Справа № 280/8125/21
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2022-06-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 червня 2022 року м. Дніпросправа № 280/8125/21

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Баранник Н.П., Шлай А.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в місті Дніпро апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01.12.2021 року, (суддя суду першої інстанції Новікова І.В.), прийняте в порядку письмового провадження в м. Запоріжжі, в адміністративній справі №280/8125/21 за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та відшкодування шкоди,-

ВСТАНОВИВ:

08 вересня 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила: стягнути з Держави України в особі Запорізької обласної прокуратури на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, надбавки за вислугу років та премії, визначених за ст.81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року у розмірі 561617,65 грн.; визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не здійснення нарахування та виплати на користь позивача заробітної плати за період 27.03.2020 по 29.12.2020 з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного ст.81 Закону України «Про прокуратуру», та стягнути із відповідача на користь позивача недоотриману частину заробітної плати, визначеної за ст.81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 27.03.2020 по 29.12.2020 у сумі 304 426,08 грн.

Адміністративний позов обґрунтований тим, що починаючи з 01 липня 2015 року заробітна плата прокурорів повинна регулюватись виключно ст. 81 Закону України Про прокуратуру. Проте, з липня 2015 року по дату звільнення позивача заробітна плата прокурорів регулювалася постановами Кабінету Міністрів України, що суперечить нормам Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та нормам міжнародного права. Стверджує, що наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювані порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положенням статті 81 Закону України Про прокуратуру нормативне регулювання заробітної плати прокурора, встановивши посадовий оклад прокурора значно менший, ніж передбачений спеціальним Законом. Конституційний суд України 26.03.2020 ухвалив Рішення у справі № 1-223/208 (2840/18), яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п. 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 №1697-VIІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Вказане положення втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Таким чином, позивач був позбавлений своїх законних очікувань щодо оплати своєї праці у встановленому спеціальним Законом розмірі, що спричинило йому матеріальну шкоду, яка обраховується як частина недоотриманої заробітної плати прокурора внаслідок прийняття та дії неконституційного акту. Крім того вважає, що Конституційний Суд України не тільки визнав неконституційною конкретну норму закону, але ж і сформулював правову позицію щодо регулювання порядку та розміру виплати заробітної плати прокурорам, які можуть визначатися виключно законом. Отже з 26.03.2020 застосування до правовідносин щодо оплати праці позивача положень Постанови КМУ № 505 неможливе. Позивач вважає, що порушено його право на належну оплату праці, у зв`язку з заподіянням матеріальної шкоди внаслідок прийняття та тривалого застосування законодавчого акту, що в подальшому визнано неконституційним (з 01.07.2015 по 26.03.2020), а також, щодо неотримання частини заробітної плати, визначеної ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 27.03.2020 по 29.12.2020 з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного ст. 81 Закону України «Про прокуратуру». На підставі викладеного, просить позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 01.12.2021 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга обґрунтована доводами адміністративного позову.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, надану правову оцінку дослідженим судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 працювала в органах прокуратури Запорізької області з 14.01.2015 по 29.12.2020 року на посадах: з 14.01.2015 - стажистом на посаду прокурора прокуратури Вільнянського району, з 24.03.2015 на посаді прокурора прокуратури Вільнянського району, а з 15.12.2015 прокурором Вільнянського відділу Токмацької місцевої прокуратури з якої була звільнена з 29.12.2020 за результатами неуспішного проходження атестації на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».

Позивач звернулась до суду із вказаним позовом за захистом свого порушеного права на належну оплату праці, у зв`язку із заподіянням матеріальної шкоди внаслідок прийняття та тривалого застосування законодавчого акту, що в подальшому визнаний неконституційним (з 01.07.2015 по 26.03.2020), а також щодо стягнення недоотриманої частини заробітної плати, визначеної ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», за період із 27.03.2020 по 29.12.2020 з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України Про прокуратуру.

Вирішуючи спір між сторонами суд першої інстанції виходив з того, що заробітна плата позивачеві була виплачена у відповідності до чинного на той час законодавства, відтак підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Щодо вимоги ОСОБА_1 , про стягнення з Держави України в особі Запорізької обласної прокуратури на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, надбавки за вислугу років та премії, визначених за ст.81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року , суд зазначає наступне.

Так, Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Водночас, як визначено частиною другою статті 152 Конституції України і частиною першою статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

У Рішенні від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Подібний висновок також висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 листопада 2020 року у справі № 4819/49/19, за яким: рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).

Суд наголошує, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, згідно рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26 березня 2020 року.

Водночас, Суд звертав увагу, що спірні правовідносини між сторонами виникли щодо нарахування і виплати заборгованості по заробітній платі та інших похідних платежів за період, що передував прийняттю рішення Конституційного Суду України.

Отже, рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття указаного рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Такий правовий висновок Верховного Суду викладено у справі № 320/1874/19.

Стосовно доводів позивача з приводу того, що даний спір подано в порядку ч. 3 ст. 152 Конституції України, та є спором про відшкодування шкоди, заподіяної актом, який визнано неконституційним, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Отже, поняття "збитки" включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено, про що обґрунтовано зазначено судами.

Позивач, в обгрунтування своїх позовних вимог зазначає, що йому завдано шкоду у вигляді недоплаченої заробітної плати, що на думку позивача, і є збитками у вигляді упущеної вигоди.

Велика Палата Верховного Суду в справі №686/23445/17 (постанова від 5 червня 2019 року), розглядаючи спір, який виник внаслідок визнання прийнятого Верховною Радою України неконституційного акта (закону), чим позивачу було завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, зробила висновок, що такий спір повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства та зазначила, зокрема, таке.

У справі, що розглядається, позивач (обіймав посаду судді на час дії спірних правовідносин) у позовній заяві просив відшкодувати йому збитки, завдані прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період у 2008 році та компенсації втрати її частини внаслідок несвоєчасної виплати, недоплаченого щомісячного грошового утримання за певний період у 2008 році та компенсації втрати його частини у зв`язку з несвоєчасною виплатою.

Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень - травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою.

З огляду на вказане, можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання.

Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, перш за все, зумовлений тим, що незважаючи на заявлені позивачем позовні вимоги, спір у справі виник щодо неотримання суддею частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути йому нараховані, що є спором про проходження публічної служби відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України.

Ураховуючи наведені правові позиції Великої Палати Верховного Суду, а також незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, необхідно зазначити, що розглядуваний спір є спором щодо проходження публічної служби, який виник у зв`язку з виплатою позивачу (прокурору) заробітної плати у розмірі, меншому ніж він сподівався.

Обране позивачем обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд в постанові від 11.02.2021 року в адміністративній справі 120/2112/19-а.

Отже, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про стягнення на її користь суми матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, надбавки за вислугу років та премії, визначених за ст.81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року.

Щодо вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними дій відповідача та зобов`язання здійснити виплату заробітної плати позивача за період 27.03.2020 по 29.12.2020 з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного ст.81 Закону України «Про прокуратуру», та стягнути із відповідача на користь позивача недоотриману частину заробітної плати, визначеної за ст.81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 27.03.2020 по 29.12.2020 у сумі 304 426,08 грн. суд зазначає наступне.

Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Разом з тим, Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури 19.09.2019 № 113-IX, який набрав чинності 25.09.2019 та яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, частини 3, 4 ст. 81 Закону України Про прокуратуру викладені у такій редакції: Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3..

Таким чином, з 25.09.2019 положення ст. 81 Закону України Про прокуратуру встановлюють розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур.

Відповідно до п. 3 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Відповідно до п. 4 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".

Наказом Генерального прокурора від 23.12.2019 № 351 днем початку роботи Офісу Генерального прокурора визначено 02.01.2020.

Наказом Офісу Генерального прокурора від 08.09.2020 № 414 днем початку роботи обласних прокуратур визначено 11.09.2020.

З урахуванням зазначеного, у період з 26.03.2020 по 28.08.2020 обласні та окружні прокуратури створені не були.

Отже, дія статті 81 Закону України Про прокуратуру у редакції, дійсній у період з 26.03.2020 по 29.12.2021, не поширюється на прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, оплата праці таких працівників здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури в силу п. 3 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX, які не визнані неконституційними.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом прокурора Дніпропетровської області від 09.03.2021 № 268 к, позивача звільнено з органів прокуратури у зв`язку з поданням заяви про звільнення з посади за власним бажанням у зв`язку з виходом на пенсію (п. 7 ч. 1 ст. 51 ЗУ Про поркуратуру.

Таким чином, позивач у спірний період з 27.03.2020 по 29.12.2021 не мав статусу прокурора, ані обласної, ані окружної прокуратури, тому на нього не поширювалося положення норм частини 3 статті 81 Закону України Про прокуратуру щодо розмірів посадових окладів прокурора окружної чи обласної прокуратури.

Пунктами 10, 11, 12 р. ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури 19.09.2019 № 113-IX, в редакції, яка діяла станом на спірний період 2020 року, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

12. Предметом атестації є оцінка:

1) професійної компетентності прокурора;

2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Таким чином, у контексті п. 3, 10, 11, 12 р. ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України № 113 слід вважати, що статус прокурора, який призначений на посаду після проходження атестації, є відмінним від статуса прокурора, який був до набрання чинності цим Законом, та який підлягає збереженню до проходження звільнення або призначення на посаду після проходження атестації.

Відтак, дії відповідача щодо нарахування позивачеві посадового окладу у період з 27.03.2020 по 15.03.2021 на підставі приписів постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури, відповідали приписам чинного на той час законодавства.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що вимоги позивача про здійснення нарахування та виплати йому заробітної плати за спірний період у розмірі, визначеному ст. 81 ЗУ Про прокуратуру виходячи з 15 розмірів прожиткового мінімуму є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 в цій частині.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законною та обґрунтованою, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, а тому підстави для зміни або скасування рішення суду відсутні.

Керуючись ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01.12.2021 року в адміністративній справі №280/8125/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів до Верховного Суду.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя Н.П. Баранник

суддя А.В. Шлай