Справа № 620/4649/21
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2022-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/4649/21 Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2022 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В.В.,

суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 , який діє в інтересах своєї доньки - ОСОБА_2 , до Ічнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року,

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 , який діє в інтересах доньки - ОСОБА_2 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ічнянської міської ради Чернігівської області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Ічнянської міської ради Чернігівської області щодо не прийняття рішення, за заявою (клопотанням) ОСОБА_2 від 02.02.2021, про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області;

- зобов`язати Ічнянську міську раду Чернігівської області, на найближчій сесії, затвердити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Ічнянської міської ради Чернігівської області щодо не прийняття рішення, за заявою (клопотанням) ОСОБА_2 від 02.02.2021, про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області.

Зобов`язано Ічнянську міську раду Чернігівської області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 від 02.02.2021 про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області та прийняти рішення у відповідності до Земельного кодексу України, з урахуванням висновків суду.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить частково скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо зобов`язання Ічнянську міську раду Чернігівської області, на найближчій сесії, затвердити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Доводи апелянта мотивовані тим, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, а отже відповідача слід саме зобов`язати затвердити проєкт землеустрою, а не повторно розглянути відповідну заяву.

Розгляд справи здійснено у порядку письмового провадження на підставі пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п.13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 № 7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.

Отже, оскільки позивач у своїй апеляційній скарзі оскаржує судове рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що саме в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є батьком ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , що підтверджується свідоцтвом про народження серії НОМЕР_1 , виданим Відділом державної реєстрації актів цивільного стану Дніпровського районного управління юстиції у місті Києві 15.03.2016 (а.с.43).

Рішенням п`ятдесят другої (позачергової) сесії сьомого скликання Ічнянської міської ради від 31.08.2020 № 5283-VII ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області (а.с.9).

02.02.2021 ОСОБА_1 , в інтересах доньки ОСОБА_2 , до Ічнянської міської ради подано заяву про затвердження проекту землеустрою на земельну ділянку, площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області (а.с.59).

Ічнянська міська рада листом від 13.04.2021 за № 03-07/1547 повідомила, що вказане питання було винесено на розгляд сьомої та восьмої сесій Ічнянської міської ради, які відбулися 02.03.2021 та 09.04.2021 відповідно, проте рішення не прийнято (а.с.16-17).

Вважаючи вказану бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив зокрема з того, що у спірному випадку, за наявності погодженого висновку відповідного органу виконавчої влади, у відповідача були відсутні правові підстави для відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Разом з тим, положеннями статті 245 КАС України, зокрема, передбачено, що у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції в оскаржуваній частині, з огляду на таке.

Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів погоджується з тим, що з доданих до Проекту землеустрою документів вбачається, що вони містять висновок експерта державної експертизи про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу, згідно з яким Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 , площею 2,0000 га, для ведення особистого селянського господарства, за адресою: за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області, розроблений на замовлення позивача, відповідає земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам. Зауваження та пропозиції до проекту землеустрою відсутні. Підсумкова оцінка проекту: "погоджується".

Отже, наданий позивачем відповідачу проект землеустрою пройшов усі необхідні погодження зі всіма передбаченими законом органами.

Водночас, приписами статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі Закон №280/97-ВР) визначено, що питання регулювання земельних відносин відповідно до закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до статті 59 Закону №280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.

За приписами частини 10 вказаної статті акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У свою чергу правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовані Земельним кодексом України від 25.01.2001 №2768-III.

Статтею 3 Земельного кодексу України встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Частинами 1 та 3 статті 22 Земельного кодексу України передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі, інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до частини 6 статті 186 Земельного кодексу України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги звертає увагу на те, що частиною 17 статті 186 Земельного кодексу України визначено, що підставою для відмови у погодженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Як вже зазначалось, поданий пакет документів для погодження документації із землеустрою відповідав, встановленим законом вимогам.

Судова колегія звертає увагу на те, що юридична конструкція частини дев`ятої статті 118 ЗК України передбачає імперативне затвердження проекту землеустрою у разі його належного попереднього погодження в порядку статті 186-1 ЗК України.

У свою чергу, ЗК України визначено підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою (частина сьома статті 118 ЗК України) або для надання відмови у його погодженні (частина шоста статті 186-1 ЗК України).

Водночас, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України, норми статті 118 ЗК України не містять. При цьому, перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Слід зазначити, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Вказана правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17.

Так, відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Поряд з цим, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» на державу покладено обов`язок виконання рішень Європейського суду з прав людини.

Відповідно до положень ст.17 Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

У рішенні Європейського суду з прав людини Олссон проти Швеції (Olsson v. Sweden) від 24 березня 1988 року суд прийшов до висновку, що яка-небудь норма не може вважатися «законом», якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію. Проте досвід показує, що абсолютна точність недосяжна і що необхідність уникати надмірної жорсткості формулювань і слідувати за обставин, що змінюються, веде до того, що багато законів неминуче викладені в термінах, які більшою чи меншою мірою є невизначеними.

Словосполучення «передбачено законом» не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципом верховенства права. Відтак, у внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічних властей у здійснення прав, охоронюваних inter alia п. 1 статті 8.

У рішенні Європейського суду з прав людини Олссон проти Швеції (Olsson v. Sweden) від 24 березня 1988 року суд констатував, що втручання повинно бути зумовлено досягненням правомірної цілі.

Також Європейський суд з прав людини вказує, що у відповідності зі сформованою практикою Суду, під поняттям необхідності мається на увазі, що втручання відповідає якій-небудь нагальній суспільній потребі і що воно пропорційно законній меті. При визначенні того, чи є втручання «необхідним у демократичному суспільстві», Суд враховує, що за державами - учасницями Конвенції залишається певна свобода розсуду.

На підставі викладеного можна дійти до висновку, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним, у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) в суду є обов`язок відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Відтак, у разі встановлення протиправності дій суб`єкта владних повноважень у суду виникає обов`язок відновити порушене право особи, зумовлене цими протиправними діями, шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити дії, які максимально спрямовані на захист права особи, право якої порушене, та на відновлення законного становища. При цьому, важливого значення набуває чіткість та однозначність формулювання дій, які підлягають виконанню суб`єктом владних повноважень.

Запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним, у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Таким чином, встановивши відповідність документів, поданих для затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, суд першої інстанції повинен був зобов`язати Ічнянську міську раду Чернігівської області затвердити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області.

Аналогічна правова позиція стосовно наявності підстав для зобов`язання уповноважений орган приймати певне рішення при наданні дозволу на затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність висловлена Верховним Судом у постанові від 10 березня 2021 року у справі № 240/82/19.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Викладене у сукупності свідчить про наявність правових підстав для задоволення вимог апеляційної скарги ОСОБА_1 , який діє в інтересах своєї доньки - ОСОБА_2 .

Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов частково необґрунтованого висновку за наслідками розгляду даної справи.

Керуючись ст.ст. 139, 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , який діє в інтересах своєї доньки - ОСОБА_2 , до Ічнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року - скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог та ухвалити в цій частині нове, яким позовні вимоги - задовольнити.

Зобов`язати Ічнянську міську раду Чернігівської області () на найближчій сесії затвердити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 (РНОКПП НОМЕР_2 ) для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області.

В іншій частині рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року - залишити без змін.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Ічнянської міської ради Чернігівської області () на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_3 ) витрати зі сплати судового збору в розмірі 1816, грн (одна тисяча вісімсот шістнадцять грн нуль коп.).

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач В.В. Кузьменко

Судді: Я.М. Василенко

О.М. Ганечко