Справа № 826/8887/17
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2022-06-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/8887/17 Головуючий у 1-й інстанції: Федорчук А.Б.
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

за участю секретаря Шляги А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.07.2018 у справі за адміністративним позовом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку до Державної регуляторної служби України, треті особи - товариство з обмеженою відповідальністю «Кайдзен Капітал», товариство з обмеженою відповідальністю «Менеджмент Технолоджіз» про визнання протиправними та скасування розпоряджень, рішень, -

В С Т А Н О В И В:

Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому просила:

- визнати протиправними та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 13.02.2017 № 33, № 34, а також рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 09.02.2017 № 19.1 та № 19.2.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.07.2018 позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправними та скасовано розпорядження Державної регуляторної служби України від 13.02.2017 № 33, № 34; в іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Державна регуляторна служба України звернулась із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення в частині задоволення позовних вимог, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з`явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що зазначена апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 13.02.2017 Державна регуляторна служба України прийняла розпорядження № 33 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 09.02.2017 № 19.1 (протокол № 02-17) Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку зобов`язано усунути порушення вимог частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», статті 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», скасувавши рішення від 05.12.2016 № 1195 про зупинення дії ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з торгівлі цінними паперами, а саме: брокерської діяльності серії АЕ № 185110 від 08.10.2012, дилерської діяльності серії АЕ №185111 від 08.10.2012.

Також, 13.02.2017 Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження № 34 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 09.02.2017 № 19.2 (протокол № 02-17) Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку зобов`язано усунути порушення вимог частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», статті 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», скасувавши рішення від 05.12.2016 № 1196 про зупинення дії ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з торгівлі цінними паперами, а саме: брокерської діяльності серії АД № 075819 від 07.09.2012, дилерської діяльності серії АД № 075820 від 07.09.2012.

Пунктом 2 вказаних розпоряджень зобов`язано позивача привести положення пункту 4 розділу ІІ Порядку зупинення дії та анулювання ліцензії на окремі види професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів), затвердженого рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку 14.05.2013 № 816 (зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.06.2013 № 862/23394), у відповідності до вимог статті 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» в частині підстав для зупинення дії ліцензії.

Вважаючи оскаржувані розпорядження та рішення такими, що прийняті протиправно, позивач звернувся з даним позовом до суду першої інстанції.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскільки порушень вимог Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» з боку Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку під час винесення рішень № 1195, 1196 від 05.12.2016 про зупинення дії ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку не встановлено, що також підтверджено судовим рішенням від 11.12.2017 в справі № 826/19948/16, то розпорядження Державної регуляторної служби України від 13.02.2017 № 33, 34 є протиправними та підлягають скасуванню, а позовні вимоги в цій частині задоволенню. При цьому, самі розпорядження, прийняті Державною регуляторною службою України є тими рішеннями, які породжують для позивача певні юридичні наслідки, а тому підстави для скасування рішень Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 09.02.2017 № 19.1 та № 19.2 відсутні, оскільки останні є підставою для прийняття відповідачем розпоряджень та є обов`язковими виключно для Державної регуляторної служби України, а відтак для позивача не породжують прав та обов`язків.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

Колегія суддів не погоджується з рішенням суду першої інстанції, а доводи апелянта вважає частково обґрунтованими, враховуючи наступне.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства; фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, яка діяла станом на час подання Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку даної позовної заяви), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України (у вищенаведеній редакції) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень

Вжитий у процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України у вищезазначеній редакції).

Так, визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб`єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб`єкта спірних правовідносин. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Станом на час звернення до суду з цим позовом редакція частини першої статті 17 КАС України передбачала, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Так, зі змісту наведених норм вбачається, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Відтак, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки тоді це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір, і хоч формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. У такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому, під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Аналогічна правова позиція була неодноразово викладена у постановах Верховного Суду від 10.12.2020 у справі № 826/25387/15, від 18.09.2020 у справі № 826/15747/15 та інших.

Відповідно до частини 5 статті 242 КАС, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частиною 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Як вбачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 13.02.2017 № 33 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 09.02.2017 № 19.1 (протокол № 02-17) Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку зобов`язано усунути порушення вимог Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» при прийнятті рішення від 05.12.2016 № 1195, скасувавши рішення від 05.12.2016 № 1195 про зупинення дії ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з торгівлі цінними паперами, а саме: брокерської діяльності серії АЕ № 185110 від 08.10.2012, дилерської діяльності серії АЕ №185111, та розпорядження від 08.10.2012 № 34 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 09.02.2017 № 19.2 (протокол № 02-17) Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку зобов`язано усунути порушення вимог вказаних Законів, скасувавши рішення від 05.12.2016 № 1196 про зупинення дії ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з торгівлі цінними паперами, а саме: брокерської діяльності серії АД № 075819 від 07.09.2012, дилерської діяльності серії АД № 075820 від 07.09.2012.

Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку, затвердженого указом Президента України від 23.11.2011 № 1063/2011 (тут і надалі - в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин і прийняття оскаржуваного розпорядження; далі - Положення № 1063/2011), Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР) є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України. НКЦПФР здійснює державне регулювання ринку цінних паперів.

Серед основних завдань НКЦПФР Положенням № 1063/2011 визначено, зокрема, встановлення ліцензійних умов провадження професійної діяльності на фондовому ринку та видання, переоформлення, зупинення дії або анулювання ліцензії на провадження професійної діяльності на ринку цінних паперів та видання дублікатів і копії таких ліцензій.

Відповідно до частини третьої статті 4 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин і прийняття оскаржуваного розпорядження), ліцензування професійної діяльності на ринку цінних паперів здійснює Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку відповідно до законів України, що регулюють ринок цінних паперів, нормативно-правових актів, прийнятих згідно з цими законами, та з урахуванням вимог статей 13 та 19 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724 (далі - Положення №724) Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення № 724 визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку підприємництва, серед іншого, належить: проведення перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною 1 та 2 статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із частиною 1 статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та НКЦПФР є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому, позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням НКЦПФР, як органом ліцензування господарської діяльності.

Отже, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку та ДРС України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону № 222-VIII він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, зобов`язав позивача вчинити певні дії, зокрема переоформити ліцензію.

Разом з тим, статтею 28 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно статтею 21 Закону № 877-V право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Таким чином, жодною нормою ані вказаних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, ані будь-яких інших не передбачено повноваження НКЦПФР на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб`єкта господарювання.

Зважаючи на те, що право Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів приходить до висновку про те, що НКЦПФР у цій справі немає права на звернення до суду.

Такий порядок застосування правових норм у подібних спірних правовідносинах відповідає правовій позиції, висловленій у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 04.12.2019 у справі № 826/6233/17, від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17 та у постановах Верховного Суду від 01.12.2021 у справі № 540/1980/19, від 04.05.2022 у справі № 826/3113/17.

Відтак, колегією суддів встановлено, що у межах спірних правовідносин позивачем не доведено наявності у нього передбаченого законом повноваження на звернення з позовом у цій справі, як і взагалі факту порушення оскаржуваним розпорядженням ДРС України індивідуально виражених прав чи інтересів НКЦПФР.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку до Державної регуляторної служби України, треті особи - товариство з обмеженою відповідальністю «Кайдзен Капітал», товариство з обмеженою відповідальністю «Менеджмент Технолоджіз» про визнання протиправними та скасування розпоряджень, рішень та наявність підстав для розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі викладеного, а також враховуючи, що суд першої інстанції розглянув справу за позовною заявою особи, яка немає права на звернення до суду, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для вирішення питання, допущено порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 311, 315, 317, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.07.2018 скасувати.

Провадження у справі за адміністративним позовом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку до Державної регуляторної служби України, треті особи - товариство з обмеженою відповідальністю «Кайдзен Капітал», товариство з обмеженою відповідальністю «Менеджмент Технолоджіз» про визнання протиправними та скасування розпоряджень, рішень - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлений 13.06.2022.