Справа № 522/3740/20
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2022-07-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 липня 2022 року

м. Київ

справа №522/3740/20

адміністративне провадження № К/9901/35511/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1

до Головного управління Держпраці в Одеській області

про скасування постанови

за касаційною скаргою Головного управління Держпраці в Одеській області

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шевчук О.А., суддів Бойка А.В., Федусика А.Г.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. Фізична-особа підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області (далі також - відповідач, скаржник), у якому, з урахуванням уточнень, просив скасувати постанову від 23 січня 2020 року №ОД 1400/1652/СПТД-ФС Головного управління Держпраці в Одеській області стосовно накладення штрафу на ОСОБА_1 .

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем дотримано всіх вимог чинного законодавства під час прийняття постанови про накладення штрафу на позивача, у зв`язку з чим заявлені в адміністративному позові вимоги не підлягають задоволенню, оскільки є безпідставними та не ґрунтуються на приписах законодавства, яке регулює спірні правовідносини.

4. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року апеляційну скаргу позивача задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено повністю.

6. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в матеріалах справи відсутнє рішення керівника, яке прийнято за результатами аналізу інформації, яка могла би стати підставою для проведення 17 грудня 2019 року перевірки позивача інспектором праці. 7. Головним управлінням Держпраці в Одеській області було складено вимогу на ім`я позивача та зобов`язано надати у строк до 27 грудня 2019 року завірені належним чином документи у кількості 11 найменувань, однак матеріали справи не містять підтвердження, що вищезазначена вимога була отримана позивачем. Таким чином, судом апеляційної інстанції встановлено, що позивач не був обізнаний про необхідність надання витребуваних документів, проте, відповідач не взяв це до уваги.

8. У зв`язку з допущеними порушеннями порядку проведення інспекційного відвідування акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року №ОД1400/1652/СПТД не може бути доказом, який би підтверджував факт створення перешкод позивачем у проведенні інспекційного відвідування, та підставою для притягнення позивача до відповідальності.

9. З огляду на вищезазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що постанова Головного управління Держпраці в Одеській області від 23 січня 2020 року №ОД1400/1652/СПТД-ФС про накладення на позивача штрафу не відповідає критеріям обґрунтованості, пропорційності, добросовісності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, тому підлягає скасуванню.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі скаржник вказує, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята без дотримання судом положень статті 265 Кодексу законів про працю України, у зв`язку з чим суд дійшов необґрунтованого висновку про те, що постанова Головного управління Держпраці в Одеській області від 23 січня 2020 року №ОД1400/1652/СПТД-ФС про накладення штрафу не відповідає критеріям обґрунтованості, пропорційності, добросовісності та, відповідно, підлягає скасуванню.

12. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції у оскаржуваному рішенні дійшов помилкових висновків, що у зв`язку з допущеними порушеннями порядку проведення інспекційного відвідування акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року № ОД1400/1652/СПТД не може бути доказом, який би підтверджував факт створення перешкод позивачем у проведенні інспекційного відвідування, та підставою для притягнення позивача до відповідальності.

13. Скаржник у касаційній скарзі звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував вищевказану норму права без урахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №200/11885/18-а щодо вчинення суб`єктом господарювання перешкод при здійсненні інспекційного відвідування. Верховний Суд у цій справі зазначив, що відповідач як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення переліку та обсягу документів, необхідних йому для реалізації наявних повноважень; витребувані документи мають містити інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування. Через ненадання позивачем витребуваних документів відповідач не реалізував наявне в нього повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.

Позиція інших учасників справи

14. Від позивача відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

15. Касаційна скарга надійшла до суду 27 вересня 2021 року.

16. Ухвалою Верховного Суду від 2 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №522/3740/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано надати відзив на касаційну скаргу.

17. Ухвалою Верховного Суду від 4 липня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 5 липня 2022 року.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

18. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України, статті 2, частин першої-четвертої, шостої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), підпункту 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі - Порядок №823), згідно з Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Положенням про Головне управління Держпраці в Одеській області, затверджене наказом від 3 серпня 2018 року № 84, з урахуванням службової записи головного державного інспектора Чернова М.І. від 12 грудня 2019 року, наказом начальника ГУ Держпраці в Одеській області М. Калайди від 13 грудня 2019 року № 2369 призначено інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , місце реєстрації: АДРЕСА_1 , який здійснює господарську діяльність за адресою: АДРЕСА_2 (заклад харчування) з питань забезпечення застосування правових норм щодо використання праці та з питань виявлення неоформлених трудових відносин.

19. 13 грудня 2019 року начальником ГУ Держпраці в Одеській області виписано направлення на здійснення інспекційного відвідування № 15/01-29-4819 для здійснення позапланового заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю у ФОП ОСОБА_1 ( НОМЕР_1 ) за адресою здійснення діяльності: АДРЕСА_2 (заклад харчування) в термін 16 та 17 грудня 2019 року. Предмет здійснення позапланового заходу: забезпечення застосування правових норм щодо використання праці та з інших подібних питань, які передбачені розділами 1, 3 частини І акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) (юридичної особи) фізичної особи, яка використовує найману працю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18 серпня 2017 року №1338, зокрема з питань виявлення неоформлених трудових відносин.

20. У періоді з 16 грудня 2019 року по 17 грудня 2019 року посадовими особами Головного управління Держпраці в Одеській області на підставі наказу № 2369 від 13 грудня 2019 року та направлення №15/01-29-4819 від 13 грудня 2019 року була здійснена спроба проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 за адресою здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_2 (заклад харчування), в результаті чого засобами фото- та відео фіксацією було зафіксовано осіб, які виконували певні роботи на користь ФОП.

21. 17 грудня 2019 року ФОП ОСОБА_1 чи його уповноважена особа не надав документів за період, що перевірявся, для цілей здійснення інспекційного відвідування у встановлений строк, у зв`язку з цим були складені: акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 17 грудня 2019 року за № ОД1400/1652/НП, вимога про надання документів від 17 грудня 2019 року за № ОД1400/1652/ПД, які були направлені рекомендованим листом 17 грудня 2019 року (№ 469) за юридичною адресою реєстрації ФОП ОСОБА_1 , а саме: АДРЕСА_1 . На підставі викладеного, інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 було призупинено до 27 грудня 2019 року, відповідно до пункту 18 Порядку №823 (у відповідній редакції).

22. Станом на 16 год. 00 хв. 27 грудня 2019 року до Головного управління Держпраці в Одеській області будь-яких документів, необхідних для здійснення інспекційного відвідування, не надійшло.

23. 28 грудня 2019 року головним державним інспектором Черновим М.І складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування №ОД1400/1652/СПТД, копію якого надіслано рекомендованим листом з описом за місцем реєстрації ФОП ОСОБА_1 згідно ЄДРПОУ: АДРЕСА_1 (згідно даних відстеження поштових відправлень з`ясовано, що відправлення у точці видачі/доставки).

24. Службовою запискою від 8 січня 2020 року, із візуванням посадовими особами Головного управління від 10 січня 2020 року, Чернов М.І. передав документи першому заступнику начальника Головного управління Байдюку С.В. для розгляду справи про накладення штрафу на ФОП ОСОБА_1 відповідно до абзацу сьомого частини другої статті 265 КЗпП України.

25. Повідомленням за вих. № 15/01-33-275 від 10 січня 2020 року ФОП ОСОБА_1 письмово інформувався про те, що 10 січня 2020 перший заступник начальника Головного управління одержав акт інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року № ОД1400/1652/СПТД для розгляду справи про накладення штрафу.

26. 23 січня 2020 року, розглянувши справу про накладення штрафу, та на підставі акта інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року №ОД1400/1652/СПТД, першим заступником начальника Головного управління Байдюком Сергієм Васильовичем було вирішено накласти на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 417 300 (чотириста сімнадцять тисяч триста) гривень, на підставі абзацу сьомого частини другої статті 265 КЗпП України у вигляді постанови №ОД1400/1652/СПТД-ФС від 23 січня 2020 року, у зв`язку із недопуском до проведення інспекційного відвідування.

27. При цьому, станом на 8 січня 2020 року на адресу Головного управління Держпраці в Одеській області будь-яка інформація (протести, заперечення, пояснення, клопотання та ін.) чи документи необхідні для здійснення інспекційного відвідування від ФОП, або іншої уповноваженої особи не надходили, так само як і допуск для ознайомлення з інформацією та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю.

28. Сума штрафу розрахована наступним чином: 4173 (розмір мінімальної заробітної плати) х 100 (стократний розмір мінімальної заробітної плати) = 417 300 (чотириста сімнадцять тисяч триста) гривень.

29. 23 січня 2020 року Головним управлінням було направлено постанову від 23 січня 2020 року № ОД1400/1652/СПТД-ФС рекомендованим листом з описом за місцем реєстрації ФОП згідно Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань: АДРЕСА_1 .

30. Не погодившись із постановою відповідача від 23 січня 2020 року № ОД 1400/1652/СПТД-ФС про накладення штрафу, позивач звернувся до суду із адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

31. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

32. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

33. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

34. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

35. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.

36. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

37. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

38. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.

У той же час, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

39. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом №877-V.

40. Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

41. Відповідно до статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

42. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

43. Згідно з пунктом 4 Положення №96 Державна служба України з питань праці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.

44. Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 100 утворено територіальні органи Держпраці, зокрема Головне управління Держпраці в Одеській області.

45. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

46. Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року №1985-IV (далі - Конвенція №81) та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», визначає Порядок №823.

47. Відповідно до пункту 2 Порядку №823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

48. Згідно із пунктом 5 Порядку № 823 підставами для здійснення інспекційних відвідувань є:

1) звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;

2) звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;

3) рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту;

4) рішення суду;

5) повідомлення посадових осіб органів державного нагляду (контролю), правоохоронних органів про виявлені в ході виконання ними повноважень ознак порушення законодавства про працю щодо неоформлення та/або порушення порядку оформлення трудових відносин;

6) інформація:

ДПС та її територіальних органів про:

- невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності;

- факти порушення законодавства про працю, виявлені в ході здійснення повноважень;

- факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом, як суб`єкта господарювання;

Пенсійного фонду України та його територіальних органів про:

- роботодавців, в яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу;

- роботодавців, в яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилася на 20 і більше відсотків;

- фізичних осіб, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року;

- роботодавців, в яких 30 і більше відсотків фізичних осіб працюють на умовах цивільно-правових договорів;

- роботодавців із чисельністю 20 і більше працівників, в яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників;

7) інформація профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлені у ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю;

8) доручення Прем`єр-міністра України;

9) звернення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

10) запит народного депутата України;

11) невиконання вимог припису інспектора праці.

Звернення фізичних осіб, стосовно яких порушено правила оформлення трудових відносин, працівників і роботодавців може бути подане через уповноваженого представника.

Інспекційне відвідування або рішення інспектора праці про відвідування роботодавця, передбачене пунктом 28 цього Порядку, підлягає повідомній реєстрації Держпраці чи її територіальним органом до початку їх проведення.

Перед реєстрацією інспекційного відвідування роботодавця, щодо якого протягом попередніх шести календарних місяців здійснювалися інспекційні відвідування, керівник органу контролю (інша уповноважена ним посадова особа) вивчає питання про доцільність його проведення.

49. Відповідно до пункту 6 Порядку № 823 під час підготовки до проведення інспекційного відвідування інспектор праці може одержати інформацію та/або документи, що стосуються предмета інспекційного відвідування, зокрема шляхом проведення аналізу наявної (доступної) інформації про стан додержання об`єктом відвідування законодавства про працю.

Документи, одержані під час підготовки до проведення інспекційного відвідування, що містять інформацію про порушення об`єктом відвідування вимог законодавства про працю, долучаються до матеріалів інспекційного відвідування.

50. Згідно з пунктом 8 Порядку № 823 під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення, перед підписанням акта інспекційного відвідування надати копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та внести запис про його проведення до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об`єкта відвідування (за його наявності).

51. Пунктом 9 Порядку № 823 передбачено, що тривалість інспекційного відвідування не може перевищувати 10 робочих днів.

52. Згідно з пунктом 10 Порядку № 823 інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно мають право:

1) під час проведення інспекційних відвідувань за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, без попереднього повідомлення о будь-якій годині доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;

2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;

3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об`єкта відвідування, іншим особам, що володіють необхідною інформацією, запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;

4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;

5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;

6) фіксувати проведення інспекційного відвідування засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;

7) отримувати від органів державної влади, об`єктів відвідування інформацію та/або документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.

53. Пунктом 11 Порядку № 823 встановлено, що вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.

54. Згідно із пунктом 16 Порядку № 823 за результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування (далі - акт) і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю.

55. Відповідно до пункту 17 Порядку № 823 акт складається в останній день інспекційного відвідування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та об`єктом відвідування або уповноваженою ним особою.

Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.

Другий примірник акта залишається в інспектора праці.

56. Згідно з пунктом 18 Порядку № 823 якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною.

Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів після дня підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження.

57. Частиною другою статті 265 КЗпП України передбачено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, згідно з абзацом 6 частини другої цієї статті недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні тягне відповідальність у вигляді штрафу в трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

58. Крім того, відповідно до абзацу 7 часини другої статті 265 КЗпП України юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

59. Відповідно до пункту 1 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі - Порядок № 509), цей Порядок визначає механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України «Про зайнятість населення» (далі - штрафи).

60. Згідно з пунктом 2 Порядку № 509 штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (далі - уповноважені посадові особи).

Штрафи накладаються на підставі, зокрема, акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

61. Пунктом 3 Порядку № 509 визначено, що справа про накладення штрафу (далі - справа) розглядається у 45-денний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку.

Про дату одержання документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку, уповноважена посадова особа письмово повідомляє суб`єкту господарювання та роботодавця не пізніше ніж через п`ять днів після їх отримання рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.

62. Згідно з пунктом 4 Порядку № 509 під час розгляду справи досліджуються матеріали і вирішується питання щодо наявності підстав для накладення штрафу.

63. За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.

Постанова про накладення штрафу складається у двох примірниках за формою, встановленою Мінсоцполітики, один з яких залишається в уповноваженої посадової особи, що розглядала справу, другий - надсилається протягом трьох днів з дня складення суб`єктові господарювання або роботодавцю, стосовно якого прийнято постанову, або вручається його представникові, про що на примірнику робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого суб`єкта господарювання або роботодавця чи їх представника. У разі надсилання примірника постанови засобами поштового зв`язку в матеріалах справи робиться відповідна позначка.

У разі відсутності підстав для складення постанови про накладення штрафу уповноважена посадова особа письмово повідомляє про це суб`єкту господарювання чи роботодавцю у строки, визначені абзацом першим пункту 3 цього Порядку.

64. Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що Головне управління Держпраці в Одеській області як територіальний орган Держпраці уповноважене на здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю фізичними особами-підприємцями, зокрема, у формі інспекційних відвідувань, з підстав визначених Порядком №823, за наслідками яких складати акти перевірок та за наявності порушень - приписи про їх усунення, а також вживати заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності.

65. Зазначений підхід узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 30 березня 2021 року у справі № 380/1563/20 та від 2 червня 2022 року у справі №580/534/20.

66. Як встановлено судами попередніх інстанцій, з 16 грудня 2019 року по 17 грудня 2019 року інспекторами праці Головного управління Держпраці в Одеській області здійснювалася спроба проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 . За твердженням відповідача це відвідування було неможливим внаслідок відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням та ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, у зв`язку з чим було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року № ОД1400/1652/СПТД.

67. У відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача стверджував, що підставою для проведення перевірки стало рішення керівника, прийняте на підставі протоколу позачергового засідання комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій облдержадміністрації від 2 вересня 2019 року. Водночас, як встановлено судом апеляційної інстанції та не спростовано відповідачем, у матеріалах справи відсутнє рішення керівника, яке прийнято за результатами аналізу інформації, яка могла б стати підставою для проведення перевірки 17 грудня 2019 року інспектором праці.

68. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що Головним управлінням Держпраці в Одеській області було складено вимогу на ім`я Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 та зобов`язано надати у строк до 27 грудня 2019 року завірені належним чином документи у кількості 11 найменувань, однак матеріалами справи не містять підтвердження того, що вищезазначена вимога була отримана позивачем.

69. Відповідно до пункту 16 Порядку №823 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, перевищення строків проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, визначених пунктом 10 цього Порядку, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних підстав, який у разі можливості підписується об`єктом відвідування або іншою уповноваженою ним особою.

70. Згідно з пунктом 17 Порядку №823 копія акта, зазначеного у пункті 16 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об`єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням.

71. Пунктом 18 Порядку №823 передбачено, що у разі відсутності/ненадання документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення та/або надання документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.

72. Таким чином, судом апеляційної інстанції було встановлено, що позивач не був обізнаний про необхідність надання витребуваних документів, проте відповідач не взяв це до уваги під час прийняття постанови про накладення штрафу на позивача.

73. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що вказані висновки суду апеляційної інстанції не були спростовані доводами касаційної скарги.

74. З огляду на порушення порядку проведення органами Держпраці інспекційного відвідування позивача, а також порушення відповідачем розгляду справи про накладення штрафу на позивача, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про наявність підстав для визнання протиправною та скасування постанови Головного управління Держпраці в Одеській області від 23 січня 2020 року №ОД 1400/1652/СПТД-ФС, якою на ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 417 300 гривень.

75. У цій справі колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на підхід Верховного Суду, застосований у постанові від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, який зводиться до того, що формальні порушення, допущені суб`єктом владних повноважень під час повідомлення об`єкта відвідування про наміри провести перевірку, а також про розгляд щодо нього справи про порушення законодавства, за умови, що під час судового розгляду справи судами не було встановлено необґрунтованості висновків органу державного контролю по суті виявленого порушення, мають ознаки «правового пуризму» та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень.

76. Загальноприйнято розуміти поняття «пуризм» як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.

77. Слід відмітити, що поняття «правового пуризму» було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ).

78. Так, у рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

79. Таким чином, «правовий пуризм» на відміну від обставин «істотного та непереборного характеру» завжди призводить до порушення принципу правової визначеності; «правовий пуризм» - невідступне слідування вимогам процесуального закону при вирішенні питання щодо застосування чи скасування таких, що набрали законної сили, судових рішень без врахування того, чи призведе це у подальшому до реального, а не формального усунення допущених судових помилок; надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, безвідносне врахування їх доцільності, виходячи з обставин конкретної справи й необхідності забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів в цивільному або іншому судочинстві, що призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд; «правовий пуризм» може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб`єктів правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.

80. Суд вважає, що зазначений підхід підлягає застосуванню і стосовно оцінки адміністративним судом рішень суб`єктів владних повноважень, особливо тих, які стосуються, зокрема, питань дотримання суб`єктами господарювання законодавства про працю.

81. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 травня 2018 року у справі № 826/11106/17, від 28 жовтня 2018 року у справі № 826/14749/16, від 25 березня 2020 року у справі № 805/4508/16-а, від 31 березня 2021 року у справі № 620/2520/20 та від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17.

82. Крім того, колегія суддів зазначає, що під час оцінки рішень суб`єктів владних повноважень на їх відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, суди повинні уникати надмірного формалізму. Вказане узгоджується із практикою Верховного Суду щодо застосування принципу правової визначеності та уникнення під час розгляду судами адміністративних справ надмірного формалізму, застосованого у постановах від 31 травня 2019 року у справі №826/9758/17, від 20 червня 2019 року у справі №809/1018/18, від 11 липня 2019 року у справі №182/634/17(6-а/0182/32/2018), від 11 липня 2019 року у справі №805/2621/18-а, від 10 вересня 2019 року у справі №640/1374/19, від 21 травня 2021 року у справі №1.380.2019.006107, від 22 липня 2021 року у справі № 340/141/21, від 13 серпня 2021 року у справі № 440/5178/20, від 16 вересня 2021 року у справі № 240/10995/20, від 17 грудня 2021 року у справі № 460/713/21 та від 10 лютого 2022 року у справі № 560/11791/21, де Судом було зазначено, що формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.

83. Колегія суддів зазначає, що встановлені у цій справі порушення, здійсненні органами Держпраці під час проведення інспекційного відвідування позивача та розгляду питання про накладення на останнього штрафу, є суттєвими та не відповідають поняттю «надмірний формалізм». Вказаний підхід був застосований Верховним Судом у постановах від 17 вересня 2019 року у справі №826/2615/18 та від 11 листопада 2020 року у справі № 826/17074/18.

84. Колегія суддів не бере до уваги посилання скаржника на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №200/11885/18-а, оскільки встановлені судом апеляційної інстанції порушення під час здійснення відповідачем державного контролю за додержанням законодавства про працю (не зазначення підстави інспекційного відвідування) та порушення порядку розгляду відповідачем справи про накладення на позивача штрафу (неотримання останнім акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 17 грудня 2019 року за № ОД1400/1652/НП, вимоги про надання документів від 17 грудня 2019 року за № ОД1400/1652/ПД та неповідомлення позивача про час і місце розгляду справи про накладення на нього штрафу) є достатньою підставою для скасування постанови від 23 січня 2020 року №ОД 1400/1652/СПТД-ФС.

85. Зазначені висновки Суду відповідають усталеній практиці Верховного Суду у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №804/4215/17 та від 1 грудня 2020 року у справі №520/8842/18 зазначено, що у справі відсутні докази належного повідомлення уповноваженої особи об`єкту відвідування (ФОП) про витребування відповідних документів, а тому кваліфікувати дії позивача як недопущення до проведення перевірки в даній справі неможливо.

86. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та неврахування висновків Верховного Суду не знайшли свого підтвердження.

87. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

88. Крім того, у в аспекті цієї справи колегія суддів наголошує, що стимулювання підприємницької діяльності, створення привабливого інвестиційного клімату та захист прав інвесторів відноситься до пріоритетів державної політики, оскільки є запорукою економічного зростання та добробуту кожного через збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів, збереження існуючих та створення нових робочих місць, розвитку відповідної територіальної громади. Це, зокрема, відповідає положенням частини четвертої статті 13 Конституції України, згідно з якою держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, а також частини першої статті 17 Основного Закону - забезпечення, зокрема економічної безпеки є найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу.

89. Аналогічна правова позиція була застосована Верховним Судом у постановах від 9 лютого 2021 року у справі №856/9/20-а, від 6 квітня 2021 року у справі № 240/8544/20, від 28 липня 2021 року у справі №380/744/20 та від 26 жовтня 2021 року у справі № 400/2936/20.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

90. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

91. Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки щодо розподілу судових витрат

92. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець