Справа № 240/19261/21
Суддя: Шимонович Роман Миколайович
Дата ухвалення: 2022-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

06 липня 2022 року м. Житомир справа № 240/19261/21

категорія 114000000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Шимоновича Р.М.,

секретаря судового засідання Коврижних Х.В.,

за участю: представника позивача Дереча І. В.,

представника відповідача: Чернюк А. В.,

представників третіх осіб:

Дитячо-юнацької спортивної школи №2: Новицької Л. М.,

Департаменту освіти Житомирської міської ради: Козуба О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні заяву Департаменту освіти Житомирської міської ради про залишення позовної заяви без розгляду в адміністративній справі за позовом Заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Житомирської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Дитячо-юнацька спортивна школа №1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Дитячо-юнацька спортивна школа №2, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент освіти Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Заступник керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України із позовом, у якому просить: визнати протиправним та скасувати рішення п`ятої сесії Житомирської міської ради восьмого скликання №91 від 25.03.2021 року "Про припинення Дитячо-юнацької спортивної школи №1 шляхом приєднання до Дитячо-юнацької спортивної школи №2".

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуване рішення п`ятої сесії Житомирської міської ради восьмого скликання №91 від 25.03.2021 року "Про припинення Дитячо-юнацької спортивної школи №1 шляхом приєднання до Дитячо-юнацької спортивної школи №2" прийняте відповідачем за відсутності законних підстав та всупереч встановленому порядку, що утворює достатні правові підстави для визнання його протиправним та скасування у судовому порядку.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 26.10.2021 року відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання у справі. Залучено до участі у справі Дитячо-юнацьку спортивну школу №1 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача та Дитячо-юнацьку спортивну школу №2 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.

Представник Департаменту освіти Житомирської міської ради подав заяву про залишення позову без розгляду. Заява мотивована тим, що заступником керівника Житомирської окружної прокуратури невірно визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах в контексті приписів ст.ст. 6 та 10 ЗУ «Про фізичну культуру та спорт», ст.ст. 4 та 32 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 4 ст. 53 КАС України. В матеріалах позову відсутні докази того, що заступник керівника Житомирської окружної прокуратури звертався до управління у справах, сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради, як компетентного органу, до подання позову до суду, позбавивши останню можливості відреагувати на стверджуване прокурором порушення інтересів держави шляхом призначення відповідної перевірки, вчинення дій для виправлення ситуації, в тому числі, шляхом звернення з позовом до суду або повідомлення прокурора про відсутність порушення. Наведене вище ставить під сумнів намір заступника керівника Житомирської окружної прокуратури захистити інтереси громадян.

У підготовчому засідання, призначеному 06.07.2022 року, представник позивача просив відмовити у задоволенні поданої заяви.

Представник відповідача підтримав вимоги заяви про залишення позовної заяви без розгляду.

Представники Дитячо-юнацької спортивної школи №2 та Департаменту освіти Житомирської міської ради проти заяви про залишення позовної заяви без розгляду не заперечували.

Розглянувши подану заяву та матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для справи, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 3 КАС України передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

За змістом частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.

Частиною першою статті 23 Закону №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Із наведених приписів чинного законодавства можливо зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та законодавчі акти не визначають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оскаржувані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому, існування інтересу і необхідності його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати) чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно мати в основі підстави, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави, прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Суд зазначає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку, прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку - законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

На підтвердження відсутності порушення інтересів держави, суд враховує наступне:

- пункт 6.3 рішення, що оскаржується, передбачає обов`язок департаменту освіти забезпечити повне збереження та подальше цільове використання рухомого та нерухомого майна, що перебувало на балансі (в користуванні) ДЮСШ №1 та передано правонаступнику (ДЮСШ №2), виключно для задоволення освітніх потреб Житомирської міської об`єднаної територіальної громади у системі позашкільної освіти міста зі спортивним та фізкультурно-оздоровчим напрямками;

- приєднання існуючих спортивних груп до ДЮСШ № 2 надало вихованцям ДЮСШ № 1 змогу використовувати наявну у ДЮСШ № 2 на балансі та у оперативному управлінні закладу будівлю фізкультурно-оздоровчого комплексу, що знаходиться за адресою: м. Житомир, пров. Гоголівський, 28, площею 1280,2 кв.м., у якому розташовано басейн. Тобто, такий басейн став доступним для всіх вихованців, а не тільки для вихованців ДЮСШ № 2, які його відвідували до приєднання ДЮСШ № 1. Така обставина в жодному разі не може свідчити про наявність порушень прав та інтересів дітей і держави;

- відповідно додатку № 9 до рішення виконавчого комітету від 23.10.2020р. № 1266, мережа груп позашкільних закладів становила: ДЮСШ № 1-47 груп, 547 учнів, ДЮСШ № 2 - 40 груп, 398 учнів. Загальна кількість груп - 87, загальна кількість учнів - 945 учнів. Відповідно додатку № 14 до рішення виконавчого комітету від 03.11.2021р. № 1245, (мережа після об`єднання двох ДЮСШ) мережа груп ДЮСШ № 2 становить 104 групи, 1087 учнів. Така обставина в жодному разі не може свідчити про наявність порушень прав та інтересів дітей і держави;

- відповідно до штатних розписів ДЮСШ станом на 01.01.2021р., кількість штатних одиниць становить: ДЮСШ № 1 - 37,08 од., ДЮСШ № 2 - 40,25 од. Загальна кількість штатних одиниць - 77,33 од. Згідно штатного розпису ДЮСШ № 2 станом на 01.09.2021р., кількість штатних одиниць становить - 98,55 од. Така обставина в жодному разі не може свідчити про наявність порушень прав та інтересів дітей і держави;

- ДЮСШ № 1 до свого припинення мала присвоєну II категорію, ДЮСШ № 2 мало і має 1 категорію. Тобто, після об`єднання вказаних позашкільних закладів, усі учні займаються у ДЮСШ з І категорією. Така обставина не може свідчити про наявність порушень прав та інтересів дітей і держави.

Вказане спростовує твердження позивача про наявність порушення інтересів держави.

Згідно поданого позивачем позову, тобто органу, уповноваженим на захист інтересів держави та бездіяльність якого призвела до «наявності порушення інтересів держави», є Міністерство молоді та спорту України. У позові зазначено, що Міністерство молоді та спорту України наділено повноваженням на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах (у сфері фізичної культури та спорту). Однак, висновок про наявність таких повноважень у Міністерства заступник керівника прокуратури обґрунтовує виключно власним трактуванням законодавства, а не прямою вказівкою на відповідну норму законодавства.

Разом з тим, повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері фізичної культури та спорту, визначені статтею 6 ЗУ «Про фізичну культуру та спорт». Дана стаття не містить повноважень Міністерства молоді та спорту України ні на управління закладами фізкультури і спорту, ні на здійснення захисту інтересів держави та територіальних громад. Згідно ст. 10 ЗУ «Про фізичну культуру та спорт» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері фізичної культури та спорту здійснює організаційно-методичне забезпечення дитячо-юнацьких спортивних шкіл.

Відповідно до ст. 32 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» управління закладами фізкультури і спорту належить до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Крім того, в силу приписів ст. 4 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», судовий захист прав місцевого самоврядування є одним з принципів здійснення місцевого самоврядування в Україні.

Для забезпечення виконання таких повноважень створене і діє управління у справах, сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради ().

Відповідно до Положення про управління у справах, сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 08.11.2018р. № 1215, виконання програм і здійснення заходів, спрямованих на забезпечення соціального та правового захисту сім`ї, дітей і молоді, розвиток фізичної культури та спорту. ..., розвиток позашкільної освіти за місцем проживання населення, оздоровлення, залучення молоді до процесу прийняття рішень на місцевому рівні, популяризацію здорового способу життя та рухової активності серед населення Житомирської міської об`єднаної територіальної громади, належить до основних завдань управління.

Отже, заступником керівника Житомирської окружної прокуратури невірно визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах в контексті приписів ст.ст. 6 та 10 ЗУ «Про фізичну культуру та спорт», ст.ст. 4 та 32 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 4 ст. 53 КАС України.

В матеріалах позову відсутні докази того, що заступник керівника Житомирської окружної прокуратури звертався до управління у справах, сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради, як компетентного органу, до подання позову до суду, позбавивши останню можливості відреагувати на стверджуване прокурором порушення інтересів держави шляхом призначення відповідної перевірки, вчинення дій для виправлення ситуації, в тому числі, шляхом звернення з позовом до суду або повідомлення прокурора про відсутність порушення.

Крім того, слід звернути увагу на те, що згідно матеріалів позову заступник керівника Житомирської окружної прокуратури як підставу звернення з позовом до суду в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України вказав, в тому числі, неспроможність Міністерства молоді та спорту України самостійно звернутися до суду у зв`язку з відсутністю фінансового забезпечення для сплати судового збору.

Натомість, вказані заступником керівника Житомирської окружної прокуратури підстави альтернативного звернення до суду та щодо фінансової неспроможності Міністерства молоді та спорту України сплатити судовий збір належним чином не підтверджені та необгрунтовані, відповідно, відсутні правові підстави для звернення заступника керівника Житомирської окружної прокуратури з даним позовом в контексті норм ст.23 Закону України «Про прокуратуру», ч.4 ст. 53 КАС України.

Зазначені висновки узгоджуються з висновками Верховного Суду, які викладені в постанові від 11 грудня 2019 року у справі № 577/1890/19.

Суд відмічає, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку, прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Відповідний правовий висновок висловлено Верховним Судом у постановах від 26 лютого 2020 року у справі №804/4458/18, від 05 червня 2020 року у справі №804/2849/18, від 26 червня 2020 року у справі № 580/43/20.

Аналізуючи викладене, суд приходить до висновку про відсутність, у даному випадку, визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора, оскільки інтереси держави повинні насамперед представляти відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор.

З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, суд вважає, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Згідно з вимогами ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд враховує, що Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява № 61517/00, п. 27).

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, з`ясовуючи поняття інтереси держави зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини названого вище рішення Конституційного Суду України).

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Статтею 169 КАС України визначено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Зазначені процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. У разі встановлення відповідних обставин на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, процесуальним наслідком є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (стаття 7 КАС України).

Враховуючи викладене, слід дійти висновку, що заступником керівника Житомирської окружної прокуратури не доведено виключного випадку для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, що є підставою для залишення без розгляду.

Керуючись статтями 240, 243, 248, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

ухвалив:

Заяву Департаменту освіти Житомирської міської ради про залишення позовної заяви без розгляду - задовольнити.

Позовну заяву Заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Житомирської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Дитячо-юнацька спортивна школа №1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Дитячо-юнацька спортивна школа №2, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент освіти Житомирської міської рад про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її підписання суддею.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Повний текст ухвали складено 07 липня 2022 року.

Суддя Р.М.Шимонович