Справа № 260/880/19
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2022-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 червня 2022 року

м. Київ

справа № 260/880/19

адміністративне провадження № К/9901/20839/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 260/880/19 за позовом Державної авіаційної служби України до ОСОБА_1 , Виконавчого комітету Ужгородської міської ради (Управління державного архітектурно-будівельного контролю), Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Закарпатське обласне комунальне підприємство ,,Міжнародний аеропорт Ужгород", про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.03.2020, ухвалене у складі головуючого судді Рейті С.І., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Святецького В.В., суддів Довгополова О.М., Гудима Л.Я.,

ВСТАНОВИВ:

РУХ СПРАВИ

20.06.2019 Державна авіаційна служба України (далі - Державіаслужба, позивач) звернулась до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач-1), Виконавчого комітету Ужгородської міської ради (Управління державного архітектурно-будівельного контролю) (далі- Управління ДАБК, відповідач-2), Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради (далі-Управління містобудування, відповідач-3), третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Закарпатське обласне комунальне підприємство ,,Міжнародний аеропорт Ужгород" (далі-третя особа, Аеропорт), в якому позивач просив:

- зобов`язати ОСОБА_1 виконати рішення Державної авіаційної служби від 14.03.2019 № 173;

- зобов`язати ОСОБА_1 знести самочинне будівництво за адресою: АДРЕСА_1 ;

- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування в частині не погодження об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ;

- визнати протиправними дії Управління містобудування щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 23.10.2017 № 38 та від 28.11.2018 № 106-М по об`єкту будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , та скасувати їх;

- визнати протиправними дії Управління державної архітектурно будівельної інспекції у Закарпатській області щодо видачі повідомлення про початок виконання будівельних робіт №№ ЗК 59, ЗК 15 по об`єкту будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , та скасувати їх.

Позовні вимоги обгрунтовані тим, що за результатами проведеного обстеження приаеродромної території аеродрому ,,Ужгород" щодо питань забудови виявлений факт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України, що є порушенням норм чинного законодавства. У зв`язку з цим Державіаслужба України прийняла рішення про припинення будівництва та скерувала його на адресу місця реєстрації забудовника. Однак, забудовник в добровільному порядку рішення не виконав.

Незважаючи на законодавчі вимоги щодо обов`язку погодження умов забудови приаеродромної території з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради надало ОСОБА_1 Містобудівні умови та обмеження забудови з порушенням норм містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, а тому такі підлягають скасуванню.

Також на переконання позивача підлягають скасуванню повідомлення про початок виконання будівельних робіт за № ЗК 59, № ЗК 15 щодо об`єкта будівництва, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 .

Всупереч законодавчим вимогам спеціально уповноваженим органом державного контролю (нагляду) у сфері містобудування проігноровано обґрунтоване звернення Державіаслужби про порушення вимог містобудівного законодавства, не призначено позапланову перевірку з вказаних питань та не вжито передбачених законом заходів реагування, що свідчить про бездіяльність Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради та Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області.

Рішенням від 24.03.2020 Закарпатський окружний адміністративний суд у задоволенні позову відмовив повністю.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2020 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.03.2020 в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо зобов`язання ОСОБА_1 виконати рішення Державної авіаційної служби України- скасовано та ухвалено в цій частині нове рішення про задоволення позову. Зобов`язано ОСОБА_1 виконати рішення Державної авіаційної служби України від рішення Державної авіаційної служби від 14.03.2019 року № 173. В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.

У серпні 2020 року Державіаслужба подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись про неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.03.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020 в частині відмови у задоволені позову.

У касаційній скарзі заявник посилається на те, що оскаржувані судові рішення не відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, яка висловлена у постановах від 06.02.2019 у справі №810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі №810/2763/17, у яких зазначено, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, яка реалізує державну політику у сфері цивільної авіації і використання повітряного простору України, та в силу приписів статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, зокрема, щодо припинення діяльності, передбаченої частиню 2 статті 45 Повітряного кодексу України, у тому числі, з позовами до Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Верховний Суд (у складі колегії: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.) ухвалою від 20.08.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи, справу передано судді-доповідачу Бевзенку В.М.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.05.2022 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з виведенням судді Бевзенка В.М. зі складу судової палати з розгляду справі щодо захисту соціальних прав (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 18.04.2022 №5), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.

Визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Тацій Л.В. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Суди встановили, що 22.02.2019 на адресу Державіаслужби надійшов акт обстеження приаеродромної території аеродрому ,,Ужгород" щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 № 01, затверджений в.о. директора Закарпатського обласного комунального підприємства ,,Міжнародний аеропорт Ужгород".

В акті зазначено, що обстеження проведене у період з 15.11.2018 по 25.01.2019 за участі представників СБУ в Закарпатській області на підставі наказу від 14.11.2018 № 102.

Відповідно до пункту 3 акту, при обстеженні приаеродромної території на предмет виявлення фактів будівництва з порушенням вимог Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, були здійснені виїзди на об`єкти будівництва, що ведуться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування, без погодження Державіаслужби, серед яких, за адресою: АДРЕСА_1 , вид об`єкта - будівництво офісно-житлової будівлі, забудовник/власник ОСОБА_1 .

На підставі зазначеного акту обстеження, враховуючи здійснення будівництва на приаеродромній території аеродрому ,,Ужгород" без попереднього погодження місця розташування і висоти такого об`єкта будівництва з експлуатантом аеродрому, відповідними органами, органами місцевого самоврядування, Державіаслужба прийняла рішення № 173 від 14.03.2019 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території.

Вказаним рішенням Державіаслужба вимагала негайно припинити будівництво за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється ОСОБА_1 , до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства. Окрім того, ОСОБА_1 зобов`язано невідкладно вжити заходів щодо погодження місця розташування та висоти об`єкта на приаеродромній території у відповідно до вимог пунктів 56, 57, 60 «Положення про використання повітряного простору України» та у спосіб, передбачений «Порядком погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації».

В подальшому, 04.04.2019 Державіаслужба надіслала на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, Ужгородської міської ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради звернення щодо надання копій документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт та/або засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, по об`єкту будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

Окрім того, у зверненнях Державіаслужба просила зазначених суб`єктів владних повноважень в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на припинення будівництва без передбачених чинним законодавством України погоджень, про результати яких додатково повідомити уповноважений орган.

Однак, зазначеними у зверненні адресатами витребувані документи надані не були.

Листом № 1007-1-18/471 від 18.04.2019 Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області повідомило, що відповідно до законодавчих змін з 10.09.2016 функції державного архітектурно-будівельного контролю на території м. Ужгород здійснює Управління ДАБК Ужгородської міської ради, з огляду на що з приводу порушених у зверненні питань рекомендовано звернутися до уповноваженого органу.

Листом № 1210/03-06 від 06.05.2019 виконавчий комітет Ужгородської міської ради повідомив Державіаслужбу про те, що суб`єктами правовідносин на предмет погодження наміру забудови та здійснення будівництва на приаеродромній території є Державіаслужба, експлуатант аеродрому, орган місцевого самоврядування, яким надані вихідні дані для проектування, а також фізичні та юридичні особи, які здійснюють будівництво в межах приаеродромної території, оскільки саме на етапі видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки вчиняються зазначені дії. Разом з тим, функції державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються на етапі виконання підготовчих та будівельних робіт, а також прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів. Тому органи державного архітектурно-будівельного контролю на вказаному етапі забудови вправі перевіряти тільки наявність у замовника будівництва містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, належним чином розробленої проектної документації на будівництво, проходження такою експертизи у разі її обов`язковості, здійснення будівельних робіт у відповідності до проектних рішень та будівельних норм, а також вихідних даних на проектування. Отже, не погодження наміру забудови у порядку, визначному Повітряним кодексом України, у разі відсутності посилання на необхідність здійснення такого в містобудівних умовах та обмеженнях не може бути належною підставою для відмови забудовнику у видачі дозвільних документів.

У відповідь на скероване Державіаслужбою звернення листом від 23.05.2019 Управління містобудування та архітектури повідомило, що при наданні містобудівних умов та обмежень перевіряється відповідність цільового і функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, якою в даному випадку є генеральний план м. Ужгорода, затверджений рішенням ХХІХ сесії Ужгородської міської ради ІV скликання № 313 від 04.06.2004, яким передбачено перенесення регулярних рейсів на аеродром ,,Мукачево" та скорочення злітно-посадкової смуги аеродрому ,,Ужгород".

Проте, на момент надання зазначених містобудівних умов та обмежень експлуатантом аеродрому не було надано графічні матеріали схеми планувальних обмежень та схеми меж приаеродромної території, які б візуалізували необхідні обмеження.

Вважаючи протиправними дії ОСОБА_1 та вказаних суб`єктів владних повноважень щодо видачі дозвільних документів та здійснення будівництва на приаеродромній території без погодження з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації, оскільки такі можуть призвести до негативних наслідків в результаті можливої авіаційної події, враховуючи невиконання рішення Державіаслужби у добровільному порядку у встановлені строки, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що: вимога Державіаслужби щодо припинення будівництва є необґрунтованою внаслідок відсутності встановлення факту недотримання законодавства у сфері авіаційної безпеки та наявності у забудовника необхідних дозвільних документів для будівництва спірного об`єкт; доказів на підтвердження наявності підстав для застосування передбачених абзацом 2 частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України заходів, позивач суду не надав; на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень забудови експлуатантом аеродрому не було надано органу місцевого самоврядування інформації щодо розмірів приаеродромної території, що свідчить про відсутність протиправної бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради; аргументів на обґрунтування протиправності дій виконавчого комітету Ужгородської міської ради в частині видачі сертифіката не наведено.

Скаосовуючи рішення в частині відмови у задоволенні позову про зобов`язання виконати рішення позивача, суд апеляціної інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 не погодив будівництво з Державіаслужбою, у позивача були законні підстави для прийняття рішення № 173 від 14.03.2019 про припинення будівництва об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється відповідачем.

ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

У касаційній скарзі Державіаслужба посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду справи статей 69, 79 Повітряного кодексу України, статті 72 Земельного кодексу України, статті 376 Цивільного кодексу України, пунктів 146, 147, 157 Положення про використання повітряного простору України, пунктів 1.5, 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.

Постанова суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог відповідачем не оскаржувалась.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, виходить із наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові основи діяльності в галузі авіації встановлені Повітряним кодексом України (далі - ПК України), згідно із преамбулою якого державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

Повноваження Державіаслужби України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, ПК України, Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 (далі - Положення № 520), Порядком погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (далі - Порядок № 721).

Так, відповідно до частини першої статті 4 ПК України Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.

Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення (частина друга цієї статті).

Згідно із частиною п`ятою статті 4 ПК України державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.

Пунктом 1 Положення № 520 визначено, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

До основних завдань Державіаслужби України відповідно до пункту 3 Положення № 520 належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Порядок розгляду та надання Державіаслужбою України погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

Зі змісту пункту 3.5 Порядку № 721 вбачається, що за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Відповідно до частин першої та другої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден. На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.

Визначення поняттю приаеродромна територія надано в пункті 84 частини першої статті 1 ПК України, відповідно до якого такою є обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.

Пунктом 1.5 Порядку № 721 встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.

На момент видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво від 23.10.2017 було чинне Положення про використання повітряного простору України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401 (далі - Положення № 401), яке визначало порядок організації та використання повітряного простору України юридичними і фізичними особами - користувачами повітряного простору, а також органами, що здійснюють контроль за дотриманням порядку використання повітряного простору, управління використанням повітряного простору та обслуговування повітряного руху.

За правилами цього Положення діяльність державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування, пов`язана з використанням повітряного простору, яка може загрожувати безпеці польотів повітряних суден та інших літальних апаратів, провадиться відповідно до вимог цього Положення в частині, що стосується порядку використання повітряного простору.

Пунком 146 Положення № 401 було встановлено, що умови розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом та РДЦ. Розташування та будівництво об`єктів, дійсна висота яких перевищує 50 метрів, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом.

Згідно з пунктом 147 Положення № 401 в Державіаслужбі України підлягає погодженню вибір майданчиків для проектування, будівництва, розширення, реконструкції і технічного переобладнання: 1) аеродромів, постійних та тимчасових злітно-посадкових майданчиків; 2) об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА); 3) об`єктів заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА; 4) ліній зв`язку, електропередачі, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, кар`єрів тощо), які можуть створити перешкоди в функціонуванні аеродрому, його радіотехнічних засобів або радіотехнічних пристроїв повітряних трас незалежно від їх розміщення; 5) об`єктів заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення; 6) об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів незалежно від їх розміщення; 7) вибухонебезпечних об`єктів незалежно від їх розміщення.

Відповідно до пункту 150 Положення № 401 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів у районах аеродрому, повинні погоджувати таке розміщення з відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, яким належать або підпорядковані ці аеродроми.

Отже, вимогами чинного на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови законодавства з питань безпеки авіації був передбачений обов`язок державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування здійснювати погодження з уповноваженими органами умов розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, у випадках, якщо такі відповідають встановленим критеріям, зокрема, перевищення висоти об`єкта будівництва.

Постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 № 954 визнано таким, що втратило чинність Положення № 401 та затверджено нове Положення про використання повітряного простору (далі - Положення № 954), відповідно до норм якого позивач пунктом 2 оспорюваного у цій справі рішення зобов`язав відповідача-1 отримати погодження місця розташування та висоти об`єкта на приаеродромній території.

Так, відповідно до пункту 56 Положення № 954 місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).

Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.

Відповідно до пункту 57 Положення № 954 погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції:

- аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;

- об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;

- об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів;

- повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення;

- об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

Згідно з пунктом 60 Положення № 954 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.

Згідно із пунктом 2.1 Порядку № 721 погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.

Процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження (пункт 2.3 Порядку № 721).

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що погодження місця розташування та висотності здійснюється Державіаслужбою України щодо тих об`єктів будівництва, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації. При цьому, до таких об`єктів, зокрема, відносяться об`єкти, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів, об`єкти незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

У справі, яка розглядається суди встановили, що докази погодження з Державіаслужбою об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , яке здійснюється ОСОБА_1 відсутні, що також не заперечується сторонами.

Оскільки відповідач ОСОБА_1 не погодив будівництво з Державіаслужбою, у позивача були законні підстави для прийняття рішення № 173 від 14.03.2019 про припинення будівництва об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється відповідачем ОСОБА_1 .

Доказів виконання зазначеного рішення матеріали справи не містять, виконання оскаржуваних рішень відповідачем не надано.

Враховуючи, що ОСОБА_1 не виконав рішення Державіаслужби щодо погодження будівництва за вказаною адресою, зокрема не вчинив будь-яких дій щодо отримання необхідних дозволів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність задоволення позовної вимоги в частині зобов`язання ОСОБА_1 виконати рішення Державіаслужби № 173 від 14.03.2019.

В цій частині постанова суду апеляційної інстанції не оскаржувалась.

Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється ОСОБА_1 , колегія суддів зазначає наступне.

Судами встановлено, що Управлінням містобудування надано ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 38 від 23.10.2017, наказом № 106-М від 28.11.2018 до яких затверджено внесення змін, на проектування об`єкту ,,Будівництво житлово-офісної будівлі" за адресою: АДРЕСА_1 .

01.12.2017 ОСОБА_1 подав до відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради повідомлення про початок виконання будівельних робіт, зареєстроване за № ЗК 15.

12.01.2019 ОСОБА_1 подав до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради повідомлення про зміну даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт № ЗК 39, де замовник ОСОБА_1 вніс зміни в повідомлення № ЗК 15.

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки були видані Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради у відповідності до генерального плану міста Ужгорода, затвердженого XXIX сесією Ужгородської міської ради IV скликання №313 від 04.06.2004 року, згідно з яким земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 знаходиться в зоні садибної житлової забудови, цільове призначення - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.

Статтею 69 Повітряного кодексу України визначено, що будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден. На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належать, зокрема, будівництво.

Відповідно до частин третьої-четвертої цїєї ж статті визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Інформація про розміри приаеродромної території доводиться експлуатантом аеродрому або постійного злітно-посадкового майданчика чи уповноваженою ним особою до відома відповідних органів місцевого самоврядування, на території здійснення повноважень яких знаходиться земельна ділянка, яка повністю чи частково належить до приаеродромної території. Розмір приаеродромної території залежить від розмірів аеродрому та визначається авіаційними правилами України.

Отже, для запобігання порушення умов погодження, незаконному будівництву саме - експлуатант аеродрому повинен здійснювати контроль за станом приаеродромної території.

Згідно з пунктом 149 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 401 (в редакції чинній на час видачі містобудівних умов та обмежень -23.10.2017), з метою запобігання забрудненню атмосферного повітря транспортними та іншими пересувними засобами і установками та зменшення впливу пов`язаних з ними фізичних факторів на здоров`я людей, діяльність підприємств, установ та організацій для кожного аеродрому встановлюються зони обмеження житлово-цивільного, культурно-побутового та промислового будівництва, межі яких повідомляються власником аеродрому (аеропорту) чи уповноваженою ним особою відповідним органам місцевого самоврядування для врахування під час планування, будівництва і розвитку населених пунктів, а також будівництва і реконструкції промислових, сільськогосподарських та інших об`єктів.

Суди попередніх інстанцій встановили, що на момент надання відповідачу ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень, експлуатант аеродрому не надав Ужгородській міській раді графічні матеріали схеми планувальних обмежень та схеми меж приаеродромної території, які би візуалізували необхідні обмеження.

Докази надсилання інформації про розмір приаеродромної території Ужгородській міській раді Закарпатське обласне комунальне підприємство ,,Міжнародний аеропорт Ужгород" на момент розгляду питання щодо надання ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень в матеріалах справи відсутні.

В свою чергу, позивач не надав доказів на підтвердження здійснення Закарпатським обласним комунальним підприємством ,,Міжнародний аеропорт Ужгород" контролю за станом приаеродромної території для запобігання порушенню умов погодження, незаконному будівництву, що передбачено частиною п`ятою статті 69 Повітряного кодексу України, під час якого могло бути встановлено бездіяльність Ужгородської міської ради щодо погодження умов забудови.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції щодо відсутності протиправної бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 та відсутності підстав для задоволення позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства № 109 від 07.07.2011 затверджений Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок № 109).

Згідно з п. 2.2 Порядку № 109 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до пункту 2.1 Порядку № 109 містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

За змістом статті 6 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Статтею 29 зазначеного Закону ( в редакції, чинній на час видання містобудівних умов та обмежень) встановлено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування (частина 1).

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина 4).

Судами встановлено, що Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради надано ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 38 від 23.10.2017 року, наказом № 106-М від 28.11.2018 до яких затверджено внесення змін, на проектування об`єкту ,,Будівництво житлово-офісної будівлі" за адресою: АДРЕСА_1 .

01.12.2017 ОСОБА_1 подав до відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради повідомлення про початок виконання будівельних робіт, зареєстроване за № ЗК 15.

12.01.2019 ОСОБА_1 подав до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради повідомлення про зміну даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт № ЗК 39, де замовник вніс зміни в повідомлення № ЗК 15.

Колегія суддів звертає увагу на те, що Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки були видані Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради у відповідності до генерального плану міста Ужгорода, затвердженого XXIX сесією Ужгородської міської ради IV скликання №313 від 04.06.2004 року, згідно з яким земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 знаходиться в зоні садибної житлової забудови, цільове призначення - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.

Виходячи з викладеного, висновки судів попередніх інстанцій про відсутність порушень з боку Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради під час видачі Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є обгрунтованими та відповідають фактичним обставинам справи, через те, що такі Містобудівні умови затверджені у відповідності до Генерального плана.

Доводи заявника касаційної скарги про те, що Управління містобудування не могло не знати про знаходження об`єкта будівництва на приаеродромній території і мало перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час вивчення Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, є виключно припущеннями, що не підтверджується належними та допустимими доказами.

При цьому, колегія суддів акцентує увагу на тому, що статтею 29 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності" визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень. На час надання відповідачу ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень таких обставин не було, а тому ці містобудівні умови та обмеження не підлягають скасуванню.

За правилами частини першої статті 376 Цивільного кодексу України Житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Суди попередніх інстанцій, встановивши відсутність наведених у цій нормі фактів, дійшли правильного висновку про те, що вимога про зобов`язання ОСОБА_1 знести самочинне будівництво за адресою: АДРЕСА_1 задоволенню не підлягає.

Судами правильно зазначено, що відсутність погодження будівництва з боку Державіаслужби об`єкту не свідчить, що такий об`єкт є самочинним будівництвом, оскільки відсутня сукупність чинників, визначених частиною 1 статті 376 ЦК України.

Отже, позовні вимоги про зобов`язання ОСОБА_1 знести самочинне будівництво є передчасними.

Згідно статті 36 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на час видання містобудівних умов і обмежень) право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт (ч.1).

Право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: 1) подання замовником заяви про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт; 2) отримання відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником; 3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

Відомості про скасування права на виконання будівельних робіт вносяться до реєстру (ч.7).

Судами встановлено, що у спірних правовідносинах відсутні передбачені частиною 7 статті 36 Закону України ,,Про регулювання містобудівної діяльності", підстави для скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а тому позовні вимоги про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт також задоволенню не підлягають.

Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам оскаржувані судові рішення у цій справі відповідають, а доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.03.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2020 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець