Справа № 240/3380/19
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2022-06-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2022 року

м. Київ

справа № 240/3380/19

провадження № К/990/2055/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (головуючий суддя Полотнянко Ю.П., судді Смілянець Е. С., Драчук Т. О.)

у справі №240/3380/19

за позовом Заступника прокурора Житомирської області

до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс"

про визнання протиправними та скасування протоколу та рішення

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2019 року Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс", у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 25 жовтня 2018 року №4556;

- визнати протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18 грудня 2018 року №1350 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс".

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року скасовано. Позов Заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс" про визнання протиправними та скасування протоколу та рішення залишено без розгляду, оскільки позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності.

4. Постановою Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року скасовано, а справу №240/3380/19 направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс" про залишення позовної заяви без розгляду задоволено повністю. Апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задоволено частково. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року скасовано, прийнято нове рішення, яким позовну заяву заступника прокурора Житомирської області залишено без розгляду.

6. Не погодившись з таким судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу №240/3380/19 направити до Сьомого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

7. Від Державної комісії України по запасах корисних копалин надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс" звернулось до ДКЗ щодо геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів в Черняхівському районі Житомирської області і виділення в його межах Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів, як окремого об`єкту надрокористування і протоколом від 25 жовтня 2018 року №4556 засідання колегії ДКЗ розглянуло подані матеріали.

9. Вказаним протоколом, серед іншого, виділено в окремий об`єкт надрокористування Південно-Західну ділянку родовища габроноритів у Черняхівському районі Житомирської області; встановити параметри тимчасових кондицій для підрахунку балансових запасів габроноритів Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища; апробувати балансові запаси незмінених вивітрюванням габроноритів загальнодержавного значення Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища; апробувати балансові запаси спільно залягаючої корисної копалини загальнодержавного значення - порушених вивітрюванням габроноритів загальнодержавного значення Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища.

10. 11 грудня 2018 року у Житомирську обласну раду органом, що здійснює видачу спеціальних дозволів - Державною службою геології та надр України, надіслано на розгляд документи (вих. №24938/03/12-18).

11. Рішенням двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18 грудня 2018 року №1350 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Плюс» з метою видобування габроноритів Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища площею 8,45 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.

12. Позивач протокол та рішення обласної ради вважав протиправними, що стало підставою звернення до суду із цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що прокурор не довів суду незаконність протоколу від 25 жовтня 2018 року №4556 засідання колегії ДКЗ та порушення під час прийняття рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18 грудня 2018 року №1350 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю «Габро Плюс», при цьому судом встановлено відсутність правових підстав представництва прокурором інтересів держави з цим позовом до суду.

14. Суд апеляційної інстанції вважав, що з підстав відсутності повноважень у прокурора на звернення до суду з цим позовом, такий позов слід залишити без розгляду. При цьому, колегія суддів відзначила, що функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Мінприроди, Держгеонадр, Держекоінспекції. Крім того, наведене прокурором обґрунтування звернення до суду в інтересах держави не узгоджується з визначеною законодавством України компетенцією таких органів як Кабінет Міністрів України та Державної регуляторної служби України, уповноважених державою здійснювати відповідні контрольні функції у спірних правовідносинах (контроль за раціональним використанням надр, видачею спеціальних дозволів на користування надрами).

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

15. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суд апеляційної інстанції під час вирішення спору не врахував висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 09 вересня 2021 року у справі №240/401/19, від 21 жовтня 2021 року у справі №240/3380/19, а також висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц.

16. Скаржник вважає, що Мінприроди у сфері користування надрами наділено повноваженнями лише щодо упорядкування суспільних відносин за допомогою правових норм. Підстави для реагування шляхом подання позову у Держекоінспекції у цьому випадку були відсутні, оскільки на момент звернення з позовом до суду спеціальній дозвіл на користування надрами не був виданий, діяльність Товариство з обмеженою відповідальністю «Габро Плюс» не здійснювало, а прокурор звернувся з позовом до суду саме з метою попередження незаконного надання надр у користування. При цьому підставою для подання позову є порушення встановленої державою процедури надання надр у користування, оскільки документи для здійснення державної реєстрації робіт і досліджень та матеріали ГЕО подано товариством, яке не було користувачем надр.

17. У касаційній скарзі відзначено, що судом апеляційної інстанції безпідставно за аналогією зі справою № 0640/4292/18 застосовано до спірних правовідносин положення Закону України «Про природно-заповідний фонд України» щодо здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно - заповідного фонду уповноваженими органами, однак у справі № 0640/4292/18 контури родовища торфу накладалися на частину кварталів лісу, що входить до об`єкту природно-заповідного фонду. У справі № 240/3380/19 прокурором у якості підстави позову порушення додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду не зазначалось.

18. На думку скаржника, за результатом продовження судового розгляду апеляційним судом не виконано вимоги Верховного Суду та не вказано, чи наділені Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України правом на звернення до суду саме з таким позовом, як заявив прокурор, та не перевірено, чи було їм відомо про порушення інтересів держави, чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист, а лише констатовано.

19. У відзиві на касаційну скаргу Державна комісія України по запасах корисних копалин посилається на те, що у подібних справах Верховний Суд у складі суддів Касаційного адміністративного суду (справи №№ 0640/4292/18, 0640/4293/18, 806/2361/18, 240/4936/18, 620/865/19, 240/3384/19, 240/3382/19, 240/400/19, 240/3433/19) сформовано правову позицію щодо представництва інтересів держави заступника прокурора (у цій категорії справ), всі необхідні обставини досліджено та позови заступника прокурора залишено без розгляду, а тому і в справі № 240/3380/19 суд апеляційної інстанції зробив вірний висновок, що необхідно залишити позов без розгляду.

20. Житомирська обласна рада з посиланням на постанову Верховного Суду від 27 січня 2022 року у справі № 240/398/19 підтримує висновок суду апеляційної інстанції про залишення позову без розгляду.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

22. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина 4 статті 5 КАС України).

23. Згідно зі статтею 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

24. Відповідно до статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

25. Згідно з частинами 1, 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

26. Частиною 4 вказаної статті встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

27. Аналіз вказаних вище законодавчих норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

28. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

29. Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому "нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

30. Разом з цим, "здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

31. Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Разом з цим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

32. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

33. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

34. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини названого вище рішення Конституційного Суду України).

35. Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 жовтня 2019 року у справі №0640/4292/18.

36. Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", навівши відповідне обґрунтування цього.

37. Як встановлено судом апеляційної інстанції, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави.

38. Також прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку розгляду ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та відсутністю органу, який наділений повноваженнями щодо оскарження до суду протоколів, складених за результатами таких розглядів.

39. Прокурор покликається на відсутність органу до повноважень якого віднесено нагляд за законністю рішень місцевих (обласних) рад.

40. Суд апеляційної інстанції вважав, що функції захисту інтересів держави у цій справі належать до компетенції, зокрема, Мінприроди, Держгеонадр, Держекоінспекції, й не обов`язково у судовому порядку.

41. Згідно зі статтею 11 Кодексу України про надра державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

42. Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

43. Відповідно до статті 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

44. Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

45. Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

46. Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

47. За приписами частини 1 статті 64 Кодексу України про надра спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

48. Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

49. Згідно з частиною 9 статті 59 Закону №280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

50. Частиною 10 цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

51. У цій справі Житомирська обласна рада, яка приймала рішення щодо погодження спеціального дозволу третій особі, виступає відповідачем.

52. У зв`язку з цим, варті уваги доводи прокурора про те, що Житомирська обласна рада не могла бути визначена позивачем у спірних правовідносинах.

53. Заступник прокурора Житомирської області при зверненні до суду в інтересах держави у цій справі співвідповідачем визначив Державну комісію по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, а не саму Держгеонадра.

54. Водночас, належним позивачем у цій справі мала б бути Державна служба геології та надр України як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

55. Кабінет Міністрів України відповідно Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Кодексу України про надра, Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", Положення про Державну службу геології та надр України: здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів; спрямує та координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснює контроль за їх діяльністю; здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів; координує та контролює діяльність зазначених державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій; може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині; забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів; приймає рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) або припинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності у разі порушення ними законодавства про охорону праці та навколишнього природного середовища; координує діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов`язану з охороною навколишнього природного середовища; здійснює державний контроль за геологічним вивченням, використанням та охороною надрвирішує інші питання у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр; спрямовує і координує через Міністра екології та природних ресурсів діяльність Держгеонадр.

56. Відповідно до Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин), Кодексу України про надра, Положення про Державну службу геології та надр України Міністерство екології та природних ресурсів України та Міністр екології, зокрема: забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки; геологічного вивчення та раціонального використання надр, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; охорони та раціонального використання земель; збереження, відтворення та невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про раціональне використання, відтворення і охорону природних ресурсів; реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, геологічного вивчення та раціонального використання надр, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, охорони та раціонального використання земель; порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, повністю чи в окремій частині; приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр; заслуховує звіти про виконання покладених на центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, завдань та планів їх роботи; здійснює державний контроль за використанням і охороною надр; розглядає спори з питань користування надрами; заслуховує звіти Голови Держгеонадр про виконання планів роботи Держгеонадр та покладених на службу завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності Держгеонадр, а також про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.

57. Пунктами 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, передбачено, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінприроди щодо надання чи продовження строку дії дозволів разом із зазначенням умов, за яких можливе користування надрами на запропонованих ділянках надр.

58. Колегія суддів також враховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

59. У пункті 4 вказаного Положення, зокрема, передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні.

60. Більше того, виходячи з закріпленої у відповідних Положеннях про Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекцію компетенції перелічених вище органів державної влади, такі уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах й, зокрема, Держекоінспекція наділена правом на звернення до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами (підпункти 5, 8 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України).

61. Також, відповідно до Положення про ДКЗ (пункт 1) така діє при Держгеонадрах і належить до сфери управління цього органу, який, в свою чергу, згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, здійснює організацію проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів, у межах якої має право, через утворену у його складі робочу групу, зокрема, розглядати, схвалювати, затверджувати, уводити в дію, направляти на доопрацювання або ж скасовувати протоколи ДКЗ, аналогічні спірному у цій справі.

62. У цьому ж випадку, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом №1697-VII підстави для подання цього позову у Заступника прокурора Житомирської області не виникли.

63. Доказів неналежності здійснення або взагалі нездійснення відповідними органами своїх повноважень, насамперед Державною службою геології та надр України і Міністерством екології та природних ресурсів України, у цій справі прокурор не надав.

64. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції зробив вірні висновки щодо визначення суб`єктів владних повноважень, які могли звернутися до суду з позовом для захисту інтересів держави у цьому випадку.

65. Функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокуратури, належать, передусім, до компетенції, зокрема, вказаних вище суб`єктів владних повноважень.

66. Така правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 0640/4292/18, від 27 лютого 2020 року у справі № 240/2400/19, від 07 грудня 2020 рок у справі №0640/4293/18, від 08 грудня 2020 року у справі №240/3433/19, від 12 травня 2021 року у справі № 806/2361/18, від 27 січня 2022 року у справі № 240/398/19.

67. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вказаних правових позицій при розгляді цієї справи.

68. Підсумовуючи викладене, слід врахувати, що потребу звернення до суду з цим позовом заступник прокурора Житомирської області обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого належить захист законних інтересів держави, утім з огляду на зазначені вище норми законодавства такі твердження є помилковими. У матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що позивач перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Питання, які порушені у позовній заяві, не входять до компетенції відповідальності прокурора, чинним законодавством визначені органи, які можуть здійснювати захист порушених інтересів держави у спірних правовідносинах.

69. Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що апеляційний адміністративний суд мав з`ясувати чи було відомо про порушення інтересів держави Кабінету Міністрів України та Державній регуляторній службі України та не перевірено чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист, оскільки саме прокурор мав довести суду неналежне здійснення вказаними суб`єктами владних повноважень своїй контрольних функцій.

70. Отже, суд апеляційної інстанції не допустив порушення норм процесуального права в цій частині.

71. Водночас, позовну заяву залишено без розгляду судом апеляційної інстанції на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України.

72. У постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

73. Така позиція була підтримана Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, у постановах від 29 червня 2022 року у справах № 820/726/17, №820/724/17.

74. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, серед іншого, якщо позовну заяву підписано особою, яка не має права підписувати її.

75. Отже, позов заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - товариство з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс" про визнання протиправними та скасування протоколу та рішення слід залишити без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України.

76. Враховуючи викладене, постанову суду апеляційної інстанції слід змінити в частині визначення підстави для залишення позову без розгляду.

На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 242, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі №240/3380/19 змінити в частині визначення підстави для залишення позову без розгляду.

В іншій частині постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі №240/3380/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб