Справа № 482/1252/16-а
Суддя: Пасічник С.С.
Дата ухвалення: 2022-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 червня 2022 року

м. Київ

справа №482/1252/16-а

адміністративне провадження № К/9901/23177/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Пасічник С.С.,

суддів: Васильєвої І.А., Олендера І.Я.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року (головуючий суддя Федусик А.Г., судді: Шевчук О.А., Зуєва Л.Є.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Новоодеської міської ради Новоодеського району Миколаївської області про визнання протиправним та скасування пункту додатку до рішення,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Новоодеської міської ради Новоодеського району Миколаївської області (далі - Рада, відповідач), в якому просив суд визнати незаконним та скасувати пункт 2.7 «б» Додатку №1 до рішення Новоодеської міської ради Новоодеського району Миколаївської області №4 «Про місцеві податки і збори» від 20 січня 2015 року щодо визначення ставки податку для об`єктів нежитлової нерухомості, що є у власності громадян та фізичних осіб-підприємців, у розмірі 1 відсотку.

В позовній заяві ОСОБА_2 зазначав, що спірним рішенням Ради в частині встановлення ставок податку на об`єкти нежитлової нерухомості порушено його права як власника такої нерухомості, адже його ухвалено з порушенням процедури прийняття та оприлюднення, визначеної Податковим кодексом України (далі - ПК України); до того ж, оспорюване рішення відповідача в подальшому стало підставою для нарахування позивачеві податковим органом грошового зобов`язання з відповідного податку; разом з тим, Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28 грудня 2014 року №71-VIII (далі - Закон №71) рекомендовано, а не зобов`язано органи місцевого самоврядування прийняти рішення щодо встановлення у 2015 році місцевого податку на майно.

Постановою Новоодеського районного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року позов задоволено.

При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Ради щодо встановлення податку на нерухомість є нормативним актом та повинно бути опубліковане і тільки після цього воно набирає законної сили, а тому, оскільки оскаржуване рішення не було оприлюднене у порядку, визначеному законодавством, то воно підлягає скасуванню.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року постанову Новоодеського районного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.

Відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд встановив обставину опублікування спірного рішення відповідача на офіційному сайті Ради 21 січня 2015 року, а також зауважив, що ані ПК України, ані інші закони не містять обмежень повноважень місцевих рад щодо прийняття відповідних рішень про введення податку чи про зміну його ставки протягом будь-якого періоду, в той час як підпункт 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 ПК України визначає правила для впровадження таких рішень саме у часі, тобто, порушення цієї норми та, відповідно, підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 ПК України може виражатися у недотриманні саме порядку застосування прийнятого місцевою радою рішення про введення податку чи зміну його ставки; крім того, оспорюваним рішенням відповідача на території міста Нова Одеса та с.Криворіжжя встановлено, зокрема, податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, затверджено Положення про нього та визначено відповідні ставки, в той же час це рішення не містить будь-яких норм щодо вказівки на бюджетний період, в якому цей податок підлягає застосуванню; за наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірне рішення не може суперечити вимогам підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 та підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 ПК України, оскільки не містить положень щодо порядку застосування введеного податку (в тому числі у 2015 році), у зв`язку із чим не може бути визнано протиправним та скасовано саме з цих підстав; водночас, суд відхилив посилання позивача на отримання ним податкового повідомлення-рішення від 30 червня 2016 року про сплату вказаного податку за 2015 рік як на підставу для задоволення позову, оскільки складання та надсилання позивачу такого податкового повідомлення-рішення не відноситься до повноважень та компетенції відповідача й здійснювалось податковим органом, а сам по собі факт його прийняття не може свідчити про порушення відповідачем вимог закону при прийнятті спірного рішення №4 від 20 січня 2015 року.

Не погодившись із зазначеним рішенням суду попередньої інстанції, позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, а також неврахування й незастосування до спірних правовідносин приписів підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 та підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 ПК України, просив його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Відповідач в запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення суду попередньої інстанції, яке він просив залишити без змін, - обґрунтованим та законним.

В подальшому, касаційну скаргу передано до Верховного Суду в порядку, передбаченому Розділом VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

Підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України визначено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Суди установили, що позивач є власником нежитлової нерухомості, розташованої на території м.Нова Одеса.

Пунктом 4 розділу II «Прикінцеві положення» Закону №71, який набрав чинності 01 січня 2015 року, рекомендовано органам місцевого самоврядування у місячний термін з дня опублікування цього Закону переглянути рішення щодо встановлення на 2015 рік податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) для об`єктів житлової нерухомості, а також прийняти та оприлюднити рішення щодо встановлення у 2015 році податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) для об`єктів нежитлової нерухомості, податку на майно (в частині транспортного податку) та акцизного податку з реалізації суб`єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів; установлено, що в 2015 році до рішень місцевих рад про встановлення місцевих податків на 2015 рік не застосовуються вимоги, встановлені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

У зв`язку із прийняттям Закону №71 Рада 20 січня 2015 року прийняла рішення №4 «Про місцеві податки і збори», згідно із пунктом 2.1 якого визначила перелік місцевих податків (підпункт 2.1.2 - податок на майно), а відповідно до пункту 3 - затвердила положення про місцеві податки та збори (додаток №1 - Положення про податок на майно).

Пунктом 2.7 «б» вищевказаного Положення визначено ставку податку для об`єктів нежитлової нерухомості, що є у власності громадян та фізичних осіб-підприємців, у розмірі 1 відсотку.

Не погодившись із прийнятим Радою рішенням, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом у даній справі, в якому, як вже зазначалось, просив визнати незаконним та скасувати пункт 2.7 «б» Додатку №1 до рішення Новоодеської міської ради Новоодеського району Миколаївської області №4 «Про місцеві податки і збори» від 20 січня 2015 року щодо визначення ставки податку для об`єктів нежитлової нерухомості, що є у власності громадян та фізичних осіб-підприємців, у розмірі 1 відсотку.

За приписами частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, в силу статті 1 ПК України цей Кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Відповідно до статті 8 ПК України (в редакції, чинній з 01 січня 2015 року) в Україні встановлюються загальнодержавні та місцеві податки та збори.

До загальнодержавних належать податки та збори, що встановлені цим Кодексом і є обов`язковими до сплати на усій території України, крім випадків, передбачених цим Кодексом.

До місцевих належать податки та збори, що встановлені відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, визначених цим Кодексом, рішеннями сільських, селищних і міських рад у межах їх повноважень, і є обов`язковими до сплати на території відповідних територіальних громад.

При цьому, особливість місцевих податків полягає в тому, що вони за законом не можуть бути встановлені безпосередньо рішенням Верховної Ради України.

Верховна Рада України встановлює тільки перелік дозволених до впровадження місцевими радами місцевих податків і дозволених граничних параметрів таких податків, а власне встановлення місцевих податків, із дотриманням встановлених Верховною Радою критеріїв, - є компетенцією відповідних місцевих рад.

Тобто безпосереднє встановлення місцевих податків, у тому числі і податку на майно, віднесено ПК України до компетенції відповідних сільських, селищних, міських рад у межах їх повноважень.

Встановлення місцевих податків виключно відповідними рішеннями місцевих рад закріплено також пунктом 24 частини 1 статті 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 143 Конституції України.

В свою чергу, в підпункті 10.1.1 пункту 10.1 статті 10 ПК України визначено, що податок на майно належить до місцевих податків.

Відповідно до статті 10.3 ПК України місцеві ради в межах повноважень, визначених цим Кодексом, вирішують питання відповідно до вимог цього Кодексу щодо встановлення податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) та встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору.

Податок на майно складається з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; транспортного податку; плати за землю (стаття 265 ПК України).

Згідно із підпунктом 266.5.1 пункту 266.5 статті 266 ПК України ставки податку для об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, встановлюються за рішенням сільської, селищної або міської ради в залежності від місця розташування (зональності) та типів таких об`єктів нерухомості у розмірі, що не перевищує 2 відсотків розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного (податкового) року, за 1 кв. метр бази оподаткування.

Платниками податку є фізичні та юридичні особи, в тому числі нерезиденти, які є власниками об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості (підпункт 266.1.1 пункту 266.1 статті 266 ПК України).

Об`єктом оподаткування є об`єкт житлової та нежитлової нерухомості, в тому числі його частка (підпункт 266.2.1 пункту 266.2 статті 266 ПК України).

Разом з тим, за змістом пункту 12.3, підпунктів 12.3.1 - 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 ПК України сільські, селищні, міські ради в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів.

Встановлення місцевих податків та зборів здійснюється у порядку, визначеному цим Кодексом.

При прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов`язково визначаються об`єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов`язкові елементи, визначенні статтею 7 цього Кодексу з дотриманням критеріїв, встановлених розділом XII цього Кодексу для відповідного місцевого податку чи збору.

Копія прийнятого рішення про встановлення місцевих податків чи зборів надсилається у десятиденний строк з дня оприлюднення до контролюючого органу, в якому перебувають на обліку платники відповідних місцевих податків та зборів.

Рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 цієї статті (пункт 12.5 ПК України).

Статтею 3 Бюджетного кодексу України встановлено, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

Отже якщо рішення місцевої ради про встановлення місцевих податків не буде опубліковано до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому підлягає застосуванню відповідний податок, таке рішення застосовується з початку наступного бюджетного періоду за тим, у якому планувалося запровадити відповідний податок.

Наведене узгоджується також із основними принципами податкового законодавства, проголошеними у статті 4 ПК України, які визначають зміст і спрямованість правового регулювання податкових правовідносин та повинні застосовуватися як на стадії встановлення податків, їх основних елементів, при внесенні змін до окремих елементів податку, так і на стадії застосування норм, якими визначений обов`язок сплати податку.

Серед принципів, наведених у вказаній нормі, є, зокрема, принцип стабільності, який передбачає, що зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року (підпункт 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 ПК України).

Фактично цей спеціальний принцип податкового законодавства спрямований на конкретизацію одного з аспектів принципу правової визначеності - вимоги розумної стабільності права, яка зумовлює необхідність незмінності правових приписів протягом певного часу.

При цьому, як зазначив в своєму рішенні апеляційний суд, у питанні оподаткування податком на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, законодавцем визначено два окремих процеси: прийняття відповідного рішення про введення вказаного податку чи про зміну його ставки та визначення бюджетного періоду, в якому введений податок (або змінені ставки) будуть застосовуватися.

Оскаржуване рішення сільської ради, як свідчить його зміст, виконує, насамперед, функцію наповнення місцевого бюджету й не змінює порядок адміністрування місцевих податків та зборів, компетенцію контролюючих органів тощо, не формулює власні регулятивні механізми, а тому й не має регуляторного впливу, оскільки на підставі, за правилами та на виконання відповідних приписів ПК України, закріплених у його статті 12, визначає елементи податку, зокрема, об`єкт оподаткування, платника податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов`язкові елементи, визначені статтею 7 цього Кодексу, з дотриманням критеріїв, встановлених розділом XII цього Кодексу для відповідного місцевого податку чи збору (підпункт 12.3.2 пункту 12.3 статті 12 ПК України).

Навіть у разі неприйняття рішення про встановлення відповідних місцевих податків і зборів, що є обов`язковими згідно з нормами цього Кодексу, такі податки до прийняття рішення справляються, виходячи з норм цього Кодексу із застосуванням їх мінімальних ставок, а плата за землю справляється із застосуванням ставок, які діяли до 31 грудня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування плати за землю, про що вказано у підпункті 12.3.5 пункту 12.3 статті 12 ПК України.

Колегія суддів враховує, що, зокрема, рішення органів місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, віднесено до складу податкового законодавства України як це визначено пунктом 3.1 статті 3 ПК України, однак у будь-якому випадку такі рішення повинні бути прийняті за правилами, встановленими цим Кодексом, що прямо передбачено вказаною вище нормою.

Такі рішення органів місцевого самоврядування напряму ідентифіковані законодавцем саме як нормативно-правові акти з питань оподаткування місцевими податками та зборами (пункт 12.5 статті 12 ПК України).

Податкові правовідносини унормовуються, насамперед, ПК України, положення якого можуть бути змінені виключно шляхом внесення змін до нього відповідними законами України, а усі нормативно-правові акти, які входять до складу податкового законодавства України, повинні прийматися на підставі, за правилами та на виконання цього Кодексу.

Отже податкові відносини є окремим і самостійним різновидом відносин, урегульованих, окрім Конституції України, спеціальними актами законодавства за вичерпним і остаточним переліком, не належать ані до господарських відносин, ані до адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, про які іде мова у Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Подібна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом, зокрема, у постанові від 10 грудня 2021 року у справі №0940/2301/18, в якій Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду зробив висновок, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, яке приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів ПК України та оприлюднюється у встановленому цим Кодексом порядку. Вказані рішення не належать до регуляторних актів у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим дія цього Закону на них не поширюється. У цій постанові також зазначено, що як у ПК України, так і в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», або будь-якому іншому акті законодавства немає норм, якими б був визначений спосіб оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів, не встановлено обов`язку опубліковувати ці рішення у офіційних друкованих виданнях та/або у друкованих засобах масової інформації відповідних рад, у місцевих друкованих засобах масової інформації.

Як встановив апеляційний суд, оскаржуване позивачем рішення датоване 20 січня 2015 року та було оприлюднене Радою на офіційному сайті 21 січня 2015 року.

В той же час, оспорюване рішення не містить будь-яких застережень щодо періоду його застосування (у тому числі на 2015 рік).

При цьому, апеляційний суд зазначив, що ні ПК України, ні інші закони не містять обмежень повноважень місцевих рад щодо прийняття відповідних рішень про введення податку чи про зміну його ставки протягом будь-якого періоду, в той час як підпункт 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 ПК України визначає правила для впровадження таких рішень саме у часі. Тобто, порушення підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 ПК України та, відповідно, підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 ПК України може мати місце у разі недотримання порядку застосування прийнятого місцевою радою рішення про введення податку чи зміну його ставки.

Апеляційним судом встановлено, що спірним рішенням «Про місцеві податки і збори» №4 від 20 січня 2015 року на території міста Нова Одеса та с. Криворіжжя встановлено, зокрема, податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, затверджено Положення про нього та визначено відповідні ставки; в той же час це рішення не містить будь-яких вказівок на його застосування у 2015 році.

Відтак, суд попередньої інстанції дійшов переконання, що оскаржуваний ОСОБА_1 пункт 2.7 «б» Додатку №1 до рішення Новоодеської міської ради Новоодеського району Миколаївської області №4 «Про місцеві податки і збори» від 20 січня 2015 року щодо визначення ставки податку для об`єктів нежитлової нерухомості, що є у власності громадян та фізичних осіб-підприємців, у розмірі 1 відсотку не суперечить вимогам підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 та підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 ПК України, у зв`язку із чим не може бути визнаний протиправним та скасований саме з цих підстав.

Водночас, суд апеляційної інстанції відмітив й ту обставину, що повноваження щодо застосування місцевого податку покладено на податкові органи, рішення та дії яких (у разі незгоди) позивач має право оскаржити у встановленому законом порядку.

В той же час питання визначення позивачеві зобов`язання з податку для об`єктів нежитлової нерухомості, що є у власності громадян та фізичних осіб-підприємців, як такого та правильності його нарахування не було предметом спору й дослідження судами у даній справі.

З огляду на наведені вище законодавчі приписи та встановлені у справі обставини в сукупності, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про відсутність, в даному випадку, правових підстав для задоволення позовних вимог.

Що ж до доводів касаційної скарги (у тому числі й стосовно дати оприлюднення спірного рішення на сайті Ради про що, до того ж, позивач не зазначав у позові), то вони не спростовують мотивів, покладених судом в основу оскаржуваного рішення, як і не свідчать про неправильне застосування ним норм матеріального права або ж порушення процесуальних норм, а фактично зводяться лише до переоцінки встановлених обставин справи, що, в свою чергу, не відноситься до повноважень суду касаційної інстанції.

Відповідно до частин 1 та 4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 350, 355 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.С. Пасічник І.А. Васильєва І.Я.Олендер