Справа № 120/19912/21-а
Суддя: Слободонюк Михайло Васильович
Дата ухвалення: 2022-06-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2022 р. Справа № 120/19912/21-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Слободонюка М.В., розглянувши у м. Вінниці в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (в письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовом: Керівника Немирівської окружної прокуратури, який звернувся до суду в інтересах держави в особі Вінницької обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції у Вінницькій області

до: Немирівської міської ради

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації

про: визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Немирівської окружної прокуратури (далі також прокурор), діючи в інтересах держави в особі Вінницької обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції у Вінницькій області звернувся до суду з позовом до Немирівської міської ради (далі також відповідач, Немирівська МР), за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації (далі також третя особа) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Обґрунтовуючи вимоги позову прокурор зазначив, що в ході реалізації конституційної функції представництва інтересів держави в суді проведено вивчення стану законності щодо дотримання вимог Закону України Про природно заповідний фонд України на території Немирівської ОТГ Вінницької області. За результатами опрацювання матеріалів виявлено факт протиправної бездіяльності Немирівської міської ради, яка полягає у незабезпеченні проведення робіт з винесенням в натурі (на місцевості) меж комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк, загальною площею 40,0 га, яка розташована на території Немирівської ОТГ (колишньої Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області). Прокурор зазначає, що Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища у Вінницькій області з метою збереження мальовничого ландшафту з різноманітними декоративними та лікарськими рослинами, комплексну пам`ятку природи Ковалівський парк площею 40 га передано під охорону Ковалівській сільській раді, про що 06.05.2010 складене охоронне зобов`язання, яке зареєстроване у Державному управлінні охорони навколишнього природного середовища у Вінницькій області. У подальшому, як стверджує прокурор, рішенням Немирівської міської ради від 10.12.2020 розпочато процедуру реорганізації юридичної особи Ковалівської сільської ради, при цьому пунктом 2 рішення установлено, що Немирівська міська рада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Ковалівської сільської ради. За таких обставин прокурор вважає, що оскільки пам`ятка природи Ковалівський парк розташована на землях комунальної власності Немирівської ОТГ Вінницької області та перебуває у її віданні, а відтак, саме Немирівська міська рада має здійснювати охоронні заходи щодо вказаного об`єкту природно-заповідного фонду з метою його збереження, зокрема вжиття заходів для визначення та встановлення в натурі (на місцевості) меж територій природно-заповідного фонду, установлення охоронних зон, укладення та виконання охоронного зобов`язання. Натомість, як вказує прокурор, через тривалу бездіяльність відповідача щодо виконання вимог чинного законодавства та охоронного зобов`язання на даний час межі пам`ятки природи не визначені, територія об`єкту до даних Державного земельного кадастру не внесена, а тому існує небезпека використання землі на цій території не за цільовим призначенням. Окрім того, прокурор зауважує, що відсутність встановлених меж в натурі комплексної пам`ятки природи унеможливить збереження його природного різноманіття, ландшафтів, охорони довкілля, у зв`язку з чим переконує суд у наявності підстав для зобов`язання відповідача вжити відповідних заходів по винесенню меж пам`ятки природи та закріплення їх в натурі (на місцевості).

При цьому прокурор зазначає, що оскільки Вінницька обласна державна адміністрація та Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, як органи, які є уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, неналежно здійснюють захист інтересів держави, що свідчить про бездіяльність з боку зазначених органів та незахищеність державних інтересів, тому вважає, що у нього є обґрунтовані підстави для застосування представницьких повноважень інтересів держави в суді на підставі ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ч. 5 ст. 53 КАС України в особі Вінницької обласної державної адміністрація та Державної екологічної інспекції у Вінницькій області.

Ухвалою від 11.01.2022 судом відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомленням сторін (у письмовому провадженні). Крім того, сторонам та третій особі встановлені строки для подання заяв по суті справи.

27.01.2022 до суду від третьої особи - Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації надійшли письмові пояснення на позовну заяву, за змістом яких третя особа повністю підтримує адміністративний позов прокурора та просить його задовольнити. Зокрема наголошує на тому, що відповідно до пункту 1.2 Положення про комплексну пам`ятку природи місцевого значення Ковалівський парк (далі - Положення), затвердженого наказом Державного управління охорони навколишнього природного середовища у Вінницькій області від 23.04.2013 № 50 ОД пам`ятка природи загальною площею 40,0 га розташована та території Ковалівської сільської ради Немирівського району і знаходиться в користуванні Ковалівської сільської ради. При цьому, пунктом 1.3 Положення встановлено, що пам`ятка природи входить до складу природно-заповідного фонду України охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Водночас, як зазначає третя особа, ні Ковалівською сільською радою, ні Немирівською міською радою як правонаступником Ковалівської сільської ради, не вживалися заходи щодо визначення меж комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк та встановлення їх в натурі ( на місцевості), у зв`язку з чим відомості про земельну ділянку на якій розташована вищезазначена пам`ятка не внесено до Державного земельного кадастру, кадастровий номер даної земельної ділянки на Публічній кадастровій карті відсутній, що створює загрозу нецільового використання території та об`єкта природно-заповідного фонду, здійснення в межах об`єкта природно заповідного фонду забороненої господарської діяльності та можливість незаконного відчуження земельної ділянки під таким об`єктом.

03.02.2022 до суду від Немирівської міської ради надійшов відзив на позовну заяву, у якому міська рада щодо позову заперечує та просить відмовити у його задоволені в повному обсязі. Так, відповідач зазначає, що відповідно до рішення Немирівської міської ради від 10.12.2020 №22 Про реорганізацію Ковалівської ради шляхом приєднання до Немирівської міської ради Немирівська міська рада є правонаступником всього майна прав та обов`язків Ковалівської сільської ради. Поряд із тим, відповідач вказує, що з метою встановлення меж комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк, 21.06.2018 Ковалівською сільською радою прийнято рішення №491 Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів. Однак, як стверджує відповідач, Ковалівська сільська рада та в подальшому Немирівська міська рада не мала можливості замовити вказаний проект землеустрою, оскільки кошти відповідного бюджетного призначення були відсутні.

При цьому, відповідач наголошує, що оскільки Ковалівською сільською радою прийняте відповідне рішення, яке свідчить про намір вчинити дії, а його невиконання на даний час спричинене відсутністю фінансування, відтак будь-яких ознак протиправної бездіяльності немає, а тому позов не підлягає задоволенню.

У своїй відповіді на відзив, яка надійшла на адресу суду 03.02.2022, прокурор висловлює незгоду із вказаними у відзиві доводами та вимогами й вважає свій позов повністю обґрунтованим.

Інших заяв по суті справи від учасників справи до суду не надходило.

Дослідивши наявні у справі докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, суд встановив, що пунктом 1.5 Рішення 28 сесії 5 скликання Вінницької обласної ради № 968 від 02.03.2010 Про створення нових об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення комплексну пам`ятку природи Ковалівський парк, загальною площею 40,0 га на території Ковалівської сільської ради Немирівського району оголошено об`єктом природно-заповідного фонду місцевого значення, що має особливу природоохоронну, наукову, естетичну та пізнавальну діяльність. Цим же рішенням обласної ради (пункт 4) визначено забезпечити користувачам заповідного об`єкту та території виконання вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд України» і встановити державні інформаційно-охоронні знаки затвердженого зразка.

У подальшому, вказану пам`ятку природи, було передано Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища у Вінницькій області під охорону Ковалівській сільській раді, про що 06.05.2010 складено охоронне зобов`язання, яке зареєстроване в Державному управління охорони навколишнього природного середовища у Вінницькій області за № КПМ 224/555-452.

Наказом Державного управління охорони навколишнього природного середовища у Вінницькій області від 26.04.2013 № 50 «ОД» затверджено положення про комплексну пам`ятку природи місцевого значення «Ковалівський парк» (далі Положення). Згідно п. 1.2 цього Положення визначено, що пам`ятка природи загальною площею 40,0 га розташована на території Ковалівської сільської ради Немирівського району і знаходиться в користуванні Ковалівської сільської ради (далі - Користувач).

Пунктами 1.5, 1.6 Положення передбачено, що землекористувач на території Пам`ятки природи в своїй діяльності керується Конституцією України, законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», іншими законодавчими і нормативно-правовими актами та цим Положення, забезпечує і несе відповідальність за належний стан та додержання встановленого режиму території Пам`ятки природи. Межі пам`ятки природи встановлюються в натурі, оформляються відповідними знаками та інформаційними матеріалами, наносяться на планово-картографічні матеріали територіальних органів Держземагентства та Землекористувача, відображаються в землевпорядній документації, обов`язково враховуються при реконструкції та розвитку територій.

Судом також встановлено, що рішенням 24 сесії 1 скликання Ковалівської сільської ради № 491 від 21.06.2018 надано Ковалівській сільській раді дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів на території Ковалівської сільської ради в с. Ковалівка Немирівського району Вінницької області «Ковалівський парк» орієнтовною площею 40,00 га.

Втім, жодних доказів реалізації такого рішення матеріали справи не містять.

Надалі, рішенням 1 сесії 8 скликання Немирівської міської ради № 22 від 10.12.2020 Про реорганізацію Ковалівської сільської ради шляхом приєднання до Немирівської міської ради вирішено розпочати процедуру реорганізації юридичної особи Ковалівської сільської ради.

Пунктом 2 вищевказаного рішення визначено, що Немирівська міська рада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Ковалівської сільської ради.

Отже, з дня приєднання Ковалівської сільської ради до НемирівськоЇ міської ради повноваження Ковалівської сільської ради, як представника територіальної громади, припинено. Водночас згідно ст. 8 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад, територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків територіальних громад, що об`єднались, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об`єднаною територіальною громадою.

З огляду на викладене суд погоджується з тим, що Немирівська міська рада є належним відповідачем у цій справі, оскільки вважається правонаступником Ковалівської сільської ради, яка, у свою чергу, була користувачем комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк та отримала під охорону і дотримання встановленого режиму територію цього об`єкту природно-заповідного фонду.

Разом із тим, як встановлено судом, з метою вивчення стану законності щодо дотримання вимог Закону України Про природно заповідний фонд України на території Немирівської ОТГ Вінницької області керівник Немирівської окружної прокуратури звернувся до начальника Державної екологічної інспекції у Вінницькій області з листом від 23.10.2021, в якому просив надати інформацію про те, чи погоджено проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк та чи видавався висновок про погодження проекту землеустрою уповноваженим органом.

Крім того, прокурор просив повідомити чи здійснювались впродовж 2018-2021 років планові (позапланові) заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Ковалівською сільською радою Немирівського району та Немирівською територіальною громадою, зокрема про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а також те, чи здійснювалися заходи представницького характеру в частині внесення меж об`єкту природно-заповідного фонду комплексної пам`ятки природи «Ковалівський парк».

Листом від 02.11.2021 за № 3811/6/21 Державна екологічна інспекція у Вінницькій області повідомила, що протягом 2018-2021 планові та позапланові заходи дотримання вимог природоохоронного законодавства Ковалівською сільською радою в частині дотримання вимог щодо охорони та використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду не проводилися. Додатково зазначила, що погодження проектів землеустрою не входить до повноважень Державної екологічної інспекції.

Також 23.10.2021 керівником Немирівської окружної прокуратури було направлено лист Голові Вінницької обласної державної адміністрації в якому прокурор, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва інтересів держави, просив надати інформацію про те, чи надходив до Вінницької обласної державної адміністрації та її структурних підрозділів для погодження проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території комплексної пам`ятки природи «Ковалівський парк» та чи видавалися висновок про погодження проекту землеустрою.

На даний запит Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації листом від 23.11.2021 за № 01-15-01/4041 повідомило, що за інформацією Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області проекти землеустрою щодо організації та встановлення меж територій об`єкту комплексної пам`ятки природи місцевого значення «Ковалівський парк» до управління не надходили. Додатково зазначило, що відповідно до розпорядження Голови Вінницької обласної державної адміністрації від 19.02.2021 № 119, уповноваженим структурним підрозділом з питань здійснення управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду України у Вінницькій області є Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації.

У подальшому прокурор звернувся до Немирівської міської ради із листом від 30.11.2021 в якому просив повідомити чи розроблена та затверджена документація із землеустрою на земельну ділянку площею 40,00 га, на якій розміщено об`єкт природно-заповідного фонду Ковалівський парк.

У відповідь на запит прокурора, Немирівська міська рада листом від 03.12.2021 № 2-17-2949 повідомила, що проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель та їх режимоутворюючих об`єктів в селі Ковалівка Вінницького району Вінницької області комплексної пам`ятки природи місцевого значення Ковалівський парк у 2021 році не розроблявся та, відповідно, і не затверджувався у зв`язку із відсутністю коштів у бюджеті територіальної громади.

Прокурор зазначає, що Вінницька обласна державна адміністрація та Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, як уповноважені органи з питань, що стосуються управління та регулювання відносин у сфері охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду України у Вінницькій області, не вчиняють дій, спрямованих до спонукання (в тому числі в судовому порядку) Немирівської міської ради щодо вжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк" та закріплення їх в натурі (на місцевості), чим проявляють бездіяльність щодо захисту інтересів держави. Водночас інтерес держави проявляється у збереженні пам`ятки природи місцевого значення Ковалівський парк, недопущенні використання його території не за цільовим призначенням, здійснення в межах об`єкта природного-заповідного фонду забороненої господарської діяльності та можливості незаконного відчуження земельної ділянки під таким об`єктом.

Стосовно наявності підстав для представництва прокурором інтересів вищевказаних державних органів, то суд зазначає наступне.

Прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі N 806/1000/17 та від 23.10.2018 року у справі N 906/240/18.

З огляду на позицію Великої Палати Верховного Суду викладену у постанові від 26.05.2020 у справі N 912/2385/18, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу

Таким чином, при зверненні з позовом прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Суд також враховує, що бездіяльність компетентного органу не обов`язково повинна носити умисний характер достатньо самого факту наявності бездіяльності, яка може також виявлятися у пасивній поведінці, неможливості реалізувати відповідні повноваження з незалежних від органу причин, тощо.

Відтак, на підставі положень ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та ст. 53 КАС України прокурор звернувшись спочатку із листами від 23.10.2021 до Вінницької обласної державної адміністрації та Державної екологічної інспекції у Вінницькій області з приводу з`ясування підстав для представництва інтересів держави, за отриманими відповідями від яких не вбачалась їхня активна діяльність спрямована на захист інтересів держави, та надалі повідомивши таких осіб про свою ініціативу листами від 21.12.2021, звернувся до адміністративного суду з позовом для забезпечення представництва в суді законних інтересів держави, захист яких не здійснює уповноважений орган державної влади Вінницька обласна державна адміністрація в особі Управління розвитку територій та інфраструктури та Державна екологічна інспекція у Вінницькій області.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та вирішуючи заявлені позовні вимоги, суд керується такими мотивами.

Відповідно до статтей 13, 14 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави.

Статтею 3 Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-XII "Про природно-заповідний фонд України" (далі Закон № 2456-XII) визначено, що до природно-заповідного фонду України належать, зокрема, природні території та об`єкти природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

Частиною першою статті 4 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища (далі Закон № 1264-XII) передбачено, що природні ресурси є власністю Українського народу.

Згідно з частиною другою статті 4 Закону № 2456-XII території природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю Українського народу. Регіональні ландшафтні парки, зони - буферна, антропогенних ландшафтів, регульованого заповідного режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним паркам, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва можуть перебувати як у власності Українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України.

Як зазначено у статті 5 Закону № 1264-XII державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Відповідно до частини 4 статті 7 Закону № 2456-XII межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі, їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно- заповідного фонду.

Статус та режим пам`ятки природи закріплено в главі 6 Закону № 2456-XII. Зокрема, статтею 27 цього ж Закону визначено, що пам`ятками природи оголошуються окремі унікальні природні утворення, що мають особливе природоохоронне, наукове, естетичне, пізнавальне і культурне значення, з метою збереження їх у природному стані.

Згідно статті 28 Закону № 2456-XII на території пам`яток природи забороняються суцільні, поступові, лісовідновні та прохідні рубки, видалення захаращеності, полювання та будь-яка інша діяльність, що загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного їх стану.

Власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених пам`ятками природи, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

А в силу приписів статті 60 Закону № 2456-XII охорона територій та об`єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 2 Земельного кодексу України (далі ЗК України) визначено, що суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, а об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Згідно із статтею 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, окрім іншого, організація землеустрою та вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

У відповідності до норм статті 43 ЗК України та частини першої статті 7 Закону № 2456-XII, землі природно-заповідного фонду це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва) (ст. 44 ЗК України).

Водночас статтею 79 ЗК України передбачено, що земельна ділянка це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Згідно частини 1 статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Відповідно до статті 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV "Про землеустрій" (далі Закон № 858-IV) проект землеустрою сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; цільове призначення земельної ділянки використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

За змістом статті 2 Закону № 858-IV, землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

Статтею 19 цього ж Закону передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать організація і здійснення землеустрою та вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

У статті 20 Закону № 858-IV вказано, що землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути).

Підставою для здійснення землеустрою, відповідно до статті 22 Закону № 858-IV, є рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою, укладені договори між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою, судові рішення.

Згідно із статтею 25 Закону № 858-IV одним із видів документації із землеустрою є проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.

Відповідно до статті 26 Закону № 858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи місцевого самоврядування.

Статтею 47 Закону № 858-IV передбачено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою:

а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу;

б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму;

в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини;

г) проведення науково-дослідних робіт;

ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг;

д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно- заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам`яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків можуть розроблятися лише на землях та земельних ділянках, що включаються до складу таких територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів вносяться до Державного земельного кадастру.

Повноваження ради щодо питань, які виникають з приводу земельних відносин визначено в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", в частині першій статті 26 якого передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин (п. 34) та прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні (п. 37).

Таким чином, проаналізованими вище вимогами діючого законодавства передбачено, що обов`язок із забезпечення режиму охорони та збереження пам`ятки природи передбачає обов`язковість організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а також проведення робіт із винесення меж об`єктів природно-заповідного фонду та їх закріплення в натурі (на місцевості), що має здійснюватися під час розроблення та виготовлення проекту землеустрою.

У даному випадку обов`язок із вжиття відповідних заходів щодо комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк покладається на відповідача Немирівську міську раду, як орган місцевого самоврядування, на території якого розміщується дана пам`ятка природи.

При цьому суд погоджується з доводами прокурора, що невиконання вимог закону щодо винесення меж комплексного пам`ятника в натурі (на місцевості) унеможливлює збереження його природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу, оскільки земельна ділянка до Державного земельного кадастру не внесена та межі пам`ятки природи чітко не визначені.

Відтак, під час розгляду справи судом встановлено, що відповідач всупереч наведеним вище правовим нормам не вживає заходів з організації проведення робіт із винесення меж комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк та закріплення їх в натурі (на місцевості).

В даному випадку наявність лише самого рішення Ковалівської сільської ради від 21.06.2018 № 491 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду жодним чином не може виправдовувати оскаржувану поведінку органу місцевого самоврядування, позаяк таке рішення на даний час залишилось нереалізованим та відповідний проект землеустрою ні Ковалівською сільською радою ні її правонаступником Немирівською міською радою не замовлявся та не затверджувався.

Що ж до доводів відповідача про те, що основною причиною неможливості замовлення проекту землеустрою є відсутність достатнього фінансування, то такі судом відхиляються, позаяк відсутність коштів у бюджеті територіальної громади для вказаних цілей не може бути причиною та підставою для недотримання Немирівською міською радою вимог земельного та природоохоронного законодавства.

Суд враховує, що відповідно до статті 47 Закону № 1264-XII для фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища утворюються Державний, Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища.

Кошти місцевих, Автономної Республіки Крим і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища можуть використовуватися тільки для фінансового забезпечення здійснення природоохоронних заходів, включаючи захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь, ресурсозберігаючих заходів, у тому числі наукових досліджень з цих питань, ведення державного кадастру територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а також заходів для зниження забруднення навколишнього природного середовища та дотримання екологічних нормативів і нормативів екологічної безпеки, для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров`я населення.

В даному випадку відповідачем не надано належних доказів на підтвердження тієї обставини, що починаючи з часу прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою (2018 рік) орган місцевого самоврядування не мав фінансових ресурсів для вжиття відповідних заходів, спрямованих на замовлення та розроблення відповідної документації із землеустрою. Тим більше, як уже наголошувалось судом вище, відсутність фінансування не звільняє відповідача від обов`язку щодо забезпечення проведення робіт з винесення меж комплексної пам`ятки природи «Ковалівський парк».

Європейський суд з прав людини у рішеннях у справі «Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України» від 10.10.2005 та у справі «Бакалов проти України» від 30.11.2004 вказав, що відсутність бюджетного фінансування (бюджетних коштів) не є виправданням бездіяльності. Окрім того, як випливає зі змісту постанови Верховного Суду України від 15.05.2012 у справі № 11466, відсутність бюджетних коштів, передбачених у видатках Державного бюджету на черговий рік, не виправдовує бездіяльність установи, яка фінансується з бюджету.

Таким чином невжиття Немирівською міською радою протягом розумного строку заходів щодо внесення меж території комплексної пам`ятки природи «Ковалівський парк» та не закріплення його межі в натурі (на місцевості) свідчить про те, що відповідач в межах наданих йому повноважень та визначених обов`язків своєю поведінкою допустив бездіяльність, яка виходячи із обставин справи є протиправною.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Вказане ототожнюється із повноваженнями суду при вирішенні справи. Так, згідно з пунктом 4 частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Таким чином, встановивши протиправну бездіяльність відповідача в межах спірних правовідносин, підлягає задоволенню й наступна похідна позовна вимога прокурора про зобов`язання Немирівську міську раду відповідно до вимог законодавства забезпечити проведення робіт з винесення меж комплексної пам`ятки природи Ковалівський парк, загальною площею 40,0 га, яка розташована на території Немирівської об`єднаної територіальної громади (колишньої Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області) та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Частиною першою статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У контексті оцінки кожного аргументу (доводу), наданого стороною, суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Таким чином системно проаналізувавши приписи законодавства України та надавши оцінку основним доводам сторін з урахуванням усіх доказів у справі в їх сукупності, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позову.

Оскільки позов задоволено на користь суб`єкта владних повноважень (прокурора), то за відсутності документально підтверджених доказів щодо понесених суб`єктом владних повноважень судових витрат на залучення свідків та проведення експертиз, у силу статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 9, 53, 72-77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України,

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов керівника Немирівської окружної прокуратури задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Немирівської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж комплексної пам`ятки природи "Ковалівський парк", загальною площею 40,0 га, яка розташована на території Немирівської об`єднаної територіальної громади (колишньої Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області) та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Зобов`язати Немирівську міську раду відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж комплексної пам`ятки природи "Ковалівський парк", загальною площею 40,0 га, яка розташована на території Немирівської об`єднаної територіальної громади (колишньої Ковалівської сільської ради Немирівського району Вінницької області) та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Повне судове рішення складено 14.06.22.

Інформація про учасників справи:

Прокурор: Керівник Немирівської окружної прокуратури, місцезнаходження органу прокуратури: вул. Шевченка, 23, м. Немирів, Вінницька область, 22800, ;

Позивач: Вінницька обласна державна адміністрація, місцезнаходження: вул. Соборна, 70, м. Вінниця, 21050, ;

Позивач: Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, місцезнаходження: вул.. 600-річчя, 19, м. Вінниця, 21110, ;

Відповідач: Немирівська міська рада, місцезнаходження: вул. Соборна, 26, м. Немирів, 22800, ;

Третя особа: Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації, місцезнаходження: вул. Василя Порика, 29, м. Вінниця, 21021,

Суддя Слободонюк Михайло Васильович