Справа № 826/4911/18
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2022-06-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року

м. Київ

справа № 826/4911/18

адміністративне провадження № К/9901/21926/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/4911/18 за позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю "КАДОР ГРУПП", Товариства з обмеженою відповідальністю "Арт Констракшен", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи: Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Одеса", про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2020 (головуючий суддя: Свида Л.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 (колегія суддів у складі: головуючого судді Градовського Ю.М., суддів: Крусяна А.В., Яковлєва О.В.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2018 року Державна авіаційна служба України (далі-позивач, Державіаслужба) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "КАДОР ГРУПП" (далі- ТОВ "КАДОР ГРУПП", відповідач-1), Товариства з обмеженою відповідальністю "Арт Констракшен" (далі-ТОВ "Арт Констракшен", відповідач-2), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі- ДАБІ, відповідач-3), Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі- Управління, відповідач-4), треті особи: Державне підприємство обслуговування повітряного руху України (далі -ДП обслуговування повітряного руху України), Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Одеса" (далі-КП "Міжнародний аеропорт "Одеса"), в якому позивач просив:

- зобов`язати ТОВ "КАДОР ГРУПП" виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 за №92;

- зобов`язати ТОВ "КАДОР ГРУПП", ТОВ "Арт Констракшен" знести самочинне будівництво за адресою: м.Одеса, вул. Літературна, 8;

- визнати протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Літературна, 8 з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;

- визнати протиправними дій Управління архітектури та містобудування щодо видачі декларацій про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 46, №ОД 38 та скасувати їх;

- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 06.12.2016 №01-06/1223 та скасувати їх.

Позов мотивовано тим, що органи ДАБІ і Управління архітектури та містобудування при видачі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Літературна,8 видали документи без погодження з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації. На адресу ТОВ "КАДОР ГРУПП", яке здійснювало будівництво, направлене рішення про припинення будівництва, яке підприємством не виконано. Крім того, враховуючи, що об`єкт будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Літературна, 8 становить загрозу безпеці авіації, інтересів держави, національній безпеці та потребам суспільства, позивач просив суд зобов`язати відповідачів знести самочинне будівництво.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2020 позов Державіаслужби задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Літературна,8 з Державною авіаційною службою України.

Зобов`язано Управління архітектури та містобудування вчинити дії щодо погодження об`єкта будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Літературна, 8 з Державною авіаційною службою України.

У задоволенні іншої частини позовних вимог Державній авіаційній службі України - відмовлено.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що Управління архітектури та містобудування вчинило протиправну бездіяльність, яка полягає у непогодженні спірного об`єкта будівництва з Державіаслужбою та діяло з порушенням норм законодавства. Відмовляючи в іншій частині позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відсутні правові підстави для їх задоволення.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.07.2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2020 скасував, ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову Державної авіаційної служби України повністю.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що дії Державної авіаційної служби України щодо проведення перевірки приаеродромної території КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», складання акту перевірки та прийняття рішення за №92 від 13.02.2018 грубо порушують встановлені чинним законодавством межі контролю та нагляду позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

В серпні 2020 року Державна авіаційна служба України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій позивач просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 в частині відмови у задоволенні позову, ухвалити нове рішення, яким позов задоволнити в повному обсязі з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого заперечує проти її задоволення в повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 15.09.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у відповідності до статті 5 Повітряного Кодексу України, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою КМУ за №520 від 08.10.2014, пункту 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації №796 від 25.10.2005, з метою виявлення порушень вимог погодження будівництва об`єктів на приаеродромній території, Державною авіаційною службою України прийнято наказ за №833 від 2.11.2017 «Про проведення позапланових інспекційних перевірок».

На підставі зазначеного наказу, у період з 14.12.2017 по 15.12.2017 Державною авіаційною службою України здійснено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеродрому «Одеса» КП "Міжнародний аеропорт "Одеса", за результатами якої складено акт від 15.12.2017.

У вказаному акті відображений висновок контролюючого органу про те, що під час проведення інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому встановлені об`єкти будівництва, які не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, в тому числі, об`єкт будівництва за адресою: м.Одеса, вул.Літературна, 8, замовником та генеральним підрядником будівництва якого виступає ТОВ «КАДОР ГРУПП». Цей об`єкт будівництва знаходиться в радіусі 10 км від контрольної точки аеродрому «Одеса», його будівництво у відповідності до пункту 147 «Положення про використання повітряного простору України» має бути погоджено з Державіаслужбою.

На підставі встановлених порушень, 13.02.2018 Державною авіаційною службою України прийнято рішення за №92 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території, яким зобов`язано ТОВ «КАДОР ГРУПП» припинити будівництво з моменту винесення даного рішення.

У вказаному рішенні зазначено, що керівнику юридичної особи або уповноваженій ним особі слід звернутися в десятиденний термін до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою відповідно до «Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації», затвердженого Наказом Мінінфраструктури України за №721 від 30.11.2012. Крім того, зазначено, що у разі невжиття відповідних заходів, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацією витрат, пов`язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.

У зв`язку із невиконанням зазначеного рішення, Державіаслужба звернулась до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення №520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Основними завданнями Державіаслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України (абз.1 п.3 Положення №520).

Тобто, об`єктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.

Суб`єктами контролю є юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.

Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

Згідно із пунктом 3.5 Порядку №721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Таким чином, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Отже, Державна авіаційна служба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державної авіаційної служби України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Як зазначено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №810/3046/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

Судами встановлено, що аеродром м. Одеси отримав 01.08.2013 сертифікат Державної авіаційної служби України №АП 15-01 на відповідність вимогам законодавства України про цивільну авіацію і придатний до експлуатації повітряних суден (термін дії до 01.08.2016 та був продовжений до 01.08.2019). Власником та експлуатантом аеродрому, відповідно до інформації, яка зазначена в сертифікаті, є ПК Міжнародний аеропорт «Одеса», та встановлений клас аеродрому В (4С).

Колегія суддів зазначає, що наділення чинним законодавством Державіаслужбу владними управлінськими повноваженнями, покладає водночас на цей орган обов`язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При вирішенні спору за позовом Державіаслужби про зобов`язання виконати рішення цього органу, судами має бути надана оцінка правомірності такої вимоги, виходячи з перевірки дотримання суб`єктом владних повноважень як процедури інспекційної перевірки, так і процедури прийняття рішення, а також наявності підстав такої вимоги по суті.

Як було зазначено вище, судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною авіаційною службою України здійснено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеродрому «Одеса» КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», за результатами якої складений акт від 15.12.2017, у якому відображений висновок про виявлення на приаеродромній території об`єктів будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою за адресою: м. Одеса, вул. Літературна, 8, замовником та генеральним підрядником будівництва якого виступає ТОВ «КАДОР ГРУПП», який знаходиться в радіусі 10 км. від контрольної точки аеродрому «Одеса».

Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення у справі, дійшов висновку про дотримання процедури проведення інспекційної перевірки та надав оцінку фактичним обставинам у справі та встановленим порушенням по суті.

Водночас, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, дійшов протилежного висновку щодо дотримання процедури проведення перевірки та не дослідив обставини справи в частині висновків позивача по суті виявлених порушень.

З висновками суду апеляційної інстанції про порушення процедури проведення інспекційного відвідування, колегія суддів не погоджується, виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за №877-V від 5.04.2007 (надалі - Закон №877-V).

Положеннями абзацу 1 частини 1 статті 1 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

У відповідності до частин 1, 2 статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Приписами частини 4 статті 2 Закону №877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин 1, 4, 6-8, абзацу 2 частини 10, ччастин 13 та 14 статті 4, частин 1 - 4 статті 5, частини 3 статті 6, частин 1 - 4 та 6 статті 7, стстатей 9, 10, 19, 20, 21, частини 3 статті 22 цього Закону (частина 5 статті 2 Закону №877-V).

За правилами частини 1 статті 4 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Згідно частини 3 статті 6 Закону №877-V, суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Відповідно до статті 7 Закону №877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Приписами статті 10 Закону №877-V визначено права суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), в тому числі: бути поінформованим про свої права та обов`язки; вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) у визначених вказаним Законом випадках; бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб; вимагати нерозголошення інформації, що становить комерційну таємницю або є конфіденційною інформацією суб`єкта господарювання; одержувати та ознайомлюватися з актами державного нагляду (контролю); надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта; оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб; отримувати консультативну допомогу від органу державного нагляду (контролю) з метою запобігання порушенням під час здійснення заходів державного нагляду (контролю); вести журнал реєстрації заходів державного нагляду (контролю) та вимагати від посадових осіб органів державного нагляду (контролю) внесення до нього записів про здійснення таких заходів до початку їх проведення; вимагати припинення здійснення заходу державного нагляду (контролю).

Суд апеляційної інстанції, покликаючись на положення Закону №877-V, дійшов висновку про те, що хоча положеннями цього Закону передбачено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації, однак дотримання окремих положень вказаного Закону, перерахованих в частині 5 статті 2 Закону №877-V, є обов`язковим.

Проте, судом апеляційної інстанції не враховано, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з проведенням Державіаслужбою інспекційного обстеження приаерадромної території аеродрому «Одеса» КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», тоді як будь-яка перевірка, пов`язана зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності відносно ТОВ "КАДОР ГРУПП" іТОВ "Арт Констракшен" не призначалась та не проводилась.

Обсяг повноважень позивача як центрального органу виконавчої влади визначений Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженим постановою КМУ за №520 від 08.10.2014 (далі-Положення №520).

Контрольні та наглядові функції Державіаслужби у відповідності до пункту 4 Положення №520, обмежені сферою польотів повітряних суден, льотною придатністю суден, внесених до Державного реєстру цивільних повітряних суден України, придатністю до експлуатації аеродромів, наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), інших об`єктів цивільної авіації, а також державним регулюванням, здійсненням заходів для визначення ефективності системи авіаційної безпеки; нагляд та контроль за дотриманням суб`єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України, зокрема шляхом проведення планових і позапланових перевірок, аудитів та інспектувань, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень; організацією та забезпеченням повітряних перевезень вищих посадових осіб України; контролем за обов`язковим авіаційним страхуванням та фінансово-економічною спроможністю виконання експлуатантами норм і правил з питань безпеки авіації; нагляд та сертифікацію авіаційних навчальних закладів з підготовки, перепідготовки, підтвердження/відновлення та підвищення кваліфікації персоналу з наземного обслуговування, затверджує програми підготовки та перепідготовки в таких закладах; здійснює контроль та нагляд за додержанням вимог законодавства у сфері повітряних перевезень пасажирів та багажу, вантажів, небезпечних вантажів, товарів військового призначення та подвійного використання.

Визначення поняття суб`єктів авіаційної діяльності міститься в Законі України «Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації» за №1965-VIII від 21.03.2017.

Так, суб`єктами авіаційної діяльності є фізичні та юридичні особи незалежно від форми власності та підпорядкування, які провадять діяльність у галузі цивільної авіації.

Цим же законом роз`яснюється поняття «аеродром» - це визначена ділянка земної, водної поверхні, включаючи будь-які будівлі, споруди і обладнання, призначена повністю чи частково для вильоту, прибуття, стоянки та руху по такій поверхні повітряних суден.

Відповідно до статті 63 Повітряного кодексу України аеродром (вертодром) включає наступні елементи (аеродромні об`єкти): 1) поверхні (штучні, ґрунтові або водні), призначені для посадки, зльоту, руху, стоянки повітряних суден, руху наземного транспорту на території аеродрому; 2) ґрунтові елементи аеродрому; 3) об`єкти обслуговування повітряного руху; 4) засоби зв`язку, навігації та спостереження; 5) візуальні засоби забезпечення польотів; 6) об`єкти та засоби аварійно-рятувального та протипожежного забезпечення, забезпечення авіаційної безпеки, метеорологічного обслуговування, електрозабезпечення аеродрому; 7) споруди та мережі інженерних комунікацій, що забезпечують роботу аеродромних об`єктів.

Порядок проведення перевірок аеродромів встановлюється Правилами сертифікації цивільних аеродромів, затвердженими наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації за №796 від 25.10.2005, на підставі яких, власне, і була проведена позапланова інспекційна перевірка (надалі - Правила).

Правилами окреслено об`єкт перевірки - аеродроми.

Положеннями абзацу 1 підпункту 7.1 пункту 7 Правил передбачено, що позапланові інспекційні перевірки, що проводяться за рішенням Державіаслужби України, здійснюються для контрольної оцінки відповідності аеродрому сертифікаційним вимогам, виконання умов та обмежень, установлених під час видачі Сертифіката.

За правилами підпункту 7.2 пункту 7 Правил, під час проведення інспектування аеродромів інспектори повинні переконатися в тому, що будівлі, споруди, адміністративні приміщення, контрольні зони радіотехнічного забезпечення польотів, проведення технічних робіт, об`єкти метеорологічного забезпечення та інші об`єкти мають відповідне оснащення, безперебійно функціонують, придатні для виконання передбачених завдань і відповідають сертифікаційним вимогам.

У відповідності до пункту 1.1 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, дія Правил поширюється і є обов`язковою для всіх фізичних і юридичних осіб незалежно від форм власності та відомчої належності, які займаються експлуатацією та введенням у дію аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила встановлюють єдиний порядок сертифікації аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила використовуються при підготовці матеріалів для сертифікації аеродромів та застосовуються посадовими особами Державіаслужби України, підприємствами й організаціями, які беруть участь у проведенні процедури сертифікації, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України.

Підсумовуючи викладене, Суд приходить до висновку про те, що положення Закону №877-V в галузі цивільної авіації затосовується з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації при здійсненні державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та відносно суб`єктів авіаційної діяльності.

Колегія суддів акцентує увагу на тому, що ТОВ "КАДОР ГРУПП" і ТОВ "Арт Констракшен" не є суб`єктами авіаційної діяльності та відносно цих суб`єктів не призначалась та не проводилась Державіаслужбою будь-яка перевірка господарської діяльності, через що висновки суду апеляційної інстанції про проведення перевірки щодо позивачив з порушенням приписів Закону №877-V, є помилковими.

Поряд із цим, колегія суддів звертає увагу, що правові основи діяльності в галузі авіації встановлені Повітряним кодексом України (далі-ПК України).

Відповідно до частин 1 та 2 статті 4 ПК України, Україна як держава, що приєдналася 09.09.1992 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію від 1944 року, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.

Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.

Пунктом 1 частини першої статті 5 ПК України передбачено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за одним з таких напрямів як здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.

Безпека авіації складається з безпеки польотів, авіаційної безпеки, екологічної безпеки, економічної та інформаційної безпеки (частини 1, 8 статті 10 ПК України).

Суб`єкти авіаційної діяльності безпосередньо здійснюють заходи щодо забезпечення безпеки авіації та несуть за неї відповідальність.

Відповідно до частин 4-5 статті 33 ПК України, обслуговування повітряного руху на цивільних аеродромах, що належать державним органам, органам місцевого самоврядування, суб`єктам авіаційної діяльності, здійснюється у порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Обслуговування повітряного руху та управління повітряним рухом на аеродромах спільного використання організується експлуатантами цього аеродрому в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації та Міністерством оборони України.

За приписами статей 65-66 ПК України цивільні аеродроми України та аеродроми спільного використання підлягають сертифікації. Сертифікація аеродрому включає в себе оцінку всіх елементів та об`єктів аеродрому на відповідність вимогам, установленим авіаційними правилами України.

Утримувачі сертифікатів аеродрому, провайдера аеронавігаційного обслуговування та наземного обслуговування несуть відповідальність за дотримання вимог, установлених авіаційними правилами України, і безпосередньо забезпечують безпеку та регулярність польотів, безпечну експлуатацію аеродрому та аеропорту і захист інтересів споживачів аеропортових послуг.

Керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом об`єктів, діяльністю суб`єктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.

За наведеного правового врегулювання, Державіаслужба наділена контролюючими функціями, зокрема, щодо порядку будівництва на приаеродромній території, а прийняті Державною авіаційною службою України рішення, в тому числі, і щодо припинення будівництва на приаеродромній території, є обов`язковими для органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили відповідні порушення.

Отже, Державіаслужба наділена повноваженнями з проведення перевірки суб`єктів авіаційної діяльності та, зокрема, приаеродромної території на предмет дотримання порядку будівництва, та прийняття обов`язкових для виконання рішень, суб`єктами, які на цій території допустили відповідні порушення.

На підставі викладеного, Верховний Суд дійшов висновку про те, що інспекційна перевірка приаеродромної території КП "Міжнародний аеропорт "Одеса" проведена з дотриманням процедури та у межах повноважень Державіаслужби.

Водночас, виключно висновки про недотримання приписів Закону №877-V при проведенні інспекційної перевірки слугували підставою для висновку про те, що судом першої інстанції внаслідок неповного з`ясування обставин справи вирішено питання щодо обгрунтованості позовних вимог Державіаслужби.

Обов`язком суду під час розгляду справи є дотримання вимог щодо всебічності, повноти й об`єктивності з`ясування обставин справи в межах доводів сторін та заявлених підстав позову та оцінки наданих ними доказів.

Верховний Суд зазначає, що межі перегляду судом апеляційної інстанції визначені у статті 308 КАС України, відповідно до якої: суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги; суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права; суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї; докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього; суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанці.

Проте, суд апеляційної інстанції, переглядаючи цю справу, на підставі доказів, наданих учасниками справи до суду першої інстанції, переоцінивши їх, не надав оцінки доводам сторін у справі, на які вони посилалися щодо встановлених порушень, а також не перевірив їх доказами.

Всебічність та повнота розгляду передбачає з`ясування усіх юридично значущих обставин та наданих доказів з усіма притаманними їм властивостями, якостями та ознаками, їх зв`язків, відносин і залежностей. Всебічне, повне та об`єктивне з`ясування обставин справи забезпечує, як наслідок, постановлення законного й обґрунтованого рішення.

Зазначене дає змогу зробити висновок, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про наявність підстав для відмови у позові.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення суду апеляційної інстанції не можна вважати законними та обґрунтованими.

Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі, та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін, дослідити надані сторонами докази; на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення, а також належним чином аргументувати свої висновки.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України - задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 по справі №826/4911/18 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук