Справа № 380/14921/21
Суддя: Гулик Андрій Григорович
Дата ухвалення: 2022-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

20 червня 2022 року зал судового засідання №11

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Гулика А.Г.,

за участю:

секретаря судового засідання Лєбєдєва Д.Ю.,

представника відповідача Громик Л.І.,

представника третьої особи Сендеги Т.Р.,

розглянувши у підготовчому засіданні у місті Львові заяву представника третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача приватне підприємство КРГ Яворівське про залишення позовної заяви без розгляду у справі за позовом заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації до Управління державного агентства рибного господарства у Львівській області, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача приватне підприємство КРГ Яворівське, про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах

в с т а н о в и в:

до Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява заступника керівника Львівської обласної прокуратури , місцезнаходження: 79005, м.Львів, просп.Шевченка,17-19 в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації , місцезнаходження: м.Яворів, вул.І.Франка, 8 (далі позивач) до Управління державного агентства рибного господарства у Львівській області , місцезнаходження: 79034, м.Львів, вул.Тернопільська, 2а (далі відповідач) про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах.

Ухвалою від 13.09.2021 суддя залишив позовну заяву без руху, надав строк для усунення недоліків.

Ухвалою від 11.10.2021 суддя прийняв справу до провадження, відкрив провадження у справі та залучив до її участі третю особу, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача приватне підприємство КРГ Яворівське.

До суду від представника третьої особи надійшла заява про залишення позовної заяви без розгляду. Вказана заява обґрунтована тим, що прокурором не зазначені причини, які перешкоджають Яворівській районній державній адміністрації самостійно звернутися до суду з позовом, а тому відсутні визначені законом підстави для звернення прокурора в інтересах держави.

16.03.2022 до суду від заступника керівника Львівської обласної прокуратури надійшли заперечення на заяву про залишення позовної заяви без розгляду, в яких він зазначає, що Яворівська районна державна адміністрація, маючи відповідні повноваження для захисту порушених інтересів держави, вчасно та самостійно порушення закону не виявила, з позовом до суду не звернулась, що свідчить про нездійснення органом виконавчої влади своїх повноважень по захисту інтересів держави.

Заступник керівника Львівської обласної прокуратури у підготовче засідання не з`явився, належним чином повідомлений про дату, час і місце проведення підготовчого засідання. Клопотань, пов`язаних із розглядом справи до суду не надходило.

Яворівська районна державна адміністрація явку представника у підготовче засідання не забезпечила, належним чином повідомлена про дату, час і місце проведення підготовчого засідання. Клопотань, пов`язаних із розглядом справи до суду не надходило.

У підготовчому засіданні представник відповідача клопотання про залишення позовної заяви без розгляду підтримав, просив суд залишити позов без розгляду.

У підготовчому засіданні представник третьої особи клопотання про залишення позовної заяви без розгляду підтримав, просив суд залишити позов без розгляду.

Вирішуючи клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, суд виходив з наступного.

Основним спірним питанням при розгляді таких спорів є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з позовною заявою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1)підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 3 статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статею 169 згаданого Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на звернення до суду потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а зазначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України Про прокуратуру (далі Закон № 1697-VII).

Відповідно до частини 1 статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною 3 статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою згаданої статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII).

Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року у справі №1-1/99 інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Відтак, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20.05.2019 у справі № 826/15338/18, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17.

Зі змісту частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке не здійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

У будь-якому випадку підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №263/2038/16-а.

Заступник керівника Львівської обласної прокуратури вказує, що порушенням інтересів держави у спірному випадку є надання приватному підприємству КРГ Яворівське дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища Малий Гноєнець поза волею уповноваженого на розпорядження ними органу державної влади. У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Яворівська районна державна адміністрація.

Так, відповідно до пункту в частини 1 статті 17 Земельного кодексу України, до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель.

Згідно з положеннями статті 17-2 Водного кодексу України до компетенції обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: видача дозволів на спеціальне водокористування; погодження проектів водоохоронних зон; вирішення інших питань у галузі регулювання водних відносин, визначених законом.

Зазначене дає підстави вважати, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, в розумінні положень частини 5 статті 53 КАС України, у цій справі є місцева державна адміністрація.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 16.05.2019 у справі № 806/3184/18 та від 29 вересня 2020 року у справі №806/3182/18.

Суд зазначає, що норми частини 4 статті 53 КАС України покладають на прокурора відповідний обов`язок саме в аспекті спірних правовідносин, що виникли між сторонами, проте не втручаються у межі дискреційних повноважень прокурора щодо формулювання позовних вимог у конкретному випадку, що в свою чергу виключає необхідність співставляти позовні вимоги прокурора у певному спорі з повноваженнями компетентних органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах в цілому.

При цьому, обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Суд встановив, що 12.08.2021 за № 15/3-339вих-21 Львівська обласна прокуратура звернулася із запитом до Яворівської районної державної адміністрації із запитом про надання інформації щодо:

- звернень ПП КРГ Яворівське про надання погодження з приводу використання земельної ділянки водного фонду водосховища Малий Гноєнець, укладення договорів на право користування (оренди) об`єкта водного фонду;

- прийнятих рішень, укладених правочинів щодо права користування ПП КРГ Яворівське вказаним об`єктом водного фонду для ведення рибогосподарської діяльності, у тому числі за результатами розгляду звернень ПП КРГ Яворівське;

- факти виявлених самостійно органом виконавчої влади порушення вимог чинного природоохоронного, земельного, водного законодавства при експлуатації ПП КРГ Яворівське або іншими особами водосховища Малий Гноєнець для здійснення господарської діяльності, вжиті заходи на їх усунення, а у разі відсутності таких зазначити причини.

На вказаний запит Яворівська районна державна адміністрація надала відповідь №2274/4 від 20.08.2021, в якій зазначила, що звернень від ПП КРГ Яворівське про надання погодження з приводу використання земельної ділянки водного фонду водосховища Малий Гноєнець до Яворівської районної державної адміністрації не надходило та договорів на право користування (оренди) об`єкта водного фонду з ПП КРГ Яворівське Яворівською районною державною адміністрацією не укладалось; рішень стосовно укладення правочинів щодо права ПП КРГ Яворівське на зазначений об`єкт водного фонду для ведення рибогосподарської діяльності, райдержадміністрацією не приймалось; факти порушення вимог природоохоронного, земельного, водного законодавства при експлуатації ПП КРГ Яворівське водосховища Малий Гноєнець для здійснення господарської діяльності, райдержадміністрації не відомі.

Суд не бере до уваги посилання прокурора в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження у сфері природоохоронного законодавства, оскільки відповідних доказів вказаного до матеріалів справи не додано.

Крім того, не надано доказів, що суб`єкт владних повноважень не може самостійно здійснювати свої повноваження у сфері природоохоронного законодавства.

Тобто, саме посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження є недостатнім для прийняття позовної заяви до розгляду. Прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі № 922/901/17, від 31.10.2018 у справі № 910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Натомість, суд зауважує, що сама по собі відповідь Яворівської районної державної адміністрації від 20.08.2021 № 2274/4, яка надана на запит Львівської обласної прокуратури від 12.08.2021 за № 15/3-339вих-21, не свідчить про те, що райдержадміністрація здійснює відповідні повноваження у неналежний спосіб.

28.08.2021 Львівською обласною прокуратурою листом №15/3-362вих-21, адресованим голові Яворівської обласної державної адміністрації Коминському Я.Г., з вказівкою на встановлення прокуратурою порушення Управлінням Державного агентства рибного господарства у Львівській області вимог статей 49, 51, 59, 85 Водного кодексу України, статей 59, 125 Земельного кодексу України, статті 17 Закону України Про тваринний світ та невиявлення за результатами скерованого обласною прокуратурою запиту ініціативи самостійного вжиття Яворівською обласною державною адміністрацією заходів щодо захисту інтересів держави, відповідно до статті 23 Закону України Про прокуратуру повідомлено про наявність підстав для представництва інтересів держави шляхом скерування до Львівського окружного адміністративного суду позовної заяви в інтересах держави в особі Яворівської обласної державної адміністрації як позивача до Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області, третьої особи на стороні відповідача без самостійних вимог ПП КРГ Яворівське про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у водогосподарських водних об`єктах.

Прокуратурою до суду надано докази надсилання цього листа на адресу отримувача 30.08.2021 та не надано доказів його отримання адресатом на час звернення до суду 03.09.2021.

Водночас як на підставу для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Яворівської обласної державної адміністрації зазначає про неналежне здійснення своїх повноважень відповідним органом з метою захисту інтересів держави від порушень вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкту (земель водного фонду), яке виразилось у наданні відповідачем дозволу суб`єкту господарювання на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) з метою промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища Малий Гноєнець.

Порушенням інтересів держави у спірному випадку є фактичне надання приватному суб`єкту господарювання права користування земельною ділянкою та водним об`єктом, поза волею уповноваженого на розпорядження ним органу державної влади, які є підставами для звернення до суду.

Разом з цим, за відсутності причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, без надання прокурором на розгляд суду доказів, що всупереч вимог закону такий орган не здійснює захисту або робить це неналежно.

Враховуючи вищенаведене, суд зазначає, що заступником керівника Львівської обласної прокуратури в порушення вимог КАС України, Закону України Про прокуратуру не надано доказів та не обґрунтовано підстав самостійного здійснення представництва інтересів держави в адміністративному суді.

З огляду на наведене, суд висновує, що заступником керівника Львівської обласної прокуратури не доведено факту неналежного виконання Яворівською районною державною адміністрацією своїх обов`язків по захисту державних інтересів як підстави для звернення в порядку статті 23 Закону № 1697-VII, а тому підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави відсутні.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Таким чином, враховуючи встановлені обставини та відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави, а також з огляду на те, що провадження по поданій справі відкрито, то суд висновує про необхідність залишення позовної заяви без розгляду, оскільки таку позовну заяву підписано прокурором, як особою, яка не має права її підписувати.

Керуючись статтями 122, 123, пунктом 8 частини 1 статті 240, статтями 243, 248 КАС України, суд

у х в а л и в :

заяву представника третьої особи яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача приватного підприємства КРГ Яворівське про залишення позовної заяви без розгляду задовольнити повністю.

Позовну заяву заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації до Управління державного агентства рибного господарства у Львівській області, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача приватне підприємство КРГ Яворівське, про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повної ухвали суду.

Повна ухвала суду складена 27 червня 2022 року.

Суддя А.Г. Гулик