Справа № 280/378/20
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2022-06-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2022 року

м. Київ

справа № 280/378/20

адміністративне провадження № К/9901/35043/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора

про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16.11.2020 (головуючий суддя - Шальєва В.А., судді - Білак С.В., Олефіренко Н.А.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

1. У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора, в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії №2 «Про неуспішне проходження прокурором атестації» № 11 від 05.12.2019;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора Р. Рябошапки №2084-ц від 21.12.2019 про звільнення його з посади заступника начальника першого відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованої злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України та органів прокуратури;

- поновити на посаді в Офісі Генерального прокурора, рівнозначній посаді, яку він займав станом на день звільнення в Генеральній прокуратурі України;

- стягнути з Офісу Генерального прокурора середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10.06.2020 позов ОСОБА_1 задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення другої кадрової комісії №11 від 05.12.2019 «Про неуспішне проходження прокурором атестації».

Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України №2084ц від 21.12.2019 про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника першого відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному проваджені та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України та органів прокуратури.

Поновлено ОСОБА_1 в Офісі Генерального прокурора на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника першого відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному проваджені та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 25.12.2019 року.

Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 828 041,07 грн без урахування обов`язкових відрахувань.

3. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Офіс Генерального прокурора звернувся з апеляційною скаргою до Третього апеляційного адміністративного суду.

Короткий зміст оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції

4. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.11.2020 апеляційне провадження за апеляційною скаргою Офісу Генерального прокурора закрито на підставі п. 2 ч. 1 ст. 305 КАС України.

6. Оскаржувана ухвала мотивована тим, що апеляційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати.

7. Судом апеляційної інстанції встановлено, що апеляційна скарга від імені Офісу Генерального прокурора підписана прокурором відділу представництва інтересів органів прокуратури управління організації участі прокурорів в суді Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора Горб-Павлушко Л.В. На підтвердження права підписання апеляційної скарги цією особою надана довіреність, видана Генеральним прокурором 27.03.2020, накази про підтвердження займаної Горб-Павлушко Л.В. посади в Офісі Генерального прокурора, а також витяг з Положення про Департамент представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора.

8. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Положенням про Департамент представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора повноваження із підписання апеляційних скарг на рішення суду, в тому числі в адміністративних справах, не покладено на прокурора відділу представництва інтересів органів прокуратури управління організації участі прокурорів в суді цього Департаменту, і зазначив, що Горб-Павлушко Л.В. не має права підписувати апеляційну скаргу в силу частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру», оскільки вона не брала участь у судовому розгляді справи.

9. Крім того, суд апеляційної інстанції вказав на те, що Законом України «Про прокуратуру» не передбачено можливості Генерального прокурора як керівника прокуратури делегувати повноваження щодо представництва Офісу Генерального прокурора у взаємовідносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, окрім випадків, передбачених частиною третьою статті 9 цього Закону. Тому сама лише наявність відповідного повноваження у довіреності не є самостійною підставою для підписання прокурором відділу представництва інтересів органів прокуратури управління організації участі прокурорів в суді Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора Горб-Павлушко Л.В. апеляційної скарги від імені Офісу Генерального прокурора, оскільки суперечить нормам статті 9 Закону України «Про прокуратуру».

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

10. У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16.11.2020.

10. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що в силу п. 4.2.2. Положення про Департамент представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора відділ представництва інтересів органів прокуратури забезпечує, зокрема, організацію, підготовку та подання апеляційних, касаційних скарг, інших процесуальних документів у справах, у яких Офіс Генерального прокурора залучено як відповідача або третіх осіб, та у справах за позовами Офісу Генерального прокурора як юридичної особи (самопредставництво), що розглядаються в усіх судах України.

12. Також позивач стверджує, що довіреність, підписана Генеральним прокурором на представництво в судах інтересів Офісу Генерального прокурора, його посадових і службових осіб, є належним доказом делегування керівником органу прокуратури відповідних повноважень.

13. Крім того, скаржник посилається на те, що при прийнятті оскаржуваної ухвали судом апеляційної інстанції не враховано правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 02.07.2020 у справі №9901/39/20 та висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 20.11.2020 у справі №520/12309/19, згідно з якими з урахуванням положень статті 55 КАС України, для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, статуті, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб`єкта владних повноважень без права юридичної особи) без додаткового уповноваження.

14. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду апеляційної інстанції - без змін. Позивач зазначає, що зі змісту пункту 4.2.2 Положення, на який посилається відповідач, вбачається, що прокурор відділу представництва інтересів органів прокуратури має право тільки здійснювати організацію, підготовку та подання апеляційної скарги, а не підписувати її. Вважає, що підготовка, підписання та подання апеляційної скарги є окремими процесуальними діями, право на здійснення яких має бути підтверджено. Вважає, що відсутність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань запису відомостей про Горб-Павлушко Л.В. як особу, що має право вчиняти дії від імені Офісу Генерального прокурора є належним і достатнім підтвердженням відсутності повноважень зазначеної особи на підписання апеляційної скарги.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.12.2020 для розгляду справи №280/378/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

16. Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

17. Ухвалою Верховного Суду від 01.06.2022 відмовлено у задоволенні клопотання Офісу Генерального прокурора про зупинення виконання рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10.06.2020.

18. Ухвалою Верховного Суду від 01.06.2022 адміністративну справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

19. Ухвалою Верховного Суду від 02.06.2022 відмовлено у задоволенні клопотань ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження.

ІІ. Позиція Верховного Суду

20. Згідно з ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

21. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

22. За змістом підпункту 11 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 та статті 131-2 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 01.01.2017; у судах апеляційної інстанції - з 01.01.2018; у судах першої інстанції - з 01.01.2019. Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 01.01.2020. Представництво в суді у провадженнях, розпочатих до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», здійснюється за правилами, які діяли до набрання ним чинності, - до ухвалення у відповідних справах остаточних судових рішень, які не підлягають оскарженню.

23. Положенням частини п`ятої статті 5 КАС України, яка гарантує право на судовий захист, передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

24. Відповідно до частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

25. Отже, стаття 55 КАС України передбачає дві форми участі сторін в адміністративній справі, а саме: участь через представника (представництво) і особисту участь (самопредставництво).

26. З урахуванням положень Конституції України, з 01.01.2020 представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах здійснюється виключно прокурорами або адвокатами. Питання самопредставництва не закріплені в нормах Конституції України, але ці питання регламентовані положеннями відповідних кодексів.

27. Зокрема, частинами третьою та четвертою статті 55 КАС України передбачено, що юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника. Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.

28. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.07.2010 у справі № 9901/39/20 (на яку, зокрема, посилається скаржник у касаційній скарзі), зазначила, що з урахуванням положень статті 55 КАС України, для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, статуті, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб`єкта владних повноважень без права юридичної особи) без додаткового уповноваження.

29. Відповідно до статті 1 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

30. Частиною першою статті 6 Закону №1697-VII систему прокуратури України становлять: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури; 5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура.

31. Відповідно до частини третьої статті 3 Закону №1697-VII у структурі Офісу Генерального прокурора утворюються департаменти, управління, відділи, а також Генеральна інспекція. Управління та відділи можуть бути самостійними або входити до складу департаменту (управління). Положення про самостійні структурні підрозділи Офісу Генерального прокурора затверджуються Генеральним прокурором.

32. Наказом Генерального прокурора від 21.12.2019 №99-щц у структурі Офісу Генерального прокурора створено Департамент представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора, на який покладено повноваження щодо забезпечення участі в цивільних, адміністративних, господарських справах, у яких Офіс Генерального прокурора (Генеральну прокуратуру України) залучено як відповідача або третю особу.

33. Наказом Генерального прокурора від 28.01.2020 №47 затверджено Положення про Департамент представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора.

34. Пунктом 3 вказаного Положення визначено основні завдання Департаменту, зокрема, представництво в суді органів прокуратури, їхніх посадових і службових осіб, які діють від імені органу прокуратури, Генерального прокурора (самопредставництво).

35. Пунктом 4.2.2. Положення (зі змінами, внесеними наказом Генерального прокурора №166 від 30.03.2020) передбачено, що Відділ представництва інтересів органів прокуратури, серед іншого, здійснює організацію, підготовку та подання відзивів на позовні заяви, відповідей на відзиви, пояснень, заяв, клопотань, заперечень, апеляційних, касаційних скарг, інших процесуальних документів у справах, у яких Офіс Генерального прокурора (Генеральну прокуратуру України), посадових і службових осіб, що діють від його (її) імені, Генерального прокурора залучено як відповідачів або третіх осіб та у справах за позовами Офісу Генерального прокурора (Генеральної прокуратури України) як юридичної особи (самопредставництво), що розглядається в усіх судах України.

36. Пунктом 5.10.4 Положення передбачено, що прокурори відділу представництва інтересів органів прокуратури готують і подають до суду відзиви на позовні заяви, відповіді на відзиви, пояснення, заяви, клопотання, заперечення, апеляційні, касаційні скарги, інші процесуальні документи у справах, у яких Офіс Генерального прокурора (Генеральну прокуратуру України), посадових і службових осіб, що діють від його (її) імені, Генерального прокурора залучено як відповідачів або третіх осіб та у справах за позовами Офісу Генерального прокурора (Генеральної прокуратури України) як юридичної особи, що розглядається в усіх судах України.

37. Судом апеляційної інстанції встановлено, що 10.07.2020 Офісом Генерального прокурора подано апеляційну скаргу на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10.06.2020. Вказану апеляційну скаргу підписано представником Офісу Генерального прокурора Горб-Павлушко Л.В.

38. На підтвердження своїх повноважень Горб-Павлушко Л.В. надала копії довіреності, наказу Генерального прокурора №2461ц від 28.12.2019, яким Горб-Павлушко Л.В. переведено на посаду прокурора відділу представництва інтересів органів прокуратури управління організації участі прокурорів в суді Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора, а також витягу з Положення про Департамент представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора з відповідними змінами.

39. Колегія суддів вважає, що приписами Положення №47 передбачено повноваження прокурорів відділу представництва інтересів органів прокуратури здійснювати самопредставництво Офісу Генерального прокурора в тому числі у спосіб підготовки та подання апеляційних скарг, що включає у себе право підписання таких апеляційних скарг, як складової частини у процесі оскарження судових рішень.

40. Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про те, що апеляційна скарга була підписана особою, яка не мала права на її підписання, не знайшов свого підтвердження під час касаційного перегляду справи.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду, зокрема від 20.11.2020 у справі №520/12309/19, від 23.03.2021 у справі №520/6912/2020 та від 03.11.2021 у справі №160/5580/20.

41. Оцінивши зміст документів, які були додані до апеляційної скарги Верховний Суд дійшов висновку про те, що вони є достатніми для підтвердження повноважень Горб-Павлушко Л.В. на здійснення самопредставництва Офісу Генерального прокурора у суді під час розгляду цієї справи, у тому числі для подання апеляційної скарги.

42. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що апеляційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати.

43. Крім того, Верховний Суд вважає помилковими посилання суду апеляційної інстанції на ч. 3 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня, оскільки положення вказаної статті стосуються здійснення прокурором процесуальних дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, та не регулюють питання здійснення представництва (самопредставництва) Офісу Генерального прокурора як юридичної особи.

44. З огляду на викладене Верховний Суд дійшов висновку про те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10.06.2020 у справі №280/378/20.

45. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

46. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

47. Оскільки суд апеляційної інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою представника Офісу Генерального прокурора, допустив порушення норм процесуального права, касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора слід задовольнити, ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16.11.2020 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Третього апеляційного адміністративного суду.

48. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити.

2. Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 16.11.2020 скасувати, справу направити для продовження розгляду до Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко