Справа № 826/15258/17
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2022-07-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 липня 2022 року

м. Київ

справа № 826/15258/17

адміністративне провадження № К/9901/38356/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №826/15258/17

за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державного підприємства "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу НААН України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.04.2021 (ухвалено судом у складі: головуючого судді Шрамко Ю.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2021 (колегія у складі: головуючого судді Кобаля М.І., суддів: Бужак Н.П., Костюк Л.О.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2017 року Державе підприємство "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" (далі-позивач, ДП "Іскра") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби з питань геодезії картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр, відповідач), в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати наказ Держгеокадастру "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" №7-ДК від 06.03.2017, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 № 11-ДК.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем призначено перевірку за наявності мораторію на перевірку суб`єктів господарювання. Також, в порушення вимог чинного законодавства, відповідачем прийнято оскаржуваний наказ про здійснення позапланового заходу без оприлюднення погодження Державної регуляторної служби. Окрім того, відповідачем було порушено строки проведення перевірки.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 08.05.2018 у задоволенні позову ДП "Іскра" відмовив.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Держгеокадастр не відноситься до державних органів на які положеннями Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) покладено здійснення заходів державного контролю, а на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України від 19.06.2003 №963-ІV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон №963-IV), а, відтак, посилання позивача на Закон № 877-V є безпідставним, у зв`язку з чим наказ Держгеокадастру №7-ДК від 06.03.2017, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 № 11-ДК є таким, що винесений в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 26.07.2018 рішення суду першої інстанції скасував та позов ДП "Іскра" задовольнив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у зверненні депутата, яке слугувало підставою для ініціювання перевірки, йшлося про нецільове використання земельної ділянки, самовільне її зайняття, що також було підтверджено представником відповідача в судовому засіданні 26.07.2018. Зміна предмету перевірки відповідачем не може свідчити про обґрунтованість прийняття оскаржуваного наказу, оскільки на момент його прийняття були відсутні підстави для проведення перевірки фактів, визначених наказом.

Постановою Верховного Суду від 07.09.2020 рішення Окружного адміністративного суду від 08.05.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2018 скасовано, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд виходив з того, що суди, ухвалюючи рішення, не дослідили, чи було дотримано контролюючим органом умови та порядок прийняття ним відповідних розпорядчих документів, що має значення для правильного вирішення справи.

При новому розгляді справи Окружним адміністративним судом міста Києва ухвалено рішення від 19.04.2021, яким у задоволенні позову ДП "Іскра" відмовлено.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 13.09.2021 залишив без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.04.2021.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що контролюючим органом фактично реалізована його компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої перевірки, у зв`язку з чим оскаржуваний наказ не є таким, що порушує права позивача та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього необґрунтованих обов`язків, а задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу не призведе до поновлення порушеного права позивача, оскільки оскаржуваний наказ відповідача не є юридично значимим для нього, після проведення перевірки права позивача порушують лише наслідки проведення відповідної перевірки.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

У жовтні 2021 року ДП "Іскра" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.04.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2021.

Заявник у касаційній скарзі просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

У доводах скарги позивач зазначив, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального права, суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 17.09.2020 у справі № 805/4809/17, від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі №815/5113/17, від 11.08.2020 у справі № 818/1851/17. Крім того, позивач наполягає на тому, що перевірка призначена та проведена з порушенням вимог Закону № 877-V. ДП «Іскра» також подані доповнення до касаційної скарги, за змістом яких позивач наводить аргументи щодо протиправності висновків контролюючого органу по суті порушень, встановлених за результатами проведення перевірки.

Відповідач надіслав до суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою 27.10.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ДП "Іскра".

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Держгеокадастру від 06.03.2017 №7-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», вирішено:

1. Здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні, здійсненні заходів з охорони земель та в частині родючості ґрунтів за зміною показників якісного стану ґрунтів у результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення, своєчасним проведенням заходів щодо збереження, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, які перебувають у користуванні ДП «Іскра» та ДП «АФ «Надія» на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області.

2. Державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру - головному спеціалісту відділу з організації позапланових перевірок про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель Гаращенку Тарасу Васильовичу, старшому державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області - начальнику відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Проню Сергію Петровичу та державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Погрібному Олександру Анатолійовичу у термін з 06.03.2017 по 17.03.2017 здійснити зазначений в пункті 1 цього наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

3. Про результати виконання вищезазначеного заходу доповісти Гаращенку Тарасу Васильовичу - державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру, Проню Сергію Петровичу - старшому державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області та Погрібному Олександру Анатолійовичу - державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області до 20.03.2017.

Наказом Держгеокадастру від 17.03.2017 року №11-ДК «Про внесення змін до наказів від 06.03.2017 року №6-ДК та №7-ДК» до наказу Держгеокадастру від 06.03.2017 року №7-ДК внесено такі зміни:

1) у пункті 2 наказу слова «у термін з 06.03.2017 по 17.03.2017» замінити словами «у термін з 06.03.2017 по 30.06.2017»;

2) у пункті 3 наказу слова «у термін до 20.03.2017» замінити словами «у термін до 04.07.2017».

Підставою для проведення державного контролю за використанням ДП «Іскра» та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру слугувало звернення народного депутата України Суслової І.М. від 27.02.2017 за №133-91 про проведення перевірки стану дотримання вимог земельного законодавства.

У вказаному депутатському зверненні зазначено, зокрема, що згідно з інформацією у користуванні ДП «Іскра» перебуває 3111 га, з них сільськогосподарських угідь біля 2800 га. Загальна площа користування ДП «АФ «НАДІЯ» становить 4333,02 га, з яких площа ріллі становить близько 1900 га.

Проте, вказані землі фактично на підставі договорів спільного обробітку (про спільну діяльність) використовуються приватними юридичними особами як рілля. Вказані договори є прихованими договорами оренди земельних ділянок, користувачами земель порушено вимоги Земельного кодексу України та законів України «Про землеустрій» та про «Про охорону земель» та змінено склад угідь.

На підставі наказу від 06.03.2017 №7-ДК Держгеокадастром проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства при набутті права, використанні, здійсненні заходів з охорони земель та в частині родючості ґрунтів та зміною показників якісного стану ґрунтів в результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення, своєчасним проведенням заходів щодо збереження, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, які перебувають у користуванні ДП «Іскра» на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області.

Результати перевірки оформлені актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 22.03.2017 №38-1.

Згідно з актом перевірки, контролюючим органом встановлено, що на земельні ділянки, які перебувають у користуванні ДП «Іскра», документи, що посвідчують право постійного користування земельними ділянками на території Перехрестівської сільської ради Роменського району відсутні, а також у встановленому законодавством порядку не виготовлялися та державної реєстрації не проходили, що є порушенням статті 125 Земельного кодексу України.

Вважаючи оскаржуваний наказ від 06.03.2017 року №7-ДК, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 року №11-ДК протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

Предметом судового оскарження у цій справі є наказ про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» №7-ДК від 06.03.2017, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 № 11-ДК.

Норми матеріального права, у цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі по тексту - Положення), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Статтею 6 Закону № 963-IV визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно статті 10 Закону №963-IV, повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Статтею 15-2 ЗК України визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Отже, повноваження, визначені статтею 15-2 ЗК України, покладені на Держгеокадастр, як на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин.

У свою чергу, Законом України №963-IV визначено правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 9 Закону №963-IV, державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Судами у цій справі встановлено, що з метою перевірки дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та на підставі звернення народного депутата України Суслової І.М., відповідачем прийнято оскаржуваний наказ стосовно здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства.

Крім того, судами встановлено, що Держгеокадастром була проведена перевірка на підставі наказу від 06.03.2017 № 7-ДК, з урахуванням внесення до нього змін наказом від 17.03.2017 № 11-ДК.

За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 22.03.2017 № 38-1, в якому встановлено, що на земельні ділянки, які перебувають у користуванні ДП ДГ «Іскра» документи, що посвідчують право постійного користування земельними ділянками на території Перехрестівської сільської ради Роменського району відсутні, а також у встановленому законодавством порядку не виготовлялися та державної реєстрації не проходили, що є порушенням статті 125 Земельного кодексу України.

Враховуючи встановлені у цій справі обставини допуску позивачем посадових осіб контролюючого органу до перевірки, суди послались на правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 24.12.2010 (справа №21-25а10), відповідно до якої юридична особа, яка вважає порушеним порядок та підстави призначення перевірки щодо неї, має захищати свої права шляхом не допуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється контролюючим органом.

З посиланням на таку правову позицію Верховного Суду України, суди у цій справі вказали на те, що саме на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки.

Проте, переглядаючи судові рішення у касаційному порядку Верховний Суд враховує правовий висновок, що міститься у постанові Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду від 21.02.2020 у справі №826/17123/18, відповідно до якого «…незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства».

Цей висновок, сформульований судовою палатою з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду під час розгляду податкової справи, але має загальний характер і є застосовним до справи, що розглядається.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у справі № 816/228/17 ухвалила постанову від 08.09.2021, у якій викладена правова позиція щодо можливості скасування наказу про призначення перевірки після її проведення.

У цій справі Велика Палата Верховного Суду також переглядала судові рішення, ухвалені у справі, де оскаржувався наказ про призначення проведення перевірки, прийнятий податковим органом, але у цій справі, як і у справі №826/17123/18 висновок має загальний характер.

Так, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що «…у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.»

Отже, висновок судів попередніх інстанцій у цій справі про те, що тільки на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, а допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, є помилковим, через те, що порушення процедури призначення та проведення перевірки, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки можуть бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

Велика Палата Верховного Суду у справі №816/228/17 дійшла висновку про те, що «неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову…» та визначилась із тим, що такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства.

За таких обставин, підхід, покладений в основу постанови Великої Палати Верховного Суду у справі №816/228/17 свідчить про те, що позивач має право оскаржити процедуру призначення та дії щодо проведення перевірки шляхом викладення такої незгоди з наказом та діями, як підстав оскарження наслідків перевірки.

З приводу застосування такого підходу у спірних правовідносинах та доводів заявника касаційної скарги про те, що відповідачем не приймались рішення за результатами перевірки, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що "…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію."

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, враховуючи, що у цій справі позивач оскаржує наказ про призначення перевірки після реалізації такого акту індивідуальної дії, його оскарження після допуску контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту права, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

В той же час, при вирішенні спору про оскарження результатів перевірки, заявник не позбавлений можливості посилатись на порушення вимог законодавства щодо призначення та проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність висновків контролюючого органу.

Таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку у першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень природоохоронного законодавства.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі.

Також, виходячи з того, що спір із самостійними вимогами про оскарження наказу на проведення перевірки, за встановлених у цій справі фактичних обставини, не підлягає розгляду в судовому порядку окремо від оскарження результатів перевірки, колегія суддів не надає оцінки доводам касаційної скарги по суті в частині заперечень позивача щодо дотримання процедури призначення та проведення перевірки, а також висновкам контролюючого органу про порушенням законодавства у сфері земельних відносин, встановленим при проведенні такої перевірки.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Водночас, спір у цій справі не підлягає рогляду судом будь-якої юрисдикції.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Верховний Суд закрив провадження у справі саме на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС, суд роз`яснив, що такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства, відтак звернення із заявою про передачу справи не зможе бути розглянуте і вирішене судом.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 345, 349, 354, 356, 359 КАС, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу НААН України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.04.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2021 скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді: С.Г.Стеценко

Т.Г. Стрелець