Справа № 620/453/22
Суддя: Падій В.В.
Дата ухвалення: 2022-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 червня 2022 року м.Чернігів Справа № 620/453/22

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі судді Падій В.В., розглянувши, за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи, справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, в якому просить:

- визнати протиправними та скасувати рішення Варвинської селищної ради від 21.10.2021 № 488 «Про внесення змін до рішення Варвинської селищної ради від 09.12.2020 №12 «Про утворення старостинських округів», від 21.10.2021 № 489 «Про зміни у старостинських округах Варвинської селищної територіальної громади».

- зобов`язати Варвинську селищну раду Прилуцького району Чернігівської області прийняти рішення про утворення старостинських округів за територіальним принципом у відповідності до вимог статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Обґрунтовуючи вимоги, позивачем зазначено, що рішення відповідача про відмову є протиправними та такими, що порушують його права та законні інтереси, а тому підлягають скасуванню.

Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду Падій В.В. від 27.01.2022 відкрито провадження у даній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи та встановлено відповідачу для подання відзиву на позов або заяви про визнання позову - 15-денний строк, з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі.

Відповідачем, в установлений судом строк, подано до суду відзив на позов, в якому останній проти задоволення позовних вимог заперечував у повному обсязі, вважає доводи позовної заяви необґрунтованими нормами матеріального права та просив у їх задоволенні відмовити з підстав, що викладені в відзиві на позов.

Судове засідання проводилось у порядку, передбаченому статтею 262 КАС України.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає, що позов підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Судом встановлено, що рішенням першої сесії восьмого скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області від 09.12.2020 №12 «Про утворення старостинських округів» на території Варвинської селищної об`єднаної територіальної громади утворені старостинські округи, зокрема, Леляківський старостинський округ з центром в с. Леляки, що складається з села Леляки та селища Саверське (а.с. 42).

Рішенням першої сесії восьмого скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області від 09.12.2020 №21 «Про затвердження на посаду старости» затверджено ОСОБА_1 на посаду старости Леляківського старостинського округу (а.с.43).

Рішенням сімнадцятої сесії восьмого скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області від 21.10.2021 №488 внесено зміни до рішення Варвинської селищної ради від 09.12.2020 №12 «Про утворення старостинських округів», зокрема, виключили слова Леляківський старостинський округ з центром в с. Леляки, що складається з села Леляки та селища Саверське (а.с.44).

Рішенням сімнадцятої сесії восьмого скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області від 21.10.2021 №489 внесені зміни у переліку старостинських округів Варвинської селищної об`єднаної територіальної громади (а.с. 45).

Також судом встановлено, що позивач є жителем с. Леляки Варвинського району Чернігівської області, що підтверджується записом у паспорті позивача (а.с. 17-18).

Вважаючи оскаржувані рішення протиправними позивач звернувся до суду за захистом свої прав та інтересів.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам та встановленим обставинам справи, суд керується такими мотивами.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування гарантоване статтею 140 Основного Закону, яким визнається можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до положень статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).

Статтею 5 Закону № 280/97-ВР передбачено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

У відповідності до частини першої статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Частинами першою та четвертою статті 46 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Законом України від 14.07. 2021 №1638-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост» (далі - Закон №1638-IX) внесено зміни до статті 54-1 Закону №280/97-ВР, частиною четвертою якої встановлено, що старостинський округ утворюється відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого (яких) проживає не менше 500 жителів. При утворенні старостинських округів враховуються історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток таких старостинських округів та відповідної територіальної громади та доповнено частину першу статті 26 пунктом 6-1, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання: утворення старостинських округів, затвердження Положення про старосту, затвердження на посаду та звільнення з посади старости відповідно до закону.

Також Пунктом 2 Розділу II. Прикінцеві та перехідні положення Закону №1638-IX встановлено сільським, селищним, міським радам у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити відповідно до статті 54-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" утворення старостинських округів.

Відповідно до частин 1-2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Частиною 10 статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Суд зауважує, що Закон №1638-IX набув чинності 01.08.2021, отже до 01.11.2021 відповідачу необхідно було забезпечити утворення на території Варвинської селищної об`єднаної територіальної громади старостинські округи.

Утворення старостинського округу - це формування частини території, що є складовою частиною об`єднаної громади з сукупністю жителів одного чи декількох населених пунктів, яка потребує забезпечення представництва своїх інтересів старостою у виконавчих органах відповідної ради.

Це означає, що рада громади, утворюючи старостинські округи, має право, зокрема, визначати кількість та склад старостинських округів, керуючись нормами чинного законодавства та на власний розсуд: збільшувати їх кількість, шляхом поділу деяких старостинських округів; зменшувати їх кількість, шляхом об`єднання деяких старостинських округів; переносити населені пункти з одного старостинського округу до іншого без збільшення чи зменшення кількості самих округів, забезпечуючи при цьому більш-менш рівномірний розподіл кількості жителів у кожному із таких округів.

Проте чинне законодавство містить вимогу щодо кількості жителів старостинського округу (мінімальна кількість - 500 осіб), натомість, не встановлено вимог до площі території старостинських округів або будь-яких інших критеріїв.

Отже правом утворення, ліквідації та зміни території старостинських округів наділена виключно сільська рада, яка на пленарному засіданні приймає відповідне рішення більшістю голосів на власний розсуд.

Крім того суд зауважує, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи N R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року №1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати...», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити...», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам...» тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Отже дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень, не ставить своїм завданням підміняти компетентні національні органи.

У справі, що розглядається, повноваження щодо утворення старостинських округів належить виключно сільській раді, яка на пленарному засіданні приймає відповідне рішення більшістю голосів та на власний розсуд.

Отже суд вважає, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах є дискреційними.

За таких обставин суд вважає, що рішення Варвинської селищної ради від 21.10.2021 №488 «Про внесення змін до рішення Варвинської селищної ради від 09.12.2020 №12 «Про утворення старостинських округів» та від 21.10.2021 №489 «Про зміни у старостинських округах Варвинської селищної територіальної громади» прийняті відповідачем правомірно, у відповідності до частини 2 статті 19 Конституції України, а тому в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування рішення Варвинської селищної ради від 21.10.2021 № 488 «Про внесення змін до рішення Варвинської селищної ради від 09.12.2020 №12 «Про утворення старостинських округів» та від 21.10.2021 №489 «Про зміни у старостинських округах Варвинської селищної територіальної громади» необхідно відмовити повністю за необґрунтованістю.

Позовна вимога про зобов`язання Варвинську селищну раду Прилуцького району Чернігівської області прийняти рішення про утворення старостинських округів за територіальним принципом у відповідності до вимог статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» також не підлягає задоволенню, оскільки є похідною від першої позовної вимоги, в задоволенні якої судом відмовлено.

Проте суд вважає, що кожний населений пункт територіальної громади повинен бути включений в один із утворених радою старостинських округів з метою забезпечення представництва жителів села своїх інтересів старостою у виконавчих органах відповідної ради.

Судом встановлено, що с. Леляки, жителем якого є позивач, не входить до жодного з утворених відповідачем старостинських округів на території Варвинської селищної об`єднаної територіальної громади, що є порушенням пункту 2 Розділу II. Прикінцеві та перехідні положення Закону №1638-IX, яким встановлено, що сільським, селищним, міським радам у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити відповідно до статті 54-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" утворення старостинських округів.

Згідно частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За таких обставин та з метою ефективного захисту прав та інтересів позивача суд вважає за необхідне зобов`язати Варвинську селищну раду Прилуцького району Чернігівської області прийняти рішення про включення села Леляки до одного із створених старостинських округів на території Варвинської селищної об`єднаної територіальної громади.

Суд відхиляє твердження відповідача, що права та інтереси позивача не порушуються оскаржуваними рішеннями, оскільки останній є жителем с. Леляки, що входить до складу Варвинської селищної територіальної громади, та згідно частини 1 та 2 статті 3 Закону №280/97-ВР позивач як громадяни України реалізує своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Згідно із статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

При вирішенні даної справи судом були враховані положення частини 2 статті 2 та частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України.

Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд, керуючись положеннями статті 139 КАС України, враховуючи задоволення позову частково вважає за необхідне стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача судовий збір у сумі 908,00 грн.

Керуючись статтями 139, 241, 243, 244-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити частково.

Зобов`язати Варвинську селищну раду Прилуцького району Чернігівської області прийняти рішення про включення села Леляки до одного із утворених старостинських округів на території Варвинської селищної об`єднаної територіальної громади.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 908 (дев`ятсот вісім) грн 00 коп.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду за правилами, встановленими статтями 293, 295 - 297 та підпунктом 15.5 пункту 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_1 )

Відповідач: Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області (вул. Шевченка, 38, смт Варва, Прилуцький район, Чернігівська область, 17600, код ЄДРПОУ - 04412372).

Суддя В.В. Падій