Справа № 260/3190/21
Суддя: Матковська Зоряна Мирославівна
Дата ухвалення: 2022-06-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 червня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/3190/21 пров. № А/857/4570/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Матковської З.М.,

суддів: Кузьмича С.М., Улицького В.З.,

при секретарі судового засідання: Юник А.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 депутата Виноградівської міської ради, Політична партія «За майбутнє» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року у справі №260/3190/21 за адміністративним позовом депутатів Виноградівської міської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до Виноградівської міської ради Закарпатської області, треті особи депутати Виноградівської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 про визнання дій протиправними та скасування пункту Регламенту роботи міської ради (головуючий суддя першої інстанції - Гаврилко С.Є., час ухвалення - 14.55 год. місце ухвалення - м. Ужгород, дата складання повного тексту - 15.11.2021 р.),-

В С Т А Н О В И В:

Депутати Виноградівської міської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_1, в інтересах яких діє представник Нечаєв Валерій Валерійович звернулись із позовом до Виноградівської міської ради Закарпатської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Депутати Виноградівської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 про визнання нечинним та скасування пункту 11.13. Регламенту роботи Виноградівської міської ради восьмого скликання затвердженого рішенням 1 сесії Виноградівської міської ради 8 скликання №17 від 18 грудня 2020 року, в частині слів «з чисельністю не менше п`яти депутатів міської ради».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачі є депутатами Виноградівської міської ради 8-го скликання. На час звернення до суду входять до складу депутатської групи «Нова громада». 10 грудня 2020 року відбулось перше пленарне засідання сесії Виноградівської міської ради VIII скликання, на якій присягу прийняли 34 новообраних депутатів ради та міський голова. За результатами місцевих виборів депутатів до Виноградівської міської ради, що відбулися 25 жовтня 2020 року - мандати отримали представники наступних політичних партій: політична партія «Рідне Закарпаття» - 13 депутатів; політична партія «Слуга народу» - 7 депутатів, політична партія «Європейська солідарність» - 3 депутата, політична партія «За майбутнє» - 3 депутата, політична партія «Команда Андрія Балоги» - 3 депутата, «КМКС» Партія угорців України - 3 депутата, політична партія «Опозиційна платформа «За життя» - 2 депутата. ОСОБА_2 обраний від політичної партії ОПЗЖ, а ОСОБА_1 обраний від політичної партії «За майбутнє». Треті особи, а саме ОСОБА_3 обраний від «КМКС», а ОСОБА_4 - від політичної партії «Команда Андрія Балоги». Всі зазначені політичні партії, від яких обрані позивачі та треті особи здобули менше, ніж 5 мандатів у Виноградівській міській раді. Рішенням першої сесії Виноградівської міської ради восьмого скликання № 17 від 18 грудня 2020 року затверджено Регламент роботи Виноградівської міської ради восьмого скликання (далі по тексту Регламент). Відповідно до пункту 11.13. Регламенту «... Депутати міської ради на основі єдності поглядів або партійного членства можуть об`єднуватися у депутатські фракції з чисельністю не менше п`яти депутатів міської ради. До складу депутатських фракцій можуть входити також позапартійні депутати міської ради, які підтримують політичну спрямованість фракцій. Порядок вступу до фракції та виходу з неї визначається самою фракцією. Депутат міської ради може входити до складу лише однієї фракції. Рішення про об`єднання депутатів у фракцію доводиться до відома депутатів міської ради головуючим на пленарному засіданні ради. Організація діяльності депутатських фракцій покладається на міського голову, голову місцевої ради...». Отже, Регламент містить обмеження щодо кількісного складу учасників депутатської фракції. Депутати Виноградівської міської ради від політичних сил «ЄС», «ОПЗЖ», «КАБ», «За майбутнє» та «КМКС» не можуть створити депутатські фракції та виконати політичні доручення партійних осередків, оскільки такі отримали менше, ніж 5 мандатів у раді. Не дивлячись на це, законодавство про місцеве самоврядування не містить таких обмежень і Закони України мають вищу юридичну силу, ніж локальні акти органу місцевого самоврядування. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради. Відповідно до статті 27 частин 1, 2, 4, 6 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутатські фракції місцевих рад формуються на партійній основі депутатами місцевих рад (крім депутатів сільських, селищних рад). До складу депутатських фракцій можуть входити також позапартійні депутати сільської та селищної ради, які підтримують політичну спрямованість фракцій. Депутат місцевої ради може входити до складу лише однієї депутатської фракції. Після відповідного оформлення матеріалів про утворення депутатської фракції головуючий на пленарному засіданні відповідної місцевої ради інформує депутатів місцевої ради про реєстрацію такої депутатської фракції, її кількісний склад. Інші питання створення та діяльності депутатських фракцій визначаються регламентом місцевої ради. Тобто ця норма закону не передбачає обмежень щодо кількісного складу депутатів, які можуть бути членами депутатських фракцій, а визначає лише принцип створення на основі партійності та єдності поглядів. Позивачі кілька разів виносили на постійно діючу комісію з питань регламенту проект рішення про внесення змін до Регламенту, а саме виключити слова «не менше 5 осіб», проте такі проекти навіть не потрапляли до порядку денного. Дане питання щодо кількісного обмеження під час створенні депутатських фракцій виносилося депутатами Виноградівської міської ради на розгляд, обговорення та голосування на п`ятій сесії восьмого скликання Виноградівської міської ради, яка відбулася 03 червня 2021 року, проте таке не дало жодних результатів, що доводиться нижченаведеним. Письмові заяви (повідомлення) про створення депутатської фракції подали міському голові депутати від «КМКС», «Команда Андрія Балоги», «За майбутнє» та «ОПЗЖ». Проте такі повідомлення були залишені без розгляду із посиланням на спірний пункт Регламенту. У зв`язку із чим позивачі звернулися до суду із даним позовом за захистом своїх прав.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, депутат Виноградівської міської ради, Політична партія «За майбутнє» ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що рішення суду першої інстанції ж незаконним та необґрунтованим.

Апелянт вказує на те, що діючий Регламент роботи Виноградівської міської ради восьмого скликання містить обмеження щодо кількісного складу учасників депутатської фракції. Визначивши в Регламенті чисельність депутатів для створення депутатських фракції не менше п`яти депутатів міської ради, Виноградівська міська рада протиправно встановила додаткові критерії для створення депутатської фракції, які не передбачені ст. 27 Закону України «Про статус депутатів місцевих ряд» та є такими, що обмежують права депутатів у можливості створення депутатської фракції у меншій кількості осіб.

Судом першої інстанції не було враховано, що оприлюднений проект Регламенту роботи Виноградівської міської ради на офіційному веб-сайті Виноградівської міської ради був лише 16 грудня 2020 року, тобто за 2 дні до сесії Виноградівської міської ради (яка відбулася 18 грудня 2020 року, на якій і був прийнятий Регламент). Отже, голосуючи за Регламент роботи Виноградівської міської ради, Позивачі фізично не мали достатнього часу для ознайомлення, аналізу та детального вивчення кожної норми даного Регламенту.

Проблема щодо встановлення кількісного обмеження чисельності депутатів для формування та створення депутатських фракцій сталася після спроби реалізації депутатами Виноградівської міської ради свого законодавчого права на створення депутатських фракцій.

Вищенаведене свідчить про те, що Позивачі, як депутати міської ради намагались в позасудовому порядку звернути увагу на внесення змін до відповідного пункту Регламенту для забезпечення можливості його застосування, тому твердження суду, що ні Позивачі, ні треті особи, ні представник позивачів, який теж є депутатом не порушували питання щодо спірного пункту регламенту, а віддали свої голоси за ухвалення спірного рішення є безпідставними.

Таким чином, визначивши в Регламенті чисельність депутатів для створення депутатських фракції не менше п`яти депутатів міської ради, Виноградівська міська рада протиправно встановила додаткові критерії для створення депутатської фракції, які не передбачені ст. 27 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та є такими, що обмежують права депутатів у можливості створення депутатської фракції у меншій кількості осіб.

Частиною 6 ст. 27 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено, що інші питання створення та діяльності депутатських фракцій визначаються регламентом місцевої ради, однак не встановлено кількісного обмеження для формування депутатських фракцій, оскільки кількісного обмеження у законі не встановлено, а закон має вищу юридичну силу ніж регламент міської ради.

Також апелянт покликається на аналогію закону та зазначає, що порядок утворення депутатських фракцій у Верховній Раді України, згідно затвердженого Регламенту роботи, теж не містить жодних обмежень щодо кількісного складу депутатів та не встановлює жодних додаткових критеріїв для створення депутатської фракції.

З урахуванням наведеного просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Учасники в судове засідання не прибули, хоча були повідомлені про дату судового засідання на офіційну електронну адресу.

За заявою представника апелянта судове засідання було призначене в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів, однак останній до відеоконференції не приєднався. Клопотань чи заяв про перенесення судового засідання від представника апелянта не надходило.

Разом з тим, ні апелянт особисто, ні його представник не надсилали, не надавали суду додаткових пояснень по суті поданої апеляційної скарги для урахування під час розгляду справи та нових доказів для дослідження.

При цьому явка представника позивача в судове засідання обов`язковою судом не визнавалась.

Частинами другою та третьою статті 129 КАС України визначено, що учасник судового процесу повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвердити суду про отримання тексту повістки. Текст такого підтвердження роздруковується, а телефонне підтвердження записується відповідним працівником апарату суду, приєднується секретарем судового засідання до справи і вважається належним повідомленням учасника судового процесу про дату, час і місце судового розгляду. В такому випадку повістка вважається врученою учаснику судового процесу з моменту надходження до суду підтвердження про отримання тексту повістки.

Якщо протягом дня, наступного за днем надсилання тексту повістки, підтвердження від учасника судового процесу не надійшло, секретар судового засідання складає про це довідку, що приєднується до справи і підтверджує належне повідомлення учасника судового процесу про дату, час і місце судового розгляду. В такому випадку повістка вважається врученою з моменту складання секретарем судового засідання відповідної довідки.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду справи.

У зв`язку з неявкою в судове засідання всіх учасників справи фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ч. 4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що 10 грудня 2020 року відбулось перше пленарне засідання сесії Виноградівської міської ради 8-го скликання, на якій присягу склали голова та новообрані депутати міської ради, також обрано секретаря міської ради на строк повноважень міської ради восьмого скликання.

За результатами місцевих виборів депутатів до Виноградівської міської ради, які відбулися 25 жовтня 2020 року мандати отримали представники наступних політичних партій: політична партія «Рідне Закарпаття» - 13 депутатів; політична партія «Слуга народу» - 7 депутатів, політична партія «Європейська солідарність» - 3 депутата, політична партія «За майбутнє» - 3 депутата, політична партія «Команда Андрія Балоги» - 3 депутата, «КМКС» Партія угорців України - 3 депутата, політична партія «Опозиційна платформа «За життя"» - 2 депутата.

ОСОБА_2 обраний від політичної партії ОПЗЖ, а ОСОБА_1 обраний від політичної партії «За майбутнє».

Треті особи, а саме ОСОБА_3 обраний від «КМКС», а ОСОБА_4 - від політичної партії «Команда Андрія Балоги». Всі зазначені політичні партії, від яких обрані позивачі та треті особи здобули менше, ніж 5 мандатів у Виноградівській міській раді.

Рішенням першої сесії Виноградівської міської ради 8-го скликання (друге пленарне засідання) №17 від 18 грудня 2020 року затверджено Регламент роботи Виноградівської міської ради восьмого скликання.

Відповідно до пункту 11.13. Регламенту: «... Депутати міської ради на основі єдності поглядів або партійного членства можуть об`єднуватися у депутатські фракції з чисельністю не менше п`яти депутатів міської ради. До складу депутатських фракцій можуть входити також позапартійні депутати міської ради, які підтримують політичну спрямованість фракцій. Порядок вступу до фракції та виходу з неї визначається самою фракцією. Депутат міської ради може входити до складу лише однієї фракції. Рішення про об`єднання депутатів у фракцію доводиться до відома депутатів міської ради головуючим на пленарному засіданні ради. Організація діяльності депутатських фракцій покладається на міського голову, голову місцевої ради...».

Позивачі оскаржили вказаний пункт Регламенту, як такий, що прийнятий з порушенням норм законодавства та порушує їх конституційні права.

Суд першої інстанції в задоволенні позову відмови з тих підстав, що Відповідачем спірнім рішенням принцип формування фракцій не було порушено, та Позивачі та Треті особи не позбавлені права щодо формування депутатських фракцій шляхом об`єднання на основі різних партій.

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального права та обставинам справи з огляду на наступне.

Предметом спору у даній справі є пункт 11.13 Регламенту Виноградівської міської ради, в частині встановлення мінімальної чисельності щодо фракції, який позивачі та треті особи вважають таким, що суперечить статті 27 частині 1 Закону України № 93-IV та порушує їх права, оскільки унеможливлює формування депутатської фракції у Виноградівській міській раді на партійній основі, в результаті чого депутати від політичних партій «Європейська Солідарність», «Опозиційна платформа - за життя», «Команда Андрія Балоги», «За майбутнє» та «КМКС» не можуть створити депутатські фракції та виконати політичні доручення партійних осередків, так як отримали менше, ніж 5 мандатів у раді.

Спірні правовідносини урегульовані Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР, у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин (далі по тексту Закон України № 280/97-ВР), Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» № 93-IV, у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин (далі по тексту Закон України № 93-IV).

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні визначає Закон України № 280/97-ВР).

Відповідно до статті 10 частини 1 Закону України № 280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно із статтею 59 частинами 1-3 Закону України № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 частини першої етапі 26, пунктами 1, 29 і 31 частини першої статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.

Відповідно до статті 26 частини 1 пункту 1 Закону України № 280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання про затвердження регламенту ради.

Згідно із статтею 46 частиною 14 Закону України № 280/97-ВР, не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Регламент міської ради є обов`язковим для виконання і має силу документу, який встановлює порядок скликання і проведення сесій міської ради. її засідань, формування органів виконавчої влади, визначає порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності міської ради, її органів, депутатів міської ради, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів міської ради та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Суд першої інстанції вірно вказав, що за своєю суттю Регламент міської ради є спеціальним правовим актом, яким передбачається порядок підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, і яким зобов`язані керуватися депутати при прийнятті рішень.

Виноградівська міська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідні територіальні громади та здійснює від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», Регламентом та іншими нормативно-правовими актами.

Судом встановлено, що загальний склад Виноградівської міської ради VIII скликання становить 34 депутати.

Відповідно до витягу з протоколу № 2 засідання 1-ї сесії Виноградівської міської ради 8-го скликання від 18 грудня 2020 року на засіданні були присутні 33 депутата.

Одноголосно було прийнято рішення №17 «Про регламент роботи Виноградівської міської ради», яким затверджено Регламент роботи Виноградівської міської ради 8-го скликання.

За вказане рішення проголосували всі присутні депутати, а також міський голова Бочкай С.З.

За затвердження регламенту також проголосували позивачі, треті особи, а також представник позивачів, який також є депутатом Виноградівської міської ради.

Згідно з пунктом 11.13 регламенту депутати міської ради на основі єдності поглядів або партійного членства можуть об`єднуватися у депутатські фракції з чисельністю не менше п`яти депутатів міської ради.

До складу депутатських фракцій можуть входити також позафракційні депутати міської ради, які підтримують політичну спрямованість фракцій.

Порядок вступу до фракції та виходу з неї визначається самою фракцією. Депутат міської ради може входити до складу лише однієї фракції.

Рішення про об`єднання депутатів у фракцію доводиться до відома депутатів міської ради головуючим на пленарному засіданні ради.

Організація діяльності депутатських фракцій покладається на міського голову, голову місцевої ради.

Отже, наведене свідчить про те що усі депутати одностайно погодились з визначеними Регламентом порядком діяльності ради, скликання сесій ради, підготовки і розгляду питань, прийняття рішень ради та з інших процедурних питань, порядком роботи сесії ради, порядком проведення пленарних засідань сесій ради, порядком затвердження структури виконавчих та інших органів ради, порядком їх формування, обрання та затвердження посадових осіб ради, порядком формування та організації роботи постійних комісій, тимчасових контрольних комісій та інших органів ради, порядком створення депутатських фракцій і груп, участі їх у роботі та інші процедурами, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією і законами України.

Також суд першої інстанції вірно вказав і наступне. Відповідно до статті 19 частини 2 пункту 15 Закону України №93-IV депутат місцевої ради має право об`єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.

Депутатські фракції місцевих рад формуються на партійній основі депутатами місцевих рад (крім депутатів сільських, селищних рад).

Депутат місцевої ради може входити до складу лише однієї депутатської фракції. Після відповідного оформлення матеріалів про утворення депутатської фракції головуючий на пленарному засіданні відповідної місцевої ради інформує депутатів місцевої ради про реєстрацію такої депутатської фракції, її кількісний склад. Інші питання створення та діяльності депутатських фракцій місцевих рад визначаються регламентом місцевої ради ( ч.ч.1, 4, 6 ст. 27 Закону України №93-IV).

Депутатська фракція в раді - об`єднання депутатів обраних від партії або блоку політичних партій, що функціонує у відповідності до чинного законодавства України, зокрема Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутата місцевої ради». У своїй діяльності фракція також може керуватися статутами партій засновників та рішеннями їх керівних органів.

Фракція проводить свою роботу виключно в рамках чинного законодавства, а також у відповідності до процедур, затверджених Регламентом ради, оскільки Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» зазначає, що «інші питання створення і діяльності депутатських фракцій визначаються Регламентом місцевої ради».

Отож, згідно приписів статті 27 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено, що депутатські фракції місцевих рад формуються на партійній основі депутатами місцевих рад (крім депутатів сільських, селищних рад).

Разом з тим, частиною 6 цієї статті передбачено, що інші питання створення та діяльності депутатських фракцій визначаються регламентом місцевої ради.

Таким чином, цим Законом передбачено формування депутатських фракцій міської ради (на партійній основі), а також питання створення такої фракції (що визначаються регламентом місцевої ради).

Тобто, законодавець визначив принцип формування депутатських фракцій, яким є партійна основа. Інші питання щодо створення та діяльності депутатських фракцій місцевих рад законодавцем віднесено до компетенції депутатів місцевих рад, зокрема щодо визначення на власний розсуд чисельного складу необхідного для створення такої фракції, який відображається у регламенті місцевої ради.

З урахуванням наведеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відповідачем спірним рішенням принцип формування фракцій не було порушено, а позивачі та треті особи не позбавлені права щодо формування депутатських фракцій шляхом об`єднання на основі різни партій.

Також вірним є висновок суду першої інстанції про те, що позивачі, треті особи та представник позивачів, який є також депутатом Виноградівської міської ради, приймали участь у створенні оскаржуваного рішення та підтримали його.

Зокрема із витягу з протоколу № 2 засідання 1-ї сесії Виноградівської міської ради 8-го скликання від 18 грудня 2020 року слідує, що вказані вище особи не порушували питання щодо спірного пункту регламенту, а віддали свої голоси за ухвалення спірного рішення.

Що стосується доводів апелянта про те, що проект Регламенту роботи Виноградівської міської ради на офіційному веб-сайті Виноградівської міської ради оприлюднений був лише 16 грудня 2020 року, тобто за 2 дні до сесії Виноградівської міської ради (яка відбулася 18 грудня 2020 року, на якій і був прийнятий Регламент) та голосуючи за Регламент роботи Виноградівської міської ради, Позивачі фізично не мали достатнього часу для ознайомлення, аналізу та детального вивчення кожної норми даного Регламенту, то апеляційний суд зазначає наступне.

Як слідує із наявного в матеріалах справи витягу із Протоколу №2 засідання 1-ї сесії 8-ого скликання Виноградівської міської ради, на якому розглядалося питання затвердження Регламенту роботи Виноградівської міської ради, виступив депутат Нечаєв В.В. (представник позивачів), який вказав, що «Регламент в цілому відповідає нормам законодавства, але є пропозиції щодо внесення деяких поправок з метою прозорості роботи міської ради». В подальшому, згідно цього ж протоколу, депутатом було внесено ряд пропозицій.

Отже, наведене свідчить про те, що незалежно від дати оприлюднення проекту Регламенту, його проект був вивчений та проаналізований та розроблено пропозиції щодо внесення чималої кількості поправок, що відповідно спростовує доводи апелянта про відсутність часу для ознайомлення з проектом Регламенту.

Щодо несвоєчасного оприлюднення проекту Регламенту, то апеляційний суд виходить з наступного.

10 грудня 2020 року відбулось перше пленарне засідання сесії Виноградівської міської ради, на якій присягу склали голова та 34 новообрані депутати міської ради, також обрано секретаря міської ради на строк повноважень міської ради восьмого скликання.

Рішенням першої сесії Виноградівської міської ради восьмого скликання від 18.12.2020 року № 17 затверджено Регламент роботи Виноградівської міської ради восьмого скликання.

З наведеного слідує, що Виноградівська міська рада апріорі не могла виконати норму ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в 10 робочих днів для оприлюднення проектів рішень, адже розрив між першим пленарним засіданням від 10 грудня 2020 року та засіданням від 18 грудня 2020 року складав всього 6 робочих днів.

Верховний Суд України в постанові від 13.06.2017 у справі №21- 1393а17, а в подальшому Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду в рішенні від 01.03.2019 у справі № 9901/996/18, залишеному без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 08.08.2019 року, виразили єдиний підхід, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Саме по собі порушення процедури прийняття відповідного акта може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації; внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі). Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Аналогічна правова позиція неодноразово викладена Верховним Судом у постановах від 10.07.2019 (справа № 804/639/18), від 24.10.2019 р. (справа № 806/1243/17). від 11.02.2020 р. (справа №210/3268/15-а).

Отже, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

З урахуванням наведеного, апеляційний суд вважає безпідставними наведені доводи апелянта щодо несвоєчасного оприлюднення проекту Регламенту як підставу для скасування його в частині.

Щодо доводів апелянта про застосування аналогії закону та аналогії права у спірних правовідносинах та наведення прикладу із створенням депутатських фракцій у Верховній Раді України згідно затвердженого Регламенту роботи, який не містить жодних обмежень щодо кількісного складу депутатів та не встановлює жодних додаткових критеріїв для створення депутатської фракції, то апеляційний суд вважає такі доводи безпідставними, оскільки аналогія закону та аналогія права допускається для застосування адміністративним судом виключно з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень та лише у випадку взагалі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини.

Разом з тим, аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Перевіривши правомірність прийнятого відповідачем рішення відповідно до вимог ч.2 ст.2 вказаного Кодексу, суд приходить до висновку, що таке вказаним вище критеріям відповідає, прийняття положень Регламенту стосовно встановлення кількісного складу депутатів для створення депутатської фракції є законодавчо передбаченим повноваженням ради, реалізація якого відбулась у порядку та спосіб, визначені законом, тому відсутні підстави для його скасування та задоволення позову.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків не спростовують, та зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними і трактуванні їх на власний розсуд.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 депутата Виноградівської міської ради політична партія «За майбутнє» - залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року у справі №260/3190/21 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя З. М. Матковська
судді С. М. Кузьмич
В. З. Улицький
Повне судове рішення складено 15.06.2022