Справа № 340/1693/20
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2022-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 травня 2022 року

Київ

справа №340/1693/20

адміністративне провадження № К/9901/22038/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 340/1693/20

за позовом ОСОБА_1 до Кіровоградської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і вихідної допомоги у зв`язку із звільненням, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2021 року (головуючий суддя - Брегей Р. І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року (головуючий суддя - Чепурнов Д.В., судді: Сафронова С.В., Мельник В.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Кіровоградської обласної прокуратури (ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року замінено відповідача Прокуратуру Кіровоградської області правонаступником Кіровоградською обласною прокуратурою) (далі - відповідач), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Кіровоградської області від 29 квітня 2020 року № 77 к про його звільнення з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури області (далі - прокурор відділу);

- поновити його на займаній посаді;

- стягнути з відповідача на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 30 квітня 2020 року та вихідну допомогу у зв`язку із звільненням у розмірі 31 464,32 грн.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що незважаючи на подану ним заяву про переведення на посаду до Кіровоградської обласної прокуратури, спірним наказом його звільнено з посади прокурора відділу на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (по тексту - Закон № 1697-VII; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Позивач уважає, що його звільнення є незаконним, а наказ відповідача протиправним. Вказує, що нормативно-правовий акт, на підставі якого проведено атестацію, не пройшов державної реєстрації; атестування проводила неналежна атестаційна комісія; наказ про звільнення прийняв неналежний суб`єкт; звільнення відбулось за відсутності підстави. Також позивач зазначає, що звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII має безпосередньо пов`язуватись з ліквідацією, реорганізацією або скороченням чисельності прокурорів, чого у даному випадку не відбулось. Крім того, на переконання позивача, відповідачем допущено істотні порушення законодавства про працю.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 08 лютого 2021 року позов задовольнив частково.

Вніс зміни до наказу Прокуратури Кіровоградської області від 29 квітня 2020 року №77к про звільнення ОСОБА_1 в частині дати звільнення, встановивши її як 08 вересня 2020 року.

Стягнув з Кіровоградської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за вимушеного прогулу з 01 травня по 08 вересня 2020 року у сумі 90 771,12 грн.

Стягнув з Кіровоградської обласної прокуратури вихідну допомогу у сумі 21 661,29 грн.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

4. Мотиви, з яких суд першої інстанції виходив при прийнятті означеного рішення, полягають у наступному.

Суд першої інстанції зазначив, що прокуратура (обласна) розпочала діяльність з 11 вересня 2020 року на підставі наказу Генерального прокурора від 08 вересня того ж року №414.

Пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Тому, на переконання суду першої інстанції, ОСОБА_1 могли звільнити з роботи під час переходу на нову систему прокуратури за наявності сукупності таких підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації та ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Враховуючи, що скорочення кількості прокурорів мало місце лише 08 вересня 2020 року, то саме з цієї дати позивача могли звільнити з роботи, а отже звільнення позивача відбулося передчасно.

6. Стосовно доводів позивача про порушення відповідачем законодавства про працю суд першої інстанції зазначив, що ні Закон № 1697-VII, ні Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП) не містять обмеження щодо виплати працівнику прокуратури вихідної допомоги у розмірі середнього місячного заробітку у разі звільнення за скороченням чисельності або штату працівників. Невиплата позивачу середнього заробітку за час вимушеного прогулу та вихідної допомоги дискримінує по відношенню до працівників інших професій, які звільнені з цієї ж підстави. Отже, на переконання суду першої інстанції, позов ОСОБА_1 у цій частині належить задовольнити.

7. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 18 травня 2021 року скасував рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2021 року та прийняв нову постанову.

Визнав протиправним та скасував наказ прокурора Кіровоградської області №77к від 29 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокурату області.

Поновити його на роботі в Кіровоградській обласній прокуратурі на посаді, прирівняній до посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокурату області з 01 травня 2020 року.

Стягнув з Кіровоградської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 268187,4 грн.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

8. Задовольняючи позов ОСОБА_1 суд апеляційної інстанції виходив з того, що посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII в нормі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX) вказує на обов`язкову необхідність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації та ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури.

9. Застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII має обов`язковою умовою наявність факту ліквідації, реорганізації, скорочення.

10. Водночас, на переконання суду апеляційної інстанції, у даному випадку, ні реорганізація, ні ліквідація органу прокуратури, ні скорочення штату, де був працевлаштований позивач не відбувалася.

11. З урахуванням викладеного, ураховуючи, що подія для застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII (ліквідація, реорганізація чи скорочення органу прокуратури) як підстави для звільнення не настала, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про визнання протиправним наказу прокуратури Кіровоградської області №77к від 29 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу та поновлення його, відповідно до частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, на роботі в Кіровоградській обласній прокуратурі на посаді з якої було звільнено.

Поряд з цим, Третій апеляційний адміністративний суд стягнув на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

12. 16 червня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кіровоградської обласної прокуратури, у якій скаржник просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року, ухвалити у справі нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволені позову.

13. Підставами касаційного оскарження відповідач визначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку (пункт 1); якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (пункт 3).

14. На обґрунтування підстав касаційного оскарження, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, оскільки суд не врахував висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, де в пункті 57 вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

15. Оскільки, рішення кадрової комісії не скасовано, то предметом спору у справі є законність наказу про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, на виконання вимог підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, справа щодо конституційності деяких положень якого розглядається Конституційним Судом України.

16. Одночасно з цим відповідач зауважує, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок № 221, та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 11, підпунктів 7, 8 пункту 22 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ щодо дискреційних повноважень Генерального прокурора на визначення складу кадрової комісії та внесення відповідних змін, пункту 6 розділу III Порядку № 221 щодо ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації у разі набрання меншої кількості балів, ніж було визначено, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 11 3-ІХ як визначеної Законом № 113-ІХ підстави для звільнення прокурорів.

17. На підставі викладеного Кіровоградська обласна прокуратура уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 .

18. Ухвалою від 24 червня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

19. 08 липня 2021 року до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року - без змін, позаяк уважає, що наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів.

20. У відзиві позивач просить врахувати правовий висновок Верховного Суду викладений у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17.

21. Так, у справі № 815/1554/17 Верховний Суд зазначав, що наявність у пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII двох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником «або», покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення у наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом. Відтак, посилання відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.

22. У згаданій справі Верховний Суд висловив правову позицію, що звільнення позивача відбулося протиправно, оскільки був відсутній факт ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення посади позивача. Зміна назви юридичної особи за своєю суттю не є реорганізацією юридичної особи, адже до неї віднесено виключно процедури злиття, приєднання, поділу, перетворення, які щодо прокуратури Чернівецької області не проводилися.

23. Позивач зазначає, що немає підстав для застосування у цій справі висновку Верховного Суду у справі №200/13482/19-а, на яку у своїй касаційній скарзі посилається відповідач, оскільки предметом спору у даній справі, є правомірність звільнення прокурора з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII (ліквідація, реорганізація чи скорочення органу прокуратури) та підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-ІХ у зв`язку з неподанням позивачем заяви у формі, установленій додатком 2 Порядку проходження прокурорами атестації, що не являється таким самим юридичним фактом, як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

24. Ухвалою від 30 травня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами. Відмовив Кіровоградській обласній прокуратурі у задоволенні клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень до закінчення їх перегляду у касаційному порядку та у задоволенні клопотання про розгляд справи за участю її представника.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

25. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури на різних посадах з 2010 року.

26. З 23 січня 2017 по день звільнення обіймав посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокурату області.

27. Позивачем на ім`я Генерального прокурора подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, що не є спірним у цій справі.

28. За результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора Кадрова комісія №2 прийняла рішення № 56 від 02 квітня 2020 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації та недопущення до етапу проходження співбесіди

29. У рішенні зазначено, що позивач набрав 62 бали, що є менше прохідного балу стосовно успішного складання іспиту, і не допускається до наступних етапів атестації.

30. 29 квітня 2020 року керівник Прокурор Кіровоградської області прийняв наказ №77к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30 квітня 2020 року.

Підстава - рішення Комісії.

31. Вважаючи своє звільнення незаконним, а наказ відповідача протиправним і таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.

V. Нормативне регулювання

32. Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).

34. Статтями 2, 5 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.

35. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

36. Згідно зі статтею 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

37. Законом № 113-IX (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

38. Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

39. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

40. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

41. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

42. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

43. За пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

44. Відповідно до пункту 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

45. Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

46. За пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

47. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

48. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».

49. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

50. За текстом пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

51. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

52. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

53. Відповідно до пункту 11 розділу І Порядку № 221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора.

54. У відповідності до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України проводиться відповідними кадровими комісіями, порядок роботи яких, перелік і склад визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

55. Атестація включає в себе три етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання ( пункт 6 розділу І Порядку № 221).

56. Як передбачено пунктом 7 розділу І Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

57. Згідно із пунктом 8 розділу І Порядку № 221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

58. Складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора унормовано розділом ІІ Порядку № 221.

59. Пунктами 3, 4, 5 Порядку № 221 визначено, що тестування проходить автоматизовано з використанням комп`ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії і триває 100 хвилин. Прокурор може завершити тестування достроково. Тестові питання обираються для кожного прокурора автоматично із загального переліку питань у кількості 100 питань. Кожне питання має передбачати варіанти відповіді, один з яких є правильним. Після закінчення часу, відведеного на проходження тестування, тестування припиняється автоматично, а на екран виводиться результат складання іспиту відповідного прокурора. Кожна правильна відповідь оцінюється в один бал. Максимальна кількість можливих балів за іспит становить 100 балів.

60. Прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів.

61. Прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

V. Позиція Верховного Суду

62. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

63. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

64. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги суд касаційної інстанції виходить з наступного.

65. Визначальним у вказаному публічно-правовому спорі є питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, а саме: чи обов`язкового для звільнення прокурора в разі неуспішного проходження ним атестації є ще й одна з таких підстав, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII).

66. Зі змісту пункту 19 Закону № 113-IX випливає, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

67. Аналізуючи вказану норму можна зробити висновок, що:

1) підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1- 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації;

2) закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

68. Саме таку правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 29 вересня 2021 року у справі № 440/2682/20.

69. Як установлено судами попередніх позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

70. За наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження ОСОБА_1 набрав 62 бала, що є меншим а прохідний бал (70), у зв`язку із чим не був допущений до іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.

71. Згідно з пунктом 5 розділу ІІ Порядку № 221 прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

72. За таких обставин кадрова комісія № 2 на підставі пунктів 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, пункту 6 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Порядку № 221 прийняла рішення від 02 квітня 2020 року № 56 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.

73. У подальшому, на підставі вказаного рішення кадрової комісії прокурор Кіровоградської області наказом від 29 квітня 2020 року № 77-к звільнив ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

74. Таким чином, Верховний Суд констатує, що в даному випадку, юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі зазначеної норми (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII), є не ліквідація, реорганізація або скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

75. Задовольняючи позовні вимоги, суд попередніх інстанцій вказують про відсутність ознак ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якій позивач обіймав посаду, станом на час його звільнення з посади.

76. Верховний Суд відхиляє вказані доводи судів попередніх інстанцій, як окрему підставу для скасування оскаржуваного наказу з урахуванням того, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" є нормативною підставою, а фактологічною - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем.

77. Тобто в цьому разі юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі зазначеної норми (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру"), є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

78. Посилання відповідача у касаційній скарзі на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, де в пункті 57 вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог п. 19 розд. II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, є безпідставним з огляду на те, що в цій справі сторонами не заперечується і не є предметом спору подання позивачем у встановлений строк заяви про намір пройти атестацію для переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі, за формою та змістом, визначеною Порядком № 221.

79. Так, Конституційний Суд України у Рішенні від 08 липня 2003 року № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 КЗпП України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, установлених Законом України «Про державну службу». Згідно із цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема й «Про прокуратуру».

80. Тобто запровадження Законом № 113-IX атестації прокурорів регіональних прокуратур, як однієї з умов для їх переведення в обласні прокуратури, пов`язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які має намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо до позивача.

81. Фактично всі доводи позивача щодо протиправності дій відповідача по проведенню атестації ґрунтуються на незгоді з положеннями Закону № 113-IX і Порядку № 221, які, на його думку, порушують, зокрема, права та гарантії, що визначені КЗпП України та Конституцією України.

82. Водночас колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що положення Закону №113-IX на день їх виконання відповідачем і прийняття оскаржуваного наказу були (та є) чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку № 221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.

83. Крім того, Верховний Суд бере до уваги, що позивач подаючи заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та намір пройти атестацію, цілком і повністю був ознайомлений з умовами та процедурами проведення атестації та погодився на їх застосування. Тобто, розумів наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації та можливе звільнення з підстав, передбачених Законом № 113-IX. В іншому разі позивач мав повне право відмовитися від проведення такої атестації та не подавати відповідної заяви чи окремо оскаржувати відповідний Порядок проходження прокурорами атестації, чого ним зроблено не було.

84. Верховний Суд зазначає, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю. Відповідно, набрання ним недостатньої кількості балів під час складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, є безумовною підставою згідно з пунктом 11 розділу I Порядку № 221 для прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Прийняти інше, крім указаного, рішення не було правових підстав.

85. Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

86. Водночас, відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

87. Відтак, за наявності відповідного рішення кадрової комісії від 02 квітня 2020 року № 56 про неуспішне проходження позивачем атестації, прокурор Кіровоградської області на підставі вказаної норми Закону № 113-IX видав наказ № 77-к від 29 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури області.

88. Зважаючи на те, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прямо передбачене підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пов`язане, зокрема, з наявністю рішення першої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що подія для застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII (ліквідація, реорганізація чи скорочення органу прокуратури) як підстава для звільнення ОСОБА_1 не настала.

89. Ураховуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.

90. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 29 вересня 2021 року у справах № 440/2682/20, № 640/24727/19, від 10 листопада 2021 року у справах № 540/2277/20, № 540/1413/20, від 25 січня 2022 року у справах № 160/6238/20, № 340/1904/20, від 10 лютого 2022 року у справах № 260/1902/20, № 300/1454/20, № 640/1230/20, від 15 лютого 2022 року у справах № 640/25603/19, № 340/1722/20 та ін.

91. Верховний Суд уважає неприйнятними висновки суду апеляційної інстанції з посиланням на правовий висновок Верховного Суду у справі № 815/1554/17, що зазначення у наказі про звільнення пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без зазначення конкретної підстави (як-то ліквідація чи реорганізація органу прокуратури або скорочення чисельності прокурорів) породжує для нього негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності, адже позивач, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не міг не усвідомлювати юридичних наслідків непроходження одного з етапів атестації, із правилами якої він погодився, подавши заяву.

92. Понад те, фактичні обставини справи № 815/1554/17, а також межі касаційного перегляду судових рішень у ній дещо відрізняються від тих, які встановлено і які заявлено у цій справі. Тому висновки, які висловив Верховний Суд у зазначеній справі, не можуть слугувати прикладом правильного застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зіставленні з пунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IХ у вимірі обставин справи, що розглядається.

93. Також колегія суддів уважає за необхідне зазначити й те, що запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України, дійсно, певною мірою є втручанням у приватне життя особи прокурора в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності). Однак таке втручання в цьому разі прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України. Міра втручання з боку держави у сферу приватного життя особи в аспекті професійної діяльності в цьому разі є повністю співставною зі ступенем втручання держави з аналогічною метою в діяльність особи на посаді професійного судді, що було визнано і законним, і конституційним згідно з висновком Конституційного Суду України від 20 січня 2016 року № 1-в/2016.

94. Колегія суддів не вбачає підстав для висновку про незабезпечення балансу між публічним інтересом суспільства на формування корпусу прокурорів системи органів прокуратури України та приватним інтересом заявника на продовження служби в органах прокуратури, оминаючи процедуру атестації.

95. На підставі викладеного колегія суддів констатує, що рішення кадрової комісії є обґрунтованим, мотивованим, містить посилання на нормативно-правові акти, обґрунтування щодо набрання позивачем за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички кількість балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, а тому підстави для його скасування відсутні.

96. Враховуючи викладене, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

97. Отже з огляду на наведені обставини, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.

98. Аналогічний правовий висновок викладений і у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справах №200/5038/20-а, №160/6204/20, від 29 вересня 2021 року у справах №440/2682/20, №640/24727/19, від 15 лютого 2022 року у справі №340/1722/20.

99. Отже, Верховний Суд констатує, що наказ прокурора Кіровоградської області від 29 квітня 2020 року № 77к виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

100. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

101. Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку, зокрема, суд першої інстанції про зміну дати звільнення позивач та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу; суд апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог щодо скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

102. За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню та в порядку статті 351 КАС України ухваленню у справі нового рішення про відмову в задоволенні позові позивача.

103. Оскільки рішення суду першої інстанції було скасовано постановою суду апеляційної інстанції, а суд касаційної інстанції за наслідками розгляду цієї справи дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог повністю, то підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні.

VІІ. СУДОВІ ВИТРАТИ

104. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року у справі № 340/1693/20 скасувати.

Ухвалити у справі № 340/1693/20 нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Кіровоградської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і вихідної допомоги у зв`язку із звільненням.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

.........................

..........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду