вимог, в якій просить суд:

- визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати прийняте щодо ОСОБА_1 рішення Одинадцятої кадрової комісії атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Офісу Генерального прокурора №4 від 14.12.2020 Про неуспішне проходження прокурорами атестації;

- визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати наказ Генерального прокурора №130к від 11.03.2021, яким ОСОБА_1 звільнено з посади керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та органів прокуратури на підставі п.9 ч.1 ст. 51 Закону України Про Прокуратуру з 12.03.2021;

- поновити ОСОБА_1 на рівнозначній посаді до посади керівника місцевої прокуратури Київської обласної прокуратури з 12.03.2021;

- зобов`язати Київську обласну прокуратуру здійснити нарахування та виплатити середній заробіток за весь час вимушеного прогулу ОСОБА_1 без утримання податків й інших обов`язкових платежів починаючи з 12.03.2021 по день поновлення на роботі.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2022 року у справі № 380/5614/21 позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Одинадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 4 від 14.12.2020 Про неуспішне проходження прокурорами атестації.

Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 11.03.2021 №130к про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та органів прокуратури.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області з 13.03.2021.

Стягнуто з Київської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 13.03.2021 по 12.04.2022 у розмірі 546617 (п`ятсот сорок шість шістсот сімнадцять) грн 50 копійок.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції оскаржили відповідачі, подавши на нього апеляційні скарги.

В апеляційних скаргах апелянти зазначають, що рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та таким, що винесене з порушенням норм як матеріального так і процесуального права.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянти зазначають, що Одинадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 . Так комісією зазначено, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора вимогам доброчесності, професійної етики та поведінки прокурора, зокрема: недостатній рівень професійного компетентності, внаслідок чого, не зміг надати відповіді на питання щодо норм Конституції України та Закону України Про прокуратуру; низький рівень професійної етики прокурора, що підтверджується фактами притягнення до дисциплінарної відповідальності у 2010 та 2015 роках, а також доводами анонімного звернення працівників Бориспільської місцевої прокуратури Київської області, які не були спростовані під час співбесіди. Також прокурор не дотримується принципу політичної нейтральності у своїй діяльності. Зазначено також, що обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено. Таким чином, доводи позивача про недостатню умотивованість цього рішення не відповідають вимогам законодавства.

Вказав, що кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.

Вважає також безпідставними доводи позивача про те, що НАЗК є уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування, а кадрова комісія перебрала на себе повноваження зазначеного органу, оскільки, жодна норма Закону України Про запобігання корупції чи іншого закону не вказує про виключність повноважень НАЗК з перевірки декларацій і не заперечує права інших органів в межах їх компетенції здійснювати такі перевірки.

Зазначив, що під час співбесіди кадрова комісія надавала лише оцінку професійної етики та доброчесності ОСОБА_1 , що є безпосереднім предметом атестації в силу вимог Закону №113-ІХ.

Представник відповідача зазначив про дискреційність повноважень кадрових комісій щодо прийняття відповідних рішень.

Просять скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2022 року у справі № 380/5614/21 та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Вислухавши доповідь судді - доповідача, пояснення позивача та представника відповідачів, дослідивши обставини справи, доводи апеляційних скарг та заперечення на них, колегія суддів приходить до переконання, що вони не підлягають до задоволення з наступних підстав.

Відповідно до ч.1 ст.309 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Задовольняючи частково позовні вимоги в справі, суд першої інстанції виходив з того, що 05.008.2019 ОСОБА_1 було призначено на посаду керівника Бориспільської місцевої прокуратури. Тобто, навіть з урахуванням наявності відносно нього у 2010 та 2015 роках службового розслідування, позивача було переведено на вищу посаду і саме Генеральним прокурором України.

Обставини притягнення до дисциплінарної відповідальності в кожному випадку є різними, і тому кожному з них повинна бути дана належна оцінка в рішенні, враховуючи висновки до яких прийшла комісія. Однак, обґрунтування того, в чому саме полягає низька компетенція прокурора, що пов`язана з притягненням його до дисциплінарної відповідальності в рішенні відсутнє.

Більше того, на момент проходження атестації прокурор діючих дисциплінарних стягнень не мав.

Стосовно анонімного звернення працівників Бориспільської місцевої прокуратури Київської області, суд зазначає, що таке не підтверджене жодними доказами.

Доказів проведення службових розслідувань з питань викладених у анонімного звернення відповідачами не надано.

Крім цього, відповідачами також не підтверджено в чому саме полягало не дотримання принципу політичної нейтральності позивачем у своїй діяльності.

За наведених обставин рішення Одинадцятої кадрової комісії від 14.12.2020 року №4 Про неуспішне проходження прокурором атестації не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки його зміст є лише констатацією сумніву у доброчесності прокурора та його професійній етиці, без належного обґрунтування такого висновку.

Розглядаючи спір апеляційний суд виходить із наступного.

Встановлено, підтверджено матеріалами справи, що позивач, ОСОБА_1 , є громадянином України, місце реєстрації: АДРЕСА_2 , що підтверджується паспортом серії НОМЕР_2 , виданий Мостиським РВ УМВС України у Львівській області.

Позивач проходив службу в органах прокуратури, на момент звільнення займав посаду керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області.

У зв`язку із набранням чинності Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури розпочалася атестація, яка проводиться у порядку, передбаченому законодавством.

10 жовтня 2019 року керівником Бориспільської місцевої прокуратури Київської області Головкою Л.В. до Генерального прокурора подана заява про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію, за змістом якої, позивач, на підставі пункту 10 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури (далі - Закон), просив перевести його на посаду прокурора в окружній прокуратурі і для цього допустити до проходження атестації. Зазначив, що з умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора (далі - Порядок), ознайомлений та погоджується. Підтвердив, що усвідомлює та погоджується, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону, його буде звільнено з посади прокурора. Погодився із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісію може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню. Для цілі проходження атестації, яка включає оцінку професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, надав згоду кадровим комісіям і робочим групам на повний та безпосередній доступ до інформації визначеної у пункті 15 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону, з метою її обробки, перевірки та використання під час атестації, включаючи інформацію з обмеженим доступом і таку, що містить персональні дані, а також дав згоду на надсилання йому комісіями, у разі необхідності письмових запитань щодо професійної етики та доброчесності (а. с. 26, т. 2).

Відповідно до рішення №1 Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Про допуск прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) до складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички із використанням комп`ютерної техніки від 16.10.2020, керуючись пунктом 13 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури та пунктом 6 розділу І, пунктом 1 розділу ІІІ Порядку проходження прокурорами атестації, враховуючи результати у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, допущено до етапу складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички осіб, серед яких за номером 363 ОСОБА_1 (88 балів).

Згідно з рішенням №1 Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Про допуск прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) до складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки від 02.11.2020, керуючись пунктом 13 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури та пунктом 6 розділу І, пунктом 1 розділу ІІІ Порядку проходження прокурорами атестації, враховуючи результати у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, допущено до співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, осіб, серед яких позивач ОСОБА_1 (116 балів).

Відповідно до протоколу №4 від 08.12.2020 одинадцятої кадрової комісії, у зв`язку з відсутністю необхідних матеріалів атестації на керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області ОСОБА_1 , неможливо прийняти обґрунтованого рішення, прийнято рішення про перенесення співбесіди із ОСОБА_1 на 14.12.2020.

Відповідно до протоколу №8 засідання Одинадцятої кадрової комісії від 14.12.2020, за результатами дослідження та обговорення матеріалів атестації керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області ОСОБА_1 , виконаного практичного завдання, отриманого пояснення по суті заданих членами комісії питань, вирішено ухвалити рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.

14.12.2020 Одинадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) керуючись пунктами 13, 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури та пунктом 6 розділу І, пунктом 16 розділу IV Порядку проходження прокурором атестації, під час проведення співбесіди, з`ясувавши обставини, які свідчать про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема: недостатній рівень професійної компетентності, внаслідок чого, не зміг надати відповіді на питання щодо норм Конституції України та Закону України Про прокуратуру; низький рівень професійної етики прокурора, що підтверджується фактами притягнення до дисциплінарної відповідальності у 2010-2015 роках, а також доводами анонімного звернення працівників Бориспільської місцевої прокуратури Київської області, які не були спростовані під час співбесіди, не дотримання принципу політичної нейтральності у своїй діяльності, прийнято рішення №4 про неуспішне проходження атестації керівником Бориспільської місцевої прокуратури Київської області ОСОБА_1 .

Наказом № 130к від 11.03.2021 ОСОБА_1 звільнено з посади керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру з 12.03.2021. Підстава: рішення одинадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №4 від 14.12.2020.

Не погодившись із таким рішенням, позивач звернулася із цим позовом до суду.

З приводу спірних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до приписів частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).

Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом № 113-IX [«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»] (діє з 25 вересня 2019 року; тут і далі - в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

За пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

Відповідно до пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.

Відповідно до пункту 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Згідно з пунктом 18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України «Про прокуратуру». При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України «Про прокуратуру», не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.

У разі успішного проходження атестації прокурорами та слідчими військових прокуратур, які є військовослужбовцями, питання про їх звільнення з військової служби вирішується відповідно до Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» та інших нормативно-правових актів України, якими встановлено порядок проходження громадянами України військової служби, з урахуванням особливостей, визначених цим пунктом.

За пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

Згідно з визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Відповідно до пунктів 5, 6 розділу І Порядку № 221 предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація включає такі етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За пунктом 8 розділу І Порядку № 221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації (пункт 9 Порядку № 221).

Відповідно до пункту 1 розділу IV Порядку № 221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

Кадрова комісія формує графік проведення співбесід з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Графік проведення співбесід оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за 5 календарних днів до проведення співбесіди. У графіку зазначаються: прізвище, ім`я, по батькові прокурора, номер службового посвідчення, інформація про дату, час та місце проведення співбесіди. Прокурор вважається повідомленим про дату, час та місце проведення співбесіди з моменту оприлюднення графіка проведення співбесід на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора).

До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2 розділу IV Порядку № 221).

За пунктами 12, 13 розділу IV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів:

1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;

2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Відповідно до пунктів 14-16 розділу IV Порядку № 221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Відповідно до пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 233 (далі - Порядок № 233) рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати «за» чи «проти» рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд за наведеного правового регулювання та в контексті подібних спірних правовідносин неодноразово висловлював правову позицію щодо застосування пунктів 9, 12, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ і окремих пунктів Порядку № 221 в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди).

Приміром, у постановах від 10 квітня 2020 року (справа № 819/330/19), від 10 січня 2020 року (справа № 2040/6763/18), від 21 жовтня 2021 року (справа № 640/154/20), від 02 листопада 2021 року (справи № № 120/3794/20-а, 640/1598/20), від 04 листопада 2021 року (справа № 640/537/20), від 02 грудня 2021 року (справа № 640/25187/19), від 16 грудня 2021 року (справа № 640/26168/19), від 22 грудня 2021 року (справа № 640/1208/20), від 12 травня 2022 року у справі № 540/1053/21 Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації (за наслідками співбесіди) як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також зазначив, що рішення цього органу [кадрової комісії] можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу щодо атестування прокурорів й ухвалення на наслідками цієї процедури відповідних рішень.

Зокрема, у постанові від 16 грудня 2021 року (справа № 640/26168/19) Верховний Суд зазначив, що обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень та виключною компетенцією комісії не може вважатися достатнім, оскільки рішення, наслідком якого може бути звільнення прокурора з посади, повинно бути, перш за все, об`єктивним та має повною мірою висвітлювати інформацію (давати відповіді на питання) щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його здатності підвищувати свій фаховий рівень та здійснювати професійні обов`язки, а також щодо відповідності прокурора етичним та антикорупційним критеріям. <…> Рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що стали підставою для реалізації суб`єктом владних повноважень наданих йому законом повноважень; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується відповідна процедура - атестація; є посилання на норми права, якими керується Комісія як суб`єкт владних повноважень.

У постанові від 12 травня 2022 року (справа № 540/1053/21) Верховний Суд вкотре підкреслив, що суд адміністративної юрисдикції може давати правову оцінку рішенню кадрової комісії [за наслідками співбесіди] про неуспішне проходження атестації, зокрема критично оцінювати висновки кадрової комісії та обставини, на яких ґрунтується сумнів її членів у відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Зазначив також про те, що відповідач [Офіс Генерального прокурора] помилково інтерпретує дискреційні повноваження кадрових комісій та їхні рішення за наслідками співбесіди як категоричні, які не можна піддавати ані сумніву, ані судовому контролю. Неординарний механізм атестації діючих прокурорів, визначений Законом № 113-ІХ, не може применшувати чи заперечувати права на судовий захист.

З приводу тверджень Комісії в рішенні про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у 2010 та 2015 роках, доводів анонімного звернення працівників Бориспільської місцевої прокуратури Київської області, апеляційний суд зазначає таке.

05.08.2019 ОСОБА_1 було призначено на посаду керівника Бориспільської місцевої прокуратури. Тобто, навіть з урахуванням наявності відносно нього у 2010 та 2015 роках службового розслідування, позивача було переведено на вищу посаду і саме Генеральним прокурором України.

Обставини притягнення до дисциплінарної відповідальності в кожному випадку є різними, і тому кожному з них повинна бути дана належна оцінка в рішенні, враховуючи висновки до яких прийшла комісія. Однак, обґрунтування того, в чому саме полягає низька компетенція прокурора, що пов`язана з притягненням його до дисциплінарної відповідальності в рішенні відсутнє.

Колегія суддів звертає увагу на те, що на момент проходження атестації прокурор діючих дисциплінарних стягнень не мав.

Стосовно анонімного звернення працівників Бориспільської місцевої прокуратури Київської області, то таке не підтверджене жодними доказами.

Доказів проведення службових розслідувань з питань викладених у анонімного звернення відповідачами не надано.

Крім цього, відповідачами також не підтверджено в чому саме полягало не дотримання принципу політичної нейтральності позивачем у своїй діяльності.

За наведених обставин рішення Одинадцятої кадрової комісії від 14.12.2020 року №4 Про неуспішне проходження прокурором атестації не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки його зміст є лише констатацією сумніву у доброчесності прокурора та його професійній етиці, без належного обґрунтування такого висновку.

Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора, виставляючи певну кількість балів, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

Зокрема, рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку № 221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

У спірному ж рішенні Комісія обмежилася посиланнями лише на існування, начебто, обґрунтованих підстав вважати позивача таким, що не відповідає вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, без пояснень в чому такий сумнів полягає, чим він обґрунтований та підтверджений, що є неприпустимим. Окрім того, такий підхід до атестації певною мірою підриває авторитет до системи прокуратури загалом.

Відсутність в оскаржуваному рішенні Комісії мотивів його прийняття, посилань на конкретні обставини і підстави, а також відсутність у відповідачів будь-яких доказових доводів, які б слугували і стали підставою для дискреційних висновків Комісії, за яких позивач не відповідає законодавчо визначеним критеріям для зайняття посади прокурора, перевірка на наявність яких здійснюється в межах атестації прокурорів, є достатнім та самостійним підґрунтям для визнання його протиправним та скасування.

Таким чином, суд першої інстанції правомірно дійшов висновку про те, що позовні вимоги про визнання протиправними та скасування рішення Одинадцятої кадрової комісії від 14.12.2020 № 4 Про неуспішне проходження прокурором атестації та прийнятого на його підставі наказу Генерального прокурора від 11.03.2021 №130к про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області та органів прокуратури підлягають до задоволення.

Подані апеляційні скарги доводів щодо позитивно вирішених судом першої інстанції інших позовних вимог, які носять похідний характер, не містять і апеляційний суд на підставі приписів частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України не вбачає правових підстав для апеляційного перегляду оскаржуваного судового рішення у цій частині.

Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 КАСУ України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «РуїзТорія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Інші зазначені відповідачами в апеляційних скаргах обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційні скарги слід залишити без задоволення.

Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.

Керуючись ст. 308, 310, 311, 313, 315, 316, 321, 322, 325,328, 329 КАС України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора та Київської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2022 року у справі № 380/5614/21 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. П. Сеник
судді Т. В. Онишкевич
Н. М. Судова-Хомюк
Повне судове рішення складено 05.07.2022 року