Справа № 420/12523/20
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2022-06-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2022 року

м. Київ

справа № 420/12523/20

адміністративне провадження № К/9901/46971/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, за участю Відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень в Одеській області Південного міжрегіонального управління міністерства юстиції (м. Одеса) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Департамент комунальної власності Одеської міської ради звернувся до суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження у цій справі № 420/12523/20 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, а саме боржника Департамент комунальної власності Одеської міської ради () на Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради ().

В обґрунтування заяви зазначено, що рішенням Одеської міської ради № 137-VIII «Про створення Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради та затвердження Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради» від 17 березня 2021 року у новій редакції було затверджено Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради у новій редакції з виключенням повноважень у сфері земельних відносин. Згідно вказаного Положення у Департаменту комунальної власності Одеської міської ради як виконавчого органу Одеської міської ради відсутні повноваження у сфері регулювання земельних відносин, що унеможливлює виконання виконавчого листа, виданого Одеським окружним адміністративним судом 04 березня 2021 року у справі № 420/12523/20, а саме: виготовлення та надання ОСОБА_1 інформацію про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для: будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га; будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса.

У заяві зазначає, що на теперішній час відповідними повноваженнями наділений Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради. Згідно п.1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради вказаний виконавчий орган Одеської міської ради є правонаступником повноважень Департаменту комунальної власності Одеської міської ради у сфері регулювання земельних відносин.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року заяву задоволено.

Суд замінив сторону у виконавчому провадженні по справі №420/12523/20, а саме боржника Департамент комунальної власності Одеської міської ради на Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради.

Вирішуючи подану заяву, суд першої інстанції виходив з того, що в розумінні статті 52 КАС України процесуальне правонаступництво передбачено, у тому числі у разі заміни кредитора або боржника в зобов`язанні та допускається на будь-якій стадії судового процесу, включаючи стадію виконання судового рішення. Процесуальне правонаступництво на стадії виконання судового рішення направлене на забезпечення виконання судового рішення. Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. Обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права, що відповідає принципу верховенства права, сприяє ефективному поновленню порушених прав, свобод і законних інтересів особи.

Проаналізувавши положення статей 1, 2, 11, 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та приписи Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради і Положення про Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради, затверджених рішенням Одеської міської ради №137-VIII від 17 березня 2021 року, а також враховуючи покладення на момент виконання судового рішення у цій справі завдань і функцій у сфері регулювання земельних відносин на Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість поданої заяви та наявність підстав для заміни в порядку статті 379 КАС України сторони у виконавчому провадженні.

Суд апеляційної інстанції погодився з таким висновком суду першої інстанції та зазначив, що на Департамент покладено функції з попереднього розгляду клопотань юридичних та фізичних осіб з питань надання земельних ділянок комунальної власності територіальної громади м. Одеси у власність чи користування, а також інших питань у сфері земельних відносин. Тому, передача Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради у сфері регулювання земельних відносин впливає на належне і у розумні строки виконання рішення суду, яке набрало законної сили, та ефективний захист прав та інтересів позивача, на користь якого ухвалено судове рішення у цій справі.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради, не погоджуючись з рішенням судів попередніх інстанцій звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суддів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні заяви про заміну сторони виконавчого провадження.

Скаржник вказує, що в процесі виконання, зазначених у Положенні функцій, Департаментом не формуються переліки вільних земельних ділянок, оскільки Департаментом обробляється інформація (заяви про одержання земельної ділянки у власність або користування, проекти із землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічні документації із землеустрою тощо) та за результатами розгляду відповідних заяв здійснюються заходи щодо підготовки проектів відповідних рішень у разі наявності підстав.

Скаржник вказує, що ні судом першої інстанцій ні судом апеляційної інстанції не враховано те, що Департаментом не здійснюється, відповідно до покладених повноважень, збір та узагальнення інформації про наявність в межах м. Одеси земель комунальної власності, які не надані у власність або користування, що можуть бути передані громадянам для будівництва та обслуговування жилого будинку.

Позиція інших учасників справи.

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Рух касаційної скарги

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя-доповідач), Губська О.А., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 09 червня 2022 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року у цій справі, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року, адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною відмову Департаменту комунальної власності Одеської міської ради (, 65039, м. Одеса, вул. Артилерійська, 1) у наданні достовірної та повної інформації на заяву ОСОБА_1 від 05 жовтня 2020 року про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для:

- будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га;

- будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса;

Зобов`язано Департамент комунальної власності Одеської міської ради (, 65039, м. Одеса, вул. Артилерійська, 1) виготовити та надати ОСОБА_1 інформацію про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для:

- будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га.

- будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса.

24 березня 2021 року Одеським окружним адміністративним судом на заяву позивача видано виконавчий лист по адміністративній справі №420/12523/20.

30 червня 2021 року Департамент комунальної власності Одеської міської ради звернувся до суду першої інстанції із заявою, в якій просив здійснити заміну сторони-боржника у виконавчому провадженні на Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради.

Оцінка висновків суду, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.

Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

За правилами частини першої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.

Частиною четвертою статті 379 КАС України передбачено, що положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» від 02 червня 2016 року № 1404-VIII (далі - Закон № 1404-VIII, у редакції, чинній на час звернення позивача до суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 1404-VIII стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.

Положеннями абзацу 1 частини п`ятої статті 15 Закону № 1404-VIII встановлено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що підставою для заміни сторони виконавчого провадження є припинення її юридичної особи та перехід її прав і обов`язків до іншої юридичної особи.

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17) та від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).

Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.

У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».

Указані правові висновки щодо правонаступництва зазначені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 грудня 2021 року у справі №9901/348/19.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у цій справі спір вирішено стосовно протиправності відмови Департаменту комунальної власності Одеської міської ради у наданні достовірної та повної інформації на заяву повивача про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для: будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га; будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса.

Судовим рішенням, яке набрало законної сили, зобов`язано Департамент комунальної власності Одеської міської ради виготовити та надати позивачу інформацію про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для: будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га; будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса, про що видано відповідний виконавчий лист.

На момент примусового виконання рішення суду рішенням Одеської міської ради від 17 березня 2021 року № 137-VIII створено у межах затвердженої рішенням штатної чисельності виконавчих органів Одеської міської ради Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради () та затверджено Положення про Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради.

Затверджено Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради у новій редакції з виключенням повноважень у сфері земельних правовідносин, що дублюються.

Відповідно до пункту 1 Положення про Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 17 березня 2021 року №137-VIII, Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради. Департамент є правонаступником повноважень Департаменту комунальної власності Одеської міської ради у сфері регулювання земельних відносин (а.с. 221 т. 1).

Згідно із пунктом 2 Положення від 17 березня 2021 року №137-VIII Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради реалізує повноваження Одеської міської ради у галузі земельних відносин відповідно до чинного законодавства, у межах, визначених Одеською міською радою (а.с. 221 т. 1).

У тому числі, але без виключення, на Департамент покладено функції з попереднього розгляду клопотань юридичних та фізичних осіб з питань надання земельних ділянок комунальної власності територіальної громади м. Одеси у власність чи користування, а також інших питань у сфері земельних відносин.

Отже, передача Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради у сфері регулювання земельних відносин впливає на належне і у розумні строки виконання рішення суду, яке набрало законної сили, та ефективний захист прав та інтересів позивача, на користь якого ухвалено судове рішення у цій справі.

Враховуючи викладене, оскільки під час примусового виконання рішення повноваженнями у сфері земельних відносин передано Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради, перехід цих функцій обумовлено в актах відповідного органу місцевого самоврядування та підтверджує публічне правонаступництво окремих функцій одного суб`єкта (боржника) іншим новоствореним Департаментом, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність обставин для застосування приписів статті 379 КАС України та заміни сторони у виконавчому провадженні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді О.А. Губська

В.М. Соколов