Справа № 640/7698/20
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2022-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2022 року

м. Київ

справа № 640/7698/20

адміністративне провадження № К/9901/4683/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Адміністрації Державної прикордонної служби України, про визнання нормативно-правового акту протиправним та нечинним в окремій його частині, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.07.2020 (колегія суддів - Скочок Т. О., Кармазіна О. А., Катющенка В. П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 (колегія суддів у складі: Беспалова О. О., Парінова А. Б., Ключковича В. Ю.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Адміністрація Державної прикордонної служби України, в якому просив визнати протиправним та нечинним абзац 3 підпункту 1 пункту 22 Порядку в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2019 № 815 «Про затвердження Порядку в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій».

Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач є громадянином України, який має зареєстроване місце проживання на тимчасово окупованій території. Так, позивач зазначив, що 08.01.2020 він намагався потрапити додому, проте представники Державної прикордонної служби України відмовили йому у виїзді, мотивуючи це тим, що у базі Державної прикордонної служби України присутні відомості про заборону виїзду за межі України. В подальшому, позивач виявив, що в органах охорони державного кордону виконується ухвала Совєтського районного суду міста Макіївки Донецької області від 06.03.2013 у цивільній справі № 6/269/31/2013, якою суд за поданням державного виконавця тимчасово обмежив позивача у праві виїзду за межі України, з огляду на що йому було відмовлено у в`їзді на тимчасово окуповану територію на підставі пункту 22 Порядку в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2019 № 815. На думку позивача, дана постанова в оскаржуваній частині протиправно обмежує його права на пересування територією України та позбавляє його можливості спілкуватися та піклуватися про свою матір, користуватися житлом, руйнує його соціальні та сімейні зв`язки. Так, на думку позивача, відповідач, приймаючи своє рішення, в оскаржуваній його частині, порушив статтю 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Також, на думку позивача, відповідачем порушено статтю 2 Протоколу 4 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та статтю 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Позивач звертає увагу на те, що для осіб, які не виконали зобов`язання за судовим рішенням, законодавством встановлено обмеження для виїзду виключно за кордон, а не в межах України. Лінія розмежування не є державним кордоном.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 .

Ухвалою Совєтського районного суду міста Макіївки Донецької області від 06.03.2013 у справі № 6/269/31/2013 задоволено подання державного виконавця Совєтського відділу ДВС Макіївського управління юстиції щодо тимчасового обмеження ОСОБА_1 у праві виїзду за кордон.

За результатами розгляду адвокатського запиту в інтересах громадянина України ОСОБА_1 від 21.02.2020 № 1925/50 Головний центр обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України листом від 27.02.2020 № 0.184-2939/0/18-20 проінформував, що в органах охорони державного кордону Державної прикордонної служби України виконується копія ухвали Совєтського районного суду м. Макіївки Донецької області від 06.03.2013 у цивільній справі № 6/269/31/2013, якою суд, за поданням державного виконавця Совєтського ВДВС Макіївського МУЮ, тимчасово обмежив у праві виїзду за межі України боржника громадянина України ОСОБА_1 до виконання зобов`язань згідно з виконавчим листом № 2/0546/1175, виданим Совєтським районним судом м. Макіївки від 10.08.2012, про стягнення з ОСОБА_1 на користь ПАТ «ДТЕК Донецькобленерго» заборгованості у розмірі 3974,99 грн та судових витрат.

Донецький прикордонний загін Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України листом від 04.03.2020 № 14-2195 на адвокатський запит від 21.02.2020 № 1925/49 додатково проінформував, що ОСОБА_1 відмовлено у пропуску під час в`їзду на тимчасово окуповану територію, у зв`язку із наявністю в базах даних Держприкордонслужби доручення уповноваженого державного органу (ухвала Совєтського районного суду м. Макіївки від 06.03.2013 по справі № 6/269/31/2013) про заборону виїзду з України, у відповідності до пункту 22 Порядку в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2019 № 815.

Позивач вважаючи, що указаною постановою, в оскаржуваній частині, протиправно обмежено його права на пересування територією України, звернувся до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду від 01.07.2020, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020, у задоволенні позову відмовлено.

Судові рішення мотивовано тим, що абзац 3 підпункту 1 пункту 22 Порядку в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2019 № 815 не містить додаткових обмежень у порівнянні зі статтею 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України», а отже, суди дійшли висновку, що твердження позивача про те, що застосовані до нього обмеження не передбачено законом, не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження позивач зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах і тому, на його думку, судами попередніх інстанцій неправильно застосовувалися норми права, якими були обґрунтовані правові висновки, викладені в них. Також, на думку скаржника, рішення по даній справі має виняткове значення безпосередньо для нього, оскільки оскаржуваними положеннями нормативно-правового акту та в процесі їх застосування компетентними органами державної влади було порушено його права вільного пересування територією України. Крім того, скаржником зазначено, що спірною нормою введено додаткові обмеження прав позивача, які не передбачені жодним Законом.

У касаційній скарзі позивачем зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

На обґрунтування наявності підстав для касаційного оскарження, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач указує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 4 частини першої статті 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» у поєднанні з абзацом 1 частини першої цієї ж статті, а саме щодо права органів, підрозділів, військовослужбовців, а також працівників Державної прикордонної служби України, які відповідно до їх службових обов`язків можуть залучатися до оперативно-службової діяльності, для виконання покладених на Державну прикордонну службу України завдань, не пропускати на тимчасово окуповану територію осіб, яким за мотивованим письмовим рішенням суду тимчасово обмежено право виїзду з України.

Позиція інших учасників справи

Адміністрації Державної прикордонної служби України у поясненнях на касаційну скаргу повністю погоджується з оскаржуваними судовими рішеннями й викладеними в них мотивами, а тому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Кабінет Міністрів України відзив на касаційну скаргу не подав, ухвалу про відкриття касаційного провадження від 05.03.2021 отримав 11.03.2021.

Рух касаційної скарги

15.02.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.02.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Соколова В. М. для розгляду судової справи № 640/7698/20.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04.03.2021 № 385/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 640/7698/20 у зв`язку з відпусткою судді Соколова В. М., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.03.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 640/7698/20.

Ухвалою Верховного Суду від 05.03.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020.

Зі змісту даної ухвали встановлено, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Ухвалою Верховного Суду від 30.05.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» (далі - Конвенція), який гарантує деякі права і свободи, не передбачені в Конвенції та у Першому протоколі до неї, кожен, хто законно перебуває на території будь-якої держави, має право вільно пересуватися і вільно вибирати місце проживання в межах цієї території. Кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною. На здійснення цих прав не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров`я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб. Права, викладені в пункті 1, також можуть у певних місцевостях підлягати обмеженням, що встановлені згідно із законом і виправдані суспільними інтересами в демократичному суспільстві.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 33 Конституції України визначено, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Постановою Верховної Ради України від 21.05.2015 № 462-VIII схвалено Заяву Верховної Ради України «Про відступ України від окремих зобов`язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод» щодо відступу від окремих зобов`язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, а саме до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих Російською Федерацією, російських окупаційних військ, їх військової техніки з території України, відновлення повного контролю України за державним кордоном України, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України.

05.06.2015 Постійне представництво України в Раді Європи передало до Генерального секретаря Ради Європи note verbale (вербальна нота) з текстом вищенаведеної заяви та її переклад.

Відповідно до статті 2 Закону України від 11.12.2003 № 1382-IV «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» громадянам України, а також іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком обмежень, які встановлені законом. Реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.

Приписами статті 12 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» визначено, що свободу пересування відповідно до закону може бути обмежено, зокрема: у прикордонній смузі; на тимчасово окупованих територіях. Свобода пересування може бути обмежена і в інших випадках, передбачених законом.

У преамбулі Закону України від 18.01.2018 № 2268-VIII «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» визначено, що Верховна Рала України, зокрема, підтверджуючи Заяву Верховної Ради України «Про відступ України від окремих зобов`язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав і основоположних свобод», схвалену Постановою Верховної Ради України від 21.05.2015 № 462-VIII, враховуючи те, що особливості правового режиму на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя визначаються Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», приймає цей Закон, що має на меті визначити особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.

Частинами першою, п`ятою статті 2 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» передбачено, що правовий статус тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях, Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, а також правовий режим на зазначених територіях визначаються цим Законом, Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, принципами та нормами міжнародного права. У межах тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях діє особливий порядок забезпечення прав і свобод цивільного населення, визначений цим Законом, іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, принципами та нормами міжнародного права.

Відповідно до частини восьмої статті 2 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» визначений Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» порядок регулювання правочинів та реалізації прав суб`єктів, визначених частинами шостою і сьомою цієї статті, поширюється з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis) на тимчасово окуповані території України у Донецькій та Луганській областях, крім порядку в`їзду осіб на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях та виїзду з них, що встановлюється відповідно до цього Закону.

Законом України від 15.04.2014 № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» внесено зміни до Закону України «Про Державну прикордонну службу України», а саме: частину першу статті 20 пункт 4 викладено в такій редакції: « 4) шляхом опитування осіб з`ясовувати підстави перетинання державного кордону України, в`їзду на тимчасово окуповану територію або виїзду з неї, не пропускати через державний кордон України, на тимчасово окуповану територію або з неї осіб без дійсних документів на право перетинання кордону або для в`їзду на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї, осіб, які надали завідомо неправдиві відомості під час одержання зазначених документів, осіб, яким Державною прикордонною службою України за порушення законодавства з прикордонних питань та про правовий статус іноземців чи за мотивованим письмовим рішенням суду та правоохоронних органів не дозволяється в`їзд в Україну або тимчасово обмежено право виїзду з України; робити в документах зазначених осіб відповідні відмітки».

Отже, відповідно до пункту 4 частини першої статті 20 Закону України від 03.04.2003 № 661-IV «Про Державну прикордонну службу України» органам, підрозділам, військовослужбовцям, а також працівникам Державної прикордонної служби України, які відповідно до їх службових обов`язків можуть залучатися до оперативно-службової діяльності, для виконання покладених на Державну прикордонну службу України завдань надається право шляхом опитування осіб з`ясовувати підстави перетинання державного кордону України, в`їзду на тимчасово окуповану територію або виїзду з неї, не пропускати через державний кордон України, на тимчасово окуповану територію або з неї осіб без дійсних документів на право перетинання кордону або для в`їзду на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї, осіб, які надали завідомо неправдиві відомості під час одержання зазначених документів, осіб, яким Державною прикордонною службою України за порушення законодавства з прикордонних питань та про правовий статус іноземців чи за мотивованим письмовим рішенням суду та правоохоронних органів або постановою державного виконавця не дозволяється в`їзд в Україну або тимчасово обмежено право виїзду з України; робити в документах зазначених осіб відповідні відмітки.

Відповідно до абзацу третього частини першої статті 2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» основними функціями Державної прикордонної служби України є здійснення в установленому порядку прикордонного контролю і пропуску через державний кордон України та до тимчасово окупованої території і з неї осіб, транспортних засобів, вантажів, а також виявлення і припинення випадків незаконного їх переміщення.

Пунктом 6 статті 19 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» передбачено, що на Державну прикордонну службу України відповідно до визначених законом завдань покладається здійснення прикордонного контролю і пропуску в установленому порядку осіб, транспортних засобів, вантажів в разі наявності належно оформлених документів після проходження ними митного та за потреби інших видів контролю, а також реєстрація іноземців та осіб без громадянства, які в установленому порядку прибувають в Україну, та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон та у контрольних пунктах в`їзду - виїзду, а також здійснення фіксації біометричних даних іноземців та осіб без громадянства під час здійснення прикордонного контролю в пунктах пропуску через державний кордон та у контрольних пунктах в`їзду - виїзду.

Згідно з частиною третьою статті 12 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» порядок в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів із таких територій визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини третьої статті 12 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2019 № 815 затверджено Порядок в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій (далі - Порядок № 815).

Пунктом 1 Порядку № 815 визначено, що цей Порядок визначає процедуру в`їзду/виїзду осіб і транспортних засобів, за допомогою яких вони переміщуються, і переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях (далі - тимчасово окуповані території) та з таких територій. Дія цього Порядку поширюється на всіх фізичних та юридичних осіб, які здійснюють такий в`їзд/виїзд і переміщення товарів через контрольні пункти в`їзду/виїзду, контрольні пункти в`їзду/виїзду на залізниці (далі - контрольні пункти).

Абзацом 3 підпункту 1 пункту 22 Порядку № 815 передбачено, що уповноважені службові особи Держприкордонслужби відмовляють у пропуску осіб під час в`їзду на тимчасово окуповані території з підстав наявності у базах даних Держприкордонслужби інформації про заборону особі виїзду з України.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Згідно з частинами першою, другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Зі змісту ухвали Верховного Суду від 05.03.2021 встановлено, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

На обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 4 частини першої статті 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» у поєднанні з абзацом 1 частини першої цієї ж статті.

Надаючи оцінку оскаржуваному рішенні в межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Суд виходить із такого.

Відповідно до абзацу третього частини першої статті 2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» до основних функцій Державної прикордонної служби України включено завдання щодо здійснення в установленому порядку прикордонного контролю і пропуску через державний кордон України та до тимчасово окупованої території і з неї осіб, транспортних засобів, вантажів, а також виявлення і припинення випадків незаконного їх переміщення.

Згідно з пунктом 6 статті 19 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» на Державну прикордонну службу України покладено обов`язок щодо здійснення прикордонного контролю і пропуску в установленому порядку осіб у пунктах пропуску через державний кордон та у контрольних пунктах в`їзду - виїзду.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» органам, підрозділам, військовослужбовцям, а також працівникам Державної прикордонної служби України, які відповідно до їх службових обов`язків можуть залучатися до оперативно-службової діяльності, для виконання покладених на Державну прикордонну службу України завдань надається право:

шляхом опитування осіб з`ясовувати підстави перетинання державного кордону України, в`їзду на тимчасово окуповану територію або виїзду з неї;

не пропускати через державний кордон України та на тимчасово окуповану територію або з неї осіб, яким Державною прикордонною службою України за порушення законодавства з прикордонних питань та про правовий статус іноземців чи за мотивованим письмовим рішенням суду та правоохоронних органів або постановою державного виконавця не дозволяється в`їзд в Україну або тимчасово обмежено право виїзду з України.

У касаційній скарзі позивач стверджує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункт 4 частини першої статті 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» у поєднанні з абзацом 1 частини першої цієї ж статті, а саме: органам, підрозділам, військовослужбовцям, а також працівникам Державної прикордонної служби України, які відповідно до їх службових обов`язків можуть залучатися до оперативно-службової діяльності, для виконання покладених на Державну прикордонну службу України завдань надається право: 4) (…) не пропускати (…) на тимчасово окуповану територію (…) осіб, яким (…) за мотивованим письмовим рішенням суду (…) тимчасово обмежено право виїзду з України.

Також стверджує, що застосований судами попередніх інстанцій пункт 4 частини першої статті 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» у поєднанні з абзацом 1 частини першої цієї ж статті не створює обов`язків для позивача (та інших осіб у схожому становищі), а лише надає повноваження працівникам Державної прикордонної служби України, а тому не може бути використаним на обґрунтування правомірності оскаржуваної норми, а ці повноваження мають кореспондуватися з відповідними обов`язками (обмеженнями), встановленими законами України.

Верховний Суд зазначає, що приймаючи законодавчі акти, які фіксують тимчасову окупацію Російською Федерацією частини території України, Верховна рада України робить акцент на тимчасовості окупації її території, тому ці законодавчі акти вносяться так щоб не перейти межу між засудженням тимчасової окупації та її визнанням в законодавстві «по факту, що відбувся».

Верховною Радою України було прийнято закони, які внесли зміни до Закону України «Про Державну прикордонну службу України» і передбачили повноваження із здійснення тимчасового прикордонного контролю під час в`їзду осіб на тимчасово окуповану територію (АР Крим та міста Севастополь, а також до окремих районів Донецької та Луганської областей). При цьому, до Закону України «Про прикордонний контроль», як процедурного Закону, зміни не вносилася, оскільки прикордонний контроль на тимчасово окупованій території є тимчасовим.

Закон України «Про виконавче провадження» за увесь час після тимчасової окупації не зазнав змін, які би відобразили у ньому існування тимчасово окупованої території.

Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 19 частини третьої статті 18 Закону України від 02.06.2016 № 1404-VIII «Про виконавче провадження» виконавець під час здійснення виконавчого провадження має право у разі ухилення боржника від виконання зобов`язань, покладених на нього рішенням, звертатися до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду боржника - фізичної особи чи керівника боржника - юридичної особи за межі України до виконання зобов`язань за рішенням або погашення заборгованості за рішеннями про стягнення періодичних платежів.

Відповідно до статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Так, зміст абзацу 3 підпункту 1 пункту 22 Порядку № 815 кореспондується з вимогами Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», який відповідно до Конституції України регулює відносини, пов`язані зі свободою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні, що гарантуються Конституцією України і закріплені Загальною декларацією прав людини, Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод і протоколами до неї, іншими міжнародними договорами України, а також визначає порядок реалізації свободи пересування та вільного вибору місця проживання і встановлює випадки їх обмеження.

Статтею 2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» визначено, що громадянам України, а також іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком обмежень, які встановлені законом. Реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.

Приписами статті 12 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» визначено, що свободу пересування відповідно до закону може бути обмежено, зокрема: у прикордонній смузі; на тимчасово окупованих територіях.

Також Верховною Радою України прийнято Закон України від 18.01.2018 № 2268-VIII «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях».

Відповідно до частини восьмої статті 2 цього Закону визначений Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» порядок регулювання правочинів та реалізації прав суб`єктів, визначених частинами шостою і сьомою цієї статті, поширюється з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis) на тимчасово окуповані території України у Донецькій та Луганській областях, крім порядку в`їзду осіб на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях та виїзду з них, що встановлюється відповідно до цього Закону.

Згідно зі статтею 12 цього Закону в`їзд осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзд осіб, переміщення товарів з таких територій здійснюються через контрольні пункти в`їзду-виїзду.

При цьому, порядок в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів із таких територій визначаються Кабінетом Міністрів України.

17.07.2019 Кабінет Міністрів України затвердив Порядок № 815, абзацом 3 підпункту 1 пункту 22 якого встановлено, що уповноважені службові особи Держприкордонслужби відмовляють у пропуску осіб під час в`їзду на тимчасово окуповані території з підстав наявності у базах даних Держприкордонслужби інформації про заборону особі виїзду з України.

Отже, свобода пересування осіб на певних місцевостях території України обмежена на підставі Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», а особливості в`їзду осіб на ці території визначаються підзаконними актами Кабінету Міністрів України.

Аналізуючи оскаржуване позивачем положення, у сукупності з усіма вищенаведеними нормами законодавства, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що абзац 3 підпункту 1 пункту 22 Порядку № 815 не містить додаткових обмежень у порівнянні зі статтею 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України», тому твердження позивача про те, що застосовані до нього обмеження не передбачено законом, є безпідставним.

Щодо твердження позивача про те, що зміст оскаржуваної норми порушив низку прав позивача, передбачених Конвенцією, Верховний Суд зазначає таке.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» правовий статус тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях, Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, а також правовий режим на зазначених територіях визначаються цим Законом, Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, принципами та нормами міжнародного права.

Частиною п`ятою статті 2 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» передбачено, що в межах тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях діє особливий порядок забезпечення прав і свобод цивільного населення, визначений цим Законом, іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, принципами та нормами міжнародного права.

Визначений Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» порядок регулювання правочинів та реалізації прав суб`єктів, визначених частинами шостою і сьомою цієї статті, поширюється з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis) на тимчасово окуповані території України у Донецькій та Луганській областях, крім порядку в`їзду осіб на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях та виїзду з них, що встановлюється відповідно до цього Закону (частина восьма статті 2 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях»).

В`їзд осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзд осіб, переміщення товарів з таких територій здійснюються через контрольні пункти в`їзду-виїзду. Порядок в`їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів із таких територій визначаються Кабінетом Міністрів України (стаття 12 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях»).

Верховний Суд зауважує, що у преамбулі Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» зазначено, що Верховна Рада України, підтверджуючи Заяву Верховної Ради України «Про відступ України від окремих зобов`язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав і основоположних свобод», схвалену Постановою Верховної Ради України від 21.05.2015 № 462-VIII, враховуючи те, що особливості правового режиму на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя визначаються Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», приймає цей Закон, що має на меті визначити особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.

Отже, Верховна Рада України, приймаючи Закон України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» підтвердила його відповідність вказаній Заяві.

Посилання скаржника на те, що у пункті 8 цієї Заяви визначено можливості застосування відступу лише військово-цивільним адміністраціям, колегія суддів відхиляє, оскільки відповідно до пункту 9 Заяви, Україна користується своїм правом на відступ від зобов`язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в окремих районах Донецької та Луганської областей України, визначених Антитерористичним центром при Службі безпеки України у зв`язку з проведенням антитерористичної операції, на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України та повідомлення Генеральному секретарю Організації Об`єднаних Націй та Генеральному секретарю Ради Європи про продовження застосування у повному обсязі Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Разом з тим, пункт 9 Заяви про відступ стосується відступу від окремих зобов`язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, саме на території, яка не є підконтрольною державі України, оскільки такий відступ передбачається на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, тобто до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих Російською Федерацією, російських окупаційних військ, їх військової техніки з території України, відновлення повного контролю України за державним кордоном України, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України.

За обставин, коли на вказаних територіях України не здійснюють свою діяльність органи державної влади та місцевого самоврядування, правоохоронні, судові та інші органи, не діє українське законодавство та проводиться АТО, об`єктивно не можливо забезпечити повне виконання зобов`язань, визначених вказаними міжнародними договорами, щодо прав, свобод та інтересів громадян України, які мешкають на цих територіях.

Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що оскаржувана норма не має легітимної мети, виправданої суспільними інтересами в демократичному суспільстві, оскільки відповідно до статті 1 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях на день ухвалення цього Закону визнаються частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний контроль.

Відповідно до частини шостої статті 6 цього Закону Україна не несе відповідальності за незаконні дії Російської Федерації чи її окупаційної адміністрації на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях або за прийняті ними незаконні рішення.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у даній справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк