Справа № 380/9259/21
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2022-05-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/9259/21 пров. № А/857/6690/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Обрізка І.М.,

секретаря судового засідання Максим Х.Б.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Сидор Н.Т.) про залишення позовної заяви без розгляду, постановлену у відкритому підготовчому судовому засіданні в м.Львові о 15 год. 53 хв. 24 березня 2022 року, повне судове рішення складено 29 березня 2022 року, у справі №380/9259/21 за позовом Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави до Самбірської районної ради Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

08.06.2021 Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави звернувся в суд з позовом до Самбірської районної ради Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Міністерство культури та інформаційної політики України, просив визнати протиправним та скасувати рішення сесії Самбірської районної ради №685 від 03.11.2020 «Про припинення Самбірського районного Народного дому», визнати протиправним та скасувати рішення сесії Самбірської районної ради №22 від 23.12.2020 «Про внесення змін до рішення від 03.11.2020 №685 «Про припинення Самбірського районного Народного дому», стягнути з Самбірської районної ради 4540 грн. судового збору, сплаченого за подання позовної заяви, на користь позивача.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2022 року клопотання відповідача Самбірської районної ради Львівської області про залишення позовної заяви без розгляду задоволено, позов - залишено без розгляду.

Приймаючи вказану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу. Суд першої інстанції вказав, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор та зазначив, що прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, при цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Суд першої інстанції вказав, що керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області, звертаючись до суду із означеним позовом на жоден із цих двох випадків не посилається як на підставу, що дає йому право представляти інтереси держави в суді. Суд першої інстанції дійшов висновку, що органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у даних спірних правовідносинах, є Міністерство культури та інформаційної політики. Також вказав, що судом не встановлено, а позивачем не наведено, підстав субсидіарної ролі прокурора у цьому судовому провадженні; не наведено причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області подав апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2022 року та передати справу на розгляд суду першої інстанції. Скаржник вказує, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Скаржник вказує, що надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. Скаржник зазначає, що Міністерство культури та інформаційної політики України не є власником, ні розпорядником майна закладів культури, а відповідно до Закону України «Про культуру», Закону України «Про місцеве самоврядування» Самбірська районна рада є органом управління відповідним майном, відповідно і розпорядником. Скаржник вказує, що у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Скаржник вважає, що Самбірська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту інтересів держави у сфері культури, звертається до суду з позовом про визнання протиправним та скасувати рішення Самбірської районної ради про припинення комунального закладу централізованої бібліотечної системи Самбірського району, та реалізує покладені від імені держави повноваження по захисту інтересів держави і, відповідно до частини 5 статті 53 КАС України набуває статусу позивача.

Учасники справи в судове засідання не з`явились, явку повноважних представників не забезпечили, належним чином повідомленні про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до положень статтей 229, 230 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося, секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, рішенням ХХVIII сесії VII скликання Самбірської районної ради від 03.11.2020 №685 «Про припинення Самбірського районного Народного дому» вирішено припинити Самбірський районний Народний дім () шляхом ліквідації. Ліквідаційну комісію зобов`язано передати майно Самбірського районного Народного дому, що залишиться після задоволення вимог кредиторів відповідним територіальним громадам.

Рішенням І сесії VIIІ скликання Самбірської районної ради від 23.12.2020 №22 «Про внесення змін до рішення від 03.11.2020 №685 «Про припинення Самбірського районного Народного дому»» вирішено внести зміни, а саме: припинити Самбірський районний Народний дім () шляхом ліквідації. Ліквідаційну комісію зобов`язано до 31.12.2020 передати майно установи Самбірського районного Народного дому, що залишиться після задоволення вимог кредиторів відповідним територіальним громадам та подати акти приймання-передачі майна на затвердження.

Оскільки Самбірською районною радою вказані рішення прийняті без погодження з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв Міністерства культури та інформаційної політики України, Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області звернувся з позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 3 статті 5 КАС України установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. (частина 4 статті 53 КАС України).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина 5 статті 53 КАС України).

Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16), перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Окремими абзацами частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі №815/6347/17 зробила такі висновки: « 26. У контексті зазначених норм (статті 23 Закону України «Про прокуратуру») можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду. 27.У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України».

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 16.07.2020 у справі №320/2341/19.

Отже, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державою здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Обґрунтовуючи підстави звернення до суду із цим позовом, прокурор вказує на те, що оскаржувані рішення прийняті Самбірською районною радою без отримання погодження Міністерства культури та інформаційної політики України, а тому недотримано встановленого законом порядку припинення діяльності комунального закладу Самбірського районного Народного дому як закладу культури. Прокурор вказує, що невиконання вимог законодавства в частині дотримання встановленого законом порядку припинення діяльності закладів культури підриває авторитет держави, якою гарантовано забезпечення населення культурними послугами та доступу до закладу культури, який сприяє задоволенню культурно-дозвілевих потреб населення, розвитку усіх видів та жанрів самодіяльної народної творчості, аматорського мистецтв, народних художніх промислів, вироблення та запровадження нових моделей культурного обслуговування громадян.

Як підставу представництва прокурором держави у цій справі вказано, що Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, однак у такого відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певній дії, та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. У зв`язку з цим вказано, що Міністерство культури та інформаційної політики України не може бути позивачем у цій справі.

Відповідно до долученої до позовної заяви копії Статуту Самбірського районного Народного дому, який затверджений рішенням ХXVI сесії V-го скликання Самбірської районної ради від 29.10.2009 №327, Самбірський районний Народний дім є культурно-просвітницьким закладом, який підпорядкований Самбірській районній раді (Власник), функції управління від імені якої здійснює відділ культури Самбірської райдержадміністрації. Ліквідація установи здійснюється ліквідаційною комісією, яка утворюється Власником.

На час створення комунальної установи та затвердження статуту комунальної установи Самбірської районної ради Самбірського районного Народного дому діяло Примірне положення про клубний заклад, затверджене Наказом Міністерства культури і туризму України від 23.05.2007 №35, відповідно до якого народний дім віднесено до клубних закладів в системі Міністерства культури і туризму України, діяльність якого спрямована на створення, розповсюдження та популяризацію культурних надбань.

Правові засади діяльності у сфері культури визначено Законом України «Про культуру» від 14.12.2010 № 2778-VI, в редакції чинній на час винесення оскаржуваних рішень, (далі Закон № 2778-VI) відповідно до пункту 17 частини 1 статті 1 якого об`єкти культурного призначення - цілісні майнові комплекси клубних закладів (клубів, будинків культури, палаців культури тощо), парків культури та відпочинку, бібліотек, музеїв, архівів історико-культурних заповідників, театрально-видовищних закладів (театрів, філармоній, концертних організацій, музичних колективів, ансамблів тощо), кінотеатрів, інших закладів культури; пам`ятки культурної спадщини, предмети колекцій, зібрання, фонди, будівлі, споруди культурного призначення та інші культурні цінності.

Згідно з положеннями частини 1 статті 16 Закону № 2778-VI органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування забезпечують функціонування і розвиток мережі клубів.

Клубні заклади віднесені до базової мережі закладів культури місцевого рівня.

З метою задоволення потреби громадян у мистецькому аматорстві, створення умов для їх дозвілля органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування формують базову мережу закладів культури (клубних закладів, культурних центрів, парків культури та відпочинку, центрів народної творчості тощо), засоби масової інформації і надають їм фінансову підтримку, а також сприяють створенню недержавних закладів культури, клубів, мистецьких аматорських об`єднань, гуртків, студій за інтересами та провадженню ними діяльності (стаття 18 Закону № 2778-VI).

Відповідно до частини 3 статті 22 Закону № 2778-VI органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування під час формування та забезпечення функціонування базової мережі закладів культури керуються державними соціальними нормативами у сфері обслуговування закладами культури, передбаченими Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії». Виключення закладів культури з базової мережі можливе лише за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв.

Пунктом 13 Порядку формування базової мережі закладів культури, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2012 року № 984, встановлено, що виключення закладів культури з базової мережі здійснюється за погодженням з Мінкультури згідно з переліком закладів культури, поданим місцевою держадміністрацією та затвердженим органом місцевого самоврядування або поданим центральним органом виконавчої влади, із зазначенням причин та обґрунтуванням необхідності такого виключення.

Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885, в редакції на час звернення із позовом до суду, відповідно до пункту 1 якого Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сфері, у сфері туризму та курортів (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів).

Відповідно до статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Вказаною статтею Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» доповнено Законом України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року та згідно з пояснювальною запискою (законопроект №3541 від 05 листопада 2013 року) передбачає «повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»)».

Системний аналіз вказаних законодавчих положень дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що забезпечення законності при прийнятті рішення органом місцевого самоврядування щодо виключення закладів культури з базової мережі належить до компетенції Міністерства культури та інформаційної політики України, яке наділене повноваженнями як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сфері, у сфері туризму та курортів (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів), звернутися з позовом до суду про визнання протиправним та скасування відповідних нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування.

Суд апеляційної інстанції також звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.

Отже, звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу Міністерства культури та інформаційної політики України

Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважує, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

В межах цієї справи, оскільки перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті), а тому встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, предмет спору, характер спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що прокурором не доведено підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення стаття 316 КАС України прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали дотримано норми процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями, 230, 241, 243, 308, 312, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі №380/9259/21 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 26.05.2022 згідно з ч.3 ст.321 КАС України