Справа № 300/3980/20
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2022-05-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2022 року

м. Київ

справа № 300/3980/20

адміністративне провадження № К/9901/35287/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А.В.,

Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2021 (головуючий суддя - Л.П. Іщук, судді - І.М. Обрізко, Т.В. Онишкевич)

у справі № 300/3980/20

за позовом ОСОБА_1

до Державної екологічної інспекції України,

Державної екологічної інспекції Карпатського округу

про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції України (відповідач-1), Державної екологічної інспекції Карпатського округу (відповідач-2), в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 10.12.2020 № 443-О «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 »;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 11.12.2020 № 447-О «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу з 11.12.2020;

- стягнути з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, а саме з 11.12.2020 по день поновлення на посаді.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність оскаржуваних наказів, оскільки вважає, що в його діях відсутній склад дисциплінарного проступку, а при здійсненні дій, за які його піддано дисциплінарному стягненню не порушено жодного нормативного акту.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.04.2021 позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано наказ Державної екологічної інспекції України від 10.12.2020 № 443-О «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ». Визнано протиправним і скасовано наказ Державної екологічної інспекції України від 11.12.2020 № 447-О «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу з 25.12.2020. Стягнуто з Державної екологічної інспекції Карпатського округу на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25.12.2020 по 20.04.2021 у розмірі 77 228 грн 82 коп. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. При постановленні рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що за відсутності чіткого правового регулювання процедури призначення осіб на посади державної служби на час дії встановленого Кабінетом Міністрів України карантину, зважаючи на відсутність будь-яких належним чином оформлених зауважень, попереджень чи заперечень зі сторони відділу правового забезпечення і сектору з питань запобігання та виявлення корупції щодо правомірності наказів про призначення осіб на посади державної служби до одержання результатів спеціальних перевірок, а також, беручи до уваги попередню обізнаність позивача щодо позитивних результатів спеціальних перевірок, в діях позивача відсутній умисел як обов`язкова складова вини особи. При призначенні ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 на посади державної служби позивач не допустив перевищення наданих йому службових повноважень, оскільки дії позивача стосовно призначення осіб на посади державної служби не виходять за межі наданих керівнику Державної екологічної інспекції Карпатського округу службових повноважень та вчинені з метою забезпечення виконання завдань і функцій державного органу на період дії карантину, що є винятковим випадком для добору і призначення осіб на вакантні посади державної служби з особливим порядком проведення, який врегульовано нормами Порядку призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 290.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2021 рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

6. При прийнятті рішення суд апеляційної інстанції виходив з обґрунтованості висновку Державної екологічної інспекції України про допущення позивачем порушення пункту 7 частини другої статті 19 Закону України «Про державну службу», абзацу першого частини другої статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» при призначенні ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 на посади державної служби категорії «Б» без проведення спеціальної перевірки, оскільки саме позивач був відповідальним за організацію проведення таких перевірок.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Підставою касаційного оскарження судових рішень позивач зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на вказаний пункт скаржник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування законодавства про призначення на державну службу під час карантину.

9. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що призначення ним посадових осіб в період дії карантину відповідає вимогам Порядку призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 290. Зазначає, що законодавець не передбачив проведення спеціальної перевірки, встановленої статтею 56 Закону України «Про запобігання корупції», під час укладання контракту на обмежений термін в період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2. Нечіткість законодавства не може бути підставою для притягнення позивача до відповідальності та його звільнення. Також, вказує, що дії позивача не можуть кваліфікуватися, як «перевищення службових повноважень», оскільки він наділений повноваженнями виносити накази, у тому числі і призначення на посади.

Позиція інших учасників справи

10. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

11. Відповідач-2 у відзиві на касаційну скаргу вказує про безпідставність та необґрунтованість касаційної скарги, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскаржуване судове рішення - без змін.

Рух касаційної скарги

12. Ухвалою Верховного Суду від 11.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

13. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

14. ОСОБА_1 з 03.03.2020 займав посаду начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу.

15. 03.11.2020 завідувач сектору з питань запобігання та виявлення корупції Державної екологічної інспекції Ковальчук О.Ю. подав голові Державної екологічної інспекції Мальованому А.М. службову записку № 42 з пропозицією порушити відносно ОСОБА_1 дисциплінарне провадження за перевищення службових повноважень, що не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, із одночасним відстороненням від виконання посадових обов`язків з метою визначення наявності та ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого ним дисциплінарного проступку, яка обґрунтована тим, що ОСОБА_1 призначив на посади державної служби категорії «Б» 4 особи без проведення спеціальної перевірки, обов`язок проведення якої до призначення на посади державної служби відповідної категорії передбачено статтею 56 Закону України «Про запобігання корупції» та статтею 31 Закону України «Про державну службу», а також чинив можливий протиправний тиск на державних службовців Державної екологічної інспекції Карпатського округу.

16. Наказом Державної екологічної інспекції України від 05.11.2020 № 417 порушено дисциплінарне провадження відносно позивача за ознаками вчинення дисциплінарного проступку, визначеного пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», відсторонено його від виконання посадових обов`язків начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу з 06.11.2020 та утворено дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ.

17. При проведенні дисциплінарного провадження було встановлено, що ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 були призначені на посади державної служби категорії «Б» на період дії карантину шляхом укладення контрактів без проведення спеціальної перевірки, відповідальним за організацію проведення якої був позивач, що є порушенням пункту 7 частини другої статті 19 Закону України «Про державну службу», абзацу першого частини другої статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» та пункту 16 Порядку призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2.

18. Крім цього, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 призначені на відповідні посади державної служби в Інспекції в порушення частини першої статті 31-1 Закону України «Про державну службу» без передбаченої цією нормою Закону та затвердженого Кабінетом Міністрів України Порядку укладення контрактів, в тому числі, з недотриманням форми Типового контракту про проходження державної служби.

19. Також встановлено, що ОСОБА_6 призначено на відповідну посаду державної служби в Інспекції в порушення Порядку укладення контрактів з недотриманням форми Типового контракту про проходження державної служби.

20. Позивач скористався правом надання пояснень щодо вчинених ним дій, відповідно до яких, призначення ним посадових осіб в період дії карантину відповідає вимогам Порядку призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 290. Зазначив, що вказаним Порядком визначено увесь алгоритм укладення контракту з державним службовцем на період дії карантину, однак, не передбачено послідовності укладення контракту і проведення спеціальної перевірки. Позивачем вказано, що спеціальна перевірка призначених ним осіб проведена відповідно до чинного законодавства.

21. За результатами проведеного дисциплінарного провадження, дисциплінарною комісією направлено голові Державної екологічної інспекції України подання від 03.12.2020, відповідно до якого, комісія встановила в діях начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу ОСОБА_1 наявність дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», у зв`язку з чим рекомендувала застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби відповідно до частини п`ятої статті 66 Закону України «Про державну службу».

22. Наказом Державної екологічної інспекції України від 10.12.2021 № 443-о застосовано до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби датою, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, у зв`язку із вчиненням дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, а саме: призначення на посади державної служби в Державній екологічній інспекції Карпатського округу осіб, які не пройшли спеціальну перевірку, передбачену законодавством про запобігання корупції.

23. Наказом Державної екологічної інспекції України від 11.12.2020 № 447-о звільнено ОСОБА_1 , начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу, датою, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, у зв`язку з вчиненням державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», який передбачає звільнення відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу».

26. Відповідно до частин другої, третьої статті 5 Закону України «Про державну службу» відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

27. Пунктом 7 частини другої статті 19 Закону України «Про державну службу» визначено, що на державну службу не може вступити особа, яка не пройшла спеціальну перевірку або не надала згоди на її проведення.

28. Відповідно до частин першої, другої статті 21 Закону України «Про державну службу» вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу.

Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.

29. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 31 Закону України «Про державну службу» на посаду державної служби призначається особа, визначена переможцем конкурсу.

Рішення про призначення на посаду державної служби приймається суб`єктом призначення після проведення співбесіди з кандидатом та підписання з ним контракту про проходження державної служби (у разі укладення). Таке рішення приймається не пізніше п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки у випадку та порядку, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції.

У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки відомостей про претендента на посаду, які не відповідають встановленим законодавством вимогам для зайняття посади, приймається рішення про відмову у призначенні на посаду державної служби.

30. Частиною другою статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено, що рішення про призначення (обрання) або про відмову у призначенні (обранні) на посаду, пов`язану із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, приймається після проведення спеціальної перевірки.

31. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2» установлено з 12.03.2020 на всій території України карантин, який в подальшому продовжувався.

32. Постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2020 № 230, яка набрала чинності 25.03.2020, внесено зміни до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 № 246, згідно з якими у разі встановлення карантину відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та/або введення надзвичайного стану суб`єкт призначення або керівник державної служби має право зупинити проведення конкурсу.

Рішення суб`єкта призначення або керівника державної служби про зупинення та про відновлення проведення конкурсу оформлюється шляхом видання відповідного наказу (розпорядження).

33. Пунктом 8 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13.04.2020 № 553-IX, тимчасово, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, зупинено дію положень Закону України «Про державну службу» (Відомості Верховної Ради України, 2016 р., № 4, ст. 43 із наступними змінами) та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (Відомості Верховної Ради України, 2011 р., № 38, ст. 385 із наступними змінами) в частині проведення конкурсів на посади державної служби та призначення на посади державної служби за результатами конкурсу.

Визначено, що призначення на посади державної служби здійснюється в установленому Кабінетом Міністрів України порядку, який визначає механізм добору на посади державної служби шляхом проведення співбесід з визначеними суб`єктом призначення посадовими особами.

34. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 22.04.2020 № 290 «Деякі питання призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2», якою затверджено Порядок призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2 (далі - Порядок № 290).

35. Відповідно до пункту 1 Порядку № 290 цей порядок визначає механізм добору на вакантні посади державної служби на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.

36. Згідно з пунктом 2 Порядку № 290 добір і призначення осіб на вакантні посади державної служби відповідно до цього Порядку здійснюється у виняткових випадках, пов`язаних з необхідністю виконання завдань і функцій державних органів на період дії карантину.

37. Пунктом 11 Порядку № 290 передбачено можливість суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі призначити на посаду державної служби особу шляхом укладення контракту про проходження державної служби на період дії карантину та до дня визначення суб`єктом призначення або керівником державної служби в державному органі переможця конкурсу.

38. Призначення на такі посади здійснюється шляхом проведення співбесіди з визначеними суб`єктом призначення або керівником державної служби у державному органі посадовими особами (пункт 12 Порядку № 290).

39. Згідно з підпунктом 3 пункту 20 Порядку № 290 після проведення співбесіди уповноваженою особою з визначеними нею кандидатурами вноситься обґрунтоване подання суб`єкту призначення або керівнику державної служби в державному органі про призначення на вакантну посаду державної служби кандидата шляхом укладення з ним контракту.

40. Пунктом 21 Порядку № 290 передбачено, що суб`єкт призначення або керівник державної служби в державному органі розглядає таке подання та приймає рішення про укладення контракту про проходження державної служби на період дії карантину (далі - контракт), який укладається на підставі Типового контракту про проходження державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 290, або про відхилення поданої кандидатури.

Строк дії контракту встановлюється на період дії карантину та до дня визначення суб`єктом призначення або керівником державної служби переможця за результатами конкурсного відбору відповідно законодавства.

41. Згідно з пунктом 22 Порядку № 290 рішення про призначення на посаду державної служби приймається суб`єктом призначення або керівником державної служби в державному органі після підписання контракту.

Таке рішення оформляється шляхом видання відповідного наказу (розпорядження).

42. Частиною першою статті 64 Закону України «Про державну службу» передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

43. Згідно з частиною першою статті 65 Закону України «Про державну службу» підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

44. Пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» визначено, що дисциплінарним проступком є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.

45. Відповідно до частини першої статті 66 Закону України «Про державну службу» до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

46. За приписами частини першої статті 67 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

47. Згідно з частинами першою та другою статті 74 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

48. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону України «Про державну службу»).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

49. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

50. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

51. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 11.10.2021 слідує, що касаційне провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

52. В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування законодавства про призначення на державну службу під час карантину.

53. Спірним питанням у цій справі є правомірність дій керівника державної служби з призначення на державну службу в період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, осіб, які не пройшли спеціальну перевірку. Також постає питання, чи можуть такі дії керівника державного органу бути кваліфіковані як «перевищення службових повноважень».

54. Так, Порядком № 290 визначено порядок призначення на посади державної служби у зв`язку із зупиненням дії норм Закону України «Про державну службу» в частині проведення конкурсів на посади державної служби та призначення на посади державної служби за результатами конкурсу.

55. Аналіз положень Порядку № 290 дає підстави для висновку, що на період дії карантину суб`єкт призначення або керівник державної служби в державному органі вправі призначати на посаду державної служби особу без проведення конкурсу шляхом укладення контракту про проходження державної служби, який відповідає Типовому контракту про проходження державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 290, за результатами співбесіди.

56. При цьому, в силу вимог частини другої статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» та пункту 7 частини другої статті 19 Закону України «Про державну службу» проходження спеціальної перевірки є обов`язковою передумовою винесення рішення про призначення особи на посаду державної служби.

57. Верховний Суд звертає увагу на те, що і Порядком № 290 безпосередньо (абзац 3 пункту 17) та опосередковано (абзац 7 пункту 16) вказується на необхідність проходження спеціальної перевірки.

58. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 15.05.2020 ОСОБА_1 як начальником Державної екологічної інспекції Карпатського округу винесено накази про призначення ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 на посади державної служби категорії «Б» та 30.06.2020 такий наказ винесено щодо ОСОБА_6 за відсутності при цьому результатів спеціальної перевірки щодо вказаних осіб.

59. Порядок проведення спеціальної перевірки регламентований статтею 57 Закону України «Про запобігання корупції» та Порядком проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 171.

60. Згідно з абзацом першим частини другої статті 56 Закону України «Про запобігання корупції» організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом. Для забезпечення організації проведення спеціальної перевірки керівник відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату може визначити відповідальний структурний підрозділ.

61. Згідно листа Державної екологічної інспекції Карпатського округу від 25.11.2020 № 03-18-/3261 позивачем, як керівником Інспекції, не визначено відповідального структурного підрозділу для забезпечення організації проведення спеціальних перевірок.

62. Організація проведення спеціальних перевірок Державної екологічної інспекції Карпатського округу здійснювалась безпосередньо начальником, що не спростовується і доводами позивача щодо попереднього візування прийнятих ним наказів про призначення осіб на посади державної служби Відділом правового забезпечення, Службою управління персоналом та Сектором з питань запобігання та виявлення корупції за відсутності відповідного розпорядчого акта про делегування згаданим структурним підрозділам повноважень з організації проведення спеціальної перевірки.

63. Враховуючи вищевикладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про допущення позивачем порушення пункту 7 частини другої статті 19 Закону України «Про державну службу», абзацу першого частини другої статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» при призначенні ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 на посади державної служби категорії «Б» без проведення спеціальної перевірки.

64. З матеріалів справи встановлено, що Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції України за результатами розгляду матеріалів дисциплінарної справи такі дії позивача кваліфіковано як «перевищення службових повноважень».

65. Суд апеляційної інстанції при ухваленні постанови дійшов висновку, що дії начальника Державної екологічної інспекції Карпатського округу ОСОБА_1 щодо призначення осіб на посади державної служби категорії «Б» без проведення спеціальної перевірки правомірно кваліфіковані відповідачем як перевищення службових повноважень.

66. Верховний Суд вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим, враховуючи наступне.

67. У постановах від 30.06.2021 у справі № 200/10988/19-а, від 10.11.2021 у справі № 540/4057/20, від 22.12.2021 у справі № 140/16342/20, від 28.04.2022 у справі № 540/2464/19 Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої у розумінні пункту 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» «перевищення службових повноважень» означає вчинення державним службовцем таких дій або прийняття рішень, які виходять за межі його службових повноважень. Під час дисциплінарного провадження у таких справах дисциплінарна комісія та суб`єкт призначення повинні чітко визначити обсяг повноважень конкретного державного службовця, керуючись положеннями Закону України «Про державну службу», інших законів України, положеннями про державний орган та/або його структурний підрозділ, а також посадовою інструкцією державного службовця. Таким чином, саме за вчинення державним службовцем дій, які виходять за межі його повноважень, законодавець у згаданій нормі Закону України «Про державну службу» передбачив можливість застосування до такої особи найсуворішого виду дисциплінарного стягнення - звільнення.

68. Отже, перевищення службових повноважень виражається у тому, що державний службовець вчиняє те чи інше діяння, яке не входить до його компетенції. У той же час, невиконання чи неналежне виконання посадових обов`язків полягає у невчиненні чи неналежному вчиненні особою дій у межах наданих їй законом прав та обов`язків. Для того, щоб визначити, чи мало місце перевищення службових повноважень, необхідно з`ясувати компетенцію державного службовця і порівняти її із вчиненими діями (перевищення службових повноважень не може проявлятися у бездіяльності - його об`єктивну сторону характеризує лише вчинення дії).

69. У пункті 5 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» вказано, що під перевищенням влади або службових повноважень треба розуміти:

а) вчинення дій, які є компетенцією вищестоящої службової особи цього відомства чи службової особи іншого відомства;

б) вчинення дій, виконання яких дозволяється тільки в особливих випадках, або з особливого дозволу, або з додержанням особливого порядку, - за відсутності цих умов;

в) вчинення одноособово дій, які могли бути вчинені лише колегіально;

г) вчинення дій, які ніхто не має права виконувати або дозволяти.

70. З матеріалів справи встановлено, що Наказом Державної екологічної інспекції України від 28.04.2020 № 134 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію Карпатського округу.

71. Пунктом 5 розділу III вказаного Положення визначено, що Інспекцію очолює начальник.

72. Підпунктом 10 пункту 6 розділу III Положення передбачено, що начальник інспекції призначає на посаду та звільняє з посади у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців Інспекції.

73. Таким чином, призначення на посаду державних службовців є прямими повноваженнями позивача, як начальника Інспекції.

73. За наведених обставин, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що такі дії позивача щодо призначення осіб на посади державної служби категорії «Б» без проведення спеціальної перевірки не можуть кваліфікуватися як перевищення службових повноважень, оскільки не виходять за межі його повноважень.

74. Крім того, у Постанові Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» під перевищенням влади або службових повноважень визнається умисне вчинення службовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй прав чи повноважень, якщо ними заподіяно істотну шкоду охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб.

75. Судом першої інстанції правильно зазначено, що подання дисциплінарної комісії не містить вказівок на настання негативних наслідків в результаті вчинення позивачем дисциплінарного проступку, та не містить жодних відомостей про ступінь тяжкості таких наслідків. Не зазначено, якої істотної шкоди дії позивача завдали охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб.

76. Призначення позивачем на посади державної служби осіб до отримання висновків про результати спеціальних перевірок, за умови подальшого одержання позивачем відомостей про відсутність будь-яких підстав, що перешкоджали б зайняттю такими особами відповідних посад державної служби, безспірно свідчить про відсутність негативних наслідків, спричинених діями начальника інспекції.

77. Верховний Суд зазначає, що «перевищення службових повноважень», «невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків» є різними видами дисциплінарних проступків з різними правовими наслідками.

78. Зі змісту подання дисциплінарної комісії встановлено, що воно містить посилання на перевищення позивачем службових повноважень, водночас, відповідач-1, кваліфікуючи дії позивача як перевищення службових повноважень, не навів належні мотиви, чому відповідний проступок слід кваліфікувати як перевищення службових повноважень, а не як інше дисциплінарне правопорушення.

79. Згідно з приписами Закону України «Про державну службу» звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, перелік яких є вичерпним. Перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення входить до цього переліку, однак державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за перевищення службових повноважень, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як перевищення службових повноважень.

80. Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що дисциплінарною комісією неправильно кваліфіковано дії ОСОБА_1 щодо призначення ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 на посади державної служби категорії «Б» без проведення спеціальної перевірки як перевищення службових повноважень, оскільки такі дії не виходять за межі наданих керівнику Державної екологічної інспекції Карпатського округу службових повноважень. Докази, які б свідчили про завдання діями позивача істотної шкоди охоронюваним законом правам та інтересам громадян, держави чи юридичних осіб матеріали справи не містять.

81. Також, суд враховує, що у поданні дисциплінарної комісії вказано про попередню бездоганну поведінку та відсутність дисціплінарних стягнень щодо позивача, обставин, що обтяжують дисциплінарну відповідальність ОСОБА_1 комісією не встановлено.

82. Водночас, не можна погодитися з висновком суду першої інстанції про відсутність чіткості, зрозумілості та однозначності правових норм Порядку №290 в частині процедури призначення осіб на посади державної служби, шляхом укладання контракту в період дії карантину.

83. Саме Порядок № 290 визначав механізм добору на вакантні посади державної служби на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та на осіб, які призначались за вказаним Порядком, поширювалися норми Закону України «Про державну службу» та Закону України «Про запобігання корупції».

84. Аналіз положень законодавства, наведених у пунктах 27-41 цієї постанови, дає суду підстави для висновку, що укладення контракту про проходження державної служби на період дії карантину на підставі Порядку № 290 можливе лише за умов дотримання інших вимог законодавства, яке регулює порядок вступу на державну службу, в тому числі і щодо проведення спеціальних перевірок та заборони щодо призначення на посади державної служби без процедури таких перевірок.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

85. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

86. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина четверта статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).

87. Колегія суддів суду касаційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 у справі, проте з підстав, викладених судом касаційної інстанції.

88. За таких обставин рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, рішення суду першої інстанції - зміні у мотивувальній частині щодо мотивів задоволення позову у справі.

Висновки щодо розподілу судових витрат

89. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2021 у справі № 300/3980/20 скасувати.

3. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.04.2021 у справі № 300/3980/20 змінити у мотивувальній частині щодо мотивів задоволення позовних вимог, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

4. В решті рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.04.2021 у справі № 300/3980/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

В.М. Соколов