Справа № 460/5532/21
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2022-06-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2022 рокуЛьвівСправа № 460/5532/21 пров. № А/857/20346/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Вовка А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу керівника Рівненської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі за адміністративним позовом Головного управління ДПС у Рівненській області до Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Міністерства оборони України про стягнення заборгованості, -

суддя (судді) в суді першої інстанції Гудима Н.С.,

час ухвалення рішення: не зазначено,

місце ухвалення рішення м. Рівне,

дата складання повного тексту рішення: 20.10.2021,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Рівненської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері звернувся в інтересах держави в особі Головного управління ДПС у Рівненській області в суд з адміністративним позовом до Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Міністерства оборони України про стягнення коштів у рахунок погашення податкового боргу по земельному податку в розмірі 3171174,72 грн з рахунків, відкритих у банківських установах.

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року позовну заяву залишено без розгляду.

Ухвала мотивована тим, що звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, керівником Рівненської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері подано апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що законодавець допускає представництво прокурором інтересів держави саме в інтересах органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Також зазначає, що судом не взято до уваги факт повідомлення прокурором суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження із захисту інтересів держави (виконання вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру») та сплив розумного терміну на виправлення ситуації після отримання повідомлення прокурора, а тому суд дійшов помилкового висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав доводи апеляційної скарги та просив задовольнити її з підстав, що у ній наведені.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника апелянта, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, керівник Рівненської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері звернувся звернувся в суд в інтересах держави в особі Головного управління ДПС у Рівненській області з адміністративним позовом про стягнення коштів у рахунок погашення податкового боргу по земельному податку в розмірі 3171174,72 грн з рахунків, відкритих у банківських установах.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції і вважає його таким, що відповідає правильно застосованим нормам матеріального та процесуального права з огляду на наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із того, що відповідно до частин 3 - 5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Таким чином, як вірно зазначено судом, прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Як передбачено статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Вимогами ч.ч. 1, 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналізуючи зазначені норми права, суд дійшов вірного висновку, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Чинне законодавство не дає переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлює оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно базуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20.

Крім того, згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Як встановлено судом, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушених інтересів держави та підстав для звернення до суду посилався на неналежність, на його думку, вжитих Державною податковою службою України та Головним управлінням ДПС в Рівненській області заходів до стягнення у судовому порядку податкового боргу.

Разом з тим, як вірно зазначено судом, Головне управління ДПС у Рівненській області є органом державної влади, уповноваженим здійснювати організацію та контроль за сплатою податків, зборів, платежів платником податків і повноваження якого на звернення до суду із позовом про стягнення податкового боргу прямо визначені Податковим кодексом України.

Враховуючи наведене, вірним є висновок суду, що функції щодо захисту інтересів держави, про які йдеться в позовній заяві, належать, передусім, до компетенції Головного управління ДПС у Рівненській області, як уповноваженого державою органу в межах спірних правовідносин, що має право самостійно звернутися до суду.

Разом з тим, контролюючі органи мають право, зокрема, звертатися до суду щодо стягнення коштів платника податків, який має податковий борг, з рахунків у банках, що обслуговують такого платника податків, на суму податкового боргу або його частини (п.п. 20.1.34 п.20.1 ст.20 Податкового кодексу України). Вказане право, з урахуванням положень ст.102 Податкового кодексу України, може бути реалізоване податковим органом протягом наступних 1095 календарних днів.

За правовою позицією, наведеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Враховуючи наведене, вірним є висновок суду, що беручи до уваги ту обставину, що податковий борг в сумі 3171174,72 грн набув статусу узгодженого у березні 2021 року, а Головне управління ДПС у Рівненській області, як уповноважений на те орган, має право звернутись до суду з позовом про стягнення податкового боргу протягом наступних 1095 календарних днів, то звернення прокурора із позовом в інтересах держави в особі Головного управління ДПС у Рівненській області у травні 2021 року відбулося без достатніх правових підстав, встановлених вимогами ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Колегія суддів вважає вірним висновок суду, що звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Головного управління ДПС у Рівненській області.

Крім того, вірним є висновок суду про безпідставність доводів апелянта про невжиття податковим органом до боржника належних та вичерпних заходів, спрямованих на забезпечення погашення податкової заборгованості у судовому порядку, з огляду на що останній вбачає підстави для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки уповноважений орган має достатньо часу для реалізації права на звернення до суду щодо стягнення податкового боргу, і матеріали справи не містять жодних доказів відсутності цього наміру або неможливості такого звернення у межах визначених законом строків.

Судом також враховано, що відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні п.7 ч.4 ст.169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві, однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Водночас, якщо відповідні обставини виявлено судом на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України.

Аналогічних висновків щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 25 червня 2021 року у справі №420/26/20.

З урахуванням наведеного, суд дійшов вірного висновку про наявність правових підстав для залишення без розгляду позовної заяви.

При цьому, колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують і не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Керуючись ст. ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 316, 321, 322, ч. 1 ст. 325 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Рівненської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері залишити без задоволення.

Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 460/5532/21 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. М. Довгополов
судді Л. Я. Гудим
В. В. Святецький
Повне судове рішення складено 30.06.2022.