Справа № 640/10622/21
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2022-06-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2022 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В.В.,

суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М.,

за участю секретаря Кірієнко Н.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції містобудування України, Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерство розвитку громад та територій України, про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогул, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2021 року,

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної інспекції містобудування України (відповідач-1), Кабінету Міністрів України (відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Міністерства розвитку громад та територій України (далі - третя особа), з вимогами:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 березня 2021 року №187-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної інспекції містобудування України»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної інспекції містобудування України №14-ОС від 23 березня 2021 року «Про звільнення ОСОБА_1 » зі змінами від 31 березня 2021 року;

- поновити ОСОБА_1 на посаді голови Державної інспекції містобудування України;

- стягнути з Державної інспекції містобудування України на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеною прогулу у розмірі 29149,44 грн.

Надалі позивачем подано клопотання про заміну сторони у справі, а саме - Державної інспекції містобудування України на її правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2021 року клопотання ОСОБА_1 задоволено частково. Залучено Державну інспекцію архітектури та містобудування України співвідповідачем у справі (відповідач-3), відмовлено у задоволенні клопотання в іншій частині.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції як таку, що ухвалена з порушенням норм процесуального права, адже існують підстави для заміни сторони у справі - Державної інспекції містобудування України на її правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

Доводи апелянта обґрунтовані зокрема тим, що судом першої інстанції порушено положення процесуального законодавства, що є підставою для скасування оскаржуваної ухвали суду, адже Державна інспекція архітектури та містобудування України є правонаступником Державної інспекції містобудування України.

Позивач та його представник в судовому засіданні підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити.

Представник Державної інспекції містобудування України, будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явився. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення питання, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів, з урахуванням положень п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи без представника відповідача.

Представники Кабінету Міністрів України та Міністерства розвитку громад та територій України в судовому засіданні заперечили проти задоволення апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2021 відмовлено в заміні первісного відповідача на Державну інспекцію архітектури та містобудування України, оскільки аналогічність (ідентичність) окремих функцій та завдань новоствореного центрального органу виконавчої влади і припиненого не є підставою для висновку про процесуальне правонаступництво.

Оцінюючи правомірність висновків суду першої інстанції, колегія суддів виходить з такого.

Правова позиція ОСОБА_1 обґрунтована тим, що 19 серпня 2021 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про припинення Державної інспекції містобудування України, а раніше - 20 травня 2021 року - до цього Реєстру внесено запис про реєстрацію Державної інспекції архітектури та містобудування України, яка, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340, визначена суб`єктом управління індивідуально визначеного майна, зокрема Державної інспекції містобудування України. Позивач вважає, що Державна інспекція архітектури та містобудування України є правонаступником Державної інспекції містобудування України, адже до неї перейшли майнові права та обов`язки останньої.

На підставі аналізу окремих положень постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» (постанова КМУ № 218), постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (постанова КМУ № 219) та постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (постанова КМУ № 1340) позивач дійшов висновку про те, що ДІАМ є правонаступником ДІМ, Державної сервісної служби містобудування (ДССМ) та Державної архітектурно-будівельної інспекції (ДАБІ).

Згідно з ст. 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником.

Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340, серед іншого:

- утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду;

- затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, що додається;

- ліквідовано: Державну інспекцію містобудування, Державну сервісну службу містобудування;

- установлено, що забезпечення діяльності Державної інспекції архітектури та містобудування та заходи, пов`язані з ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції, у 2021 році здійснюються в межах видатків, передбачених Державній інспекції містобудування та Державній сервісній службі містобудування;

- визначено Державну інспекцію архітектури та містобудування суб`єктом управління індивідуально визначеного майна Державної інспекції містобудування та Державної сервісної служби містобудування, Державної архітектурно-будівельної інспекції, які ліквідовуються.

20 травня 2021 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань внесено запис про реєстрацію Державної інспекції архітектури та містобудування України, а 19.08.2021 - запис про припинення Державної інспекції містобудування України.

Верховний Суд у постанові від 18.05.2021 у справі № 420/6019/19 вказав, що процесуальне правонаступництво - це перехід процесуальних прав і обов`язків сторони у справі до іншої особи у зв`язку з вибуттям особи у спірному матеріальному правовідношенні. Процесуальне правонаступництво випливає з юридичних фактів правонаступництва (заміни сторони матеріального правовідношення її правонаступником) і відображає зв`язок матеріального і процесуального права. Здійснення правонаступництва є результатом наявності визначеного юридичного складу, тобто сукупності юридичних фактів, необхідних і достатніх для того, щоб отримати відповідний ефект - наступництво в правах та обов`язках. У кожному конкретному випадку для вирішення питань можливості правонаступництва суду слід аналізувати відповідні фактичні обставини, передбачені нормами матеріального права. Важливо також врахувати, що інститут правонаступництва органів державної влади різниться від інституту правонаступництва суб`єктів приватного права, оскільки є більш ширшим за змістом, включаючи в себе: правонаступництво в завданнях, функціях та повноваженнях як складових категорії компетенції органу виконавчої влади, а також щодо конкретних управлінських (організаційних) прав та обов`язків, які складають зміст відповідних правовідносин - тобто публічне правонаступництво за якого відбувається перехід владних прав та функції органу, що реорганізовується до органу, що створюється та правонаступництво в майнових приватних правовідносинах, у яких орган влади виступає як юридична особа приватного права.

Відповідно до частини 4 статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу владу або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох центральних органів виконавчої влади.

У відповідності до наведеної норми права згідно з пунктом 2 постанови КМУ № 219 постановлено утворити ДІМ як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій.

Відповідно до частини восьмої статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» актом Кабінету Міністрів України про ліквідацію міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади визначається орган виконавчої влади, якому передаються повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.

Водночас, у постанові КМУ № 219 відсутні положення про те, що повноваження та функції Державної архітектурно-будівельної інспекції передаються до Державної сервісної служби містобудування України.

Крім того, як свідчить зміст розділу «Дані про юридичних осіб, правонаступником яких є зареєстрована юридична особа» Витягу Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, ДІМ не є правонаступником юридичних осіб.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» якщо документи та відомості, що підлягають внесенню до Єдиного державного реєстру, внесені до нього, такі документи та відомості вважаються достовірними і можуть бути використані у спорі з третьою особою.

Отже, наведені обставини свідчать про те, що ДІМ утворена шляхом утворення як нового органу влади та згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань не є правонаступником юридичних осіб публічного або приватного права.

Відповідно до абзацу другого пункту 12 Порядку № 1074 орган виконавчої влади, щодо якого набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про його припинення, продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції з формування і реалізації державної політики у визначеній Кабінетом Міністрів України сфері до набрання чинності актом Кабінету Міністрів України щодо можливості забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади його повноважень та виконання функцій.

У свою чергу, відповідно до абзацу другого пункту 4 постанови КМУ № 218 постановлено установити що Державна архітектурно-будівельна інспекція продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної сервісної служби містобудування.

Наведена норма вказує на те, що до завершення здійснення заходів з утворення Державної сервісної служби містобудування України вести мову про перехід до неї повноважень та функцій, які закріплені у Положенні про Державну сервісну службу містобудування України, безпідставно, оскільки у ній йдеться лише про здійснення повноважень та функцій Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Відповідно до пункту 13 Порядку № 1074 акт Кабінету Міністрів України про можливість забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади повноважень та виконання функцій органу виконавчої влади, що припиняється, видається після здійснення заходів, пов`язаних з державною реєстрацією утвореного органу виконавчої влади як юридичної особи публічного права, затвердженням положення про нього, структури та штатного розпису його апарату, кошторису та заповненням 30 відсотків вакансій.

Поряд з цим, матеріали справи не містять доказів прийняття акту (постанови чи розпорядження) Кабінету Міністрів України відповідно до якого встановлено факт можливості забезпечення здійснення ДССМ та ДІМ повноважень та виконання функцій Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

У подальшому, відповідно до пункту 3 постанови КМУ № 1340 постановлено ліквідувати ДІМ.

При прийнятті постанови КМУ № 1340, як і у випадку з Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, не приймалось рішення про передачу повноважень та функцій Державної сервісної служби містобудування України до іншого центрального органу виконавчої влади, оскільки, остання їх не набула, а абзац другий пункту 4 постанови КМУ № 218 втратив чинність 30.12.2020.

Водночас, відповідно до пункту 1 постанови КМУ № 1340 постановлено утворити Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до переконання, що Державна інспекція архітектури та містобудування України утворена шляхом утворення нового органу влади, а згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань не є правонаступником юридичних осіб публічного або приватного права.

Суд першої інстанції вірно погодився із доводами Кабінету Міністрів України і Міністерства розвитку громад та територій України, позаяк ані постанова Кабінету Міністрів України, ані Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України не визначають правонаступництва нею прав та обов`язків Державної інспекції містобудування України.

Посилання апелянта на факт управління Державною інспекцією архітектури та містобудування України індивідуально визначеним майном Державної інспекції містобудування України не свідчать про наявність процесуального правонаступництва у справі, оскільки спірні правовідносини виникли з приводу звільнення позивача з публічної служби і не стосуються майна Державної інспекції містобудування України.

Відтак, твердження апелянта не вказують на наявність підстав, передбачених ст. 52 КАС України, для допущення процесуального правонаступництва відповідача у справі, що вказує на правомірність висновків суду першої інстанції та відсутність підстав для скасування спірної ухвали суду.

Згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для заміни відповідача - Державної інспекції містобудування України на Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції містобудування України, Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерство розвитку громад та територій України, про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогул - залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2021 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення.

Суддя-доповідач В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. М. Ганечко

Повний текст постанови складено 01.07.2022.