Справа № 821/1798/17
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2022-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2022 року

м. Київ

справа № 821/1798/17

адміністративне провадження № К/9901/58281/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 (головуючий суддя: Потапчук В.О., судді: Семенюк Г.В., Шляхтицький О.І.) у справі №821/1798/17 за позовом Керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У листопаді 2017 року Керівник Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. (далі - позивач) звернувся з позовом до Новокаховської міської ради Херсонської області (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Новокаховської міської ради №813 від 25.05.2017 «Про затвердження порядку оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка».

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 31.01.2018 позов задоволено: визнано нечинним і скасовано рішення Новокаховської міської ради Херсонської області № 813 від 25.05.2017 «Про затвердження порядку оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка».

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 скасовано рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 31.01.2018 і ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Заступник прокурора Одеської області подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 13.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.05.2017 керуючись статтями 98-103 Земельного кодексу України, статтею 55-1 Закону України «Про землеустрій», статтями 397-398, 626-629 Цивільного кодексу України, Законами України «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про благоустрій населених пунктів», «Про систему оподаткування», а також статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Новокаховська міська рада прийняла рішення №813 «Про затвердження порядку оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка», яким затвердила:

1. Порядок оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка (додаток 1);

2. форму договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка (додаток 2).

Пунктом 1.1 цього Порядку визначено єдині умови оформлення договірних відносин щодо використання земельних ділянок (їх частин) міста Нова Каховка, які належать до комунальної власності та на яких розташовані або планується розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, а також регулює інші питання, пов`язані із укладанням зазначеного договору.

Оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка здійснюється на підставі рішення Новокаховської міської ради, що передбачено в пункті 2.1 Порядку.

Замовник, який має намір встановити тимчасову споруду, у відповідності до пункту 2.2 Порядку, звертається до виконавчого комітету Новокаховської міської ради, із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення тимчасової споруди, погоджену Управлінням містобудування та архітектури Новокаховської міської ради, щодо можливості укладання договору, у якій зазначається орієнтовне бажане місце, строк розміщення тимчасової споруди та її призначення та вид (пересувна, стаціонарна, комплекс споруд).

Правилами пункту 2.6 Порядку визначено, що зацікавлена особа після отримання рішення міської ради звертається до проектної організації (або відповідного суб`єкту підприємницької діяльності), що має ліцензію на проведення робіт із землеустрою або топографічної геодезії, із заявою щодо оформлення технічної документації.

Після виготовлення технічної документації та її погодження відповідно до умов діючого законодавства, вона передається до відділу земельних відносин та комунальної власності виконавчого комітету, для внесення пропозиції міській раді щодо затвердження технічної документації та надання дозволу на укладення договору та погодження розміщення тимчасової споруди (пункт 2.7 Порядку).

Рішення, прийняте міською радою є підставою для укладення договору (пункт 2.8 Порядку).

Договір укладається між міською радою та суб`єктом господарювання або громадянином, за формою визначеною міською радою за домовленістю сторін у відповідності до чинного законодавства, (пункт 3.1 Порядку).

Крім того, однією з істотних умов такого договору, що передбачені пунктом 3.4 Порядку, є плата за користування місця розміщення тимчасової споруди, розмір плати за користування земельною ділянкою для розміщення тимчасової споруди встановлюється в розмірі орендної плати за землю комунальної власності.

Вважаючи зазначене рішення міської ради незаконним, прокурор звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог прокурор стверджує, що рішенням міської ради визначені єдині умови оформлення договірних відносин щодо надання земельних ділянок під розміщення тимчасових споруд у вигляді укладання договору сервітуту. Водночас для встановлення сервітуту, у тому числі земельного, принциповою є умова щодо неможливості задоволення потреби у іншій (ніж встановлення сервітуту) спосіб. Проте, зі змісту типового договору та порядку, яким затверджений цей договір, не вбачається, що здійснення підприємницької діяльності шляхом розміщення тимчасових споруд не може бути задоволено іншим способом, як цього вимагають положення статті 401 Цивільного кодексу України, у зв`язку із чим, встановлення земельного сервітуту є незаконним. Прокурор вказує на те, що виходячи зі змісту та умов договору про встановлення земельного сервітуту на право розміщення тимчасових споруд, сторони договору фактично оформлюють відносини оренди земельної ділянки не на конкурентних підставах. Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Отже, потреба суб`єктів господарської діяльності у встановлені тимчасових споруд (павільйонів) для здійснення їх підприємницької діяльності може вирішуватися шляхом прийняття міською радою рішення про надання земельної ділянки в користування (оренду) в порядку, встановленому Цивільним і Земельним кодексами України, Законом України «Про оренду землі» та іншим чинним законодавством, що регулює земельні відносини, а не виключно шляхом укладання договору сервітуту. Таким чином, на переконання прокурора, оскаржуване рішення Новокаховської міської ради обмежує права інших громадян у користуванні землями комунальної власності та власника землі - територіальної громади, а також порушує норми діючого земельного законодавства.

Обґрунтовуючи право на звернення із цим позовом до суду прокурор зазначив, що в цих правовідносинах відсутній орган, уповноважений здійснювати функції із захисту інтересів держави; правовідносини пов`язані із вибуттям земель із державної чи комунальної власності; становлять суспільний і публічний інтерес, а незаконне рішення органу місцевого самоврядування такому суспільному інтересу не відповідає.

Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу. Стверджує, що міська рада, як власник земельних ділянок, має повноваження встановлювати земельний сервітут на право розміщення тимчасових споруд (малих архітектурних форм). Вважає оскаржуване рішення законним.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції насамперед виходив з того, що прокурор має право на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави.

Вирішуючи спір по суті, місцевий суд виходив з того, що надання особам сервітутів для встановлення тимчасових споруд є допустимим з точки зору законодавства явищем, проте такий не повинен бути виключним способом отримання такої земельної ділянки, оскільки зазначений спосіб дозволяє ухилятися від необхідності проведення земельних торгів та несе ризики вчинення корупційних правопорушень. За позицією суду першої інстанції, оскаржуване рішення не сприяє ефективному використанню земель комунальної власності, послаблює конкуренцію серед суб`єктів підприємницької діяльності через отримання земельних ділянок або права оренди на них не на конкурентних засадах (земельних торгах), що в підсумку веде до збільшення корупційних ризиків у сфері земельних відносин. Незважаючи на заявлену мету прийняття вказаного Порядку, цим документом проігноровано вимоги частини третьої статті 98 Земельного кодексу України, які визначають основну відмінність права земельного сервітуту від інших видів прав на землю. На переконання суду першої інстанції, в разі надання земельної ділянки на праві земельного сервітуту виключно для розміщення тимчасової споруди, власник буде фактично позбавлений права володіння та користування цією земельною ділянкою. За такого встановленого відповідачем регулювання спірних правовідносин, право земельного сервітуту буде фактично підміняти право оренди землі. Зазначене ж положення створює передумови для масової передачі органами місцевого самоврядування земельних ділянок для розміщення тимчасових споруд в обхід земельних торгів.

Апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції і в позові відмовив. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Суд апеляційної інстанції встановив, що фактично позов подано в інтересах територіальної громади. Проте в матеріалах справи відсутні докази того, що територіальна громада, відповідно вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», не здійснює або неналежним чином здійснює захист своїх інтересів, або захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснюється органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи інший суб`єктів владних повноважень. Також в матеріалах справи відсутні докази того, що прокурор попередньо, до звернення з цим позовом до суду, повідомив територіальну громаду про намір звернутися до суду, і на підставі взаємної згоди скористався процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. У судовому засідання із пояснень прокурора, апеляційний суд встановив, що будь-яких звернень для встановлення порушення вимог чинного законодавства останній не здійснював, аналіз прийнятому рішенню не надавав, про прийняте рішення дізнався із засобів масової інформації, та самостійно прийняв рішення про звернення до суду.

За наведених обставин, апеляційний суд дійшов висновку прокурор не довів факту порушення інтересів держави внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що судом апеляційної інстанції не враховано, що у спірних правовідносинах прокурор звернувся до суду із метою захисту порушених прав та інтересів місцевої територіальної громади щодо отримання земельних ділянок комунальної форми власності у власність чи користування у визначений законом спосіб, а також для захисту встановленого державною порядку отримання земельних ділянок. Зазначає, що український народ як сукупність окремих суб`єктів, індивідів, людей має конституційне право правомірно очікувати захисту суспільних інтересів у вигляді адекватної реакції держави на випадки порушення законності при вирішення земельних питань та розраховувати на те, що держава вживатиме усіх можливих законних заходів і способів для відновлення первинного становища, яке існувало до порушення.

За позицією скаржника, правовідносини пов`язані із дотриманням законодавства при оформленні землекористування беззаперечно становлять суспільний, публічний інтерес, який полягає у дотриманні законодавчих засад розпорядження земельними ділянками і забезпеченні рівності громадян та юридичних осіб перед законом. Зазначене вище, на переконання скаржника, надає правові підстави для представництва і звернення із цим позовом прокурора до суду для захисту порушених інтересів громади, оскільки винесення місцевою радою оскаржуваного рішення свідчить про неналежний захист інтересів громади і одночасно із цим унеможливлює самостійний захист місцевою громадою своїх прав.

Відповідач своїм процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися з позовом до Новокаховської міської ради Херсонської області в інтересах територіальної громади.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.

Згідно із частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України у чинній на сьогодні редакції.

Так, частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.

До того ж, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі №815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки:

« 26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України».

Зміст частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

За такого правового регулювання, прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Як убачається з матеріалів цієї справи, зі змісту позовної заяви, аргументації про протиправність дій відповідача, означеного предмету спору, описаного характеру спірних правовідносин, прокурор в основному сфокусував увагу на порушеннях вимог законодавства у земельних питаннях, які допустив відповідач. Але поряд з тим, не навів суджень і аргументів, які б опиралися на об`єктивні дані й ілюстрували, що дії відповідача порушують чи зачіпають інтереси держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, а також чи є громадяни, які за віком чи станом здоров`я самі не можуть здійснити захист свої прав або інтересів, і чи опинилися такі громадяни у певному винятковому загрозливому для їхніх інтересів становищі, яке спонукає прокурора виступити на їхній захист шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

Термін «територіальна громада» визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр виключає ототожнення її з державою в цілому, або з будь-яким органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. За змістом визначення територіальна громада є досить значною групою фізичних осіб тому представлення їх інтересів має відбуватися на принципах представництва саме осіб.

Для реалізації прав територіальної громади існує місцеве самоврядування, гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Будь-яких форм участі прокурора у місцевому самоврядуванні Конституцією України не передбачено.

В позові керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області не надано обґрунтувань порушення державних інтересів. Більше того, на думку позивача оскаржуваним рішенням «фактично обмежуються права інших громадян у користуванні землями комунальної власності та власника землі - територіальної громади».

Також згідно із частиною першою статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Одним визначальних критерів загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Також необхідно враховувати таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.

Отже критеріями розмежування співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Так, пунктом 1.4. Порядку оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка, затвердженого оскаржуваним у цій справі рішенням, визначено, що дія цього Порядку поширюється на суб`єктів господарювання та громадян, які виявили намір розмістити тимчасові споруди.

Отже, дія цього Порядку стосується неперсоніфікованих осіб: мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарської діяльності. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуваний Порядок має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.

У зв`язку із наведеним колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване у цій справі рішення є нормативно-правовим актом.

У статті 171 КАС України, у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з цим позовом, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Водночас у справі, що розглядається прокурором не обґрунтовано наявність чи відсутність суб`єктів, щодо якого застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт, або тих, відносно яких буде застосовано цей акт.

Також Верховний Суд звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 169 КАС України (в редакції чинній на момент розгляду справи) має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17), від 23.10.2019 (справа №0640/4292/18), від 04.11.2021 (справа №826/9937/17) та від 13.04.2022 (справа № 813/3584/17).

За правилами пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у статті 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Ураховуючи наведене, зважаючи на надані КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.

Керуючись статтями 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 31.01.2018 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 у справі №821/1798/17 скасувати.

Позовну заяву Керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа