Справа № 640/20449/20
Суддя: Кузьмишина Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2022-06-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.,

при секретарі судового засідання Казарян М.Е.,

за участі представника Кабінету Міністрів України Шокуна О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Лепетиської сільської ради на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області до Кабінету Міністрів України, треті особи - Миколаївська обласна державна адміністрація, Миколаївська обласна рада, Березнегуватська районна рада Миколаївської області, Виконавчий комітет Лепетиської сільської ради, про визнання незаконними дій, зобов`язання вчинити дії, визнання незаконними та скасування розпоряджень,

В С Т А Н О В И В:

Лепетиська сільська рада Березнегуватського району Миколаївської області звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому з урахуванням зміни предмету позову остаточно просить:

- визнати незаконним та скасувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 719-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Миколаївської області» в частині включення Лепетиської територіальної громади Березнегуватського району, Миколаївської області (населених пунктів), територія якої ввійшла до складу території Березнегуватської територіальної громади (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ) із назвою населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади в смт Березнегувате та назвою району, до якого ввійшов адміністративний центр територіальної громади - Березнегуватський район, згідно Додатку до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 719-р «Адміністративні центри та території» територіальних громад Миколаївської області;

- визнати незаконним включення Лепетиської територіальної громади Березнегуватського району, Миколаївської області (населених пунктів), територія якої ввійшла до складу території Березнегуватської територіальної громади населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ) із назвою населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади в смт Березнегувате та назвою району, до якого ввійшов адміністративний центр територіальної громади - Березнегуватський район, згідно Додатку до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 719-р «Адміністративні центри та території» територіальних громад Миколаївської області;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України виключити Лепетиську територіальну громаду Березнегуватського району, Миколаївської області (населені пункти) із переліку територіальних громад, територія якої ввійшла до складу території Березнегуватської територіальної громади (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ ) із назвою населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади в смт Березнегувате та назвою району, до якого ввійшов адміністративний центр територіальної громади - Березнегуватський район відповідно Додатку до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №719-р «Адміністративні центри та території» територіальних громад Миколаївської області.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 грудня 2021 року позовну заяву залишено без розгляду.

Лепетиська сільська рада через уповноваженого представника - адвоката Богданову-Пуфф Т.Д. подала до Шостого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу, у якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті позовних вимог.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що позивачем у справі є Лепетиська сільська рада, а не її голова - Михальчук М.М., який підписав позовну заяву, як керівник. Наполягає на відсутності правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду, зазначає, що жодного клопотання від відповідача про залишення позову без розгляду не отримував, як не отримував і суд першої інстанції, окрім того під час розгляду питання щодо наявності підстав для залишення позову без розгляду в судовому засіданні не запитувалася думка учасників процесу, а сам процес відбувався з порушеннями вимог КАС України.

Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року відкрито провадження за апеляційною скаргою представника Лепетиської сільської ради, призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні.

Представником Кабінету Міністрів України надано відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено, що предметом оскарження в рамках даного спору є акт вищого органу виконавчої влади, тому даний позов може бути поданий саме виконавчим органом Лепетиської сільської ради, а не самою Лепетиською сільською радою.

Від інших учасників процесу пояснень, заперечень, заяв, клопотань не надходило.

В судове засідання з`явився представник відповідача, надав свої пояснення, наполягав на доводах та аргументах Кабінету Міністрів України, викладених у відзиві на апеляційну скаргу. Представник Лепетиської сільської ради в судове засідання не з`явився, подав заяву про розгляд справи за відсутності уповноваженого представника. Представники третіх осіб також в судове засідання не з`явилися, про розгляд апеляційної скарги повідомлені належним чином.

Відповідно до частин першої, третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити повністю, а ухвалу суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Як встановлено колегією суддів апеляційного суду, постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що в силу пункту 4 частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно до відання виконавчих органів сільських рад належить повноваження звертатися до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, у той час як відповідною компетенцією рада не наділена. Таким чином, на переконання суду, оскільки суб`єкт владних повноважень у розумінні міри свободи поведінки не має прав, а лише наділений повноваженнями, а також зважаючи на те, що Лепетиська сільрада, до компетенції якої належить створення виконавчого органу, не вчиняла жодних процесуальних дій, спрямованих на заміну неналежного позивача належним, то указаний позов підлягає залишенню без розгляду як такий, що поданий особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).

З таким висновком суду першої інстанції не погоджується судова колегія апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Згідно частини третьої статті 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

Перевіряючи наявність адміністративно-процесуальної дієздатності Лепетиської сільради на звернення до суду із вказаним позовом, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що Конституційний Суд України у своєму рішенні №6-рп/2002 від 26.03.2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в України».

Із змісту положень статей 1, 6 указаного Закону вбачається, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, під якою слід розуміти жителів, що об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями.

Цим Законом також встановлено, що сільські, селищні, міські ради є підзвітними, підконтрольними і відповідальними органами перед територіальними громадами, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (статті 10 та 75).

Отже, як зазначено Верховним Судом у постанові від 05.03.2020 року у справі №806/179/16, право територіальної громади як суб`єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців; порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці); інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування; головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території; для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами; ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

У рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18.06.2002 року визначено, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає, зокрема, правову та організаційну самостійність; органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють владу і вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Крім того, у рішенні Конституційний Суд України № 6-рп/2005 від 05.10.2005 року зроблено висновок про те, що положення Основного Закону України «носієм суверенітету... є народ» закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу.

Судовою колегією враховується, що у вже згаданій постанові Верховного Суду підкреслено, що Законом закріплені наступні гарантії права органів місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до відповідного суб`єкта владних повноважень:

1. Місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 4);

2. Орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1);

3. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина перша статті 38);

4. Сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42);

5. Районні та обласні ради приймають рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 30 частини першої статті 43);

6. Голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 16 частини шостої статті 55);

7. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта статті 71).

Отже, як зазначено Верховним Судом, зокрема, у постанові від 05.03.2020 року у справі №806/179/16, Великою Палатою Верховного Суду та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже неодноразово висловлювалась позиція стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

Судовою колегією враховується, що згідно пункту 4 частини першої статті 38 Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Проте, наділення відповідною компетенцією виконавчого органу сільської ради не суперечить гарантованій статтею 18-1 Закону можливості органу місцевого самоврядування бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

У свою чергу, в силу частини першої статті 10 Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Правом представляти інтереси територіальної громади виконавчими органами сільських рад положення Закону не наділяють.

Відтак, у справі №640/20449/20 Лепетиська сільська рада діє як представник територіальної громади, оскаржуючи рішення суб`єкта владних повноважень - Кабінету Міністрів України, що безпосередньо стосується інтересів цієї громади.

Отже у цій справі орган місцевого самоврядування представляє інтереси територіальної громади, тому діє на реалізацію наданих йому функцій, що у свою чергу свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції про те, що заявлений Лепетиською сільською радою позов є таким, що поданий від імені особи, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Окрім іншого, колегія суддів зауважує, що відповідно до положень статті 48 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи (ч. 1).

Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала (ч. 2).

Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції (ч. 7).

Отже, залишенню позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України у розрізі спірних у цій справі правовідносин має передувати вирішення судом першої інстанції питання про заміну первинного позивача належним. При цьому, суд першої інстанції, дійшовши висновку про неналежність позивача у справі, не скористався правом, наданим статтею 48 КАС України, обмежившись твердженням про те, що така ініціатива мала виходити від Лепетиської сільської ради. Відтак, оскаржувана ухвала в частині висновків суду про те, що із позовом звернулася неналежна особа, яка не ініціювала питання про її заміну належним позивачем, є помилковою.

З урахуванням наведеного та зважаючи на вказане вище правове регулювання спірних правовідносин колегія суддів приходить до висновку, що спірна ухвала постановлена судом першої інстанції передчасно та без урахування всіх особливості нормативної регламентації статусу сільської ради, у зв`язку з чим підлягає скасуванню як така, що перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Щодо посилань апелянта на порушення судом першої інстанції ряду положень норм процесуального права в частині змісту ухвали, таємниці нарадчої кімнати, а також прийняття оскаржуваного судового рішення неповноважним судом, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що судове рішення не може бути скасоване з одних лише формальних міркувань. Переконливих доказів того, що судом постановлено оскаржувану ухвалу з порушенням таємниці нарадчої кімнати (ст. 228 КАС України), матеріали справи не містять, а твердження про те, що ухвала винесена неповноваженим судом не відповідають приписам пункту 1 частини другої статті 183 КАС України, оскільки тривало підготовче провадження у справі.

Враховуючи викладене, судом апеляційної інстанції встановлено, що доводи апелянта про порушення судом першої інстанції норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час перегляду ухвали в апеляційному порядку.

Відповідно до положень статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Ураховуючи, що доводи апелянта стосовно порушення судом першої інстанції норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час розгляду в суді апеляційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи для продовження розгляду позову Лепетиської сільської ради.

Відповідно до частин першої, другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 317, 320, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Лепетиської сільської ради Березнегуватського району Миколаївської області - задовольнити повністю.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 грудня 2021 року у справі №640/20449/20 - скасувати.

Справу направити до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина

Судді Л.О. Костюк

О.Є. Пилипенко