Справа № 640/22561/19
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2022-05-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2022 року

м. Київ

справа №640/22561/19

провадження № К/9901/44100/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Генерального прокуратура, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є. О., суддів Федотова І. В., Коротких А. Ю.

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Генерального прокуратура, Офісу Генерального прокурора, в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 1122ц про звільнення позивача з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;

1.2. поновити ОСОБА_1 з 19 жовтня 2019 року на посаді заступника начальника Департаменту представництва обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України або, у разі відсутності на час постановлення судового рішення посади, з якої позивача звільнено, на посаді заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора, та в органах прокуратури;

1.3. стягнути з Генеральної прокуратури України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 19 жовтня 2019 року по день ухвалення судового рішення.

2. В обґрунтування позовних вимог посилається на протиправність оскаржуваного наказу від 17 жовтня 2019 року № 1122ц про звільнення її з посади заступника начальника Департаменту представництва обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та зазначає, що із наказом Генерального прокурора від 17 вересня 2019 року №54ц, яким ліквідовано у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Департамент підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах та Управління підтримання обвинувачення в суді, ознайомлена 19 вересня 2019 року начальником Департаменту, який ліквідовано, при цьому про майбутнє звільнення її не повідомлено у встановленому законом порядку.

Позивач указає, що безпосередньо Департаментом кадрової роботи та державної служби із вказаним наказом її ознайомлено лише 01 жовтня 2019 року, тобто вже після того, як на усі керівні посади у новоутворений Департамент, у тому числі, й на рівнозначні посади, зокрема, заступника начальника Департаменту, призначено інших осіб. Втім, наявні вакантні посади керівництвом Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 не пропонувалися.

Уважаючи протиправним своє звільнення з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (надалі також Закон № 1697-VІІ) з урахуванням підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (надалі також Закон № 113-IX) у зв`язку із неподанням останньою заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, покликалася на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 18 вересня 2018 року у справі №800/538/17, наголошуючи, що із прийняттям наказу Генерального прокурор України від 17 вересня 2019 року №54ц належного процесу ліквідації, реорганізації та скорочення структурних підрозділів Генеральної прокуратури України не відбулося, а тому, на її переконання, відсутні правові підстави для її звільнення з займаної посади.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 наказом Генерального прокурора України від 22 квітня 2015 року №646ц призначено на посаду першого заступника начальника Управління представництва інтересів громадян та держави в суді Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 11 вересня 2015 року №1453ц позивача призначено на посаду заступника начальника Департаменту підтримання державного обвинувачення та представництва інтересів громадян або держави в судах Генеральної прокуратури України.

31 січня 2018 року Департамент перейменовано у Департамент підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах.

З метою удосконалення організації роботи Генеральної прокуратури України, керуючись статтями 8, 9 та 14 Закону України «Про прокуратуру», наказом Генерального прокурора від 17 вересня 2019 року №54шц Департамент підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах ліквідовано у структурі та у штатному розписі Генеральної прокуратури України, його загальну штатну чисельність 143 одиниці з відповідним фондом заробітної плати зараховано до резерву Генеральної прокуратури України, утворено у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Департамент представництва інтересів держави в суді у складі таких підрозділів: Управління організації представництва та Управління організації участі прокурора в суді; установлено у штатному розписі новоутвореного департаменту за рахунок резерву Генеральної прокуратури України 69 одиниць з відповідним фондом заробітної плати, у тому числі з перелічених далі посад, утворено у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Управління підтримання публічного обвинувачення в суді у складі відділу забезпечення підтримання публічного обвинувачення, відділу організації підтримання публічного обвинувачення, установлено у штатному розписі новоутвореного управління за рахунок резерву Генеральної прокуратури України 51 одиницю з відповідним фондом заробітної плати, внесено відповідні зміни до наказів Генерального прокурора України від 16 липня 2015 року №55-шц та №56-шц.

Згідно із Списком працівників Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України, посади яких ліквідовано наказом Генерального прокурора від 17 вересня 2019 року №54-шц, є ліквідованою посада заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах, яку обіймала ОСОБА_1 .

Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №1122ц, керуючись статтею 9, пунктом 2 частини другої статті 41 Закону № 1697-VІІ, підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX позивача звільнено з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18 жовтня 2019 року.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 07 червня 2021 року позов задовольнив частково:

4.1. визнав протиправним та скасував наказ Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №1122ц про звільнення позивача з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;

4.2. поновив ОСОБА_1 з 18 жовтня 2019 року на посаді заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді - начальника управління організації представництва Генеральної прокуратури України;

4.3. стягнув з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 18 жовтня 2019 року по 07 червня 2021 року у сумі 1019016,72 гривень.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Частково задовольняючи позовні вимоги, судом першої інстанції установлено наявність обставин зміни в організації виробництва і праці, не врегульованих станом на момент винесення Генеральним прокурором наказу №54-шц (17 вересня 2019 року) спеціальним законом - Законом України «Про прокуратуру», у зв`язку з чим, на думку суду, підлягає до застосування у спірним правовідносинах саме положення Кодексу законів про працю України (надалі також КЗпП України).

Суд першої інстанції із посиланням на положення статей 40, 42, 49-2 КЗпП України зазначає, що Генеральна прокуратура України, приймаючи наказ від 17 вересня 2019 року №54шц, мала б розпочати процедуру вивільнення прокурорів, посади яких ліквідовано, зокрема, позивача, та вирішувати питання про переважне право на залишення позивача на роботі з урахуванням можливості її переведення на іншу посаду за новим штатним розписом.

Посилаючись на наявність у позивача переважного права на залишення на роботі за положеннями КЗпП України, суд дійшов висновку про передчасність та протиправність оскаржуваного наказу, зазначивши про невиконання відповідачами положень чинного законодавства України станом на день прийняття рішення про ліквідацію Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в суді у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України.

Крім того, суд першої інстанції зауважив, що оскаржуваним наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №1122ц позивача звільнено з ліквідованої станом на 17 вересня 2019 року посади, констатуючи при цьому, що за цих умов така посада не є ліквідованою.

Установивши факт незаконного звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року, суд дійшов висновку про необхідність поновлення позивача на відповідній посаді з 18 жовтня 2019 року та стягнення відповідно до положень статті 235 КЗпП України середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 листопада 2021 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове, яким адміністративний позов залишив без задоволення.

Так, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду попередньої інстанції, зауважив, що до спірних правовідносин є застосованим саме спеціальний, прийнятий пізніше у часі Закон № 113-IX, пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» якого вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру, як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами цього спеціального Закону, що передбачають умови проведення атестації.

При цьому, суд виснував, що відповідно до абзацу першого пункту 19 Закону № 113-IX підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема, неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, і Закон не вимагає додаткової підстави або застосування загальної процедури для звільнення.

Беззаперечним у цій справі є факт неподання позивачем у порядку, визначеному чинним законодавством, заяви про переведення на відповідну посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір у звязку з цим пройти атестацію, що, в свою чергу, відповідно до пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Одночасно суд апеляційної інстанції зазначив, що саме з 25 вересня 2019 року особливості застосування до прокурорів положень пункту 1 частини першої, частини другої статті 40, статей 42, 42, частин першої - третьої статті 49, статті 74, частини третьої статті 121 КЗпП, установлюються Законом України «Про прокуратуру». Тому з 25 вересня 2019 року саме цей Закон, а не Кодекс законів про працю України, поширюється на спірні правовідносини.

Оскільки спірні правовідносини щодо звільнення позивача виникли не в момент прийняття цього наказу, суд дійшов висновку про безпідставність посилань суду першої інстанції на те, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення законодавства України, чинні на момент прийняття Генеральним прокурором оскаржуваного наказу, а також про безпідставність твердження про те, що Генеральна прокуратура України мала б розпочати процедуру вивільнення прокурорів, посади яких ліквідовано, зокрема, позивача, та щодо наявності у ОСОБА_1 переважного права на залишення на роботі.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

6. Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 9 Закону України «Про прокуратуру» при вирішенні питання набуття чинності нормативно-правового акту Генерального прокурора до його публікації на сайті Офісу Генерального прокурора.

Також позивач посилалася на відсутність висновку Верховного Суду щодо законності звільнення з органів прокуратури працівника, який через допущені Генеральним прокурором порушення діючих норм КЗпП України до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» був позбавлений повноважень прокурора і не був призначений на жодну з вакантних посад в Генеральну прокуратуру України, а також позбавлений права на проходження атестації; законність звільнення з органів прокуратури працівника, якому передувала взята на себе суб`єктом владних повноважень дискреція у виборі процедур звільнення, передбачених Законом України «Про прокуратуру» та Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»; законності звільнення з органів прокуратури працівника коли реорганізація (ліквідація посади) відбулася до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» відповідно до наказу Генерального прокурора.

7. Верховний Суд ухвалою від 20 грудня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року.

8. Офіс Генерального прокурора подав відзив на касаційну скаргу, у якому посилаючись на її безпідставність та необґрунтованість, просить касаційну скаргу залишити без задоволення.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

9. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

12. За змістом статей 2, 5-1 КЗпП України право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.

13. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

14. Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

15. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

16. Законом № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

17. Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

18. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

19. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

20. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

21. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

22. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

23. Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

24. Порядок № 221 затверджено на виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.

25. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

26. Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 КАС України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-ІV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).

27. Згідно з частинами першою та другою статті 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV «Про міжнародні договори України» (зі змінами та доповненнями), чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

28. Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

29. Статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

30. За сталою практикою Європейського суду з прав людини приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. п. 25 рішення Суду в справі «C. проти Бельгії» від 07 серпня 1996 року (Reports 1996)).

31. Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. п. 61 рішення Суду в справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)).

32. Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру, адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. п. 29 рішення Суду в справі "Niemietz проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року). Отже, обмеження, установлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. п. 47 рішення Суду в справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи № 55480/00 і № 59330/00, ECHR 2004) і пп. 22 - 25 рішення Суду в справі «Bigaeva проти Греції» від 28 травня 2009 року (справа №26713/05). Крім того, зазначалося, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пп. 43 - 48 рішення Суду в справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04).

33. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті. Хоча саме національні органи влади здійснюють початкову оцінку необхідності втручання, остаточна оцінка щодо відповідності та достатності наведених підстав для втручання залишається предметом вивчення Суду на відповідність вимогам Конвенції (див., наприклад, рішення в справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» [ВП] (Chapman v. the United Kingdom) [GC], заява № 27238/95, пункт 90, ЄСПЛ 2001).

VI. Позиція Верховного Суду

34. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), у зв`язку з неподанням прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

35. При цьому, одним із ключових у цій справі є питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, а саме: чи обов`язковою для звільнення прокурора в разі неподання ним у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію є ще й одна з таких підстав, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).

36. Зі змісту пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX висновується, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

37. Синтаксичний розбір абзацу першого цього пункту вказує на таке: «<…> прокурори <…> звільняються <…> Генеральним прокурором <…> на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав <…>.

Такий розбір і аналіз цієї норми дає змогу зробити висновок про те, що:

по-перше, підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неподання у встановлений строк заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

по-друге, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

38. Отже, фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Такий висновок ґрунтується ще й на такому.

39. Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді передбачені статтею 51 Закону № 1697-VII. Пункт 9 частини першої цієї статті встановлює, що прокурор звільняється з посади у разі, зокрема, ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

40. Безпосередні умови звільнення прокурора з посади, передбачені статтями 52 - 60 цього Закону, норми яких кореспондуються з нормами щодо загальних умов звільнення, що встановлені частиною першою статті 51 цього Закону.

41. Зокрема, щодо приписів пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону, то їм корелюють положення статті 60 цього Закону, якими конкретизовано підстави звільнення прокурора з посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

42. Водночас, варто зауважити, що дію статті 60 зупинено до 1 вересня 2021 року (абзац четвертий пункту 2 розділу II Закону № 113-IX), а тому з підстав, передбачених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», прокурора не може бути звільнено з посади в період зупинення дії цієї норми, тобто в період проходження ним атестації.

43. Частиною п`ятою статті 51 зазначеного Закону визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

44. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

45. Отже, саме з 25 вересня 2019 року особливості застосування до прокурорів положень пункту 1 частини першої, частини другої статті 40, статей 42, 42-1, частин першої - третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України установлюються Законом України «Про прокуратуру».

46. Тому з 25 вересня 2019 року саме цей Закон, а не Кодекс законів про працю України поширюється на правовідносини між ОСОБА_1 і відповідачами.

47. Саме таку правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 08 жовтня 2019 року в справі № 804/211/16.

48. За такого правового врегулювання спірні правовідносини, які пов`язані з проходженням прокурором публічної служби та звільнення з підстав, що оспорюються в цьому позові, урегульовані спеціальними законодавчими актами.

49. Таким чином, із системного аналізу положень абзацу першого пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX висновується, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема, й неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.

50. Додатком 2 до Порядку № 221 встановлено форму заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію для прокурорів регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних).

51. За приписами пункту 9 Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

52. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно) (пункт 10 Порядку № 221).

53. Разом з цим, судами попередніх інстанцій установлено та позивачем не заперечувався факт неподання останньою заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію за встановленим законом зразком.

54. Відповідно до висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

55. Аналізуючи згадані обставини справи, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний позивачем наказ про звільнення є обґрунтованим, мотивованим, а тому підстави для його скасування відсутні.

56. Верховний Суд зауважує, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII є нормативною підставою, а фактологічною - неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

57. Тобто в цьому разі юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі зазначеної норми (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII ), є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а факт неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, що, своєю чергою, є підставою для звільнення прокурора на підставі пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

58. Водночас, Верховний Суд зазначає, що Конституційний Суд України у Рішенні від 08 липня 2003 року № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 КЗпП України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, установлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема й «Про прокуратуру».

59. Тобто запровадження Законом № 113-IX атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора пов`язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які має намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо позивача.

60. Зважаючи на доводи позивача, варто зазначити й те, що запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України, дійсно, певною мірою є втручанням у приватне життя особи прокурора в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності). Однак таке втручання в цьому разі прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України. Міра втручання з боку держави у сферу приватного життя особи в аспекті професійної діяльності в цьому разі є повністю співставною зі ступенем втручання держави з аналогічною метою в діяльність особи на посаді професійного судді, що було визнано і законним, і конституційним згідно з висновком Конституційного Суду України від 20 січня 2016 року № 1-в/2016.

61. Колегія суддів не вбачає підстав для висновку про незабезпечення балансу між публічним інтересом суспільства на формування корпусу прокурорів системи органів прокуратури України та приватним інтересом заявника на продовження служби в органах прокуратури, оминаючи процедуру атестації.

62. Фактично всі доводи позивача щодо необхідності скасування спірного наказу про звільнення ґрунтуються на її незгоді з положеннями Закону № 113-IX і Порядку № 221, які, на її думку, порушують, зокрема, і права та гарантії, що визначені Кодексом законів про працю України та Конституцією України.

63. Колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що положення Закону № 113-IX на день прийняття оскаржуваного наказу були (та є) чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку № 221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.

64. Верховний Суд зазначає, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.

65. Водночас відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

66. Відтак, у зв`язку із неподанням позивачем заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, Генеральним прокурором на підставі вказаної норми Закону № 113-IX видано оскаржуваний наказ від 17 жовтня 2019 року № 1122ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Департаменту представництва обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з 18 жовтня 2019 року.

67. Колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про безпідставність посилання суду першої інстанції на те, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення законодавства України, чинні на момент прийняття Генеральним прокурором наказу від 17 вересня 2019 року №54-шц, оскільки спірні правовідносини виникли із прийняттям Генеральним прокурором 17 жовтня 2019 року наказу № 1122ц про звільнення позивача з займаної посади, а не в момент прийняття наказу №54-шц.

68. Отже, з огляду на наведені обставини, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з підстав, передбачених підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.

69. Правові підстави для визнання протиправним і скасування оскаржуваного наказу та для визнання звільнення з посади позивача незаконним відсутні.

70. Відповідно до статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

71. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

72. Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року у справі № 640/22561/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова