Справа № 340/7584/21
Суддя: Щербак А.А.
Дата ухвалення: 2022-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

15 червня 2022 року м. Дніпросправа № 340/7584/21

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Щербака А.А. (доповідач),

суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу виконавчого комітету Кропивницької міської ради на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27 січня 2022 року (суддя Черниш О.А.) у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Кропивницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Комунальне підприємство «Електротранс» Кропивницької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення та стягнення шкоди, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась з позовом до виконавчого комітету Кропивницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Комунальне підприємство «Електротранс» Кропивницької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення та стягнення шкоди.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27 січня 2022 року позов задоволено частково.

Суд вирішив визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Кропивницької міської ради №628 від 28.09.2021 року «Про встановлення додаткових гарантій соціального захисту для пенсіонерів за віком та вислугою років».

Стягнути на користь ОСОБА_1 з виконавчого комітету Кропивницької міської ради кошти на відшкодування матеріальної шкоди у розмірі 11 гривень.

Стягнути на користь ОСОБА_1 судові витрати на сплату судового збору у розмірі 908 грн. за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Кропивницької міської ради.

Зобов`язати виконавчий комітет Кропивницької міської ради опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому був або мав бути офіційно оприлюднений нормативно-правовий акт, невідкладно після набрання рішенням законної сили.

Відповідачем подана апеляційна скарга, просить рішення суду першої інстанції скасувати, в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції не було враховано відсутність закону, що врегульовує пільги для пенсіонерів за віком та вислугою років щодо оплати транспортних послуг на міському пасажирському транспорті загального користування(крім метрополітену та таксі) та приміських маршрутах, таким чином оскарженим рішенням не було звужено прав та пільг громадян, встановлених законами України.

Також зазначено, що відповідно до ч. 1 ст. 19 ЗУ «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання, а право позивача на безкоштовний проїзд в межах певного часу не було порушено.

Зазначено про неврахування судом першої інстанції висновків Верховного Суду, зроблених в постанові від 26 лютого 2020 року в справі №818/410/18.

Також зазначено, що оскаржене позивачем рішення не є регуляторним актом в розумінні ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Дана адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.

Як було встановлено судом першої інстанції, виконавчий комітет Кропивницької міської ради 28.09.2021 прийняв рішення №628 «Про встановлення додаткових гарантій соціального захисту для пенсіонерів за віком та вислугою років», яким керуючись статтями 140, 144 Конституції України, підпунктом 1 пункту «а» статті 34, частиною 1 статті 52, частиною 6 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підпунктом «ґ» пункту 3 частини 1 статті 91 Бюджетного кодексу України, абзацами першим та третім статті 19 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», враховуючи відсутність субвенції з державного бюджету на покриття витрат за перевезення пенсіонерів за віком та за вислугою років в міському пасажирському транспорті загального користування, вирішив:

1. Пільгові перевезення пенсіонерів за віком та за вислугою років в міському пасажирському транспорті загального користування здійснювати з 10:00 до 15:00 год. у робочі дні тижня, а у вихідні та святкові дні - без обмежень у часі.

2. Відділу по роботі із засобами масової інформації та управлінню інформаційних технологій Кропивницької міської ради інформувати територіальну громаду про організацію пільгового перевезення пасажирів міським авто- та електричним транспортом згідно з пунктом 1 цього рішення.

3. Встановити, що дане рішення набуває чинності на наступний день з моменту його опублікування у газеті територіальної громади міста Кропивницького «Вечірня газета».

4. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради О. Вергуна.

Вказане рішення опубліковано у газеті «Вечірня газета» №39 (1747) від 01.10.2021 та набрало чинності 02.10.2021.

Не погоджуючись з пунктом 1 цього рішення, позивачка 19.10.2021 звернулася до суду з цим позовом, стверджуючи, що спірне рішення є нормативно-правовим актом, який застосовується щодо неї та порушує її право на пільговий (безкоштовний) проїзд в міському пасажирському транспорті загального користування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції зазначив, що право пільгового (безкоштовного) проїзду для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) на всій території України встановлене постановою Кабінету Міністрів України №354 від 17.05.1993 року «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування». Будь-яких обмежень щодо використання пенсіонерами за віком права на безплатне перевезення (як-то: платний проїзд протягом певного часу доби чи днів тижня, обмеження кількості місць в транспорті тощо) чинним законодавством не передбачено. Так само не встановлено залежність реалізації такого права цією категорією громадян від наявності чи відсутності фінансування з державного бюджету на компенсацію витрат перевізників, пов`язаних з безоплатним проїздом пенсіонерів за віком.

Та обставина, що до цього часу не прийнято Закон, що врегульовує пільги для пенсіонерів за віком щодо оплати транспортних послуг на міському пасажирському транспорті загального користування, не позбавляє таких осіб цього права, гарантованого постановою Кабінету Міністрів України Постановою Кабінету Міністрів України №354 від 17.05.1993 року «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування», яка є чинною. Органи місцевого самоврядування в межах визначених законом повноважень мають забезпечити реалізацію цього права, не звужуючи його змісту та обсягу.

За висновками суду першої інстанції, оскільки спірне рішення виконавчого комітету Кропивницької міської ради не встановлює додаткові гарантії щодо соціального захисту пенсіонерів за віком, а навпаки обмежує надане їм постановою Кабінету Міністрів України №354 від 17.05.1993 року «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» право на безкоштовний проїзд міським громадським транспортом (звужує його обсяг шляхом встановлення часових меж дії такої пільги), тому це рішення є протиправним як таке, що суперечить акту Кабінету Міністрів України, який має вищу юридичну силу.

Судом першої інстанції також зазначено, що у ході судового розгляду справи судом з`ясовано та не заперечується відповідачем, що оскаржуване рішення прийнято ним без дотримання визначеної законом процедури, передбаченої для прийняття регуляторних актів, відповідачем порушено права громадян на участь у самоврядуванні та позбавлено споживачів послуг з перевезення, в тому числі й позивачку, можливості реалізувати права, передбачені статтею 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

За висновками суду першої інстанції, порушення процедури прийняття спірного рішення як регуляторного акта є самостійною підставою для визнання його протиправним.

Також судом першої інстанції було зазначено, що під час дії спірного рішення позивачка з метою проїзду у міському пасажирському транспорті у м. Кропивницькому 11.10.2021 придбала разовий квиток на проїзд у міському тролейбусі вартістю 5 грн., а 16.10.2021 придбала разовий квиток на проїзд в міському автобусі вартістю 6 грн., та ця матеріальна шкода у розмірі 11 грн., заподіяна позивачці, повинна бути відшкодована за рахунок відповідача.

Переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України №354 від 17.05.1993 введено безоплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах.

Проте 05.10.2000 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» №2017-III згідно з частиною першою статті 19 якого виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання.

З огляду на принцип законності (пріоритет закону над підзаконними актами) застосуванню до спірних правовідносин підлягають приписи вказаного Закону.

На час розгляду цієї справи у суді першої та апеляційної інстанцій відсутній Закон, що врегульовує пільги для пенсіонерів за віком щодо оплати транспортних послуг на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах.

Таким чином, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що рішення відповідача є протиправним як таке, що суперечить акту Кабінету Міністрів України, який має вищу юридичну силу.

Рішенням виконавчого комітету Кропивницької міської ради №628 від 28.09.2021 року «Про встановлення додаткових гарантій соціального захисту для пенсіонерів за віком та вислугою років» не скасовувано пільги для пенсіонерів, оскільки такі пільги не встановлені Законом, а відповідачем було розглянуто і прийнято рішення про встановлення тарифів.

Зазначене відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій в постанові від 26 лютого 2020 року у справі №818/410/18.

Проте, колегія суддів також зазначає, що правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом № 1160-IV.

Згідно з положеннями статті 1 Закону №1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Таким чином, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Зважаючи на викладене колегія суддів зазначає, що оскаржуване рішення в розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є регуляторним актом, спрямованим на правове регулювання господарських відносин, розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола користувачів послуг з перевезення.

Аналогічний висновок вкладений у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №591/6936/15-а (2а/591/382/15), від 08.05.2018 у справі №405/5819/14-а (2-а/405/345/14), від 21.12.2018 у справі № 591/1335/15-а, від 26.02.2020 у справі №810/3561/18, від 27.02.2020 у справі №296/4547/17 та від 23.07.2020 у справі № 591/2862/17.

Права громадян, суб`єктів господарювання, їх об`єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики закріплені у статті 6 Закону №1160-IV, згідно з положеннями якої їм надається право подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Згідно з частиною п`ятою статті 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Як було встановлено судом першої інстанції та не заперечується відповідачем, оскаржуване рішення ухвалено ним без дотримання визначеної законом процедури, передбаченої для прийняття регуляторних актів.

У такий спосіб відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності. Відповідачем порушено права громадян на участь у самоврядуванні.

Відповідно до приписів статті 36 Закону №1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акта, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу або проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Оскільки у цьому випадку відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, позивач як споживач послуг перевезення, якого фактично з боку відповідача було позбавлено можливості реалізувати права, передбачені статтею 6 Закону №1160-IV, правомірно звернувся до суду з цим позовом.

Зважаючи на те, що судом першої інстанції було встановлено, що позивач є споживачем послуг перевезення у м. Кропивницький, її права та охоронювані законом інтереси порушені.

Таким чином, рішення суду першої інстанції скасуванню не підлягає.

Керуючись ст. ст. 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Кропивницької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27 січня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Кропивницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Комунальне підприємство «Електротранс» Кропивницької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення та стягнення шкоди залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до суду касаційної інстанції в строк, передбачений ст. 329 КАС України.

Постанова у повному обсязі складена 15 червня 2022 року.

Головуючий - суддя А.А. Щербак

суддя Н.П. Баранник

суддя Н.І. Малиш