Справа № 826/4405/16
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2022-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 липня 2022 року

м. Київ

справа № 826/4405/16

адміністративне провадження № К/9901/55113/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №826/4405/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Адамант» до Київської міської ради, треті особи: Інтернет Асоціація України, Київська міська державна адміністрація, Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація» про визнання протиправним та скасування рішення в частині, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Адамант» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 лютого 2018 року (суд у складі головуючої судді Власенкової О.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Губської Л.В., суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Адамант» звернулося до суду з позовом до Київської міської ради, треті особи: Інтернет Асоціація України, Київська міська державна адміністрація, Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація», в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просило визнати незаконним Порядок користування об`єктами комунальної власності територіальної громади міста Києва при спорудженні та експлуатації телекомунікаційних мереж, затверджений рішенням Київської міської ради №943/1807 від 03.09.2015, в частині: підпункту 3.1. пункту 3 розділу І Порядку; пункту 1 розділу ІІ Порядку; підпункту 11.6. пункту 11 розділу ІІ Порядку; пункту 1 розділу IV Порядку; пункту 1 розділу VI Порядку; пункту 4 розділу VI Порядку; пункту 1 розділу VII Порядку; розділу IX Порядку; пункту 1 розділу X Порядку; пункту 2 розділу X Порядку.

2. Позовна заява мотивована тим, що Порядок користування об`єктами комунальної власності територіальної громади міста Києва при спорудженні та експлуатації телекомунікаційних мереж, затверджений рішенням Київської міської ради №943/1807 від 03.09.2015 в оскаржуваній частині затверджено відповідачем з перевищенням наданих повноважень.

Позивач вказує, що дія цього Порядку порушує його права як оператора телекомунікацій, додатково покладає на нього не передбачені законом обов`язки, створює перешкоди для належного виконання вимог Закону України «Про телекомунікації» та для забезпечення належної реалізації прав споживачів - мешканців житлових будинків комунальної власності.

На думку позивача, відповідач шляхом прийняття оскаржуваного рішення намагається регламентувати правовідносин у сфері телекомунікацій, в тому числі, шляхом наділення підпорядкованого комунального підприємства, що здійснює діяльність у сфері житлово-комунального господарства, додатковими повноваженнями зі здійснення контрольно-наглядових функцій у сфері телекомунікацій.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані тим, що оскаржуваний Порядок №943/1807 від 03.09.2015 прийнятий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством. В ході судового розгляду справи судами не встановлено реальних порушень прав та/чи інтересів позивача. Твердження представника позивача про можливе настання негативних наслідків у зв`язку із реалізацією спірного Порядку є необґрунтованими, оскільки судовому захисту підлягає вже порушене право, а не те, що може бути порушеним у майбутньому.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Товариство з обмеженою відповідальністю «Адамант» звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення. Позов задовольнити повністю.

6. Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно дослідили надані позивачем докази, що призвело до помилкового висновку про відсутність у ТОВ «Адамант» права на захист в рамках розгляду цієї справи.

Касатор також вказує, що визначення «будинкова розподільна мережа», наведене в оскаржуваному Порядку, суперечить визначенню, що міститься у Технічних вимогах до створення технологічної інфраструктури телекомунікаційних мереж доступу, затверджених наказом Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України від 25.06.2013 №336.

7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Гриціва М. І., Мороз Л. Л. ухвалою від 05 липня 2018 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

8. В подальшому, у зв`язку обранням судді Анцупової Т. О. до Великої Палати Верховного Суду було проведено автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.

9. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Товариство з обмеженою відповідальністю «Адамант» є оператором телекомунікацій, який будує, розміщує і експлуатує телекомунікаційні мережі та технічні засоби телекомунікацій, в тому числі, з метою забезпечення надання послуг доступу до мережі Інтернет мешканцям багатоквартирних житлових будинків, віднесених до комунальної власності територіальної громади міста Києва.

11. Позивач здійснює свою діяльність на підставі ліцензії НКРЗ від 28.10.2011 серії АВ №593154 на здійснення діяльності з надання послуг з технічного обслуговування та експлуатації телемереж на території міста Києва, а також ліцензії Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 06.10.2015 № на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV і V категорій складності (монтаж інженерних мереж).

12. Рішенням Київської міської ради від 03.09.2015 №943/1807 «Про впорядкування користування об`єктами комунальної власності територіальної громади міста Києва при будівництві та експлуатації телекомунікаційних мереж» затверджено Порядок користування об`єктами комунальної власності територіальної громади міста Києва при спорудженні та експлуатації телекомунікаційних мереж.

13. Вказаним Порядком рекомендовано підприємствам, установам, організаціям привести у відповідність договірні відносини, предметом яких є надання в користування об`єктів комунальної власності територіальної громади міста Києва для спорудження та експлуатації телекомунікаційних мереж.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

17. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

18. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

19. Аналізуючи доводи. викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

Згідно з частиною 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку

Згідно з частиною п`ятою статті 60 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності.

Відповідно до пунктів 30 та 31 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР до повноважень представницького органу місцевого самоврядування - міської ради також відноситься право створювати, ліквідовувати, реорганізовувати та перепрофільовувати підприємства, установи та організації комунальної власності відповідної територіальної громади та відповідно приймати рішення про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 року № 401-XIV Київська міська рада в межах своєї компетенції має право встановлювати порядок утримання та експлуатації об`єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів.

Зі змісту вказаних вище норм вбачається, що відповідач - Київська міська рада наділений повноваженнями створювати підприємства комунальної власності та передавати їм повноваження щодо управління майном, яке належить до комунальної власності територіальної громади м. Києва.

Частиною шостою статті 27 Закону України «Про телекомунікації» від 18.11.2003 №1280 (далі - Закон №1280) визначено, що органи влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень зобов`язані створювати сприятливі умови для функціонування розвитку телекомунікаційних мереж загального користування та повноцінного надання телекомунікаційних послуг.

Відповідно до частини шостої статті 31 Закону №1280 суб`єкти господарювання, які здійснюють будівництво телекомунікаційних мереж загального користування, можуть установлювати в приміщеннях, що їм належать на праві найму, телекомунікаційне обладнання, використовувати дахи будинків і технічні приміщення для встановлення антен та необхідного обладнання на підставі договору з власником приміщення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 14.07.2011 №378/5765 «Про питання впорядкування діяльності суб`єктів господарювання в галузі зв`язку та інформаційних технологій», з урахуванням рішення Київради від 14.05.2015 №464/1328, комунальному підприємству «Київжитлоспецексплуатація» (далі - КП КЖСЕ) доручено:

- здійснювати моніторинг та координацію розміщення суб`єктами господарювання телекомунікаційних мереж та обладнання у (на) об`єктах комунальної власності територіальної громади міста Києва, таких як: нежитлові будинки, інженерні та інші споруди, а також будинки та інфраструктурні об`єкти житлового фонду, передані до сфери управління районних в місті Києві державних адміністрацій;

- укладати договори на розміщення суб`єктами господарювання телекомунікаційних мереж та обладнання у (на) об`єктах, зазначених у пункті 1 цього рішення.

Вказані рішення станом на час виникнення спірних правовідносин були чинними.

Суди встановили, що спірний Порядок №943/1807 від 03.09.2015 розроблений відповідно до статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 2 частини першої статті 22 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", законів України "Про телекомунікації", "Про регулювання містобудівної діяльності", Правил утримання жилих будинків та прибудинкових територій, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 17 травня 2005 року №76, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 25 серпня 2005 року за №927/11207, Технічних вимог до створення технологічної інфраструктури телекомунікаційних мереж доступу, затверджених наказом Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України від 25 червня 2013 року №336, Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 травня 2011 року №45, ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва", ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", ДБН В.2.5-23:2010 "Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення", ДБН В.2.5-56:2010 "Системи протипожежного захисту", ДСТУ 3345-96 "Системи передавання волоконно-оптичні. Загальні технічні вимоги", КНД 45-141-99 "Керівництво щодо будівництва лінійних споруд волоконно-оптичних ліній зв`язку", ТУ У 25.1-1:2014 Технічні умови "Металокорпуси оболонки для комплектних пристроїв розподілу і управління", Керівного документа з технічного обліку обладнання і паспортизації лінійних споруд міської телефонної мережі, 1998, м. Київ УНДІЗ, рішення Київської міської ради від 14 липня 2011 року №378/5765 "Про питання впорядкування діяльності суб`єктів господарювання в галузі зв`язку та інформаційних технологій".

20. Стосовно посилань касатора на те, що визначення «будинкова розподільна мережа», наведене в оскаржуваному Порядку, суперечить визначенню, що міститься у Технічних вимогах до створення технологічної інфраструктури телекомунікаційних мереж доступу від 25.06.2013 №336, колегія суддів зазначає, що даний аргумент уже був предметом дослідження судів першої та апеляційної інстанцій.

Зокрема, суди попередніх інстанцій вказали, що відповідно підпункту 3.1. пункту 3 розділу І Порядку №943/1807 від 03.09.2015 будинкова розподільна мережа (далі - БРМ) - частина телекомунікаційної мережі доступу між кабельним вводом будинку та пунктами закінчення телекомунікаційної мережі, що призначена для забезпечення споживачів телекомунікаційними послугами в окремих приміщеннях (квартирах) будинку. В цьому Порядку БРМ розглядається як складова елементів будівельних конструкцій для БРМ та елементів БРМ.

Пунктом 1.3 Технічних вимог до створення технологічної інфраструктури телекомунікаційних мереж доступу, затверджених наказом Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України від 25.06.2013 №336, будинкова розподільна мережа - частина телекомунікаційної мережі доступу між кабельним вводом будинку та пунктами закінчення телекомунікаційної мережі, що призначена для забезпечення споживачів телекомунікаційними послугами в окремих приміщеннях (квартирах) будинку, в тому числі, доступу до Інтернету.

Посилаючись на лист Держспецзв`язку від 04.04.2016 №16/01-803, в якому зазначено, що до зони відповідальності оператора телекомунікацій належать всі складові будівельної розподільної мережі, крім елементів будівельних конструкцій будівель, будинків, споруд, касатор наголошує на невідповідності підпункту 3.1. пункту 3 розділу І Порядку пункту 1.3 Технічних вимог.

З цього приводу суди попередніх інстанцій обґрунтовано зазначили, що вказані вище визначення є аналогічними, а п.п 3.1. п. 3 розділу І Порядку, крім того, містить уточнення щодо розуміння БРМ в межах зазначеного Порядку. При цьому у вказаному Порядку саме БРМ розглядається як складова елементів будівельних конструкцій, а не навпаки, як вважає позивач.

Колегія суддів погоджується з висновками судів, що підпункт 3.1. пункту 3 розділу І Порядку, на відміну від Технічних вимог - нормативно-правового характеру, є локальним нормативно-правовим актом, прийнятим з метою конкретизації та на виконання положень законів та технічних вимог у галузі будівництва і зв`язку на місцевому рівні. Лист Держспецзв`язку від 04.04.2016 №16/01-803, на який посилається позивач, не є нормативно правовим актом та не свідчить про протиправність оскаржуваного Порядку.

21. Стосовно доводів позивача про протиправність пункту 1 розділу ІІ, підпункту 11.6. пункту 11 розділу ІІ, пункту 1 розділу IV, пункту 1 розділу VI, пункту 4 розділу VI, пункту 1 розділу VII Порядку колегія суддів звертає увагу на таке.

Як правильно встановлено судами, спірним Порядком конкретизовані положення рішення Київради від 14.07.2011 №378/5765 «Про питання впорядкування діяльності суб`єктів господарювання в галузі зв`язку та інформаційних технологій» з метою упорядкування відносин з суб`єктами господарювання щодо розміщення телекомунікаційного обладнання у (на) об`єктах комунальної власності територіальної громади міста Києва, а також, регулюється допуск суб`єктів господарювання до виконання робіт з прокладання телекомунікаційних кабелів та/або розміщення телекомунікаційного обладнання, а не будівництва самих існуючих будівельних конструкцій, до яких надається доступ.

Необхідність подання письмової заяви про видачу технічних умов, їх видача, погодження робочого проекту, здійснення технічного нагляду за виконанням суб`єктом господарювання будівельно-монтажних робіт запроваджені Порядком з метою недопущення самовільного, безконтрольного розміщення телекомунікаційних мереж у (на) об`єктах комунальної власності. Вказані документи не є документами дозвільного характеру в розумінні статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Узгодження суб`єктом господарювання дій щодо розміщення телекомунікаційних мереж у (на) об`єктах комунальної власності з підприємством, уповноваженим власником комунального майна, не може вважатися погодженням проектної документації на будівництво об`єктів в розумінні Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45.

22. Щодо передбаченого Розділом IX Порядку демонтажу самовільно розміщених телекомунікаційних мереж, суди правильно зазначили, що таке можливе за умови неналежної їх експлуатації, знаходження в аварійному стані, створення загрози для життя і здоров`я мешканців або нанесення шкоди майну.

Відтак, твердження касатора про створення перешкод у веденні підприємницької діяльності та порушенні його права як оператора телекомунікацій у разі можливого демонтажу належних йому телекомунікаційних мереж є необґрунтованими оскільки таке можливе лише в разі їх неналежної їх експлуатації.

23. Щодо посилань касатора на невідповідність оскаржуваного Порядку нормам Закону України «Про доступ до об`єктів будівництва, транспорту, електроенергетики з метою розвитку телекомунікаційних мереж», який набрав чинності 04.06.2017, вважає їх необґрунтованими, оскільки оскаржуваний Порядок був прийнятий 03.09.2015, тобто до набрання чинності зазначеного вище Закону.

Суд апеляційної інстанції з цього приводу доречно зазначив, що зміна законодавства не тягне за собою скасування прийнятих до цього нормативних актів, а вимагає їх застосування в частині, що не суперечить новому закону.

Відповідно до ч. 7 Розділу VI Прикінцеві та Перехідні положення вказаного Закону рекомендовано Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та органам місцевого самоврядування у тримісячний строк з дня опублікування цього Закону привести свої рішення у відповідність із ним.

24. Стосовно доводів касатора про те, що суди дійшли помилкового висновку про відсутність у нього порушеного права, колегія суддів зазанчає таке.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 6, ч. 2 ст. 2 і ч. 1 ст. 11 КАС України (в редакції на час звернення позивача до суду з позовом), особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину щодо фактичного порушення суб`єктом владних повноважень - відповідачем його прав, свобод чи інтересів має довести, саме, позивач належними і допустимими доказами.

В розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення, при цьому, задоволенню підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Отже, як правильно зазначили суди, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.

Як вбачається зі змісту позовної заяви та касаційної скарги, позивач, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, вказує на можливому настанні негативних наслідків у вигляді несанкціонованого демонтажу телекомунікаційного обладнання, додаткових витрат грошових коштів. При цьому, матеріали справи не містять жодних доказів щодо настання реальних конкретних порушень прав та інтересів позивача, зумовлених дією оскаржуваного Порядку.

25. З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

26. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

27. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

28. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

29. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Адамант» - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року по справі №826/4405/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді А.Ю. Бучик

Л.В. Тацій