Справа № 380/405/21
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2022-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 червня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/405/21 пров. № А/857/2377/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого - судді Іщук Л. П.,

суддів - Обрізка І. М., Сеника Р. П.,

за участю секретаря судового засідання - Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Львові апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року, ухвалене головуючим суддею Братичак У. В. о 12.29 год у місті Львові, у справі № 380/405/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Центр розвитку нерухомості», Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Прогрестехбуд» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправними і скасування приписів,

в с т а н о в и в :

Товариство з обмеженою відповідальністю "Центр розвитку нерухомості", Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Прогрестехбуд" звернулися до суду з позовами, що об`єднані в одне провадження, до Міністерства культури та інформаційної політики України, в яких просять визнати протиправними та скасувати приписи Міністерства культури та інформаційної політики України від 29.12.2020 №15891/6.11.6 та від 11.01.2021 № 137/6.11.6.

В обґрунтування позовних вимог покликаються на те, що оскаржувані приписи винесені всупереч вимогам чинного законодавства, зокрема, пункту 18 частини 2 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки межі та режими використання історичного ареалу м.Львова не затверджені у встановленому законом порядку. Зокрема, межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується саме відповідачем - Міністерством культури та інформаційної політики України як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Зазначають також, що за на площі Міцкевича, 9 у місті Львові відсутня будь-яка нерухома пам`ятка культурної спадщини. Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Прогрестехбуд» також покликається на те, що чинне законодавство не передбачає обов`язку генерального підрядника отримувати дозвільну документацію у сфері культурної спадщини.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року позов задоволено, визнано протиправними та скасовано приписи Міністерства культури та інформаційної політики України №15891/6.11.6 від 29.12.2020 та № 137/6.11.6 від 11.01.2021.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Міністерство культури та інформаційної політики України подало апеляційну скаргу, в якій з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати рішення суду та ухвалити нове судове рішення про відмову у позові.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що Міністерство культури та інформаційної політики України є спеціально уповноваженим органом, який здійснює контроль за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини» і має право видавати розпорядження та обов`язкові до виконання приписи щодо охорони пам`яток національного значення. Будівництво на площі Міцкевича, 9 у місті Львові ведеться з порушенням законодавства в сфері охорони культурної спадщини, зокрема, без погодження проектної документації та без отримання дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, на проведення земляних і будівельних робіт, що стало підставою для видання приписів. Апелянт зазначає, що місто Львів занесене до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001, а архітектурний ансамбль історичного центру Львова включений у Список всесвітньої спадщини ЮНЕСКО; межі історичного ареалу м. Львова визначені та затверджені рішенням виконкому Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови м. Львова», яке в судовому порядку не оскаржувалось та є чинним. Зазначає, що на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини, отриманого на підставі науково-проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому порядку, а тому оскільки будівництво ведеться на території історичного населеного місця України, потребує дозволу Міністерства. Також відповідач вказує, що оскаржуваний припис винесений відповідачем не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини, тому процедура проведення заходу державного нагляду не поширюється на даний випадок, а приписи видані в межах повноважень, наданих Законом України «Про охорону культурної спадщини», і є наслідком перевірки характерних властивостей об`єктів культурної спадщини.

Позивачем - Товариством з обмеженою відповідальністю "Центр розвитку нерухомості" подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вказує на обґрунтованість рішення суду першої інстанції, просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги і залишити рішення суду без змін.

В судове засідання учасники справи не з`явились, всі учасники справи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи. Водночас, неявка учасників справи, належних чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до статті 313 КАС України. Оскільки підстав для відкладення апеляційного розгляду немає, тому відповідно до частини четвертої статті 229, статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний суд ухвалив розгляд справи здійснити за відсутності учасників справи та без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши доповідь головуючого судді, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу, колегія суддів прийшла до висновку про відмову у задоволенні апеляційної скарги.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується доказами, які знаходяться в матеріалах справи, позивач ТзОВ «Центр розвитку нерухомості» є власником земельної ділянки у м. Львові на пл. Міцкевича, 9, що підтверджується Державним актом про право власності на земельну ділянку серії ЯА №422460 від 04.04.2005. Дана земельна ділянка придбана вільною від забудови, що зафіксовано в пункту 1.2 договору купівлі-продажу.

Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 07.02.2020 №100 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Центр розвитку нерухомості» готелю з адміністративно-торговими приміщеннями, підземним паркінгом та даховою котельнею на пл. Міцкевича, 9 у м.Львові» затверджені містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Центр розвитку нерухомості» готелю з адміністративно-торговими приміщеннями, підземним паркінгом та даховою котельнею на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові.

16.03.2020 між ТзОВ «Центр розвитку нерухомості» та ТзОВ «Будівельна компанія «Прогрестехбуд» укладений договір генерального підряду №01-20/16-03, згідно з пунктом 2.1 якого в порядку та на умовах, визначених цим договором, генпідрядник зобов`язується на свій ризик, власними та/або залученими, за згодою Замовника, силами та засобами за завданням замовника та згідно з проектною документацією виконати роботи з будівництва готелю з адміністративно-торговими приміщеннями, підземним паркінгом та даховою котельнею на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові, а також зобов`язується передати виконані роботи замовнику у встановлений цим Договором строк та згідно з погодженим Сторонами графіком виконання робіт, а замовник зобов`язується прийняти та оплатити виконані роботи.

13.10.2020 Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала ТзОВ «Центр розвитку нерухомості» дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ37 для будівництва готелю з адміністративно-торговими приміщеннями, підземним паркінгом та даховою котельнею на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові.

У зв`язку з надходженням до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - МКІП України) скарги Львівської обласної організації Національної спілки художників України від 21.10.2020 № 21/10-20-7 щодо проведення будівельних робіт за адресою: м. Львів, пл. Міцкевича, 9, МКІП листом від 10.11.2020 № 13712/6.11.6 звернулося до Львівської обласної державної адміністрації з проханням доручити відповідним структурним підрозділам у межах компетенції провести перевірку законності виконання робіт за вищезгаданою адресою, у разі необхідності вжити відповідні заходи реагування та за результатами поінформувати МКІП.

За результатом розгляду акта обстеження містобудівної ситуації на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові від 13.11.2020, складеного працівником відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктів культурної спадщини Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Міністерством культури та інформаційної політики України на адресу ТзОВ «Центр розвитку нерухомості» та ТзОВ «БК «Прогрестехбуд» надіслано приписи від 29.12.2020 № 15891/6.11.6 та від 11.01.2021 № 137/6.11.6, відповідно, з вимогою негайного припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті: «Будівництво готелю з адміністративно-торговими приміщеннями з підземним паркінгом та даховою котельнею на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові».

В приписах зазначено, що на виконання вимог частини першої статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» Міністерство культури та інформаційної політики України, діючи в межах повноважень, визначених п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» і Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 №885, вимагає негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво готелю з адміністративно-торговими приміщеннями з підземним паркінгом та даховою котельнею на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові», які виконуються на території об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО та в межах історичного ареалу м. Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львова») та в межах заповідної археологічної території категорія охорони «А-1» (середмістя) (рішення Львівської міської ради від 23 березня 2006 року №423 «Про затвердження зон охорони та режимів використання об`єктів археологічної спадщини на території історичного центру м. Львова»), з порушенням вимог ч.4 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини; вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Не погоджуючись з вказаними приписами позивачі звернулися до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов та скасовуючи оскаржувані приписи, суд першої інстанції виходив з того, що станом на дату видання оскаржуваних приписів у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво готелю з адміністративно-торговими приміщеннями з підземним паркінгом та даховою котельнею на площі Міцкевича, 9 у місті Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими, всупереч приписам ч.1 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та п.12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць №318, не затверджені відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Суд зазначив, що ні законодавством, яке діяло на дату винесення рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 09.12.2005, ні законодавством, яке діяло станом на дату видання оскаржуваних приписів, не передбачено повноважень (власних чи делегованих) виконавчих комітетів рад щодо затвердження меж історичних ареалів населеного місця. З огляду на це, рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 12.09.2005 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджені межі історичного ареалу м.Львова без погодження таких меж центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Міністерством культури та інформаційної політики України. Крім того, судом зазначено, що проведення візуального обстеження містобудівної ситуації на площі Міцкевича, 9 в місті Львові є зі сторони відповідача здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на предмет дотримання законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Отримання дозволу на виконання будівельних робіт на території історичного ареалу м.Львова є частиною господарської діяльності замовника будівництва, оскільки такий дозвіл є документом дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, тому візуальне обстеження містобудівної ситуації та винесення приписів мало бути проведеним у порядку, визначеному Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність оскаржуваних приписів, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць (12); затвердження меж територій об`єктів всесвітньої спадщини та їх буферних зон (12-1); погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини (14); надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць (17); видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них(18); надання дозволів на відновлення земляних робіт (19).

Згідно з частинами 1, 2 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 №885 (далі - Положення), передбачено, що Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п.п. 67 п.4 вказаного Положення Міністерство культури України видає дозволи на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Згідно із п.п. 57 п.4 зазначеного Положення Міністерство культури України відповідно до покладених на нього завдань видає розпорядження і приписи щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них.

Таким чином, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що на відповідача покладений обов`язок формування та реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини, затвердження меж та режимів використання історичних ареалів, надання дозволів на проведення робіт в історичних ареалах населених місць, а також видання розпоряджень та приписів щодо припинення робіт в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», дозволів або з відхиленням від них.

Разом з тим, відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стосовно зафіксованих в акті обстеження містобудівної ситуації на пл. Міцкевича, 9 у м. Львові від 13.11.2020 та в оскаржуваних приписах висновків щодо порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», колегія суддів вказує на наступне.

Закон України «Про охорону культурної спадщини» регулює питання історичного ареалу населеного місця наступним чином: історичним ареалом населеного місця є частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку (ст.1); з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини (ч.2 ст.32 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин); на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини (ч.3 ст.32); визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (п.12 ч.1 ст.5 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Як встановлено, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 878 від 26.07.2001 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» місто Львів включене до списку історичних населених місць України.

Водночас, як правильно зазначено судом першої інстанції, саме по собі включення певного населеного пункту до Списку історичних населених місць України не має за собою наслідку формування в ньому історичного ареалу з визначеними межами та режимами використання, а є лише належною підставою для розгляду Міністерством культури України питання та прийняття рішення щодо визначення меж історичного ареалу та встановлення режиму його використання.

Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджений постановою Кабінету Міністрів України №318 від 13.03.2002 (зі змінами і доповненнями, далі - Порядок №318), відповідно до якого відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини (пункт 4); межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (пункт 5); визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури (пункт 12); для кожного історичного ареалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць (пункт 16).

Таким чином, передумовою для встановлення меж історичного ареалу населеного місця є розробка науково-проектної документації під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, яка повинна бути погоджена відповідним органом місцевого самоврядування та затверджена Міністерством культури та інформаційної політики України як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

За такого правового регулювання межі історичного ареалу населеного місця, яке занесене до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001 Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №318 від 13.03.2002, а до повноважень відповідного органу місцевого самоврядування належить погодження, а не затвердження меж історичного ареалу міста Львова, що спростовує доводи апелянта про наявність встановлених рішенням виконавчого комітету Льваівіської міської ради меж історичного ареалу.

Перелік історичних ареалів населених місць, щодо яких затверджено межі та режими використання, оприлюднений на офіційному веб-сайті Міністерства культури України, з якого вбачається, що станом на дату проведення візуального обстеження містобудівної ситуації за адресою пл. Міцкевича, 9 та на час прийняття оскаржуваних приписів, місто Львів не включене до цього Переліку.

Виходячи з наведеного, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що межі історичного ареалу міста Львова та режим його використання у визначений законом спосіб не встановлені, а отже відповідачем не доведено, що земельна ділянка на пл.Міцкевича, 9 у місті Львові знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова, як і не доведено наявності у Міністерства культури України повноважень здійснювати контроль, видавати дозволи та виносити приписи щодо неї.

Окрім цього, апеляційний суд вважає таким, що відповідає закону, висновок суду першої інстанції про відсутність обґрунтування відповідача щодо наявності та розміру охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова»

05.12.1998 на 22-й конференції Комітету Світової спадщини ЮНЕСКО у м.Кіото, Японія, ансамбль історичного центру Львова був внесений до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Із системного аналізу норм Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається, що межі буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини можуть вважатися затвердженими лише в разі дотримання зазначених вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини». При цьому, про затвердження таких меж центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, повинен проінформувати Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Після затвердження меж буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, повинен утворити або визначити орган управління, який забезпечуватиме управління об`єктом всесвітньої спадщини. В свою чергу, управління об`єктом всесвітньої спадщини здійснюється органом управління на основі складеного ним плану управління, який затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Всупереч визначеному чинним законодавством України порядку визначення та затвердження меж буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини, такі межі не визначено та не затверджено Міністерством культури України, хоча саме до його компетенції, як центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, віднесено це питання.

Зокрема, серед опублікованого на офіційному веб-сайті Міністерства культури України списку наказів та переліку нормативно-правових актів відсутній акт Міністерства культури України про затвердження меж охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова».

Отже, апелянтом не спростовані вищевикладені висновки суду першої інстанції про те, що межі охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова» та режим його використання у встановлений законом спосіб не встановлені.

Апеляційний суд наголошує, що в контексті наведеного, всі вимоги законодавства, які пов`язані з існуванням історичного ареалу та буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини й обумовлені цим фактом, не можуть застосовуватися за відсутності належним чином затверджених меж історичного ареалу та меж буферної зони. Тому вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини» у частині отримання дозволів органу охорони культурної спадщини, для виконання земляних, будівельних, інших робіт на території історичного ареалу в межах охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини можуть бути правомірними виключно у разі встановлення відповідного історичного ареалу та буферної зони у порядку, визначеному законодавством України.

Також апеляційний суд не приймає до уваги доводи апелянта про порушення судом норм матеріального права у зв`язку із зазначенням такої підстави для визнання протиправними приписів як винесення їх поза процедурою, встановленою Законом України «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності», оскільки такі доводи не впливають на протиправність оскаржуваних приписів з огляду на відсутність недоведеність поширення контрольних повноважень відповідача на територію спірної земельної ділянки.

Крім цього, апеляційний суд зазначає про безпідставність зазначення в оскаржуваних приписах про відсутність його дозволу на виконання робіт, оскільки частинами 1 та 2 ст.6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено повноваження органу охорони культурної спадщини видавати рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Натомість, Кабінетом Міністрів України такий порядок не затверджений, а отже положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо отримання вказаних дозволів не мають практичного застосування. За відсутності визначеного КМ України порядку надання органами охорони культурної спадщини дозволів, погоджень і висновків, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», органи охорони культурної спадщини не вправі покликатись на відсутність їхнього дозволу щодо виконання робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, оскільки у зв`язку з відсутністю правового регулювання даного питання такі дозволи не можуть бути отримані особами, що виконують відповідні роботи, з незалежних від них причин.

Враховуючи описані вище обставини та норми законодавства, колегія суддів вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що оскаржувані приписи Міністерства культури та інформаційної політики України є протиправними та підлягають скасуванню.

В контексті наведеного апеляційний суд вважає за необхідне звернути увагу на статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка захищає право особи на справедливий суд. Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що дана стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Крім того, даний принцип є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання).

У рішенні ЄСПЛ «Рисовський проти України» від 20.10.2011, заява № 29979/04, зазначено, що на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (рішення у справі «Лелас проти Хорватії», п. 74).

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують і не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України,-

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року у справі № 380/405/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Р. П. Сеник
Повне судове рішення складено 10.06.2022