Справа № 380/7267/21
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2022-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 червня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/7267/21 пров. № А/857/1898/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,

суддів - Обрізка І. М., Онишкевича Т. В,

за участю секретаря судового засідання - Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління екології та природніх ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року, ухвалене у складі головуючого судді Братичак У. В. о 12:48 год у м. Львові, у справі за адміністративним позовом Управління екології та природніх ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю Науково-виробниче об`єднання «ОБЛСІЛЬКОМУНГОСП», фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , ДП ПРАТ «НАК «НАДРА УКРАЇНИ» «Український Геологічний Науково-Виробничий Центр», про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

05.05.2021 Управління екології та природніх ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради звернулося в суд з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просить визнати протиправними та скасувати вимоги відповідача, викладені у листі від 16.04.2021 № 131306-14/2781-2021 «Щодо усунення порушень законодавства».

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що виявлені в ході проведення ревізії фінансові порушення є недоведеними та суперечать вимогам чинного законодавства, визначені відповідачем без застосування методики, затвердженої Кабінетом Міністрів України, та не в установленому законодавством порядку, оскільки не підтверджені належними розрахунковими документами. Фахівці, які приймали участь у проведенні ревізії, були залучені без укладення відповідних договорів. Вказує, що оскаржувана вимога не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, а лише містить зобов`язання усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, у якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове - про задоволення позову.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує обставинами, викладеними у позовній заяві, а також тим, що спірна вимога є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, однак, не відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, тому підлягає скасуванню.

В судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.

Інші учасники справи в судове засідання не з`явилися, були належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності.

Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представника позивача, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Західним офісом Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління екології та природніх ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради за період з 09.10.2019 по 31.01.2021, за результатами якої складено акт ревізії від 19.03.2021 № 06-35/6.

16.04.2021 Західним офісом Держаудитслужби надіслано Управлінню екології та природніх ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради листа-вимогу № 131306-14/2781-2021 про усунення виявлених ревізією порушень законодавства фінансово-господарської діяльності підприємства, які залишаються не усунутими, а саме:

1) внаслідок завищення підрядними організаціями вартості наданих послуг з реконструкції та ремонтів лісопарків та парків - пам`яток м. Львова на суму 397,2 тис. грн, міському бюджету м. Львова завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;

2) внаслідок завищення вартості наданих послуг з паспортизації водойм та лікування дерев міському бюджету м. Львова завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 374,1 тис. грн.

З метою усунення вищезазначених порушень вимагається забезпечити відшкодування відповідних суб`єктів господарювання на користь міського бюджету шкоди (збитків), внаслідок завищення вартості виконаних робіт та наданих послуг, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України та статей 610-625 Цивільного кодексу України;

3) в ревізійному періоді працівникам Управління виплачено матеріальну допомогу у розмірі середньомісячної заробітної плати, що суперечить вимогам частини п`ятої статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-ІII та призвело до фінансових втрат загального фонду бюджету на суму 169,2 тис. грн.

З метою усунення вказаного порушення вимагається забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 №322-VІII на користь міського бюджету зайво нараховані кошти, внаслідок неправильного визначення розміру допомоги на оздоровлення;

4) внаслідок неефективних управлінських рішень щодо укладання договору з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 на надання послуг з санітарної обрізки дерев, вартість яких є вищою, від встановлених Нормами часу (виробітку) на роботи з озеленення ГКН 02.08.018 - 2004, проведено непродуктивних витрат коштів міського бюджету м. Львова на суму 17,4 тис. грн.

Західний офіс Держаудитслужби вимагає в подальшому посилити контроль за використанням бюджетних коштів та дотримуватись вимог законодавства;

5) тендерним комітетом управління екології та природних ресурсів протягом обревізованого періоду мали місце факти недотримання вимог статті 26 та частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме тендерним комітетом в електронній системі закупівель не розміщено повідомлення з вимогою про усунення ФОП ОСОБА_2 невідповідностей в поданій інформації та не надано можливості учаснику їх усунути. Водночас, пропозиція іншого учасника - ДП ПрАТ «НАК «Надра України» «Український геологічний науково-виробничий центр» також не відповідала умовам тендерної документації, проте тендерним комітетом її не відхилено.

З метою запобігання виникнення в майбутньому аналогічних порушень вимагається посилити контроль за дотриманням вимог Закону України «Про публічні закупівлі», в частині розміщення повідомлень з вимогою про усунення учасниками невідповідностей поданої інформації.

Зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючих документів необхідно надіслати на адресу Західного офісу Держаудитслужби до 10.05.2021.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, в тому числі і підстави для визначення збитків, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання протиправною та скасування вимоги. Щодо пунктів (частини) спірної вимоги, які не вказують на стягнення збитків, такі є достатньо конкретизованими та відповідають ознакам індивідуально-правового акта.

Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За змістом пунктів 1, 7, 10, 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення його у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Разом із тим, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 06.02.2020 у справі № 1740/1852/18, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17 тощо.

У справі, що розглядається, позивач просить скасувати вимогу від 16.04.2021 № 131306-14/2781-2021, яка в частині завищення підрядними організаціями вартості наданих послуг з реконструкції та ремонтів лісопарків та парків, завищення вартості наданих послуг з паспортизації водойм та лікування дерев міському бюджету м. Львова, виплати працівникам Управління матеріальної допомоги у завищеному розмірі пов`язана із завданням необґрунтованої матеріальної шкоди (збитків).

Однак, ураховуючи те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, то заявлений Управлінням екології та природніх ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради позов в цій частині є безпідставним.

За такого правового врегулювання та обставин справи, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог в цій частині, оскільки оскаржувана вимога не містить вимог імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.

Доводи позивача щодо протиправності оскаржуваної вимоги у згаданій вище частині не впливають на правильність висновку суду першої інстанції, оскільки ці обставини буде перевіряти суд під час розгляду позову про стягнення нарахованих збитків.

Щодо пунктів вимоги, які не вказують на стягнення збитків, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про їх правомірність, з огляду на наступне.

Спірною вимогою зобов`язано позивача посилити в подальшому контроль за використанням бюджетних коштів та дотримуватись вимог законодавства, у зв`язку з виявленням неефективних управлінських рішень з укладання договору з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 про надання послуг з санітарної обрізки дерев, вартість яких є вищою, від встановлених Нормами часу (виробітку) на роботи з озеленення ГКН 02.08.2018 2004.

Так, в акті ревізії вказано, що між Управлінням екології та природних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради та фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 укладено договір від 21.12.2020 № 46/20 про надання послуг, пов`язаних із лікуванням дуба «Шептицького» - найстаршого дерева Львова та інших особливо цінних вікових дерев.

Кошторисом з надання послуг, який є додатком №1 до договору, визначено ознаки дерев та їх розташування, найменування, кількість, ціну та вартість.

Відповідно до «Норм часу (виробітку) на роботи з озеленення» ГКН 02.08.018 - 2004, затверджених наказом Держжитлокомунгоспу України від 05.02.2004 №27, роботи із санітарної обрізки сухих та зламаних живих гілок та вкорочення перевидовжених гілок виконуються робітником з благоустрою 4 розряду.

Вартість однієї години роботи робітника 4 розряду, розрахованої згідно з Територіальною угодою між Львівською обласною державною адміністрацією, Львівським обласним об`єднанням організацій роботодавців та профспілковими об`єднаннями Львівської області на 2018-2020 роки, затвердженої Міністерством соціальної політики України 15.06.2018 №18, становить 48,69 грн.

Натомість, відповідно до кошторису з надання послуг фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 вартість однієї години санітарної обрізки сухих та зламаних живих гілок діаметром більше 10 см становила 380 грн, часткового вкорочення перевидовжених гілок - 270 грн, що є вищими, від встановленої вартості однієї години роботи робітника 4 розряду, та призвело до непродуктивних витрат коштів міського бюджету м. Львова.

Таким чином, вимога відповідача в подальшому посилити позивачем контроль за використанням бюджетних коштів та дотримуватись вимог законодавства є правомірною та скасуванню не підлягає.

Що стосується вимоги про посилення контролю за дотриманням вимог Закону України «Про публічні закупівлі» в частині розміщення повідомлень з вимогою про усунення учасниками невідповідностей поданої інформації, у зв`язку з виявленням порушення позивачем вимог статті 26 та частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі» - нерозміщення тендерним комітетом в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 невідповідностей в поданій інформації та ненадання можливості учаснику їх усунути, а також прийняття пропозиції ДП ПрАТ «НАК «Надра України» «Український геологічний науково-виробничий центр», яка не відповідала умовам тендерної документації та не була відхилена тендерним комітетом, слід зазначити, що частиною шістнадцятою статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.

Оскільки відповідачем встановлено невиконання Управлінням екології та природніх ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради обов`язку розміщення в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення виявлених невідповідностей в інформації та/або документах, що подані учасником у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, спірна вимога в розглядуваній частині є обґрунтованою.

Апеляційний суд звертає увагу на безпідставність доводів скаржника про неконкретизованість оскаржуваної вимоги, оскільки в такій чітко зазначено про необхідність підконтрольного суб`єкта посилення контролю за дотриманням Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» в частині виплати допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки в розмірі посадового окладу; посилення контролю за використанням бюджетних коштів та дотримання вимог законодавства; посилення контролю за дотриманням вимог Закону України «Про публічні закупівлі» в частині розміщення повідомлень з вимогою про усунення учасниками невідповідностей поданої інформації.

Також суд першої інстанції правильно врахував при вирішенні даного спору висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 30.04.2021 у справі №2040/6586/18, відповідно до яких, наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не встановлює будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги. Так само не встановлюють таких застережень й інші чинні нормативно-правові акти.

Враховуючи викладене, суд погоджується з висновком суду першої інстанції про правомірність винесення Західним офісом Держаудитслужби вимоги від 16.04.2021 №131306-14/2781-2021, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для їх задоволення.

За наведених обставин, суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління екології та природніх ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року у справі № 380/7267/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Т. В. Онишкевич
Повне судове рішення складено 02.06.2022