Справа № 520/6591/2020
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2022-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2022 року

м. Київ

справа № 520/6591/2020

адміністративне провадження № К/9901/28166/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Мартинюк Н.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/6591/2020

за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної прокуратури про поновлення на посаді, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року (головуючий суддя - Полях Н. А.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року (головуючий суддя - Калиновський В. А., судді: Макаренко Я. М., Мінаєва О. М.)

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської обласної прокуратури, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Харківської області №803-к від 22 квітня 2020 року (далі - спірний наказ) про його звільнення з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Харківської області (далі - прокурор відділу);

- поновити його на посаді прокурора відділу або на рівнозначній посаді з 25 квітня 2020 року;

- стягнути з прокуратури Харківської області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що його незаконно було звільнено із займаної посади з порушенням приписів норм Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та чинного законодавства, позаяк «новоутворений» орган прокуратури як юридична особа змінив тільки назву й наділений тими самими повноваженнями, що й раніше, отже звільнення на підставі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури (яка фактично не відбулася) є протиправним.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

4. Мотиви, з яких суд першої інстанції виходив при прийнятті означеного рішення, полягають у тому, що Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX) пов`язує звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закон України № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) не з рішеннями про ліквідацію чи реорганізації органу прокуратури або про скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, а насамперед з процедурою проходження прокурорами атестації як складовою частиною процесу реформування органів прокуратури, введеного в дію Законом № 113-IX з дня набрання ним чинності.

5. Суд першої інстанції зазначив, що неподання позивачем заяви про переведення на посаду прокурора в прокуратуру Харківської області та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію згідно вимог пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX є юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

6. З огляду на це, дійшов висновку, що спірний наказ відповідача №803-к виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.

7. Стосовно доводів позивача про порушення відповідачем законодавства про працю суд першої інстанції зазначив, що норми Закону № 1697-VII та Закону № 113-ІХ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП України. З огляду на це суд дійшов висновку, що відповідач не допустив порушень трудового законодавства при звільненні позивача.

8. З наведеними мотивами суду першої інстанції погодився і суд апеляційної інстанції та залишив рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року без змін.

9. На думку суду апеляційної інстанції, такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/16-а.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

10. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в цій справі, ОСОБА_1 02 серпня 2021 року звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

11. Підставами касаційного оскарження позивач визначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Зокрема, скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, оскільки суд не врахував висновок висловлений Верховним Судом України в постановах від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14), та Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року в справі №817/3397/15 неодноразово висловлював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

12. Посилається на неврахування висновків Верховного Суду сформованих у справах №823/5361/15 та №820/10744/15.

13. Крім того, скаржник вказує, що наразі немає правового висновку Верховного Суду щодо застосування підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX, пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII у взаємозв`язку з вимогами пункту 1 частини першої статті 40, частини першої та другої статті 492 КЗпП України, частини третьої статті 16 Закону № 1697-VII у контексті правомірності застосування непередбаченої Законом № 1697-VII підстави для звільнення прокурора у разі неподання заяви про намір пройти атестацію - за умови відсутності ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури.

14. Аргументуючи свою позицію скаржник зазначає, що жодного рішення щодо скорочення штату в прокуратурі Харківської області не приймалось, сам орган - прокуратура Харківської області не був ліквідований чи реорганізований, і саме тому підстава звільнення, визначена пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, у даному випадку не може бути застосована.

15. Також, на думку позивача, посилання відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення (правова позиція щодо обов`язковості зазначення конкретної підстави для звільнення викладена у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17).

16. Одночасно з цим, не погоджується скаржник і з висновком судів першої та апеляційної інстанції про незастосування до спірних правовідносин норм КЗпП України.

17. Ухвалою від 18 серпня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

18. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.

19. Ухвалою від 26 травня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини

20. ОСОБА_1 з 04 серпня 2011 року по 24 квітня 2020 року безперервно працював в органах прокуратури України, що підтверджується трудовою книжкою серії НОМЕР_1 .

21. Наказом №1071к від 14 червня 2019 року позивач був переведений на посаду прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Харківської області (далі - прокурор відділу).

22. Наказом прокурора Харківської області №803-к від 22 квітня 2020 року ОСОБА_1 було звільнено з займаної посади прокурора відділу та з органів прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 24 квітня 2020 року.

23. На запит представника позивача листом №18-7493-20 від 18 травня 2020 року Прокуратура Харківської області повідомила, що ОСОБА_1 не подав Генеральному прокурору у встановлений строк заяви про переведення до обласної прокуратури та про намір пройти атестацію. ОСОБА_1 здійснено виплату компенсації за 71 день невикористаної відпустки. За останні 12 місяців перед звільненням ОСОБА_1 надавалась матеріальна допомога для оздоровлення у липні 2019 року та у лютому 2020 року (накази від 13.07.2019 року №1463к, 17.02.2020 року №351к), матеріальна допомога при вирішенні соціально-побутових питань у жовтні 2019 року (наказ від 04.10.2019 року №2065к).

24. Не погоджуючись із таким рішенням суб`єкта владних повноважень позивач звернувся до суду із позовом.

V. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду

25. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

26. Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

27. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

28. Спірні правовідносини обумовлені незгодою ОСОБА_1 з наказом №803-к від 22 квітня 2020 року про його звільнення з займаної посади прокурора відділу та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 24 квітня 2020 року.

29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.

31. Стаття 43 Конституції України гарантує кожному захист від незаконного звільнення.

32. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

33. Таким чином адміністративний суд повинен з`ясувати не лише чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також чи було його рішення прийнято на законних підставах та чи відповідає воно, зокрема, критеріям обґрунтованості, розсудливості та пропорційності.

34. Стаття 4 Закону № 1697-VII визначає, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

35. Незалежність прокурора забезпечуються, серед іншого, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (стаття 16 Закону № 1697-VII).

36. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

37. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

38. Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

39. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

40. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

41. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

42. За пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

43. Відповідно до пункту 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

44. Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

45. Згідно з пунктом 18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України «Про прокуратуру». При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України «Про прокуратуру», не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.

46. У разі успішного проходження атестації прокурорами та слідчими військових прокуратур, які є військовослужбовцями, питання про їх звільнення з військової служби вирішується відповідно до Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» та інших нормативно-правових актів України, якими встановлено порядок проходження громадянами України військової служби, з урахуванням особливостей, визначених цим пунктом.

47. За пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

48. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

49. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».

50. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

51. За текстом пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

52. Згідно з частиною п`ятою статті 51 Закону № 1697-VII (якою її доповнено згідно із Законом № 113-ІХ) на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

53. Пунктом 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX установлено, що тимчасово, до 1 вересня 2021 року: <…> 6) на адміністративні посади, передбачені частиною першою статті 39 Закону України «Про прокуратуру» можуть бути призначені прокурори, а також інші особи, які відповідають вимогам, визначеним у статті 27 Закону України «Про прокуратуру». Такі особи з дня призначення на адміністративну посаду набувають статусу прокурора відповідної прокуратури, за винятком випадків, передбачених частиною десятою статті 39 Закону України «Про прокуратуру». <…> Призначення на посади, передбачені пунктами 4 - 15 частини першої статті 39 Закону України «Про прокуратуру», здійснюється після відповідного схвалення Комісією з добору керівного складу органів прокуратури, склад і положення про яку затверджуються Генеральним прокурором; <…>.

54. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

55. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

56. Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що нормами спеціального законодавства регламентовано чітку процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів у зв`язку з реформуванням органів прокуратури.

57. Разом з тим, зазначена процедура зумовлює необхідність подання прокурором відповідної заяви, яка повинна містити відомості про переведення на відповідну посаду прокурора, про намір особи пройти атестацію, про надання нею згоди на обробку персональних даних та на застосування процедур та умов проведення атестації.

58. Питання стосовно застосування окремих положень пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №13-IX у зіставленні з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII у вимірі правовідносин, які виникають у зв`язку із проходженням прокурорами атестування уже було предметом розгляду Верховного Суду (постанови від 21 вересня 2021 року (справи №160/6204/20, №200/5038/20-а), від 29 вересня 2021 року (справа № 440/2682/20).

59. У цих судових рішеннях, які надалі слугували орієнтиром для вирішення інших справ цієї категорії, Верховний Суд, з-поміж іншого, зауважив, що системний аналіз положень абзацу першого пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; і Закон № 113-IX не вимагає додаткової підстави для звільнення.

60. У контексті згаданих справ такою підставою було рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, яке, відповідно до правової позиції суду касаційної інстанції, має наслідком звільнення його з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, який у цих правовідносинах потрібно застосовувати у поєднанні з підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX.

61. Такого самого підходу Верховний Суд дотримувався й при розгляді справ, у яких звільнення прокурора основувалося на положеннях підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, тобто у випадку, коли прокурор не подав у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

62. Приміром, у постанові від 11 листопада 2021 року (справа № 640/23057/19) Верховний Суд зазначив, що неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є самостійною підставою для звільнення з посади прокурора.

63. Аналогічний підхід (щодо справ про звільнення з органів прокуратури у зв`язку з неподанням прокурором у встановлений строк заяви про переведення та про намір пройти атестацію) Верховний Суд висловив у постановах від 24 вересня 2021 року (справа № 140/3790/19), від 29 вересня 2021 року (справа № 640/24727/19), від 07 жовтня 2021 року (справа № 640/23232/19), від 13 жовтня 2021 року (справа № 560/4176/19), від 18 листопада 2021 року (справа № 640/23604/19).

64. У постанові від 02 грудня 2021 року (справа № 280/5176/20) Верховний Суд зазначив, що Законом № 113-ІХ визначено безальтернативну умову переведення прокурорів, які на день набрання чинності цим Законом займали посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах на посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, а саме - лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим Законом. При цьому, визначальною підставою для переведення прокурора на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах є рішення відповідної кадрової комісії про успішне проходження прокурором атестації.

65. Окрім того, у постанові від 29 вересня 2021 року (справа № 440/2682/20) Верховний Суд зауважив також про незастосовність до правовідносин, пов`язаних зі звільненням прокурорів з наведених підстав, положень трудового законодавства й наголосив, що спеціальним для них (з 25 вересня 2019 року) є Закон № 113-ІХ, а не Кодекс законів про працю України (пункти 63-66 цієї постанови).

66. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 відповідну заяву, яка б містила відомості про його намір пройти атестацію, його згоду на обробку персональних даних та на застосування процедур і умов проведення атестації, не подавав. Причин неподання такої заяви відповідно до вимог вказаного Закону позивач не вказав.

67. Водночас, колегія суддів зазначає, що відповідно до вимог чинного законодавства саме неподання прокурором регіональної прокуратури, у встановлений строк заяви про переведення та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

68. Відповідаючи на порушені у касаційній скарзі питання колегія суддів, зважаючи на наведене нормативно-правове регулювання спірних відносин, так і на правозастосовну практику Верховного Суду щодо застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зіставленні з пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IХ, констатує, що:

- без рішення відповідної кадрової комісії про успішне проходження прокурором атестації переведення (цього) прокурора на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах - неможливе;

- неподання прокурором, зокрема, регіональної прокуратури, у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до <…>, обласної прокуратури, <…> та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію є безумовною і достатньою підставою для звільнення прокурора з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII;

- спеціальним законом для цієї категорії спірних правовідносин (які виникають у зв`язку з (не)проходженням прокурорами атестації в рамках реформування органів прокуратури), є Закон № 113-IX, на чому неодноразово наголошував Верховний Суд у своїх постановах. Положення трудового законодавства, які містить КЗпП України, є загальними для правовідносин, пов`язаних з проходженням публічної служби і, їх можна і потрібно застосовувати у тому випадку, коли спеціальні норми не регулюють певних аспектів правовідносин, які є об`єктом спеціального регулювання. Втім, у вимірі обставин цієї справи потрібно зауважити, що спеціальні норми достатньо чітко й однозначно регулюють питання, пов`язані з припиненням публічної служби (в органах прокуратури) і умовами/правилами переведенням прокурорів на посади в Офісі Генерального прокурора, обласних і регіональних прокуратурах в рамках реформування органів прокуратури, але це регулювання відрізняється від правил загального трудового законодавства. Відсутність у спеціальному законі норм, які передбачають гарантії/пільги при звільненні певним категоріям осіб подібних до тих тих, які містить КЗпП України, у цьому випадку не можна вважати прогалиною, яку можна «заповнити» шляхом застосування загальних норм трудового законодавства. Так само помилково буде вважати, що загальні норми трудового законодавства (у контексті цієї справи мовиться про гарантії/пільги при звільненні) можуть превалювати над нормами спеціального закону (Закону № 113-ІХ), які передбачають інакший підхід до прийняття рішень щодо проходження/припинення публічної служби. У цьому зв`язку можна додати, що положення КЗпП України щодо попередження про наступне вивільнення, пропонування вакантної посади чи роботи за відповідною професією та врахування переважного права на залишення на роботі не впливають на висловлену Верховним Судом позицію щодо застосування до правовідносин, пов`язаних з реформою органів прокуратури, впровадженої Законом № 113-ІХ, положень пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону (у поєднанні з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII).

69. Зважаючи на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що немає підстав для задоволення позовних вимог позивача.

70. Таким чином висновок суду першої та апеляційної інстанцій, що факт не подання заяви про переведення на посаду прокурора та про намір пройти атестацію є підставою для звільнення прокурора з посади, відповідає вимогам чинного законодавства та правовій позиції Верховного Суду у справах щодо подібних правовідносин.

71. Ураховуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з підстав, передбачених підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.

72. Суд зауважує, що касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 відкрито, зокрема, на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах). Водночас, правова позиція щодо застосування норми права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 11 листопада 2021 року у справі № 640/23057/19, тобто після подання касаційної скарги.

73. Верховний Суд відхиляє доводи позивача про те, що зазначення у наказі про звільнення пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без зазначення конкретної підстави (як-то ліквідація чи реорганізація органу прокуратури або скорочення чисельності прокурорів) породжує для нього негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності, адже ОСОБА_1 , маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не міг не усвідомлювати юридичних наслідків не подання заяви про переведення на посаду прокурора та про намір пройти атестацію.

74. На підставі викладеного колегія суддів констатує, що рішення судів ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

75. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

76. У той же час оскаржуючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій позивач посилався на неврахування судами висновків Верховного Суду, викладених у справах № 815/1554/17, № 817/3397/15, № 823/5361/15 та № 820/10744/15 та висновки Верховного Суду України, викладені у справах № 21-8а14, № 21-108а14, № 21-484а14.

77. Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

78. Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

79. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де схожі предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

80. Так, у справі № 815/1554/17 спірні правовідносини щодо звільнення позивача з посади та з органів прокуратури у зв`язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII) виникли у лютому 2017 року, тобто до набрання чинності Законом № 113-ІХ.

81. Висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 04.03.2014 у справі № 21-8а14, від 27.05.2014 у справі № 21-108а14, від 28.10.2014 у справі № 21-484а14 стосувались поновлення на посаді позивачів в тій же юридичній особі, з якої вони були звільнені.

82. У справах №817/3397/15, №823/5361/15 вирішувалося питання щодо звільнення через скорочення штатів на підставі підпункту г пункту 64 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.

83. У справі №820/10744/15 вирішувалось питання поновлення на посаді позивачів у зв`язку із реорганізацією роботодавця, а не його ліквідацією.

84. Водночас у справі, що розглядається, відповідно до частини п`ятої статті 51 Закону № 1697-VII на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження. Особливості звільнення прокурорів, визначені положеннями Законів № 113-ІХ та № 1697-VII, є спеціальними щодо тих, які визначені статтею 40 КЗпП України.

85. Отже, у порівнюваних справах різними є суб`єктний склад учасників спірних правовідносин, підстави звернення до суду з відповідними позовами, а також нормативне регулювання спірних правовідносин та їх часові проміжки.

86. Таким чином, наведені відмінності порівнюваних справ свідчать про те, що правовідносини у них не є подібними, а тому висновки, зроблені Верховним Судом у справах на які посилається скаржник, не можуть бути застосовані у цьому спорі.

87. Верховний Суд уважає необхідним указати, що результат вирішення у кожній з цих справ зумовлений конкретними обставинами та оцінкою доказів. Аналіз висновку судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі та в наведених скаржником судових рішеннях суду касаційної інстанції, свідчить про те, що вони ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, врегульовано різними нормами права, що зумовило й різні висновки, яких дійшли суди.

88. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

89. За таких обставин, касаційне провадження, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, підлягає закриттю.

90. Аналогічний правовий підхід та аналіз наведених судових справ наведений в ухвалі Верховного Суду від 29 вересня 2021 року у справі № 600/1413/20-а про закриття касаційного провадження.

VІІ. Судові витрати

91. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 339, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційне провадження, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року у справі № 520/6591/2020 закрити.

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року у справі № 520/6591/2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько Н.М. Мартинюк