Справа № 240/22045/20
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

01 червня 2022 року

м. Київ

справа №240/22045/20

адміністративне провадження № К/9901/32501/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 240/22045/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Пісок Полісся» до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Держгеонадра України

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.04.2021, ухвалене у складі головуючого судді Черняхович І.Е.

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Моніча Б.С., суддів Капустинського М.М., Шидловського В.Б.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2020 року ТОВ «Пісок Полісся» звернулось до суду з позовом, у якому просило:

визнати протиправною бездіяльність Держгеонадр України щодо неприйняття у строк, визначений пунктом 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615) рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону за заявою ТОВ «Пісок Полісся» на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 17.07.2019 №18/07, зареєстрованою 17.07.2019 за вхідним №14483/02/12-19;

зобов`язати Держгеонадра України надати ТОВ «Пісок Полісся» спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин Катеринівського родовища (ділянки Західна і Східна) пісків (вид користування надрами - видобування корисних копалин), яке розташоване на відстані близько 700 м на північ від с. Тарасівка Житомирського району Житомирської області, на відстані 100 м від залізничної колії Житомир-Фастів, строком на 20 років, без проведення аукціону, відповідно до заяви ТОВ «Пісок Полісся» на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 17.07.2019 №18/07, зареєстрованою 17.07.2019 за вхідним №14483/02/12-19;

визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадра України від 13.03.2020 №92 «Про прийняте рішення про відмову в наданні спеціальних дозволів на користування надрами» в частині, що стосується ТОВ «Пісок Полісся» в частині пункту 8 додатку №1 до вказаного Наказу.

встановити судовий контроль за виконанням судового рішення шляхом зобов`язання Держгеонадр України подати звіт про його виконання до Житомирського окружного адміністративного суду у строк п`ятнадцять днів з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що наказом відповідача від 13.03.2020 №92 «Про прийняте рішення про відмову в наданні спеціальних дозволів на користування надрами» ТОВ «Пісок Полісся» було відмовлено в наданні спеціального дозволу у зв`язку з невідповідністю поданих документів вимогам пункту 8 Порядку №615 [в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 №124 «Про внесення змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» (далі - постанова № 124)]. Позивач наголошує, що застосування відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення пункту 8 Порядку №615 (в редакції постанови №124) є неправомірним, адже при зверненні ТОВ «Пісок Полісся» із заявою від 17.07.2019 про надання спеціального дозволу на користування надрами Катеринівського родовища вказана норма ще не була чинною. Позивач також зауважив, що Держгеонадара України допустила протиправну бездіяльність, оскільки прийняла рішення про відмову в наданні спеціального дозволу з порушенням встановленого законом строку.

2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 06.04.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2021, задовольнив позовні вимоги.

3. 27.08.2021 Держгеонадра України звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.04.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2021, ухвалити нове рішення - відмову у задоволенні позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 14.09.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. У справі, яка розглядається суди встановили, що 17.07.2019 ТОВ «Пісок Полісся» звернулось до відповідача із заявою, у якій на підставі статті 16 Кодексу України про надра, статті 14 Закону України від 12.07.2001 № 2665-III «Про нафту і газ», Порядку №615 просило надати йому спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування пісків Катеринівського родовища (ділянки Західна і Східна у Житомирському районі Житомирської області (корисна копалина - пісок місцевого значення) на термін 20 років. В якості підстави для надання спеціального дозволу на користування надрами в заяві зазначено - підпункт 1 пункту 8 Порядку №615 від 30.05.2011, оскільки ТОВ «Пісок Полісся» за власні кошти здійснило геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено протоколом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 28.11.2018 №4597 (далі - ДКЗ України).

До заяви ТОВ «Пісок Полісся» було додано копії таких документів: копію свідоцтва про державну реєстрацію; пояснювальну записку; копію протоколу ДКЗ України від 28.11.2018 №4597; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр із зазначенням її площі; оглядову карту масштабу 1:200000; ситуаційний план масштабу 1:25000; план підрахунку запасів масштабу 1:2000; геологічні розрізи по лініях І-І, ІІ-ІІ, ІІІ-ІІІ масштабу 1:2000; копію повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля (діяльність з видобування корисних копалин в межах Катеринівського родовища (ділянки Західна і Східна) пісків у Житомирському районі Житомирської області; знімки екрану з єдиного реєстру ОВД; програму робіт із введення родовища в експлуатацію; диск з електронною версією матеріалів.

Згідно з пунктом 2.2 долученого до заяви про видачу спеціального дозволу протоколу №4597 засідання колегії ДКЗ України при Держгеонадра України від 28.11.2018, попередня геолого-економічна оцінка Катеринівського родовища виконана ТОВ "ГК "ГЕОБАЛАНС" за технічним завданням ТОВ «Пісок Полісся».

Вищезазначена заява ТОВ «Пісок Полісся» про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування пісків Катеринівського родовища була зареєстрована в Держгеонадра України 17.07.2019 за вхідним №14483/02/12-19.

Держгеонадра України, отримавши заяву ТОВ «Пісок Полісся» про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, на виконання пункту 25 Порядку № 615, листом від 18.07.2019 №13126/14/12-19 проінформувало Міністерство екології та природних ресурсів України про надходження заяви ТОВ «Пісок Полісся» та відповідно до пункту 25 вищезазначеного Порядку просило надати пропозиції щодо надання згаданого дозволу разом із зазначенням умов, за яких можливе користування надрами на запропонованій ділянці надр, в частині дотримання вимог природоохоронного законодавства або зауваження щодо надання дозволу у визначений Порядком № 615 строк.

У відповідь, Міністерство екології та природних ресурсів України, листом від 31.07.2019 №2195/01/12-19, повідомило Держгеонадра України про те, що ТОВ «Пісок Полісся» з метою видобування піску Катеринівського родовища (ділянка Західна і Східна) у листі Міністерства екології та природних ресурсів України від 22.12.2018 №5/4-11/13978-18 вже були надані пропозиції щодо надання такого спеціального дозволу на користування надрами.

Зі змісту листа Міністерства екології та природних ресурсів України від 22.12.2018 №5/4-11/13978-18 видно, що Міністерство екології та природних ресурсів України, відповідно до пункту 25 Порядку №615, внесло пропозицію щодо надання ТОВ «Пісок Полісся» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування піску Катеринівського родовища (ділянки Західна і Східна) Житомирської області.

Крім того, після отримання заяви ТОВ «Пісок Полісся» про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, Держгеоадра України, на виконання пункту 9 Порядку № 615, листом від 18.07.2019 №13123/14/12-19, звернулась до Житомирської районної ради та Станишівської громади з прохання розглянути на найближчій сесії питання про надання погодження щодо отримання ТОВ «Пісок Полісся» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування піску Катеринівського родовища (ділянка Західна і Східна), що знаходиться у Житомирській області.

В зазначеному листі від 18.07.2019 №13123/14/12-19 Держгеонадра України просила Житомирську районну раду та Станишівську громаду врахувати те, що у разі неотримання від них позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії у визначений Порядком № 615 термін (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 45 календарних днів з дати отримання документів від Держгеонадр України) вважатиметься, що надання зазначеного спеціального дозволу на користування надрами районною та сільською радами погоджено відповідно до абзацу 10 пункту 9 Порядку № 615.

Доказів розгляду Житомирською районною радою та Станишівською громадою на сесії питання про надання погодження щодо отримання ТОВ «Пісок Полісся» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування піску Катеринівського родовища (ділянка Західна і Східна), що знаходиться у Житомирській області, як і доказів прийняття протягом 45 календарних днів, з дати отримання документів від Держгеонадра України, позитивної або негативної відповіді щодо такого погодження, матеріали справи не містять.

В подальшому, за наслідками розгляду заяви ТОВ «Пісок Полісся», Держгеонадра України, керуючись пунктом 19 Порядку №615 та враховуючи позиції Робочої групи з питань надрокористування від 28.02.2020 №2-РГ/2020, прийняла наказ від 13.03.2020 № 92, яким ТОВ «Пісок Полісся» відмовлено у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування пісків Катеринівського родовища.

Підставою для прийняття такого рішення стала невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 Порядку №615 (в редакції постанови № 124) підпункт 1 якого викладено у новій редакції, а саме: «Видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів».

У зв`язку з прийняттям вказаного наказу від 13.03.2020 № 92, Держгеонадра України, листом від 23.03.2020 №4797/01/11-20, повернула ТОВ «Пісок Полісся» його заяву про надання спеціального дозволу на користування надрами та додані до неї документи.

ТОВ «Пісок Полісся», вважаючи, що Держгеонадра України допустила протиправну бездіяльність щодо нерозгляду його заяви в межах строку, передбаченого Порядку №615, а також протиправно застосувала при прийнятті оскаржуваного рішення пункт 8 Порядку №615 в редакції постанови №124, звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем при розгляді заяви ТОВ «Пісок Полісся» від 17.07.2019 (вхідний №14483/02/12-19) та прийнятті оспорюваного наказу від 13.03.2020 № 92, безпідставно застосовано норми Порядку №615 у редакції постанови №124, що призвело до протиправної відмови в наданні ТОВ «Пісок Полісся» спеціального дозволу на користування надрами. При цьому суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що належним способом захисту порушених прав позивача буде зобов`язання відповідача надати відповідний дозвіл.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що Держгеонадра України при розгляді заяви позивача про видачу спеціального дозволу правомірно застосовано редакцію підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, чинну на час її розгляду.

8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ТОВ «Пісок Полісся» вказує на її необґрунтованість у зв`язку із чим, просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані Держгеонадра України судові рішення - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

10. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

12. Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

13. Згідно зі статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

14. Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

15. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

16. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174), згідно із пунктом 1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

17. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

18. Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

19. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком №615.

20. Згідно з пунктом 1 Порядку №615 (тут і далі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) цей нормативно-правовий акт регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

21. Згідно із пунктом 8 Порядку №615 надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-9, 11 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.

22. Відповідно до абзацу першого пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

23. З аналізу норм Положення №1174 та Порядку №615 вбачається, що до повноважень Державної службу геології та надр України відноситься ухвалення рішення про надання суб`єктам господарювання спеціальних дозволів на користування надрами.

24. Відповідно до частини п`ятої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

25. При цьому колегія суддів зазначає, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України).

26. Статус Кабінету Міністрів України визначений у статті 113 Основного Закону України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, що відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

27. Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує проведення політики у сфері природокористування; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

28. Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та полягають у забезпеченні раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів.

29. Згідно із статтею 1 зазначеного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

30. Відповідно до статей 3, 4 цього ж Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях; Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

31. Також статтею 41 зазначеного Закону передбачено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України.

32. Статтею 117 Конституції України та статтею 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Уряд в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання; акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

33. Таким чином, прийняття актів Кабінету Міністрів України стосовно надання дозволів на користування надрами відноситься до виключної компетенції Уряду, а такі акти є обов`язковими для виконання.

34. Так, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено наступні обставини, які мають значення для правильного вирішення спору у цій справі.

35. Листом від 23.03.2020 №4797/01/11-20 Держгеонадра України повідомило позивача про те, що наказом Держгеонадра України від 13.03.2020 №92 прийняте рішення про відмову у наданні ТОВ «Пісок Полісся» спеціального дозволу на користування надрами та повернуто його заяву з доданими документами.

36. Також, судами було встановлено, що підставою для прийняття такого рішення стала невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 Порядку №615 (в редакції постанови № 124) підпункт 1 якого викладено у новій редакції, а саме: «Видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів».

37. Водночас, суди попередніх інстанцій, посилаючись на положення статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи), виходили з того, що до спірних відносин необхідно застосовувати законодавство, чинне на момент звернення позивача із заявою про надання дозволу.

38. На підставі зазначеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач діяв протиправно, оскільки застосування Порядку №615 у редакції постанови №124 є неприпустимим, а тому прийняли рішення про задоволення позову.

39. Однак, із такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів Верховного Суду не погоджується, оскільки вони ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, а саме, статті 58 Конституції України, підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, виходячи із наступного.

40. Згідно з пунктом 2 Порядку №615 дозволи надаються Держгеонадрами України переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

41. Підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615 (підпункт 1 пункту 8 із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25.01.2012 № 307; в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 277, від 25.04.2018 № 333 та від 18.12.2018 № 1131) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

42. Отже, підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, чинній на момент звернення позивача до відповідача із заявою про надання дозволу на користування надрами) передбачає три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.

43. Перша підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;

б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів.

44. Друга підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.

45. Третя підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

46. Тобто, вказана редакція підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 передбачала, що суб`єкт господарювання міг отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) без проведення аукціону, якщо ним за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснено апробацію запасів корисних копалин за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу

47. Також пунктом 1 пункту 8 Порядку №615 (в редакції постанови року № 124, чинній з 25.02.2020, тобто на момент прийняття спірного рішення від 13.03.2020 №92) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

48. Тобто, підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615, в редакції постанови № 124 було змінено правила надання спеціальних дозволів та встановлено єдину підставу для отримання дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме, зацікавлений суб`єкт господарювання повинен був виконати дві вимоги:

а) на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснити геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку;

б) подати документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

49. Колегія суддів зазначає, що питання стосовно того, яка саме редакція Порядку №615 застосовується до правовідносин, подібних до тих, що слугували підставою для звернення до суду з цим позовом, було предметом розгляду Верховного Суду у справі №803/1541/16.

50. Так, у справі №803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (постанова від 31.03.2021) відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі №816/1053/16, від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі №817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріпленої у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до Порядку №615 та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

51. У справі №803/1541/16 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, серед іншого, зазначила наступне: "у разі безпосередньої (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

Постанову №277 прийнято Кабінетом Міністрів України на реалізацію своїх повноважень щодо здійснення управління надрами як об`єктом права власності Українського народу, у частині визначення дозвільного порядку користування надрами. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності.

З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у цій справі вважає правильним підхід, застосований у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою)".

52. Колегія суддів Верховного Суду не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку у справі, що розглядається. При цьому звертає увагу, що схожі підходи у застосуванні законодавства про надра неодноразово застосовувалися Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18.08.2021 у справі №380/3527/20 та від 19.08.2020 у справі №826/16540/17.

53. Також Верховний Суд зазначає, що різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.

54. Зокрема, у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

55. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

56. У Рішенні від 12.02.2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

57. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

58. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 пункту 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України №5-р/2018 від 22.05.2018).

59. При цьому Верховний Суд звертає увагу на позицію Комітету міністрів РЄ, висловлену у Рекомендаціях CM/Rec (2007) 7 державам-членам щодо належного адміністрування. Так, у статті 6 вказаних Рекомендацій зазначено, що державні органи діють відповідно до принципу правової визначеності. Вони не можуть вживати жодних заходів із зворотною силою, за винятком юридично обґрунтованих обставин.

60. Крім того, Верховний Суд також враховує, що ЄСПЛ навіть допускає ретроактивну дію закону, коли це забезпечує захист суспільних інтересів, у тому числі уточнює початкові наміри законодавця (P. Plaisier B.V. v. the Netherlands, заява № 46184/16).

61. У контексті обставин справи, що розглядається, Верховний Суд звертає увагу, що постанова №124, якою змінено порядок надання дозволів на користування надрами без проведення аукціону, набрала чинності 25.02.2020. На цей час розгляд заяви ТОВ «Пісок Полісся» не був завершений, отже правовідносини між заявником та Держгеонадрами України були триваючими.

62. Кабінет Міністрів України, приймаючи постанову №124, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено. Отже, постанова №124 і змінений нею Порядок №615 підлягали застосуванню до триваючих правовідносин щодо заяви позивача з 25.02.2020.

63. З урахуванням наведеного правового регулювання та предмету спору у цій справі, Верховний Суд доходить висновку, що суди попередніх інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин підпункт 1 пункту 8 Порядку №615 в редакції, чинній з 28.12.2018 до 25.02.2020. В той час, як до спірних відносин слід було застосовувати законодавство, чинне на момент прийняття спірного наказу від 13.03.2020 №92, а саме підпункт 1 пункту 8 Порядку №615 в редакції постанови №124.

64. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

65. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

66. Оскільки на момент прийняття спірного рішення від 13.03.2020 № 92 заява позивача та додані до неї документи не відповідали вимогам, встановленим Порядком №615 (в редакції постанови №124), а саме, в частині обов`язку заявника за власні кошти здійснити підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, то у Держгеонадр України були відсутні підстави для прийняття рішення щодо надання позивачу дозволу на використання надр без проведення аукціону.

67. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

68. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

69. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

70. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню, а касаційна скарга - задоволенню.

71. Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний У Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.04.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2021 у справі №240/22045/20. Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Пісок Полісся» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, - відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

Л.Л. Мороз

Т.Г. Стрелець ,

Судді Верховного Суду