Справа № 380/14501/21
Суддя: Матковська Зоряна Мирославівна
Дата ухвалення: 2022-05-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/14501/21 пров. № А/857/2625/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Матковської З.М.,

суддів: Кузьмича С.М., Улицького В.З.,

при секретарі судового засідання: Юник А.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року у справі №380/14501/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування припису (головуючий суддя першої інстанції - Мартинюк В.Я., час ухвалення - 15.40 год., місце ухвалення - м. Львів, дата складання повного тексту - 24.12.2021),-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України, в якому просить визнати протиправним та скасування припис від 14.07.2021 року №809/6.11.6.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновки, до яких прийшов відповідач під час прийняття оскаржуваного припису є хибними та не відповідають чинному законодавству. Порядок видачі дозволів МКІП не визначений Кабінетом Міністрів України, а також у МКІП відсутні повноваження видавати дозволи та приписи. Вказує, що припис не містить відомостей щодо того, в чому полягає суть порушення, які конкретно дозволи та погодження не отримані перед початком будівництва. Стверджує, що станом на сьогодні та на час початку будівельних робіт порядок надання дозволів Кабінетом Міністрів України не визначений. Отже, за відсутності визначеного порядку надання органами культурної спадщини дозволів, погоджень і висновків вказані органи не вправі покликатись на відсутність їхнього дозволу щодо виконання робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони. Станом на сьогодні пункти Положення №885, які надавали право МКІП повноваження видавати дозволи та приписи стосовно історичних ареалів виключені. Окрім того, станом на сьогодні в належний спосіб не затверджені інформаційні картки адміністративної послуги з видачі МКІП дозволу. Зазначає, що відповідач порушив принцип юридичної визначеності, який є невід`ємним елементом принципу правової держави та верховенства права.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що рішення прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального права, оскільки перевірка проведена з порушенням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності; перевірка проведена МКІП без наявності затверджених уніфікованих форм актів, що є порушенням ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Кабінетом Міністрів України не затверджено порядку видачі дозволів на виконання робіт в межах історичних ареалів.

Зокрема апелянт зазначає про те, що судом першої інстанції не враховано, що під час перевірки наявності дозволів передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини» потрібно дотримуватися Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Перевірка проведена з порушенням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Так, для проведення огляду містобудівної ситуації по вул. Весела, 9, м. Броди Львівської області не видався розпорядчий документ органу охорони культурної спадщини, що є порушенням частини 1 статті 7 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; огляд містобудівної ситуації по вул. Весела, 9, м. Броди Львівської області проводився без повідомлення Позивача, щодо якого здійснювався державний нагляд (контроль) з виявлення та запобігання порушення вимог памяткоохоронного законодавства, за відсутності Позивача, а про проведення такого огляду Позивач дізнався лише після отримання оскаржуваних приписів, що є порушенням частини 11 статті 4, частини 4 статгі 5 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; у матеріалах справи відсутні докази, що складений за результатами огляду містобудівної ситуації по вул. Весела, 9, м. Броди Львівської області. Акт обстеження містобудівної ситуації не направлявся Позивачу, що є порушенням частини 6 статті 7 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Також судом першої інстанції не враховано, що перевірка проведена МКІП без наявності затверджених уніфікованих форм актів, що є порушенням ст. 10 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Крім цього, судом першої інстанції проігноровано, що Кабінетом Міністрів України не затверджено порядку видачі дозволів на виконання робіт в межах історичних ареалів. Твердження припису щодо необхідності отримання дозволу на виконання робіт з будівництва в межах історичного ареалу є необгрунтованим, оскільки такий дозвіл не може бути виданий з незалежних від Позивача обставин.

З урахуванням наведеного просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

У судовому засіданні апеляційного розгляду справи представник апелянта апеляційну скаргу підтримав з підстав наведених у ній та просив рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Відповідач в судове засідання не прибув, хоча був повідомлений про дату судового засідання на офіційну електронну адресу.

Частинами другою та третьою статті 129 КАС України визначено, що учасник судового процесу повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвердити суду про отримання тексту повістки. Текст такого підтвердження роздруковується, а телефонне підтвердження записується відповідним працівником апарату суду, приєднується секретарем судового засідання до справи і вважається належним повідомленням учасника судового процесу про дату, час і місце судового розгляду. В такому випадку повістка вважається врученою учаснику судового процесу з моменту надходження до суду підтвердження про отримання тексту повістки.

Якщо протягом дня, наступного за днем надсилання тексту повістки, підтвердження від учасника судового процесу не надійшло, секретар судового засідання складає про це довідку, що приєднується до справи і підтверджує належне повідомлення учасника судового процесу про дату, час і місце судового розгляду. В такому випадку повістка вважається врученою з моменту складання секретарем судового засідання відповідної довідки.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду справи.

У зв`язку з неявкою в судове засідання всіх учасників справи фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ч. 4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що повідомленням Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єкті із незначними наслідками (СС) / про зміну даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 21.03.2021 року, яке міститься в матеріалах справи, передбачено початок виконання будівельних робіт за адресою Львівська область, м.Броди, вул.Весела, 9, кадастровий номер :11:009:0017, а саме будівництво торгового закладу з офісними приміщеннями.

Відповідно до повідомлення проектна документація затверджена позивачем 10.03.2021 року.

Як слідує із листа Міністерства культури та інформаційної політики України №5081/6.11.6 від 30.04.2021 року «Щодо проведення будівельних робіт по вул. Весела, 9 у м.Броди Львівської області», адресованому Львівській обласній державній адміністрації, земельна ділянка за вказаною адресою згідно з «Історико-архітектурний опорний план м. Броди Львівської області», затвердженим наказом Міністерства культури України від 23.09.2015 року №756, розташовується в межах історичного ареалу м. Броди. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу МКІП встановлено, що станом на момент підготовки цього листа погоджень проектної документації, а також дозволів на проведення будь-яких робіт центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, не надавалося.

Відповідно до акта обстеження містобудівної ситуації на вул. Весела, 9 у м.Броди Львівської області від 17.06.2021 року земельна ділянка на вул. Весела, 9 у м. Броди відповідно до науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план м. Броди Львівської області» знаходиться в межах історичного ареалу м. Броди. На зазначеній земельній ділянці зафіксовано облаштування будівельного майданчика. На об`єкті будівництва проводяться будівельні роботи. На території будівельного майданчика перебували будівельники та будівельна техніка. На огорожі будівельного майданчика розміщено паспорт об`єкта «Будівництво торгового закладу з офісними приміщеннями на вул. Весела, 9 в м. Броди Львівської області». Замовник будівництва та відповідальна особа за виконання робіт господарським способом - ОСОБА_1 .

Відповідно до припису №809/6.11.6 від 14.07.2021 року Міністерство культури та інформаційної політики України на виконання вимог ч.1 ст.30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» за результатами проведеного 17.06.2021 року працівником Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації візуального обстеження за адресою: вул.Весела, 9, м.Броди Львівської обл. вимагає негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Будівництво торгового закладу з офісними приміщеннями на вул.Весела, 9, м.Броди Львівської обл., які виконуються в межах історичного ареалу м.Броди з порушенням вимог ч.4 ст.32 Закону без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини; вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у п.1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Не погодившись із вказаним приписом позивач звернувся із позовом до суду.

Суд першої інстанції в задоволенні позову відмовив з тих підстав, що у Позивача відсутні погодження та дозволи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини на виконання будівельних робіт в межах історичного ареалу м.Броди.

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального права та обставинам справи з огляду на наступне.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 року №1805-III, з наступними змінами та доповненнями (далі Закон №1805-III).

Відповідно до ч.2 ст.5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, серед іншого, реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини; заборона будь-якої діяльності юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу об`єкту культурної спадщини, видатній універсальній цінності об`єкта всесвітньої спадщини або порушує законодавство у сфері охорони культурної спадщини; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них.

Відповідно до ч.1 ст.6-1 Закону №1805-III дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно. Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно із ч.1 ст.30 Закону №1805-III органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Частиною другою цієї ж норми передбачено, що приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Відповідно до ч.4 ст.32 Закону №1805-III на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 року №885, з наступними змінами та доповненнями (далі Положення №885), передбачено, що Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до підп.94 п.4 Положення №885 МКІП встановлює режим використання пам`яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.

Згідно з абзацом восьмим підп.103 п.4 Положення №885 МКІП затверджує форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території, на якій розташовані пам`ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою.

Отже, Міністерство культури та інформаційної політики України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

Як уже зазначалось, земельна ділянка за адресою Львівська область, м. Броди, вул. Весела, 9 знаходиться в межах історичного ареалу м. Броди, що підтверджується листом №5081/6.11.6 від 30.04.2021 року та актом обстеження містобудівної ситуації від 17.06.2021 року.

При цьому, судом встановлено, що позивач не заперечує сам факт здійснення будівельних робіт за відсутності дозволу відповідача.

Суд першої інстанції вірно вказав, що Законом №1805-III (ст.ст.5, 6-1, 30, 32) чітко передбачені повноваження відповідача щодо видачі дозволів на проведення робіт в історичних ареалах населених місць та приписів у разі порушення вказаного Закону.

Також апеляційний суд вважає вірними висновки суду першої інстанції про те, що факт виключення підпунктів 87 та 97 п.4 Положення №885, які передбачали право відповідача видавати дозволи та приписи та були виключені постановою Кабінету Міністрів України №1185 від 24.12.2019 року, не скасовує обов`язку позивача виконувати вимоги Закону №1805-III, щодо початку будівельних робіт лише за наявності дозволу.

Таким чином, позивач здійснював роботи за адресою Львівська область, м.Броди, вул.Весела, 9 всупереч вимогам чинного законодавства, оскільки у нього відсутній дозвіл.

Крім цього, апеляційний суду зазначає наступне.

Приймаючи оскаржуваний припис, відповідач та Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, фактично не здійснювали заходів державного контролю, оскільки не перебували на території будівництва, не здійснювали перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживали охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних.

Відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», державний нагляд (контроль) здійснюється за видами господарської діяльності.

Натомість охорона об`єктів культурної спадщини шляхом проведення перевірок характерних властивостей об`єктів культурної спадщини має здійснюватися відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

У спірних правовідносинах дії відповідача були спрямовані на виконання його повноважень щодо охорони об`єктів культурної спадщини, а тому відповідно відсутні підстави для скасування спірного припису.

З урахуванням наведених вище висновків суду, апеляційний суд вважає необґрунтованими доводи апеляційної скарги про те, що перевірка проведена з порушенням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та перевірка проведена МКІП без наявності затверджених уніфікованих форм актів, що є порушенням ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Кабінетом Міністрів України не затверджено порядку видачі дозволів на виконання робіт в межах історичних ареалів.

Також апеляційним судом ураховується наступне. Відповідно до припису №809/6.11.6 від 14.07.2021 року Міністерство культури та інформаційної політики України на виконання вимог ч. 1 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» за результатами проведеного 17.06.2021 року працівником Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації візуального обстеження за адресою: вул.Весела, 9, м.Броди Львівської обл. вимагає негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Будівництво торгового закладу з офісними приміщеннями на вул.Весела, 9, м.Броди Львівської обл., які виконуються в межах історичного ареалу м.Броди з порушенням вимог ч.4 ст.32 Закону без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини; вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у п.1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Разом з тим, позивачем в ході розгляду справи в суді не надано доказів того, що він звертався до відповідача про видачу відповідного дозволу на йому було відмовлено з незалежних від нього причин, зокрема з тих, на які він посилається у позовній заяві та апеляційній скарзі чи вживав відповідні заходи на виконання вказаного Припису та йому було відмолено.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Перевіривши правомірність прийнятого відповідачем рішення згідно до вимог ч.2 ст.2 вказаного Кодексу, суд приходить до висновку, що таке відповідає вказаним вище критеріям, тому відсутні підстави для визнання протиправним та скасування Припису від 14.07.2021 року №809/6.11.6. Міністерства культури та інформаційної політики України.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків не спростовують, та зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними і трактуванні їх на власний розсуд.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року у справі №380/14501/21 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя З. М. Матковська
судді С. М. Кузьмич
В. З. Улицький
Повне судове рішення складено 03.06.2022